宏觀調(diào)控法治化：中國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)調(diào)控的轉(zhuǎn)型

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、公平競(jìng)爭(zhēng)的要求與法治政府的建設(shè)，促使政府不斷改革和完善產(chǎn)業(yè)調(diào)控模式。從資金補(bǔ)貼到積分制的轉(zhuǎn)變，展現(xiàn)出新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)調(diào)控在理念、機(jī)制和方法等多方面的進(jìn)步。除了需克服長(zhǎng)期資金補(bǔ)貼形成的路徑依賴(lài)外，積分制調(diào)控還存在著權(quán)利交易機(jī)制設(shè)計(jì)尚不成熟、組織與監(jiān)督成本較高、配套制度建設(shè)滯后等問(wèn)題和隱患。宏觀調(diào)控法治化要求下，新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)調(diào)控的積分制完善路徑是：提升積分制調(diào)控的立法層級(jí)并構(gòu)建調(diào)控內(nèi)容的合理性審查制度；合理應(yīng)對(duì)資金補(bǔ)貼形成的“雙刃劍”效應(yīng)，以分級(jí)限額和價(jià)格調(diào)節(jié)為核心完善積分交易規(guī)則；在組織和監(jiān)督環(huán)節(jié)向行業(yè)協(xié)會(huì)合理分權(quán)并積極引入市場(chǎng)主體參與，加強(qiáng)信息和信用管理、新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等配套制度建設(shè)。

宏觀調(diào)控是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)治理的核心手段，特別是對(duì)于特定產(chǎn)業(yè)的調(diào)控，具有顯著和重要的意義。以2010年財(cái)政部、科技部、工信部、國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合頒布的《關(guān)于開(kāi)展私人購(gòu)買(mǎi)新能源汽車(chē)補(bǔ)貼試點(diǎn)的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《2010通知》）為標(biāo)志，我國(guó)對(duì)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)啟動(dòng)了長(zhǎng)期、大規(guī)模的財(cái)政資金補(bǔ)貼，以期在短時(shí)間內(nèi)促進(jìn)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的快速成長(zhǎng)。2017年，工信部、財(cái)政部、商務(wù)部、海關(guān)總署、質(zhì)檢總局聯(lián)合頒布《乘用車(chē)企業(yè)平均燃料消耗量與新能源汽車(chē)積分并行管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《積分管理辦法》）①，規(guī)定從2018年4月1日起對(duì)新能源汽車(chē)實(shí)行積分制管理，標(biāo)志著我國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)調(diào)控進(jìn)入了新階段。從資金補(bǔ)貼到積分制的轉(zhuǎn)型，雖體現(xiàn)出我國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)調(diào)控的進(jìn)步，但資金補(bǔ)貼形成的路徑依賴(lài)會(huì)妨礙積分制調(diào)控的實(shí)施效果，此外《積分管理辦法》本身亦存在著一些問(wèn)題和隱患。本文以宏觀調(diào)控法制建設(shè)為核心，對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行討論并提出相應(yīng)對(duì)策，以期對(duì)提高我國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)調(diào)控的合理性和法治化有所裨益。

一、從資金補(bǔ)貼到積分制：新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)調(diào)控模式的轉(zhuǎn)型及進(jìn)步

（一）資金補(bǔ)貼調(diào)控模式的主要內(nèi)容及其“雙刃劍”效應(yīng)

與其他部門(mén)法不同，宏觀調(diào)控法的法律淵源，主要是中央和地方各級(jí)政府及其部門(mén)頒布的規(guī)范性文件。我國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的資金補(bǔ)貼主要是依據(jù)一系列中央和地方層面的規(guī)范性文件實(shí)施的。中央層面包括國(guó)務(wù)院頒布的《節(jié)能與新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012-2020年）》（2012）、《關(guān)于加快新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2014）等一般性規(guī)劃，以及財(cái)政部、科技部、工信部、發(fā)改委頒布的《2010通知》《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用工作的通知》（2013，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《2013通知》）、《關(guān)于2016—2020年新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用財(cái)政支持政策的通知》（2015，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《2015通知》）等實(shí)施細(xì)則。地方層面主要是各地政府制定的配套辦法。

我國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的起步與發(fā)展，既有生態(tài)與環(huán)境保護(hù)壓力日益增加、城市交通和出行壓力不堪重負(fù)等現(xiàn)實(shí)背景，也有各級(jí)政府希望在新領(lǐng)域趕超發(fā)達(dá)國(guó)家汽車(chē)產(chǎn)業(yè)、引導(dǎo)和擴(kuò)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)消費(fèi)需求等考慮，因此受到政府產(chǎn)業(yè)政策的深刻影響。相對(duì)政策扶持、稅費(fèi)優(yōu)惠等一般性的調(diào)控工具而言，資金補(bǔ)貼對(duì)于產(chǎn)業(yè)鏈上下游的影響更為直接、見(jiàn)效更快，組織和監(jiān)督成本也相對(duì)較低，此外政府對(duì)光伏等產(chǎn)業(yè)的資金補(bǔ)貼也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。在以上因素的綜合作用下，資金補(bǔ)貼成為政府首選的調(diào)控工具。補(bǔ)貼以消費(fèi)環(huán)節(jié)為主，并延伸到電池、充電站等環(huán)節(jié)，對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈形成了相對(duì)完整的覆蓋。通過(guò)對(duì)補(bǔ)貼對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)及條件的限定及調(diào)整，產(chǎn)業(yè)政策也得以轉(zhuǎn)換為推動(dòng)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和技術(shù)進(jìn)步的有效機(jī)制。穩(wěn)定和巨額的資金補(bǔ)貼推動(dòng)了新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的快速成長(zhǎng)，在產(chǎn)銷(xiāo)量指標(biāo)上獲得了十分可觀的回報(bào)。

但資金補(bǔ)貼也產(chǎn)生了負(fù)外部性。資金補(bǔ)貼在諸多產(chǎn)業(yè)調(diào)控中出現(xiàn)的“雙刃劍效應(yīng)”在新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)中重現(xiàn)。其一，以產(chǎn)銷(xiāo)量指標(biāo)為核心的調(diào)控導(dǎo)向?qū)е赂骷?jí)政府財(cái)政背負(fù)了巨大壓力，也刺激了眾多企業(yè)以“補(bǔ)貼利益最大化”為目標(biāo)，甚至出現(xiàn)大面積騙補(bǔ)。［1］（P188）其二，對(duì)消費(fèi)環(huán)節(jié)的巨額補(bǔ)貼與許多城市實(shí)行的新能源汽車(chē)上牌不搖號(hào)或車(chē)牌不實(shí)行競(jìng)價(jià)拍賣(mài)等方法相結(jié)合，變相迫使消費(fèi)者承擔(dān)了新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)因技術(shù)和管理尚不成熟而蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)。其三，財(cái)政部、工信部等調(diào)控機(jī)構(gòu)對(duì)補(bǔ)貼對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)及條件等補(bǔ)貼規(guī)則的合理性缺乏必要的公共解釋?zhuān)诔绦蛏弦踩狈ψ銐虻墓_(kāi)性。在實(shí)踐中，工信部主要通過(guò)發(fā)布“推薦名錄”限定補(bǔ)貼的企業(yè)及車(chē)型范圍，各地方據(jù)此予以細(xì)化。“推薦名錄”與受領(lǐng)補(bǔ)貼的資質(zhì)掛鉤，事實(shí)上屬于變相的行政許可，但卻未按照《行政許可法》的規(guī)定予以審查，這就給補(bǔ)貼違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查和WTO的政府補(bǔ)貼規(guī)則埋下了隱患。［2］（P79）

（二）積分制調(diào)控模式的主要內(nèi)容及其進(jìn)步

資金補(bǔ)貼對(duì)各級(jí)政府財(cái)政形成的壓力以及在實(shí)施中產(chǎn)生的負(fù)外部性，促成了積分制調(diào)控模式的出臺(tái)。此外，資金補(bǔ)貼設(shè)置了“退坡機(jī)制”即補(bǔ)貼額度逐年遞減，《2015通知》規(guī)定補(bǔ)貼持續(xù)到2020年，而積分制管理從2018年4月1日起開(kāi)始實(shí)施②，兩種調(diào)控模式之間形成了銜接。

積分制調(diào)控的主要內(nèi)容，是設(shè)置適用于傳統(tǒng)能源乘用車(chē)的“平均燃料消耗量積分”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)傳統(tǒng)能源積分）和適用于插電式混合動(dòng)力乘用車(chē)、純電動(dòng)乘用車(chē)和燃料電池乘用車(chē)等的“新能源汽車(chē)積分”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新能源積分）。兩類(lèi)積分按年度計(jì)算，按正負(fù)值并行管理，可以市場(chǎng)化交易。無(wú)論是傳統(tǒng)能源負(fù)積分還是新能源負(fù)積分，都必須在法定期間內(nèi)抵償歸零。前者的抵償歸零方法除了使用本企業(yè)結(jié)轉(zhuǎn)和受讓的傳統(tǒng)能源正積分外，主要依靠本企業(yè)產(chǎn)生的新能源正積分或購(gòu)買(mǎi)新能源正積分；后者只能通過(guò)購(gòu)買(mǎi)新能源正積分。積分的具體計(jì)算采取計(jì)算達(dá)標(biāo)值和實(shí)際值差額的方法，實(shí)際值低于達(dá)標(biāo)值產(chǎn)生正積分，高于達(dá)標(biāo)值產(chǎn)生負(fù)積分。③企業(yè)的傳統(tǒng)能源負(fù)積分和新能源汽車(chē)負(fù)積分應(yīng)在核算情況報(bào)告發(fā)布后90日內(nèi)完成抵償歸零。在負(fù)積分抵償歸零前，對(duì)燃料消耗量達(dá)不到《乘用車(chē)燃料消耗量評(píng)價(jià)方法及指標(biāo)》規(guī)定的新產(chǎn)品，不予列入《道路機(jī)動(dòng)車(chē)輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品公告》或不予核發(fā)強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證證書(shū)，并予以相關(guān)行政處罰。企業(yè)應(yīng)當(dāng)于每年3月1日前向工信部提交上一年度《積分執(zhí)行情況年度報(bào)告》；工信部于每年4月10日前通過(guò)“汽車(chē)燃料消耗量與新能源汽車(chē)積分管理平臺(tái)”進(jìn)行公示；工信部會(huì)同財(cái)政部、商務(wù)部、海關(guān)總署和質(zhì)檢總局于每年6月30日前核實(shí)企業(yè)提交的年度報(bào)告和相關(guān)數(shù)據(jù)，并發(fā)布《核算情況報(bào)告》。

相比資金補(bǔ)貼而言，積分制調(diào)控模式在理念、機(jī)制和方法等方面都有明顯的進(jìn)步。從理念來(lái)看，二者都是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)政策，但積分制調(diào)控更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律和法治精神的要求。對(duì)于前者，積分制調(diào)控避免了直接干擾企業(yè)正常的成本與收益結(jié)構(gòu)，賦予企業(yè)在產(chǎn)品結(jié)構(gòu)選擇上以較大的自主權(quán)，允許企業(yè)借助市場(chǎng)交易達(dá)到產(chǎn)業(yè)調(diào)控的目的。對(duì)于后者，積分制調(diào)控改變了資金補(bǔ)貼具有的行政授益屬性，既避免了濫用公共財(cái)政的問(wèn)題，也杜絕了違反公平競(jìng)爭(zhēng)的隱患。從機(jī)制來(lái)看，積分制調(diào)控更加體現(xiàn)出“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”這一要求，在政府不能取代市場(chǎng)供給的約束下，激勵(lì)機(jī)制是新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展所不可或缺的條件。資金補(bǔ)貼固然見(jiàn)效更快，客觀上卻需要政府確定申領(lǐng)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了事實(shí)上的政府選擇而非市場(chǎng)選擇。在傳統(tǒng)能源汽車(chē)依然占據(jù)主導(dǎo)地位、新能源汽車(chē)企業(yè)之間水平參差不齊的現(xiàn)實(shí)背景下，規(guī)定正負(fù)積分分類(lèi)核算且負(fù)積分必須抵償歸零，同時(shí)允許企業(yè)之間就新能源積分展開(kāi)市場(chǎng)化交易，實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)選擇在產(chǎn)業(yè)調(diào)控中的功能。從方法來(lái)看，積分制調(diào)控降低了各級(jí)政府的財(cái)政壓力即調(diào)控成本，也能更加合理地引導(dǎo)企業(yè)行為。資金補(bǔ)貼以產(chǎn)銷(xiāo)量作為調(diào)控效果的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致企業(yè)低水平重復(fù)、騙補(bǔ)等弊端。積分制調(diào)控以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)計(jì)算正負(fù)積分，通過(guò)強(qiáng)制抵償歸零政策實(shí)現(xiàn)“多積分多受益”，以市場(chǎng)利益激勵(lì)取代公共財(cái)政激勵(lì)，同時(shí)將積分制度與產(chǎn)品準(zhǔn)入相捆綁，以“優(yōu)勝劣汰”增強(qiáng)調(diào)控效果。

綜上，積分制調(diào)控模式有針對(duì)性地彌補(bǔ)了資金補(bǔ)貼調(diào)控模式的不足，特別是通過(guò)引入積分交易制度在產(chǎn)業(yè)調(diào)控中形成“公私融合”，體現(xiàn)出改革開(kāi)放40年來(lái)政府在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)治理中宏觀調(diào)控法治化的進(jìn)步。

二、新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)積分制調(diào)控模式存在的問(wèn)題及隱患

《積分管理辦法》的實(shí)施效果尚待實(shí)踐檢驗(yàn)，但從新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和現(xiàn)狀來(lái)看，特別是結(jié)合《積分管理辦法》征求意見(jiàn)稿和定稿內(nèi)容引起的行業(yè)與社會(huì)爭(zhēng)論，其在以下方面存在著不可忽視的問(wèn)題及隱患。

（一）資金補(bǔ)貼形成的路徑依賴(lài)妨礙積分制的調(diào)控效果

具有補(bǔ)貼功能的產(chǎn)業(yè)政策會(huì)使企業(yè)產(chǎn)生依賴(lài)，補(bǔ)貼力度越大、作用機(jī)制越直接，依賴(lài)就會(huì)越強(qiáng)烈。雖然我國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)在投資、生產(chǎn)和消費(fèi)等微觀環(huán)節(jié)已經(jīng)高度市場(chǎng)化，但在行業(yè)整體發(fā)展上卻深受政府之手的影響。這其中有些是對(duì)技術(shù)、能耗等做出的必要干預(yù)，也有不少如本土化、產(chǎn)銷(xiāo)量、市場(chǎng)占比等體現(xiàn)政府意志但與市場(chǎng)規(guī)律不盡相符的指標(biāo)。在資金補(bǔ)貼的刺激下，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策逐漸偏離市場(chǎng)機(jī)制而附隨產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，并日益向?qū)嵤┏杀据^低、短期利益最大化的導(dǎo)向集中，產(chǎn)業(yè)政策因企業(yè)選擇性的利用而導(dǎo)致負(fù)外部性被放大。

資金補(bǔ)貼形成的路徑依賴(lài)對(duì)積分制調(diào)控效果的阻礙主要體現(xiàn)為：企業(yè)會(huì)繼續(xù)傾向于選擇性地利用積分制調(diào)控，將其中蘊(yùn)含的補(bǔ)貼功能放大，從而弱化積分制調(diào)控的整體效果。強(qiáng)制企業(yè)通過(guò)自己形成或購(gòu)買(mǎi)新能源積分等方法抵償歸零傳統(tǒng)能源負(fù)積分，在整體上能夠促進(jìn)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也能夠幫助新能源汽車(chē)企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制獲益，事實(shí)上形成了對(duì)新能源汽車(chē)企業(yè)的“政策補(bǔ)貼”。但資金補(bǔ)貼形成的路徑依賴(lài)會(huì)推動(dòng)新能源汽車(chē)企業(yè)更傾向于選擇生產(chǎn)低水平的新能源汽車(chē)并通過(guò)積分交易牟利，而不是增加研發(fā)投入、提高技術(shù)水平。［3］如此一來(lái)，在市場(chǎng)對(duì)高水平新能源汽車(chē)需求不斷上漲的背景下，積分制調(diào)控在實(shí)施初期很可能將導(dǎo)致規(guī)模性的低水平重復(fù)建設(shè)，從而擴(kuò)大新能源汽車(chē)產(chǎn)量與上牌量之間的差距，資金補(bǔ)貼導(dǎo)致的類(lèi)似問(wèn)題將再現(xiàn)。當(dāng)然，這些問(wèn)題與新能源積分計(jì)算與續(xù)航里程相捆綁、以產(chǎn)量作為主要依據(jù)等制度設(shè)計(jì)有關(guān)，這就需要對(duì)《積分管理辦法》的具體內(nèi)容進(jìn)行分析。

（二）權(quán)利交易機(jī)制設(shè)計(jì)尚不成熟

在公共管理中融入市場(chǎng)元素，通過(guò)法律和公共權(quán)力將市場(chǎng)行為界定為可以交易的“權(quán)利”，以此降低調(diào)控成本、提高調(diào)控效率，這種思路在排污權(quán)交易、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等產(chǎn)業(yè)調(diào)控中已有實(shí)踐，積極效果與負(fù)外部性并存。從《積分管理辦法》的內(nèi)容來(lái)看，積分交易的規(guī)則設(shè)計(jì)也存在一些疏漏和不足。

最突出的問(wèn)題和隱患是積分交易容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。實(shí)施積分交易是為了通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展新能源汽車(chē)，新能源積分與續(xù)航里程和生產(chǎn)數(shù)量掛鉤，續(xù)航里程越長(zhǎng)即技術(shù)水平越高，積分就越多、可交易的利益也就越大。調(diào)控的目的本是激勵(lì)企業(yè)生產(chǎn)高水平的新能源汽車(chē)，但是積分有交易價(jià)值，因此客觀上積分交易抑制了高水平生產(chǎn)反而激勵(lì)了低水平重復(fù)。在積分制調(diào)控實(shí)施初期，新能源積分勢(shì)必將成為稀缺產(chǎn)品，通過(guò)積分交易獲得高額利潤(rùn)也將成為新能源汽車(chē)企業(yè)低水平重復(fù)建設(shè)的重要激勵(lì)。產(chǎn)量高但銷(xiāo)量少、產(chǎn)銷(xiāo)量高但上牌量少本就是資金補(bǔ)貼調(diào)控模式存在的頑疾，因?yàn)檎５氖袌?chǎng)規(guī)律是消費(fèi)決定供給，但資金補(bǔ)貼扭曲了這一市場(chǎng)作用機(jī)制，導(dǎo)致低水平新能源汽車(chē)在巨額的資金補(bǔ)貼下持續(xù)產(chǎn)出。如今資金補(bǔ)貼行將退出，但負(fù)積分的強(qiáng)制抵償歸零政策，卻迫使需要購(gòu)買(mǎi)新能源積分的傳統(tǒng)能源汽車(chē)企業(yè)成為低水平新能源汽車(chē)企業(yè)的補(bǔ)貼新來(lái)源。前者用較低價(jià)格購(gòu)買(mǎi)積分從而達(dá)到歸零要求，損失可以通過(guò)傳統(tǒng)能源汽車(chē)?yán)麧?rùn)來(lái)彌補(bǔ)；后者用低水平、低成本的生產(chǎn)換取高額的積分交易利潤(rùn)。如此一來(lái)，既未能降低傳統(tǒng)能源汽車(chē)的燃料消耗量，又未能提高新能源汽車(chē)的發(fā)展水平，這種“雙向落空”是積分制調(diào)控面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。上述問(wèn)題在排污權(quán)交易和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中也曾出現(xiàn)過(guò)。比如排污權(quán)交易提高了權(quán)利交易價(jià)格，卻未能提高污染治理水平，在局部領(lǐng)域甚至出現(xiàn)污染加重。［4］（P83）城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的本意是通過(guò)減少農(nóng)村建設(shè)用地與增加城市建設(shè)用地掛鉤實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加、農(nóng)用地特別是耕地不減少的調(diào)控目標(biāo)，但是在實(shí)踐中卻屢屢出現(xiàn)將農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為劣質(zhì)農(nóng)用地，而將優(yōu)質(zhì)耕地征收為國(guó)家所有從而增加城市建設(shè)用地的現(xiàn)象。［5］（P130）道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇是權(quán)利交易機(jī)制內(nèi)涵的負(fù)外部性，要求新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的積分制調(diào)控拿出行之有效的對(duì)策。

此外，如何對(duì)積分交易實(shí)施價(jià)格調(diào)節(jié)也是一個(gè)難題。完全由政府定價(jià)不符合市場(chǎng)規(guī)律，實(shí)際上也很難強(qiáng)制企業(yè)執(zhí)行，但完全由市場(chǎng)定價(jià)，在市場(chǎng)環(huán)境尚不成熟、積分處于稀缺的狀態(tài)下又會(huì)推高交易價(jià)格，不僅會(huì)激勵(lì)產(chǎn)業(yè)的低水平重復(fù)，還會(huì)引發(fā)企業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。［6］（P45）目前《積分管理辦法》只是規(guī)定了新能源正積分不得結(jié)轉(zhuǎn)（但考慮到市場(chǎng)承受能力，規(guī)定2019年產(chǎn)生的新能源正積分可以等額結(jié)轉(zhuǎn)一年）、僅限其在當(dāng)年度使用以及不得再次交易等一般性原則，對(duì)于上述道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的防范問(wèn)題尚未作出明確規(guī)定。

（三）組織與監(jiān)督成本較高

與資金補(bǔ)貼相比，積分制調(diào)控的組織和監(jiān)督成本要高很多。資金補(bǔ)貼屬于行政授益行為，政府的組織成本主要是安排財(cái)政資金撥付。按照《2010通知》等規(guī)范性文件的規(guī)定，企業(yè)在銷(xiāo)售新能源汽車(chē)時(shí)按照扣減補(bǔ)貼后的價(jià)格與消費(fèi)者結(jié)算，中央和地方財(cái)政事后將補(bǔ)貼資金撥付給企業(yè)，企業(yè)不需要承擔(dān)額外成本。除了打擊騙補(bǔ)之外，政府的監(jiān)督職能較少，成本也較低。與此不同，積分制調(diào)控在功能上具有行政強(qiáng)制的屬性（積分強(qiáng)制抵償歸零），在程序上涉及積分的具體計(jì)算，需要監(jiān)督企業(yè)全面、真實(shí)和準(zhǔn)確地申報(bào)信息，從而產(chǎn)生巨大的組織和監(jiān)督成本?！巴椒ú蛔阋宰孕小保梢?guī)則的實(shí)際效果，受制于規(guī)則的執(zhí)行成本以及執(zhí)法機(jī)構(gòu)的實(shí)施能力。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，需要每年按時(shí)提交符合要求的 “平均燃料消耗量與新能源汽車(chē)積分年度預(yù)報(bào)告”（包括本企業(yè)平均燃料消耗量預(yù)期達(dá)標(biāo)值、預(yù)期實(shí)際值和新能源積分預(yù)期值等）、“平均燃料消耗量與新能源汽車(chē)積分執(zhí)行情況年度報(bào)告”（包括本企業(yè)生產(chǎn)或進(jìn)口的各車(chē)型乘用車(chē)數(shù)量、關(guān)鍵參數(shù)、燃料消耗量、電能消耗量和對(duì)應(yīng)車(chē)型的燃料消耗量目標(biāo)值，以及本企業(yè)平均燃料消耗量達(dá)標(biāo)值、實(shí)際值和新能源積分等），不僅構(gòu)成了巨大的信息申報(bào)負(fù)擔(dān)，無(wú)疑也會(huì)成為不實(shí)申報(bào)的重要誘因。參照我國(guó)上市公司信息披露義務(wù)的履行情況可以預(yù)見(jiàn)，對(duì)這種義務(wù)的監(jiān)督并非加強(qiáng)行政處罰就能夠解決的。此外，企業(yè)嚴(yán)格履行信息申報(bào)義務(wù)后，還需等待調(diào)控機(jī)構(gòu)的公示和核實(shí)。有了調(diào)控機(jī)構(gòu)公布的核算報(bào)告后才能進(jìn)行積分交易，而交易必須在核算報(bào)告公布后90日內(nèi)完成，否則就要承受市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面的不利后果。數(shù)據(jù)和信息屬于積分交易市場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)面臨巨大的組織和監(jiān)督成本。在積分制調(diào)控實(shí)施初期，尚不具備經(jīng)驗(yàn)的調(diào)控機(jī)構(gòu)能否勝任這些工作及其組織與監(jiān)督績(jī)效如何，將成為積分制調(diào)控效果的決定性因素。

（四）信息與信用管理、新能源汽車(chē)基礎(chǔ)設(shè)施等配套制度建設(shè)滯后

積分制調(diào)控對(duì)信息數(shù)量和質(zhì)量的要求帶來(lái)了巨大的組織和監(jiān)督成本，以往的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)顯示，從根本上解決這些問(wèn)題不能依靠行政處罰形成的威懾，而應(yīng)求助于公共管理體制和機(jī)制的創(chuàng)新，特別是加強(qiáng)積分制調(diào)控的配套制度建設(shè)。

一是要完善信息和信用管理制度。信息管理的核心是構(gòu)建智能化的信息管理平臺(tái)，能夠準(zhǔn)確、及時(shí)、高效地處理企業(yè)提交的信息，并反饋調(diào)控機(jī)構(gòu)的處理結(jié)果?！斗e分管理辦法》對(duì)此規(guī)定由工信部建立“汽車(chē)燃料消耗量與新能源汽車(chē)積分管理平臺(tái)”，統(tǒng)籌推進(jìn)積分公示、轉(zhuǎn)讓、交易等工作?！斗e分管理辦法》已于2018年4月1日實(shí)施，但從官方報(bào)道來(lái)看該平臺(tái)迄今尚未投入使用，數(shù)據(jù)申報(bào)的組織工作目前均以調(diào)控機(jī)構(gòu)下達(dá)通知的方式完成。④信用管理的核心是對(duì)違反積分制調(diào)控特別是在數(shù)據(jù)和信息報(bào)送中有虛假行為的企業(yè)實(shí)行負(fù)面信用評(píng)價(jià)。對(duì)此，《積分管理辦法》規(guī)定由工信部會(huì)同財(cái)政部、商務(wù)部、海關(guān)總署、質(zhì)檢總局建立積分信用管理制度，將情節(jié)嚴(yán)重的違法企業(yè)作為失信企業(yè)進(jìn)行通報(bào)并錄入“車(chē)輛生產(chǎn)企業(yè)信用信息管理平臺(tái)”，但該平臺(tái)迄今同樣尚未建成。⑤配套制度建設(shè)的滯后無(wú)疑會(huì)削弱積分制調(diào)控的效果。值得注意的是，在《積分管理辦法》已經(jīng)將負(fù)積分不能抵償歸零的后果與生產(chǎn)和銷(xiāo)售資質(zhì)掛鉤的情況下，如何確定在呈報(bào)數(shù)據(jù)中失信行為的法律后果也是亟須解決的難題。

二是資金補(bǔ)貼的調(diào)控實(shí)踐暴露出我國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)在公共充電樁建設(shè)上存在顯著短板。正是由于公共充電樁建設(shè)嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致即使在限購(gòu)、限號(hào)的政策庇佑下，消費(fèi)需求依然無(wú)法得到有效滿足，不僅制約了新能源汽車(chē)的上牌率、降低了資金補(bǔ)貼的實(shí)際效果，也成為企業(yè)騙補(bǔ)的重要誘因。［7］（P92）積分制調(diào)控的重點(diǎn)在于以政策補(bǔ)貼替代市場(chǎng)補(bǔ)貼，從而減輕政府財(cái)政壓力、強(qiáng)化傳統(tǒng)能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)對(duì)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的支持，并沒(méi)有直接提出解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題的新方案。而無(wú)論是行政授益的補(bǔ)貼也好，還是帶有行政強(qiáng)制屬性的積分制也罷，不能有效、及時(shí)地解決充電難題，就無(wú)法克服新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展瓶頸。

三、完善新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)積分制調(diào)控及其法制建設(shè)的對(duì)策

（一）提升積分制調(diào)控的立法層級(jí)并構(gòu)建調(diào)控內(nèi)容的合理性審查制度

隨著法治建設(shè)的進(jìn)步，政府已經(jīng)習(xí)慣于通過(guò)制定和實(shí)施法律規(guī)范的形式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)調(diào)控。但目前大多數(shù)調(diào)控立法的層級(jí)尚比較低，以國(guó)務(wù)院部門(mén)或機(jī)構(gòu)單獨(dú)和聯(lián)合制定的部門(mén)規(guī)章及其他規(guī)范性文件居多，從資金補(bǔ)貼調(diào)控到積分制調(diào)控均是如此。部門(mén)立法雖然效率高、立改廢程序簡(jiǎn)單、便于調(diào)整，但主要適用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期。待市場(chǎng)利益關(guān)系復(fù)雜化、調(diào)控行為“牽一發(fā)而動(dòng)全身”、法律規(guī)范本身成為市場(chǎng)外部性的重要來(lái)源，就應(yīng)擇機(jī)提高立法層級(jí)、規(guī)范立法本身。雖然提高立法位階并不是靈丹妙藥，但通過(guò)更加嚴(yán)格、科學(xué)的立法程序，能夠加強(qiáng)法律規(guī)范制定的民主性，避免調(diào)控僅僅體現(xiàn)政府意志從而造成與市場(chǎng)規(guī)律和公共利益的對(duì)立。從2010年實(shí)施資金補(bǔ)貼至今，新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)調(diào)控積累了足夠的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，產(chǎn)業(yè)對(duì)調(diào)控的要求發(fā)展到了新階段，提升調(diào)控立法位階的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。在訴諸全國(guó)人大常委會(huì)立法必要性不大、亦不太可行的情況下，較好的選擇是以國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的形式頒布調(diào)控規(guī)則。當(dāng)然，實(shí)踐中大多數(shù)行政法規(guī)的草案都是調(diào)控機(jī)構(gòu)制定的，最終以國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的形式公布。為了防止“換湯不換藥”的現(xiàn)象發(fā)生，關(guān)鍵是要引入“重大行政決策程序”。目前中央層面的《重大行政決策程序暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》尚未實(shí)施，但各地方頒布的重大行政決策程序規(guī)定已經(jīng)很多。⑥應(yīng)將積分制調(diào)控納入“重大行政決策”的范圍，嚴(yán)格履行相應(yīng)的決策程序，將決策動(dòng)議、決策執(zhí)行、公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定等具體規(guī)則落到實(shí)處。尤其是公眾參與程序，應(yīng)借鑒《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》等關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與辦法的詳細(xì)規(guī)定，就積分制調(diào)控的公眾參與出臺(tái)細(xì)則，不能以一般性的征求意見(jiàn)程序替代公眾參與。

除了從程序法治角度提升調(diào)控立法的層級(jí)，還應(yīng)從實(shí)質(zhì)法治角度提高調(diào)控內(nèi)容的合理性。應(yīng)借鑒國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部、工商總局、國(guó)務(wù)院法制辦2017年聯(lián)合頒布的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》，構(gòu)建積分制調(diào)控的合理性審查制度。建議由國(guó)務(wù)院組織工信部、財(cái)政部、商務(wù)部、海關(guān)總署、市場(chǎng)監(jiān)管總局等相關(guān)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人組成“國(guó)務(wù)院新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展委員會(huì)”，辦公室設(shè)在工信部，對(duì)調(diào)控規(guī)則進(jìn)行合理性審查。未進(jìn)行或未通過(guò)合理性審查的，不予頒布；發(fā)現(xiàn)規(guī)則不合理的，要求相關(guān)機(jī)構(gòu)糾正并通過(guò)審查后方可頒布。對(duì)于通過(guò)審查后實(shí)施的法律規(guī)范，委員會(huì)應(yīng)當(dāng)組織定期評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估效果提出修改或廢止建議。審查應(yīng)當(dāng)設(shè)置固定程序吸收專(zhuān)家、學(xué)者、行業(yè)協(xié)會(huì)代表和企業(yè)代表參與。具體審查標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)由委員會(huì)審查的監(jiān)管規(guī)則的范圍，由委員會(huì)制定并靈活調(diào)整。合理性審查制度與征求公眾意見(jiàn)制度相結(jié)合，有助于從根本上提高調(diào)控規(guī)則的合理性。［8］（P120）現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展要求政府公共管理具有相機(jī)抉擇屬性，對(duì)政府及其部門(mén)應(yīng)概括授權(quán)，允許其在具體的產(chǎn)業(yè)調(diào)控中行使自由裁量權(quán)。［9］（P72）在此背景下，要激勵(lì)政府及其部門(mén)基于公共利益需要行使自由裁量權(quán)，同時(shí)也需設(shè)置必要的監(jiān)督、質(zhì)詢和溝通機(jī)制提高其行為合理性。盡管合理性審查在性質(zhì)上仍然屬于行政審查，但是在人大審查和司法審查可行性較弱的當(dāng)下，在重大行政決策程序中融入合理性審查制度，可以為完善新能源汽車(chē)調(diào)控法制建設(shè)的形式和內(nèi)容提供重要保障。

（二）以分級(jí)限額和價(jià)格調(diào)節(jié)為核心完善積分交易規(guī)則

首先,要糾正資金補(bǔ)貼形成的路徑依賴(lài)。在克服其干擾市場(chǎng)供求、誘發(fā)企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇等負(fù)外部性的同時(shí)，也要看到正是政府在市場(chǎng)化調(diào)控基礎(chǔ)上的長(zhǎng)期性、規(guī)?；馁Y金補(bǔ)貼，使得我國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)駛?cè)肓丝焖侔l(fā)展、不可逆轉(zhuǎn)的軌道，也使得技術(shù)升級(jí)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)及配套問(wèn)題有了討論和解決的基礎(chǔ)。換言之，糾正資金補(bǔ)貼形成的路徑依賴(lài)應(yīng)以其形成的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，通過(guò)調(diào)控理念、機(jī)制和方法上的變革，逐步強(qiáng)化積分制調(diào)控的效果。在新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)調(diào)控的第一階段，資金補(bǔ)貼調(diào)控模式已經(jīng)基本完成了使命。以積分制調(diào)控為核心的新階段既要解決第一階段的遺留問(wèn)題，還要在此基礎(chǔ)上改革調(diào)控理念、創(chuàng)新調(diào)控機(jī)制和方法，通過(guò)科學(xué)、合理的調(diào)控程序和規(guī)則設(shè)計(jì)揚(yáng)長(zhǎng)避短，順利完成調(diào)控階段的轉(zhuǎn)化和調(diào)控模式之間的銜接。

其次，要盡力避免積分交易引發(fā)低水平重復(fù)。積分交易客觀上會(huì)激勵(lì)企業(yè)以最大化獲取新能源積分為目的，導(dǎo)致整個(gè)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)低水平重復(fù)。積分能否抵償歸零事關(guān)產(chǎn)品準(zhǔn)入，積分交易對(duì)企業(yè)盈虧影響巨大，其蘊(yùn)含的激勵(lì)高水平產(chǎn)出的效應(yīng)會(huì)被選擇性忽略，“優(yōu)勝劣汰”的威懾會(huì)誘導(dǎo)企業(yè)聚焦于如何在積分交易中以最低成本獲得最大收益?！斗e分管理辦法》公布之后，積分強(qiáng)制抵償歸零的要求對(duì)新能源汽車(chē)市場(chǎng)帶來(lái)了很大沖擊，不少外資車(chē)企與本土新能源汽車(chē)廠商設(shè)立合資公司生產(chǎn)新能源汽車(chē)，比如大眾與江淮，或者入股本土新能源車(chē)企、通過(guò)設(shè)立關(guān)聯(lián)公司分享積分，比如長(zhǎng)城入股御捷、戴姆勒入股北汽新能源，此外還刺激了一些低水平小型新能源汽車(chē)企業(yè)紛紛擴(kuò)大生產(chǎn)。［3］這種道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇是權(quán)利交易的內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)。積分制交易實(shí)質(zhì)上是政府通過(guò)法律或政策“設(shè)租”，因此依靠限價(jià)是不可行的，只要“租”處于稀缺狀態(tài)，賣(mài)方就可以通過(guò)或明或暗的方法將成本轉(zhuǎn)嫁給買(mǎi)方；取消“設(shè)租”機(jī)制也不可行，因?yàn)檎霸O(shè)租”往往出于產(chǎn)業(yè)政策、公共利益等考慮。相比以資金直接補(bǔ)貼正積分或直接對(duì)負(fù)積分罰款而言，積分交易雖能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化補(bǔ)貼，但其引發(fā)的上述問(wèn)題也是其客觀存在的弱點(diǎn)。在堅(jiān)持積分交易的前提下，解決的關(guān)鍵在于引入精準(zhǔn)治理，通過(guò)調(diào)整交易規(guī)則改變激勵(lì)機(jī)制，避免積分制交易催生出大規(guī)模的低水平重復(fù)。

具體而言，應(yīng)采取分級(jí)限額交易。所謂分級(jí)，是指改變目前主要以里程和產(chǎn)量計(jì)算達(dá)標(biāo)值和實(shí)際值、進(jìn)而計(jì)算差額得出新能源積分的方法，而應(yīng)增加電池污染、能耗等因素，通過(guò)加權(quán)計(jì)算公式形成新的達(dá)標(biāo)值和實(shí)際值，以此為基礎(chǔ)對(duì)積分實(shí)行分級(jí)。實(shí)際值低于達(dá)標(biāo)值越多，正積分的等級(jí)越高，反之則越低。所謂限額，是指對(duì)于低等級(jí)的正積分，限制其在買(mǎi)方抵償中的比例（比如最高不得超過(guò)10%，可靈活調(diào)整）。如此可以激勵(lì)買(mǎi)方購(gòu)買(mǎi)高等級(jí)的正積分，也可以避免賣(mài)方大規(guī)模的低水平重復(fù)。由于《積分管理辦法》允許企業(yè)使用或購(gòu)買(mǎi)新能源積分抵償傳統(tǒng)能源負(fù)積分，一些觀點(diǎn)認(rèn)為這樣會(huì)導(dǎo)致企業(yè)不再有動(dòng)力投入資金降低傳統(tǒng)能源汽車(chē)的污染和能耗，而傾向于選擇出資購(gòu)買(mǎi)新能源積分這種簡(jiǎn)單的方法，因此主張將新能源汽車(chē)積分機(jī)制從燃料消耗量積分機(jī)制中剝離，回歸到兩個(gè)獨(dú)立機(jī)制。［10］長(zhǎng)期來(lái)看，兩類(lèi)積分獨(dú)立核算具有合理性，但也會(huì)喪失通過(guò)傳統(tǒng)能源汽車(chē)“暗補(bǔ)”新能源汽車(chē)的調(diào)控功能。所以就目前而言，通過(guò)積分分級(jí)并設(shè)置動(dòng)態(tài)的交易比例限額從而避免低水平重復(fù)，是更加符合現(xiàn)實(shí)需要的方案。

再次，要對(duì)積分交易價(jià)格予以合理調(diào)節(jié)。積分交易完全由政府定價(jià)和完全由市場(chǎng)定價(jià)均不可取，特別是在積分交易制度實(shí)施初期，市場(chǎng)尚不成熟，在強(qiáng)制抵償歸零政策的威懾下，完全由市場(chǎng)定價(jià)容易引發(fā)價(jià)格波動(dòng)，進(jìn)一步激勵(lì)企業(yè)低水平重復(fù)、囤積積分以牟利。折中的方法是在初期采取調(diào)研、測(cè)算、委托第三方評(píng)估等方法，通過(guò)與企業(yè)的充分溝通和協(xié)商，設(shè)立單個(gè)積分交易的基準(zhǔn)價(jià)格，并設(shè)立價(jià)格浮動(dòng)上限。在第一年開(kāi)展積分交易之前設(shè)置壓力測(cè)試，根據(jù)測(cè)試結(jié)果調(diào)整交易基準(zhǔn)價(jià)格及浮動(dòng)上限制度，發(fā)現(xiàn)交易異常則叫停。當(dāng)然，只要積分稀缺達(dá)到一定程度，基準(zhǔn)價(jià)格及浮動(dòng)上限制度就會(huì)有失靈的風(fēng)險(xiǎn)，解決的根本還是要激勵(lì)更多的正積分生產(chǎn)渠道，特別是企業(yè)通過(guò)加大節(jié)能投入產(chǎn)生的傳統(tǒng)能源正積分，以及高等級(jí)的新能源正積分。

最后，不能因?qū)嵤┱{(diào)控而加劇正積分的稀缺程度。價(jià)格的形成需要一定的時(shí)間和交易基礎(chǔ)，目前《積分管理辦法》對(duì)強(qiáng)制抵償歸零規(guī)定的時(shí)間要求略短（發(fā)布核算情況報(bào)告后90日內(nèi)），建議在積分制調(diào)控實(shí)施初期，可以允許企業(yè)提出延期請(qǐng)求，同時(shí)設(shè)置延期上限（比如最長(zhǎng)不超過(guò)3個(gè)月），并對(duì)批準(zhǔn)延期的企業(yè)要求繳納一定數(shù)額的擔(dān)保金。另一個(gè)會(huì)導(dǎo)致交易價(jià)格波動(dòng)的因素是新能源積分比例要求。對(duì)新能源積分比例作出的最低限制，會(huì)迫使那些即使傳統(tǒng)能源積分為正的企業(yè)，也必須為了滿足新能源積分的最低比例要求而購(gòu)買(mǎi)新能源積分。這固然可以實(shí)現(xiàn)“暗補(bǔ)”新能源汽車(chē)企業(yè)的效果，但在市場(chǎng)交易尚不成熟的積分制調(diào)控初期，也會(huì)產(chǎn)生增加新能源積分稀缺性、推高不合理價(jià)格交易的后果。目前新能源積分的最低比例要求融合了汽車(chē)行業(yè)的新能源積分現(xiàn)狀、企業(yè)承受能力等因素，未來(lái)會(huì)逐步提高，建議在確定2021年及以后年度的新能源積分最低比例時(shí)避免大幅增加，應(yīng)根據(jù)2019、2010年的積分交易情況合理調(diào)整，引導(dǎo)企業(yè)逐步適應(yīng)。［11］（P40）

（三）在組織和監(jiān)督環(huán)節(jié)向行業(yè)協(xié)會(huì)合理分權(quán)并積極鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與

全面、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)是決定積分制調(diào)控效果的關(guān)鍵，因此調(diào)控面臨著巨大的組織和監(jiān)督成本。在技術(shù)上當(dāng)然可以通過(guò)政府采購(gòu)的方式委托專(zhuān)門(mén)的第三方機(jī)構(gòu)建設(shè)，但這個(gè)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)在于：如何在高度依賴(lài)信息和數(shù)據(jù)處理的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)環(huán)境下保證產(chǎn)業(yè)調(diào)控的效果？解決的關(guān)鍵在于引入市場(chǎng)和社會(huì)的力量。這不僅僅是指通過(guò)政府采購(gòu)、合同外包、PPP等形式提高調(diào)控效率，更重要的是調(diào)控分權(quán)，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在產(chǎn)業(yè)調(diào)控中的作用，構(gòu)建市場(chǎng)化、社會(huì)化的調(diào)控體系。

一是要強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)的調(diào)控職能。相比調(diào)控機(jī)構(gòu)制定的法律規(guī)范，行業(yè)協(xié)會(huì)制定的行業(yè)性自律規(guī)則更加符合產(chǎn)業(yè)的實(shí)際情況，而且能夠整合行業(yè)內(nèi)不同企業(yè)的差異化訴求，不僅能提高規(guī)則內(nèi)容的合理性，而且能降低其實(shí)施成本。［12］（P58）現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)與社會(huì)中的行業(yè)協(xié)會(huì)在公共管理的作用越來(lái)越大，以金融監(jiān)管為例，近年來(lái)證監(jiān)會(huì)、原銀監(jiān)會(huì)和原保監(jiān)會(huì)向中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)及證券交易所、中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)和中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)主動(dòng)放權(quán)，不僅縮短了監(jiān)管鏈條、降低了監(jiān)管成本，也提高了監(jiān)管對(duì)市場(chǎng)的敏銳度和覆蓋面。［13］（P84）相形之下，中國(guó)新能源汽車(chē)行業(yè)協(xié)會(huì)雖于2012年8月就已成立，但從其官網(wǎng)介紹和相關(guān)的活動(dòng)報(bào)道來(lái)看，其在產(chǎn)業(yè)調(diào)控中的實(shí)際功能十分微弱。長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，應(yīng)當(dāng)在完善機(jī)構(gòu)建設(shè)的基礎(chǔ)上賦予其在積分制調(diào)控中的組織和監(jiān)督職能，由其負(fù)責(zé)“汽車(chē)燃料消耗量與新能源汽車(chē)積分管理平臺(tái)”的實(shí)際運(yùn)營(yíng)，組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)企業(yè)的數(shù)據(jù)申報(bào)工作和核算工作。對(duì)于一些細(xì)節(jié)問(wèn)題，由行業(yè)協(xié)會(huì)制定調(diào)控規(guī)則會(huì)更加合理。比如對(duì)于豁免積分管理的規(guī)定，《積分管理辦法》規(guī)定“傳統(tǒng)能源乘用車(chē)年度生產(chǎn)量或者進(jìn)口量不滿3萬(wàn)輛的乘用車(chē)企業(yè)，不設(shè)定新能源汽車(chē)積分比例要求”，對(duì)于“3萬(wàn)輛”這一標(biāo)準(zhǔn)，由行政機(jī)關(guān)決定就不如由行業(yè)協(xié)會(huì)決定更貼近市場(chǎng)需求。此外對(duì)于企業(yè)在數(shù)據(jù)填報(bào)中出現(xiàn)的失信及違法行為，行業(yè)協(xié)會(huì)有權(quán)要求企業(yè)改正，及時(shí)向行政機(jī)關(guān)反饋并導(dǎo)入“車(chē)輛生產(chǎn)企業(yè)信用信息管理平臺(tái)”。當(dāng)然，在積分制調(diào)控實(shí)施初期，可以由調(diào)控機(jī)構(gòu)主導(dǎo)積分制管理的組織和監(jiān)督工作，逐步培育行業(yè)協(xié)會(huì)的相關(guān)職能。

二是要在調(diào)控監(jiān)督中積極引入舉報(bào)、訴訟等方法。在海量的數(shù)據(jù)和信息面前，需要通過(guò)鼓勵(lì)利害關(guān)系人舉報(bào)去發(fā)現(xiàn)和懲罰失信行為。對(duì)此，應(yīng)設(shè)立激勵(lì)機(jī)制，比如對(duì)舉報(bào)者給予一定的獎(jiǎng)金或正積分。在積分交易大規(guī)模開(kāi)始后，勢(shì)必會(huì)有一些違約、欺詐、串通等違法行為，對(duì)此應(yīng)在“國(guó)務(wù)院新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展委員會(huì)”下設(shè)立專(zhuān)門(mén)的糾紛解決中心，并支持和鼓勵(lì)利害關(guān)系人通過(guò)訴訟維護(hù)自己權(quán)益，進(jìn)而在整體上實(shí)現(xiàn)監(jiān)督交易環(huán)境的效果。

（四）加強(qiáng)信息和信用管理、新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等配套制度建設(shè)

在實(shí)體內(nèi)容層面，完善信息和信用管理制度的關(guān)鍵是打破行政機(jī)關(guān)壟斷，引入市場(chǎng)和社會(huì)的力量來(lái)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。政府專(zhuān)司規(guī)則制定、監(jiān)督、糾紛解決等職能，信息平臺(tái)、信用管理平臺(tái)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、對(duì)企業(yè)報(bào)送數(shù)據(jù)的公示和審核，都可以交給行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施，待條件成熟時(shí)，還可以委托給市場(chǎng)化的第三方機(jī)構(gòu)。需要注意的是，對(duì)于被錄入“車(chē)輛生產(chǎn)企業(yè)信用信息管理平臺(tái)”的失信企業(yè)而言，如果其通過(guò)失信行為完成了積分強(qiáng)制抵償歸零，那么應(yīng)視為未能歸零從而受到市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制及其他行政處罰。如果其失信行為并未實(shí)現(xiàn)積分歸零的效果，就不宜將失信行為的法律后果與市場(chǎng)準(zhǔn)入相捆綁。除了一般性的行政處罰外，可將其與工商、稅務(wù)、法院以及金融系統(tǒng)的失信企業(yè)及個(gè)人信用管理系統(tǒng)相關(guān)聯(lián)，對(duì)其一般性的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)利進(jìn)行限制。

除了實(shí)體內(nèi)容，加強(qiáng)信息和信用管理、新能源汽車(chē)基礎(chǔ)設(shè)施等配套制度建設(shè)還要加強(qiáng)投入，包括立法投入和資金投入。從立法投入的角度來(lái)看，應(yīng)當(dāng)針對(duì)信息、信用管理以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制定專(zhuān)門(mén)的規(guī)范性文件。一事一法、動(dòng)輒立法、只求形式不問(wèn)效果的“立法主義”固然不可取、也不可行，但現(xiàn)代公共管理日趨精細(xì)，要求調(diào)控機(jī)構(gòu)通過(guò)明確規(guī)則降低交易費(fèi)用、提高市場(chǎng)主體的行動(dòng)預(yù)期。工信部作為新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的行業(yè)主管機(jī)關(guān)、調(diào)控主導(dǎo)機(jī)關(guān)，應(yīng)該更積極主動(dòng)地在信息平臺(tái)建設(shè)與管理、信用評(píng)價(jià)與管理、新能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)、新能源汽車(chē)充電企業(yè)與充電設(shè)施、新能源汽車(chē)電池回收與廢舊處理等問(wèn)題上制定規(guī)范性文件，或授權(quán)行業(yè)協(xié)會(huì)制定和實(shí)施。從資金投入的角度來(lái)看，無(wú)非是財(cái)政資金、行業(yè)與企業(yè)資金、社會(huì)資本等幾個(gè)主要來(lái)源。應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，合理劃分行業(yè)和企業(yè)的投入義務(wù)，積極引入社會(huì)資本。在已經(jīng)確定的資金補(bǔ)貼2020年后才停止的情況下，2020年之前退坡的資金補(bǔ)貼，應(yīng)該用于信息、信用管理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮其作為“種子基金”的杠杠功能。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，新能源汽車(chē)行業(yè)及具體企業(yè)都是信息、信用管理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的受益者，因此應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任。建議責(zé)令乘用車(chē)企業(yè)從稅后利潤(rùn)中提取一定比例資金，再對(duì)企業(yè)從新能源積分交易中所獲利潤(rùn)提取一定比例資金（類(lèi)似于“特別交易稅”），組成行業(yè)發(fā)展基金，構(gòu)成信息、信用管理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的第二個(gè)資金來(lái)源。

此外，應(yīng)在信息平臺(tái)建設(shè)與管理、信用評(píng)價(jià)與管理、新能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)、新能源汽車(chē)充電企業(yè)與充電設(shè)施、新能源汽車(chē)電池回收與廢舊處理等問(wèn)題上放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會(huì)資本直接投資或采用PPP的方式壯大上述配套制度建設(shè)的資金投入。

總之，產(chǎn)業(yè)政策的必要性迄今仍然存在爭(zhēng)議。但是從我國(guó)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)需要和政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傳統(tǒng)來(lái)看，產(chǎn)業(yè)政策是政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)與社會(huì)治理的主要方式之一。但是目的不能自動(dòng)證明手段的正當(dāng)性，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)在市場(chǎng)規(guī)律、產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐的檢驗(yàn)中“優(yōu)勝劣汰”，通過(guò)不斷的試錯(cuò)、糾錯(cuò)而加以完善。就此而言，從資金補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向積分制，體現(xiàn)出新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)調(diào)控的變革與進(jìn)步，也更應(yīng)以此為契機(jī)形成制度改革和制度變遷的動(dòng)力和慣性，主動(dòng)、及時(shí)地分析并解決積分制調(diào)控存在的問(wèn)題和隱患，從而在提高新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)調(diào)控效果的同時(shí)，也能提高宏觀調(diào)控法治建設(shè)的整體水平。

注釋?zhuān)?/p>

①根據(jù)2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的規(guī)定，原質(zhì)檢總局不再保留，其職能分別劃入新成立的市場(chǎng)監(jiān)管總局和海關(guān)總署，等等。這一改變不涉及本文論述的主題，為了與立法保持一致，本文在法律規(guī)范的頒布主體表述上仍維持原狀，下同。

②其中對(duì)于新能源汽車(chē)積分的比例要求將于2019年實(shí)施，這是《積分管理辦法》在公開(kāi)征求意見(jiàn)后作出的讓步。

③根據(jù)《積分管理辦法》：企業(yè)的傳統(tǒng)能源積分=（該企業(yè)平均燃料消耗量達(dá)標(biāo)值—實(shí)際值）×乘用車(chē)生產(chǎn)量或進(jìn)口量，其中，達(dá)標(biāo)值=該企業(yè)平均燃料消耗量目標(biāo)值×該核算年度的企業(yè)平均燃料消耗量要求。新能源積分實(shí)際值=該企業(yè)在核算年度內(nèi)生產(chǎn)或進(jìn)口的新能源乘用車(chē)各車(chē)型積分×該車(chē)型生產(chǎn)量或進(jìn)口量，其中達(dá)標(biāo)值=該企業(yè)在核算年度內(nèi)傳統(tǒng)能源乘用車(chē)的生產(chǎn)量或進(jìn)口量×新能源汽車(chē)積分比例要求（2019和2020年的分別為10%、12%，之后由工信部另行公布）。

④在工信部官網(wǎng)上迄今未能查詢到該平臺(tái)信息。2018年4月21日，工信部裝備工業(yè)司發(fā)布了《2017年乘用車(chē)企業(yè)平均燃料消耗量與新能源汽車(chē)積分執(zhí)行情況的公示》；2018年5月22日，工信部、商務(wù)部、海關(guān)總署和市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布了《關(guān)于做好平行進(jìn)口汽車(chē)燃料消耗量和新能源汽車(chē)積分?jǐn)?shù)據(jù)報(bào)送工作的通知》，均未提及該平臺(tái)。

⑤在工信部官網(wǎng)未能查詢到該平臺(tái)信息。在2017年9月1日工信部發(fā)布的《關(guān)于廣汽日野汽車(chē)有限公司違規(guī)發(fā)放合格證有關(guān)問(wèn)題的通報(bào)》中提到：“給予廣汽日野汽車(chē)有限公司限期自查整改、企業(yè)負(fù)責(zé)人約談、將違規(guī)行為錄入即將建立的車(chē)輛生產(chǎn)企業(yè)信用信息管理平臺(tái)等處理措施。”

⑥截至2011年，湖南、山東、江西等近10個(gè)省級(jí)政府以及廣州、蘇州、西安等近20個(gè)市級(jí)政府已經(jīng)頒布了專(zhuān)門(mén)的行政決策程序立法。參見(jiàn)楊寅、狄馨萍：《我國(guó)重大行政決策程序立法實(shí)踐分析》（《法學(xué)雜志》2011年第7期）。