混改視野下國企員工持股研究

文＝宋 嵐

當(dāng)前，國有企業(yè)混合所有制改革正在積極開展，混合所有制改革有利于增強國有經(jīng)濟(jì)的活力和影響力，放大國有資本的功能，增強公有制經(jīng)濟(jì)的主體地位。國有企業(yè)實施員工持股計劃作為混合所有制改革的重要內(nèi)容，能夠激勵員工，提高生產(chǎn)效率，促進(jìn)國企健康發(fā)展。

國企混合所有制改革不是為了混合而混合，而是為了讓國企在改革中能夠增加競爭力和活力，混改的目的是積極構(gòu)建具有中國特色的國有企業(yè)公司治理模式，為企業(yè)打造一個符合現(xiàn)代企業(yè)治理的能夠培養(yǎng)競爭力和創(chuàng)新力的治理體系。當(dāng)前，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了深刻變化，為國有企業(yè)“混改”帶來機(jī)遇的同時，也迎來了新的挑戰(zhàn)。《2019中國國企混改研究報告》指出，2018年國企混改面臨戰(zhàn)略投資機(jī)構(gòu)不好找、員工持股計劃不好推、員工身份轉(zhuǎn)換遇尷尬三大關(guān)鍵點，對員工的中長期激勵機(jī)制的逐步強化，是國企“混改”預(yù)期目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)。而員工持股作為對員工中長期激勵機(jī)制的重要方式，可以將員工利益與國企利益聯(lián)結(jié)，實現(xiàn)共擔(dān)風(fēng)險，共享收益，提高企業(yè)競爭力。

國企員工持股的發(fā)展歷程

十一屆三中全會后，全國上下掀起了改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的浪潮，涌現(xiàn)出的眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)采取了形式多樣的股份合作制度，這其中就有員工持有企業(yè)股權(quán)的形式，成為我國國企員工持股的雛形。國企內(nèi)部員工股份制試點工作始于上世紀(jì) 80年代初，1982年沈陽國有企業(yè)改革開啟我國員工持股歷史上的先河。1992年的十四次全國代表大會上，國務(wù)院頒布了一系列發(fā)展政策和計劃，各個地方部門也開始進(jìn)行員工持股激勵政策的試點工作，從而使我國員工持股得到進(jìn)一步發(fā)展，員工持股規(guī)模也日趨龐大。但員工持股企業(yè)的內(nèi)部問題隨著股份制試點工作的深入而逐漸凸顯，一定程度上出現(xiàn)了關(guān)系股和權(quán)利股的現(xiàn)象，使得企業(yè)內(nèi)部員工股份開始社會化，甚至出現(xiàn)黑色部交易現(xiàn)象，嚴(yán)重違背了我國員工持股的初衷。

1993年12月，《公司法》的頒布標(biāo)志著國企股份制改革的法律依據(jù)從無到有，員工持股在法律程序上更加規(guī)范化、制度化。1998年國家工商管理局出臺政策，明確了工會代持員工股份的合法權(quán)益及地位，國企業(yè)員工持股至此由直接持股逐步向代持方式轉(zhuǎn)變。各級地方政府也積極探索國企員工持股政策，因地制宜頒布了許多法規(guī)規(guī)范、實施辦法并進(jìn)行試點。然而，隨著我國員工持股數(shù)量的不斷增加，普通員工持股數(shù)量受到了較為嚴(yán)重的影響，并且管理層與普通員工之間的薪酬收入出現(xiàn)了巨大差距。2008年全球性金融危機(jī)爆發(fā)，使得收入差距大的金融領(lǐng)域受到前所未有的非議和不滿，為更好規(guī)范金融行業(yè)中管理層的薪酬問題，保監(jiān)會及財政部均出臺了相關(guān)政策，“降溫”員工持股激勵政策。

2013年11月，十八屆三中全會明確要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，允許在企業(yè)內(nèi)部實施員工持股，使之形成資本所有者和勞動者的利益共同體，國企員工持股迎來了發(fā)展的新機(jī)遇。2014年印發(fā)的《關(guān)于上市公司實施員工持股試點的指導(dǎo)意見》，就員工持股計劃的實施程序、管理模式、信息披露及內(nèi)幕交易防控等問題作出規(guī)定。2016年8月，國務(wù)院國資委、財政部、證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點的意見》，明確了國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點提出了總體原則、開展條件、員工入股及股權(quán)管理等細(xì)則。在混改背景下的以員工持股形式為的股權(quán)和分紅激勵，是完善多要素參與價值分配的重大制度安排，納入實施國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。

國企員工持股是混合所有制改革的必經(jīng)之路

員工持股可以促進(jìn)國企產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化。部分國企仍存在長期收益率偏低，資本收益率不高等問題，企業(yè)要想增加資本，需要通過吸納新投資以及稅后利潤的轉(zhuǎn)入這兩種途徑。過去，單一的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)只能通過國家資金或公司利潤轉(zhuǎn)移來增加公司資本。如果國企實施員工持股，既可以增加企業(yè)資本，也有利于實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的多元化。當(dāng)前，企業(yè)資本結(jié)構(gòu)的調(diào)整已成為國企深化改革和發(fā)展亟待探索和解決的重難點問題。員工持股的實施作為推動國有企業(yè)改革的切入方式，在推動混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)國企產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化的同時，有利于增強了企業(yè)的活力。

員工持股可以優(yōu)化企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。《公司法》規(guī)定，符合要求的各級企業(yè)都需要依法設(shè)立董事會、監(jiān)事會，同時需要與企業(yè)的管理層進(jìn)行明確的職能分離，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。公司在競爭激烈的市場經(jīng)濟(jì)中，只有通過不斷的提升自己的經(jīng)營戰(zhàn)略和治理結(jié)構(gòu)，通過優(yōu)勝劣汰而存活下來，國有企業(yè)與一般公司單純的經(jīng)濟(jì)屬性相比，還有著極強的政治屬性，如果對國有企業(yè)的管理過于嚴(yán)格，則不利于企業(yè)經(jīng)營效益的提高；相反對國有企業(yè)管理過于寬松，則會滋生濫用職權(quán)等現(xiàn)象。因此，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度的明晰化有利于達(dá)成國企經(jīng)濟(jì)屬性與政治屬性的統(tǒng)一。實施員工持股制度，將包含員工在內(nèi)的民主管理建立于產(chǎn)權(quán)制度的根基之上，融入到中國特色現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)之中，使持股員工能夠行使決策權(quán)來對企業(yè)經(jīng)營者的運營工作進(jìn)行有效的監(jiān)督，將員工的福利最大化的同時，也與國有資本的保值增值目標(biāo)相一致，進(jìn)而促進(jìn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)健康的發(fā)展。

員工持股可以促進(jìn)社會資源的合理分配。在以往的激勵模式中，往往注重對資本所有者和經(jīng)理人員的激勵，普通員工分享企業(yè)收益的權(quán)利被忽視，導(dǎo)致很難在社會資源分配中獲得利益。根據(jù)西方國家實施員工持股計劃的經(jīng)驗，員工持股計劃更加重視所有員工的所有權(quán)。因此，作為一名普通員工，也有機(jī)會成為一個有動力的人。在一定程度上，社會資源的分配已經(jīng)調(diào)整，更有利于社會穩(wěn)定。

國企員工持股實施的困境

我國國企改革的艱辛歷程以及員工持股的經(jīng)驗教訓(xùn)顯示了國企實施員工持股的制度先進(jìn)性和復(fù)雜性。理論和實踐都證明，以適當(dāng)方式實施員工持股可穩(wěn)定和激勵員工，提升企業(yè)法人治理成效，促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展和業(yè)績成長。然而，受諸多因素制約，我國國企員工持股仍面臨以下突出問題：

國企員工持股的監(jiān)督管理體系尚不健全。國有企業(yè)推行員工持股的曲折發(fā)展歷程，原因之一就是缺乏健全的監(jiān)督管理體系。一方面，監(jiān)督管理體系的缺失，使國有企業(yè)在實行員工持股制度時容易出現(xiàn)國有資產(chǎn)的流失的情況。另一方面，員工持股的合法權(quán)益也難以得到保障。員工持股的比例通常由企業(yè)董事會制定，員工在這過程中起到的作用很小，員工的聲音容易被忽視。

企業(yè)內(nèi)部員工持股機(jī)制不健全。當(dāng)前上市公司針對員工持股已有明確的實施細(xì)則和操作措施，但對于大量存在的非上市國企，尤其是國有獨資公司，國家政策仍停留在指導(dǎo)意見、試點層面上，缺乏統(tǒng)一政策和法律依據(jù)，制度的建立遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實踐的需求，員工持股的法律地位不明確，實操性不強，導(dǎo)致執(zhí)行過程中出現(xiàn)諸多問題，也成為發(fā)展停滯的瓶頸問題。比如，《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點的意見》明確了員工持股方案審批及備案的具體流程，規(guī)定試點企業(yè)應(yīng)通過職工代表大會等形式充分聽取本企業(yè)職工對員工持股方案的意見，并由董事會提交股東(大)會進(jìn)行審議。其中，地方試點企業(yè)的員工持股方案經(jīng)股東(大)會審議通過后，報履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)備案，同時抄報省級人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)；中央試點企業(yè)的員工持股方案經(jīng)股東(大)會審議通過后，報履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)備案。雖然給了企業(yè)充分的自主權(quán)，但由于全國各地企業(yè)及員工對于員工持股計劃存在不同的理解和態(tài)度，在不同城市管理方式和相關(guān)規(guī)章制度都建立存在著明顯的差異，使得難以在全國范圍內(nèi)對員工持股進(jìn)行統(tǒng)一的管理。

短期籌款和福利分配的定位削弱了作為長期激勵措施的效果。資本與勞動力的重要生產(chǎn)要素相結(jié)合，反映了員工持股制度的優(yōu)越性。然而，為籌款目的籌集資金和福利分配的定位，造成企業(yè)對短期投資收入的過度關(guān)注，無法創(chuàng)造長期激勵效應(yīng)。大多數(shù)員工以“短期套利”的港式持股方式參與，不利于國有企業(yè)的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略發(fā)展。此外，缺乏員工持股的系統(tǒng)設(shè)計和主動參與，導(dǎo)致持股員工很難參與到企業(yè)相關(guān)商業(yè)決策的經(jīng)營管理中來，員工行使股東的權(quán)利不能得到有效保障。

員工持股利益未能得到有效保障。深化國有企業(yè)改革試點股權(quán)的有關(guān)文件，明確了持股員工利益的原則要求，對持股員工的利益做出來一些具體的規(guī)定，但在實際操作中，仍面臨許多問題。國企進(jìn)行員工持股改革時，未能對股權(quán)授予、流動、退出等制定科學(xué)的規(guī)則，不能以崗位定制股份并進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。在股權(quán)流動規(guī)則制定上，一般采用終身制，未能設(shè)置相應(yīng)的退出機(jī)制，導(dǎo)致激勵效果不明顯，甚至?xí)霈F(xiàn)股權(quán)外流現(xiàn)象，也會使實施員工持股的國企承擔(dān)較大風(fēng)險。

國企員工持股的實施建議

科學(xué)設(shè)計員工持股方案，建立容錯糾錯機(jī)制。隨著混合所有制改革實踐的發(fā)展，不可避免地會出現(xiàn)一些我們不太熟悉的新情況、新問題。要在依法治國前提下積極探索建立容錯糾錯機(jī)制，鼓勵大膽探索者，寬容改革失誤者，鞭策改革滯后者，讓干部在改革創(chuàng)業(yè)中“膽子大，步子穩(wěn)”，切實保護(hù)好地方和部門推進(jìn)混合所有制改革的積極性、主動性、創(chuàng)造性?？茖W(xué)合理界定和區(qū)分改革中的失誤和違法行為，建立容錯試錯機(jī)制。對于明知故犯、謀取私利而導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失等違法行為，要建立嚴(yán)格的追責(zé)機(jī)制和相應(yīng)的國有資產(chǎn)保障性措施。

建立員工持股管理機(jī)構(gòu)，將持股方式專業(yè)化。股員工可以個人名義直接持股，也可通過公司制企業(yè)、合伙制企業(yè)、資產(chǎn)管理計劃等持股平臺持有股權(quán)。專業(yè)機(jī)構(gòu)代為管理員工持股的方式，管理人員更為專業(yè)，并且利益關(guān)聯(lián)少，員工持股計劃更透明更公平。在實施員工持股計劃的多數(shù)企業(yè)，都會選擇專業(yè)的資產(chǎn)管理結(jié)構(gòu)，而對于那些發(fā)展規(guī)模更大、更為成熟的企業(yè)，可以在企業(yè)內(nèi)成立專門的管理部門管理員工股份的使用、流轉(zhuǎn)和監(jiān)控。建立或者委托一個專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理員工的股份，借助專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)管理與監(jiān)督的責(zé)任，以此能夠有效保障員工表達(dá)自己的真實意愿，形成不同成員之間的相互監(jiān)督，不僅可以協(xié)調(diào)員工與企業(yè)的關(guān)系，又能加強員工對管理者的監(jiān)督。

建立完善激勵機(jī)制。激勵機(jī)制的科學(xué)與否，極大的影響著激勵的效果，因此，國有企業(yè)在建立完善的激勵機(jī)制過程中，應(yīng)高度重視員工持股制度。首先，在制度設(shè)計上，強化內(nèi)部員工持股制度的激勵設(shè)計，實現(xiàn)短期與長期激勵的有效結(jié)合；其次，要進(jìn)一步完善持股比例，退出機(jī)制的設(shè)計，從完善制度機(jī)制的視角出發(fā)，實現(xiàn)企業(yè)與員工利益的共同兼顧，構(gòu)建“命運共同體”。再者，應(yīng)當(dāng)注意發(fā)揮政府稅收的干預(yù)作用，將稅收優(yōu)惠力度與員工持有股票的時間掛鉤，依照持有時間長短確定不同的長期資本利得稅率。最后，我國法律法規(guī)尚未對內(nèi)部員工持股制度明確地位，影響了制度的運行。為此，要推進(jìn)國企內(nèi)部員工持股法律法規(guī)建設(shè)，夯實內(nèi)部員工持股的法律地位，確保各方的權(quán)益，為國企經(jīng)營管理建設(shè)提供有力保障。

建立有效的監(jiān)督機(jī)制。國有企業(yè)實施員工持股，應(yīng)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，建立健全公司員工持股監(jiān)督規(guī)定，規(guī)定本公司員工持股管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)、員工持股范圍和條件、員工持股轉(zhuǎn)讓和退出等；嚴(yán)禁職工私自轉(zhuǎn)讓所持股份；建立健全有關(guān)制度、臺賬，做好員工持股工作，保證員工持股規(guī)范和可控；完善員工代表大會和監(jiān)事會的內(nèi)部監(jiān)督制度，引入獨立性較強的紀(jì)委、內(nèi)部審計等監(jiān)督部門的監(jiān)督，并及時進(jìn)行信息公開，以有效減少國有控股混合所有制企業(yè)可能發(fā)生不穩(wěn)定因素和管理風(fēng)險；加強內(nèi)部流程控制，防止濫用權(quán)力。同時，國資管理部門也應(yīng)建立和完善員工持股的相關(guān)管理規(guī)定，做好員工持股的日常監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違規(guī)行為。