世界貿(mào)易組織改革的中國建議

文=屠新泉

美國想要“雙標”，既想利用爭端解決機制，指責(zé)別人、指責(zé)中國做錯了，但又不想被別人質(zhì)疑自己錯了。美國利用爭端解決機制指出別人的錯誤，就是要為自己制裁別人，或者對其他國家采取制裁措施找一個借口和理由。

7月27日，特朗普突然發(fā)表備忘錄，指示其高級貿(mào)易代表使用“一切可能手段”向WTO施壓，剝奪不受美國認可經(jīng)濟體的“發(fā)展中國家”地位，更是直接“點名”中國，發(fā)出90天“最后通牒”，威脅稱若沒有實質(zhì)進展，美國將單方面采取行動。

最近WTO發(fā)布上訴機構(gòu)報告，裁決美國未完全履行2014年WTO裁決結(jié)果，美國對中國進口商品實施的部分反補貼措施仍違反WTO相關(guān)規(guī)定，事實上2018年時WTO已經(jīng)發(fā)布相關(guān)結(jié)果；就時間來看，這個裁決橫跨前后兩任美國總統(tǒng)。6月底，WTO還裁定美國8個州非法補貼可再生能源產(chǎn)業(yè)等。

就目前形勢來看，美國就是想要“雙標”，既想要利用爭端解決機制，指責(zé)別人、指責(zé)中國做錯了，但又不想被別人質(zhì)疑自己錯了。美國利用爭端解決機制指出別人的錯誤，就是要為自己制裁別人，或者對其他國家采取制裁措施找一個借口和理由；但另一方面，它又不希望受到爭端解決機制規(guī)則的約束，美方自認為反傾銷反補貼這些事情是對的。所以“雙標”是毫無疑問的。

面對美國置之不理的狀況，有解嗎？中國該如何應(yīng)對？

其實也說不上有沒有解。因為爭端解決就是由WTO專家組、上訴機構(gòu)做出一個裁決，來說明誰對誰錯，或者說誰哪里對、誰哪里錯。但再下一步的行動，也沒有強制約束力，如果美國敗訴但堅持不改，WTO也不能對它罰款或開除。

下一個階段中國唯一可以做的就是申請報復(fù)，申請WTO授權(quán)中國可以報復(fù)美國，比如對美國的部分產(chǎn)品加征關(guān)稅等等。但關(guān)稅報復(fù)對中國來說也沒有太大的意義。我們現(xiàn)在對美國反制這么多，美國好像也不在乎。所以這個裁決結(jié)果更像是WTO給了一個道義上的理由和支持。反之亦然，美國起訴中國或別國，美國贏了，但對方就是不改，美國也沒辦法，還是得靠自身規(guī)?；蛄α縼韺δ銓嵤┩?。

當然從以往經(jīng)驗來看，大家還是遵守的比較好，主要是因為大家都比較在意國際形象，不愿意被別人看成一個不守信用、不守規(guī)則的國家。但美國偏偏是一個不太在乎自己形象的國家，過去也有很多次不執(zhí)行裁決，其他成員也沒有更好的辦法?，F(xiàn)在對我們而言，發(fā)布這些裁決結(jié)果，主要是占據(jù)一個道義上的高地。

另外，針對補貼問題，除了美國之外，中國和歐洲也有交手，雖然外界討論的很多，但對具體的補貼概念，其實還是比較模糊。

簡單來講，補貼就是一個成員國政府給企業(yè)財政上的資助，使得企業(yè)可以利用這種補貼更好地參與國際競爭，或者說以更低的價格參與國際競爭。對進口國來說，如果從你這進口的產(chǎn)品是包含了補貼的，或者你的定價受到補貼影響，因為他認為有了補貼費用定價就低，那他就可以對這些進口產(chǎn)品征收反補貼稅，用來抵消補貼，從而回到所謂的正常價格。

雖然邏輯是這樣的邏輯，但從實踐過程來看，確實有很大的模糊性。一是，補貼怎么計算、哪些算補貼，這個標準彈性很大。比如針對中國的案子里有一個最大的問題是“公共實體”，現(xiàn)在WTO規(guī)則中有一條說明，除政府以外，還有一種類型的機構(gòu)——“公共實體”也可以給補貼，或者“公共實體”不一定是政府的一部分，但它可能跟政府有密切關(guān)系，可以幫助政府給補貼，或代替政府給補貼。但現(xiàn)在規(guī)則中沒有定義什么樣的機構(gòu)是“公共實體”，所以范圍上有很大的模糊性。在實踐中，包括歐盟，尤其是美國，認為國有企業(yè)也是公共實體，或者所有國有企業(yè)都是公共實體，這對中國產(chǎn)生很大的影響。因為很多國有企業(yè)都參與商業(yè)競爭、參與市場行為，就像國有銀行也是國有企業(yè)。這些歐美國家得出一個結(jié)論，所有跟國有企業(yè)產(chǎn)生買賣行為的，不管是向國企買東西，還是賣東西給國企，或者在國有銀行存款也好貸款也好，都可能是一種補貼。

這對中國來說就很麻煩，因為在中國做生意不可能不跟國有企業(yè)打交道，更不可能不跟國有銀行打交道，但是你只要跟他們打交道，美國人就指責(zé)這里面有補貼，然后根據(jù)他自己的方法給你算出來。這是中國起訴美國反補貼行為的最主要原因之一，也是最主要的一個訴點。此前一個案例DS379，這次的DS437，中國都提出了這個問題，認為美國的反補貼做法是不合理的，它把我們所有的國企、國有銀行都當成了公共實體。

圖：中斯共同開發(fā)的科倫坡港口城項目填海造地工程完工，圖為在斯里蘭卡科倫坡，耙吸挖泥船“新海龍”在為科倫坡港口城填海造地工程進行最后一船管吹。

從WTO的裁決來看也比較含糊，WTO上訴機構(gòu)到現(xiàn)在也沒有對國企、國有銀行到底是不是公共實體做出特別清晰的認定。但WTO給出的一個基本解釋是，不是所有的國有企業(yè)都是公共實體；它只是做了一個否定性說明，但沒有給出肯定性的解釋。所以，雖然做了一點解釋，但解釋的很含糊，因為現(xiàn)在WTO文本里面也都找不到相關(guān)說明。嚴格意義上來說，現(xiàn)在這個解釋也不能說是最權(quán)威或者唯一解釋，仍有很大彈性。

所以，中國反復(fù)講，美國不承認，他認為自己的理解是對的，雙方就這么扯來扯去。坦白講，最近這個裁決對中國也不是特別有利，最主要的一點是，它承認了美國對公共實體的部分認定方法，所以中國的一些要求并沒有得到支持。上訴機構(gòu)的裁決是最終裁決，但不是最終定義，因為如何定義最后還是要靠大家通過談判來達成。目前我們都很關(guān)注的WTO改革，就牽涉到討論補貼的定義，或者說修改補貼規(guī)則。但現(xiàn)在還沒有進入具體過程，其實是處在僵持狀態(tài)。

我們認為，美國反補貼的一些做法還是被上訴機構(gòu)認為不合理的，包括所謂“外部基準”“雙重救濟”等。這不涉及定義問題，只涉及計算方法問題，也就是意味著WTO在這些方面支持中國。但關(guān)鍵問題在于，只要定義不解決，這個事就扯不清楚，你說誰給補貼都講不清楚，那還怎么算呢，根本就算不清楚。所以，只要定義范疇沒界定，計算方法都是次要的事情?，F(xiàn)在大概就是這個狀態(tài)。

不過，我們當然可以說自己贏了，至少部分主張得到肯定；反正我們起訴了很多問題，只要有一部分被認為是對的，那也可以說是贏了。因為美國是被告，被告只要有一個問題被發(fā)現(xiàn)是錯的，他就是輸了。

還有，今年5月中國提交了一份WTO改革建議，現(xiàn)在只能說處于討論階段，尚未正式進入工作議程；還不是WTO工作的一部分，大家都在場外討論。

各方提出的觀點、要求都不一樣，都會涉及一些。比如說中方提出國家安全的例外太寬松了，有的國家在濫用這種規(guī)則。當然別人也針鋒相對，對我們提出質(zhì)疑，比如國企問題，他們認為中國有問題，是非市場經(jīng)濟，總之各有各的訴求。

比如說中國在改革建議中提到嚴防濫用國家安全例外，反對不符合多邊規(guī)則貿(mào)易規(guī)則等。其實，大家都在相互針對。我們就是針對美國，可以公開說，你做的不對，我當然要針對你。

目前，對WTO改革問題發(fā)表看法的主要分三大派，美國、中國、中間派。中間派一方面對美國有意見，比如美國隨意動用301、232法案、破壞爭端機制，但同時又想拉住美國，批評美國的目的就是為了留住美國。而為了實現(xiàn)這個目的，中間派就說那中國也得改，換句話說，他們讓中國改正、向中國施壓就是為了留住美國。所以剛才提到他們自己開會既不邀請中國也不邀請美國，其實也算兩邊各打五十大板。當然，還有相當多的占據(jù)WTO多數(shù)的發(fā)展中國家成員沒有就WTO改革明確表態(tài)，也沒有參與討論，而如果一旦這個進程正式啟動，他們肯定會表達出自己的觀點和訴求，從目前來看，中國的主張還是代表了廣大發(fā)展中國家的利益。

目前來看，歐盟、日本這兩大經(jīng)濟體還是想要支持自由貿(mào)易，但現(xiàn)在美國的策略發(fā)生了轉(zhuǎn)向或者說似乎在放棄自由貿(mào)易的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，所以歐日之間有了更多的合作。其實，在美歐日三方聯(lián)合貿(mào)易部長會議中，大部分時候也是歐日聯(lián)合起來和美國討論問題。對現(xiàn)在的世界貿(mào)易來講，這還是一件很積極的事。因為總得有人帶頭來做，既然美國現(xiàn)在不想帶了；從體量上來講，歐盟應(yīng)該是比較合適的，但歐盟的主要問題是內(nèi)部分歧很大，所以日本這段時間的表現(xiàn)就很積極，包括G20、CPTPP。但大家的感覺是，日本也帶不動。無論如何，從中國的角度而言，他們這么做還是歡迎的。

最近日本還有一個特別大的動作，對韓國實施出口限制；外界比較好奇的是，日本為什么會在G20大阪峰會剛結(jié)束就采取這個行動，出發(fā)點和目的是什么？

其實，日韓之間倒不是什么貿(mào)易沖突，主要是政治和歷史問題。不過，需要注意的一點是，日本對韓國進行出口管制，是它收回過去釋放的善意，也算不上歧視。此前日本將韓國放在所謂的貿(mào)易“白名單”內(nèi)，是因為日本人覺得韓國人是朋友，所以采取了簡化的形式。其實像中國也只是在普通名單內(nèi)，而不在白名單上，我們也受到一定程度的限制，需要審批審查。日本的解釋是，我們不是歧視，只是把你當成一個正常國家對待。但對韓國而言，日本選擇的時機很準，對韓國影響比較大，所以韓國也很不高興。

這其中，美國并不希望東亞合作，但應(yīng)該是希望日韓合作，這就有一些矛盾。再者，美國肯定不希望中日韓合作，但日韓要好，中日韓也就有可能。日韓是美國在亞洲的兩個重要基點，日韓要是真的吵起來，對美國也不是什么好事，但美國怎么看待這個問題，可能也得看具體影響。對美國而言，有負面影響，它才想要管。

中國態(tài)度比較不緊不慢，一個原因是前段時間都是美國在要價，逼得很厲害，但最后效果并不是太好。我們覺得有些要價突破了我們的底線，所以國新辦6月2日發(fā)表的《關(guān)于中美經(jīng)貿(mào)磋商的中方立場》白皮書，相當于宣誓了自己的三條紅線，這是基本要求，也可以說是我們的要價。以前我們都是被要價的一方，但這次是我們的底線要價，美方要是不接受這三條，那我們就不談了。至于后果，反正就這樣，我們也已經(jīng)做好了最壞的打算；到底是什么，誰也說不清楚，但我們的基本想法就是不管什么后果都要扛，絕對頂住。

我們現(xiàn)在的姿態(tài)就是好像不想跟你談，也不著急談。但美國現(xiàn)在看起來多多少少有點著急，如果繼續(xù)加稅，對美國的經(jīng)濟影響也比較大，而且施加了這么大的壓力，中國仍不服軟，那說明美國的前期戰(zhàn)略失敗。美國當然需要有結(jié)果，從G20的情況來看，美國政府愿意做一些調(diào)整，現(xiàn)在美方代表要到上海來談，據(jù)說美方至少同意了中國的一個要求，就是要取消全部關(guān)稅；這是中國的核心訴求之一，或者說最看得見的一個訴求。如果是這樣的條件的話，我覺得還可以，其他的東西相對來說彈性大一點，目前來看還是有一定的可能性。

特朗普馬上要面臨連任的選舉壓力，外界也猜測他會不會想“好鋼用在刀刃上”，也就是在一個適當?shù)臅r機和中國簽訂一份最終協(xié)議，從而作為他連任選舉的一個重要籌碼。

擴大金融業(yè)開放一直是美方主要要價之一，畢竟事關(guān)華爾街。如果最后能實施，我覺得是好事。金融服務(wù)業(yè)開放，大家也說了很多年，雖然國內(nèi)有一些分歧，但現(xiàn)在可能也到了下定決心的時刻，金融業(yè)應(yīng)該也做了相應(yīng)準備，開放并不會帶來太大風(fēng)險。

如果最后中美簽署了一份貿(mào)易協(xié)議，這應(yīng)該算是雙邊協(xié)議，這是否會與現(xiàn)行WTO多邊貿(mào)易框架產(chǎn)生一定矛盾？

目前來看，最大的問題可能就是進口承諾。因為WTO的規(guī)則是，公平對待所有成員國，但如果中國單獨對美國做進口服務(wù)，可能就會涉及到違反最惠國待遇。我覺得這可能是最大的問題，其他都還好，都可以算是對現(xiàn)有協(xié)議的補充。只要涉及到規(guī)則修改，基本上都會基于最惠國待遇，比如修改知識產(chǎn)權(quán)法，肯定是所有國家都享受的。但如果和美國有一些采購上的協(xié)議，那可能會有問題，具體情況現(xiàn)在還不清楚。但是，其他很多國家都非常關(guān)心這件事，如果你單獨向美國買，那我的東西怎么辦？當然，最后還是要看協(xié)議具體內(nèi)容，我相信中國政府應(yīng)該已經(jīng)關(guān)注到這個問題，并且有所準備。