論網(wǎng)約車法律規(guī)制現(xiàn)狀和演進(jìn)方向

關(guān)鍵詞 網(wǎng)約車 出租車 法律規(guī)制

基金項目：江蘇省2019年大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃重點項目“網(wǎng)約車法律糾紛：類型、困境與對策”（項目編號：201910323 018Z）、淮安市法學(xué)會2019年度法學(xué)研究課題“網(wǎng)約車糾紛的法律治理”（課題編號：HFH2019A08）。

作者簡介：朱沁宇，淮陰師范學(xué)院法律政治與公共管理學(xué)院2018級學(xué)生。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.11.225

一、網(wǎng)約車法律規(guī)制現(xiàn)狀掃描

（一）相關(guān)法規(guī)演進(jìn)歷程梳理

2015年元旦，交通運輸部《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》實施，規(guī)定預(yù)約出租車區(qū)別于傳統(tǒng)巡游出租汽車，只能在規(guī)定地點待客，提供預(yù)約服務(wù)， 8日，交通運輸部進(jìn)一步對網(wǎng)約車的法律性質(zhì)進(jìn)行界定，認(rèn)為各類平臺將租賃汽車通過網(wǎng)絡(luò)整合起來，是值得鼓勵的創(chuàng)新舉措，但同時明令禁止了私家車加入平臺參與經(jīng)營的行為;2015年10月，交通運輸部發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》，不過這個征求意見稿把網(wǎng)約車納入了傳統(tǒng)出租車行業(yè)管理體系中，引發(fā)了各界的討論和爭議。2016年7月，交通運輸部《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）出臺，這是全世界首個國家級網(wǎng)約車法規(guī)，標(biāo)志著中國網(wǎng)約車正式合法化;同年10月，北京、上海、廣州、深圳同時出臺征求意見稿，對車主的戶籍以及車輛的軸距等指標(biāo)進(jìn)行了限定;2017年6月，上海市交通委向“大眾出行”正式頒發(fā)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車經(jīng)營許可證》，編號為001號，可全國通用，進(jìn)行線上和線下業(yè)務(wù);神州專車獲得線下網(wǎng)約車經(jīng)營許可證，編號為002號;2019年3月，北京、天津、上海等73個城市的網(wǎng)約車管理實施細(xì)則都已正式發(fā)布。2019年8月，上海交通主管部門聯(lián)合上海市通信管理部門，對滴滴出行、美團(tuán)打車等互聯(lián)網(wǎng)出行平臺開展執(zhí)法檢查，指出滴滴出行、美團(tuán)打車等平臺違反《上海市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理若干規(guī)定》，若整改不力其客戶端可能會被下架，該事件為我國網(wǎng)約車的發(fā)展又增加了一層不確定性。

（二）現(xiàn)行法規(guī)實施效果分析

第一，使平臺的法律地位從中介方轉(zhuǎn)變?yōu)檫\營方。長期以來，諸多網(wǎng)約車平臺都將自身定義為為司機(jī)和乘客建立聯(lián)系的信息提供方，例如滴滴出行在其《滴滴網(wǎng)約車服務(wù)協(xié)議》第六條“責(zé)任限制”第一款中聲明：“在網(wǎng)站或滴滴平臺上向您提供的信息、推薦的服務(wù)僅供您參考?！?對于網(wǎng)約車平臺與乘客之間的法律關(guān)系的認(rèn)定，各界長期以來爭議不斷。直到《暫行辦法》出臺，對平臺與乘客法律關(guān)系的討論才算基本達(dá)成共識，網(wǎng)約車服務(wù)平臺和乘客之間成立事實上的運輸服務(wù)合同關(guān)系。 盡管現(xiàn)在不少網(wǎng)約車平臺仍然未把自身定義為提供信息的中介方，但事實上已經(jīng)被法律視為需要承擔(dān)更多責(zé)任的運營方。

第二，政府把控行業(yè)規(guī)則促進(jìn)網(wǎng)約車市場正規(guī)化。首先，網(wǎng)約車服務(wù)的概念和性質(zhì)因為法定而變得明確，這使得網(wǎng)約車服務(wù)終于從灰色地帶走向陽光地帶。其次，“對于網(wǎng)約車平臺來說，服務(wù)質(zhì)量包括乘客乘車安全、信息安全、價格合理等因素。平臺通過用戶叫車、司機(jī)接單來獲取收益，對潛在的安全隱患，如乘客的信息會否遭到泄露或被不良司機(jī)利用，平臺缺乏有效監(jiān)管。” 各地網(wǎng)約車法規(guī)陸續(xù)公布后，政府得以將網(wǎng)約車司機(jī)和車輛資質(zhì)的審批權(quán)和網(wǎng)約車運營規(guī)范的制定權(quán)把握在手里，嚴(yán)密的制度使網(wǎng)約車服務(wù)的安全性得到了提高，這不管對平臺、司機(jī)還是乘客都是一個利好。

第三，嚴(yán)格的法規(guī)使網(wǎng)約車司機(jī)膨脹的收入降溫。網(wǎng)約車剛興起之時，因為缺乏相關(guān)法律法規(guī)的管理，使得網(wǎng)約車行業(yè)得以以相當(dāng)接近黑車的狀態(tài)自由運營和膨脹，在此背景下，網(wǎng)約車司機(jī)也成為了炙手可熱的高薪職業(yè)，而近年來各地嚴(yán)格法規(guī)的陸續(xù)頒布限定了該行業(yè)的運營模式、準(zhǔn)入機(jī)制、收費標(biāo)準(zhǔn)以及發(fā)展方向，清退了大量不合規(guī)高收入群體，這成為冷卻網(wǎng)約車行業(yè)從業(yè)人員收入的一個重要因素。中國電子商務(wù)研究中心在抽樣調(diào)查了大量北京網(wǎng)約車司機(jī)后，于2016年底公布了一項調(diào)查報告，得出的結(jié)論是如今的網(wǎng)約車司機(jī)生存狀況不再優(yōu)越。 報告把網(wǎng)約車分成C2C、C2B兩種模式，并得出了兩個主要結(jié)論。第一個結(jié)論是網(wǎng)約車司機(jī)正從兼職轉(zhuǎn)變?yōu)槿?。在接受調(diào)查的司機(jī)中，接近80%都是全職，而且超70%的司機(jī)每天工作時間超過10小時，此外，40%以上的兼職司機(jī)工作時間也在4 小時以上。所以報告指出，C2C模式把閑置資源拿出來共享的概念已經(jīng)名存實亡了，而C2B模式可能是未來網(wǎng)約車行業(yè)的主流發(fā)展方向;第二個結(jié)論是網(wǎng)約車司機(jī)的收入有明顯的降低。根據(jù)報告，七成的網(wǎng)約車司機(jī)月收入都在六千元以下，八成的網(wǎng)約車司機(jī)都對如今的收入表示“不滿意”或者“感到一般”。

二、網(wǎng)約車法律規(guī)制問題梳理

（一）偏重事前許可使行政相對人負(fù)擔(dān)過重

首先，《暫行辦法》把擁有網(wǎng)約車運輸證和經(jīng)營許可證作為行業(yè)準(zhǔn)入的必要條件，折射出政府仍然秉承著“將事前許可作為主要監(jiān)管手段”的舊思維，而“就制度建構(gòu)的理想而言，應(yīng)當(dāng)在私人自治、市場競爭、行業(yè)自律、事中事后管理方式、民事責(zé)任機(jī)制不能奏效時，才考慮引入事前規(guī)制，以期盡可能削減給行政相對人帶來的規(guī)制負(fù)擔(dān)?！?/p>

此外，根據(jù)中國政法大學(xué)對 190 個城市網(wǎng)約車細(xì)則的歸納整理，有 175 個城市在車輛準(zhǔn)入條件中對車齡、車價、軸距、排量中的兩種以上規(guī)定了限制，有146 個城市要求網(wǎng)約車司機(jī)擁有本市戶籍或居住證，130個城市要求網(wǎng)約車平臺在本地設(shè)立企業(yè)法人或者分支機(jī)構(gòu)，這些規(guī)定的合理性和合法性亦有待商榷。

（二）高估網(wǎng)約車社會效果損益比

地方政府有時會錯誤估量新事物的損益比，面對網(wǎng)約車時也是如此，有些地方高估了網(wǎng)約車行業(yè)可能制造的麻煩，所以更偏愛制定嚴(yán)格的法規(guī)，但這樣做無異于因噎廢食，可能會鎖死這一新事物的巨大潛力。我們以美國紐約大都市圈為例，這個美國相對安全的地區(qū)2015年人口總數(shù)約為兩千萬， 根據(jù)美國犯罪率統(tǒng)計網(wǎng)2015年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在這么多人口當(dāng)中，其中暴力犯罪人數(shù)有將近八萬人， 財產(chǎn)犯罪人數(shù)超三十五萬， 總體犯罪人數(shù)超四十三萬人，總體犯罪人數(shù)高達(dá)總?cè)丝跀?shù)的2.15%，相比之下，美國網(wǎng)約車公司優(yōu)步帶來的麻煩則小得可以忽略。而在中國，當(dāng)?shù)蔚纬鲂幸驗閹灼鹈副黄汝P(guān)閉順風(fēng)車服務(wù)后，消失了很長時間的黑車又一下子冒了出來，造成了更大的安全隱患。

三、網(wǎng)約車法律規(guī)制演進(jìn)方向

（一）網(wǎng)約車法規(guī)演進(jìn)趨勢

我國網(wǎng)約車法規(guī)演進(jìn)的趨勢是“剛性包容”，可以理解為政府在為網(wǎng)約車劃定一個硬邊界后再允許新鮮事物進(jìn)入其中。首先在管理層面，政府為網(wǎng)約車行業(yè)劃定的硬邊界越來越清晰和牢固，所有的網(wǎng)約車平臺都要符合出租車的屬地管理要求，在本地設(shè)立分公司并取得行政許可，不難看出很多地區(qū)都在仿效和遵循傳統(tǒng)出租車的管理體制和做法來管理網(wǎng)約車，這就是法規(guī)演進(jìn)過程中確定下來的剛性約束;然而我國又是首個頒布國家級網(wǎng)約車法規(guī)的國家，全國已有110多家網(wǎng)約車平臺公司獲得經(jīng)營許可，網(wǎng)約車新形態(tài)陸續(xù)上馬，例如滴滴公司近日通過整合公交車系統(tǒng)而推出的“定制公交”服務(wù)，可見我國網(wǎng)約車法律規(guī)制的包容性也在增強。

（二）網(wǎng)約車法規(guī)演進(jìn)原則

第一，堅持“命令-控制”型監(jiān)管與激勵性監(jiān)管相結(jié)合的原則。在我國先行的網(wǎng)約車法律規(guī)制中，“較多的運用了傳統(tǒng)的行政管理手段，主要包括事前的行政許可、事后的行政處罰以及行政強制，” 在推進(jìn)簡政放權(quán)的今天，不能單單寄希望于剛性的行政管理方式，而要結(jié)合激勵性監(jiān)管，用開放的理念積極引導(dǎo)和改變網(wǎng)約車行為主體的行為方式。

第二，對待網(wǎng)約車行業(yè)秉承“審慎包容”原則。網(wǎng)約車依然是不成熟的新事物，對待它應(yīng)該秉承“審慎包容”原則，“先試水，后監(jiān)管”，允許平臺公司在不斷試錯中發(fā)展。在這方面網(wǎng)約車和支付寶類似， 支付寶早在2005 年就推出線上轉(zhuǎn)賬功能，但監(jiān)管部門直到11年后才設(shè)置轉(zhuǎn)賬額度上限，截至2018年底，我國非現(xiàn)金支付業(yè)務(wù)金額達(dá)到3767萬億元，十年間增長了4.9 倍。若政府也能持此態(tài)度對待網(wǎng)約車行業(yè)，那么網(wǎng)約車發(fā)展?jié)摿玫綐O大的激發(fā)，在“互聯(lián)網(wǎng)+出行”領(lǐng)域造就一個巨大體量的經(jīng)濟(jì)增長點。

注釋：

《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》第三十條：“預(yù)約出租車只能通過預(yù)約方式為乘客提供運營服務(wù)，在規(guī)定地點待客，不得巡游攬客?！?/p>

《滴滴網(wǎng)約車服務(wù)協(xié)議》第六條，第一款：“在網(wǎng)站或滴滴平臺上向您提供的信息、推薦的服務(wù)僅供您參考。我們將在合理的范圍內(nèi)盡力保證該等信息準(zhǔn)確，但無法保證其中沒有任何錯誤、缺陷、惡意軟件和病毒。對于因使用（或無法使用）網(wǎng)站或滴滴優(yōu)步平臺導(dǎo)致的任何損害（但排除死亡或人身損害），我們不承擔(dān)責(zé)任（除非此類損害是由我們故意或重大過失造成的）?！?/p>

《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第二條，第二款：“本辦法所稱網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)，是指以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預(yù)約出租汽車服務(wù)的經(jīng)營活動?！?/p>

王勇，戎珂.平臺治理：在線市場的設(shè)計、運營與監(jiān)管[M].北京：中信出版集團(tuán)，2018年版，第316頁.

中國電子商務(wù)研究中心.2016年網(wǎng)絡(luò)約車司機(jī)生存狀況調(diào)查報告[EB/OL].http：//www.100ec.cn/detail--6367845.html，2019-10-18訪問.

馬德懷.行政法前沿問題研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2018年版，第183頁.