淺析民事公益訴訟中的舉證責任

季慶 蘇建芳

關鍵詞檢察機關 舉證責任 訴訟主體 能力建設

一、民事公益訴訟相比民事私益訴訟在設定初衷、受案范圍、起訴主體等方面的區(qū)別

（一）設定初衷的公益性

同在民事訴訟的架構下，公益訴訟區(qū)別于私益訴訟的根本在于訴訟的目的，即訴訟的目的是為了原告作為社會個體的自身私人的利益還是為了廣義上的社會公共利益。訴訟的目的是決定訴訟的性質的最根本因素。例如，保護環(huán)境、食品藥品安全作為最典型的民事公益訴訟所保護的公益，其涉及社會生活的方方面面，都可能與公共利益存在聯(lián)系，而無法和某一個體的權益產生直接聯(lián)系，面對環(huán)境、食品藥品安全等諸多社會問題，需要有人站出來為不特定人主張權利，民事公益訴訟的訴訟目的是保護社會公共利益，那么就需要設計一種訴訟制度使得適格主體即法律法規(guī)授權的主體，能夠通過司法的途徑對危害社會公益的行為加以懲戒，同時達到預防該行為的目的。

（二）受案范圍的不確定性

一是民事公益訴訟不以發(fā)生實際損害為前提，受害人的范圍不確定或沒有具體受害人。例如，企業(yè)違規(guī)排放有毒有害氣體，除了對大氣環(huán)境造成污染，也對該企業(yè)附近居住的居民造成直接傷害。對具體的受害人原則上不屬于民事公益訴訟的受害人，因其遭受的侵害不屬于侵害公共利益。二是民事公益訴訟對公共利益的保護事前預防的意義比事后補救的意義更大?？紤]到民事公益訴訟所保護的公共利益具有一體性、社會屬性，如果公共利益受損，其后果往往很嚴重，造成的損失可能無法彌補，在公共利益有受損之虞時就啟動民事公益訴訟，才能有機會及時制止損害公共利益的行為，以起到防患于未然的作用。

（三）起訴主體的廣泛性

在立法上，民事公益訴訟首先要涉及的核心問題，就是確定具有適格當事人的范圍，即以維護公共利益為目的，應當使哪些主體享有訴訟資格和訴權。國家機關、社會組織、社會團體有可能基于法律法規(guī)的授權而具有訴訟主體資格的包括個人、社會組織、社會團體、國家機關。理論上說，對社會組織、社會團體、國家機關是否具有提起訴訟的資格各國觀點基本一致，而對個人是否成為提起民事公益訴訟的主體，尤其是該個人自身的個體的利益沒有遭受直接侵害或現(xiàn)實危險的情況下，理論上存在不同觀點，各國法律制度實踐中的認可度不同。

二、民事公益訴訟原告類型不同影響舉證責任分配

（一）公民個人作為原告提起民事公益訴訟

我國法律雖并未規(guī)定公民個人可以提起民事公益訴訟，但近年來，我國曾經發(fā)生過多起公民個人提起民事公益訴訟的案例。大陸法系國家雖普遍對公民個人提起民事公益訴訟持較為謹慎的態(tài)度，但在英美法系國家，這種情形不乏成例。現(xiàn)今社會科技高度發(fā)達，公民個人作為原告，其很難通過訴訟的方式直接對抗具有強大實力和各種社會資源的被告，在客觀上顯然處于極為不利的境地。即使在公民個人作為直接受到侵害的受害者，其掌握的證據也很難據此提起訴訟并獲得勝訴。故舉證責任的分配采用“一方主張、另一張舉證”為主，“誰主張、誰舉證”為輔更合適。采用這種分配方式將一定程度上解決公民個人舉證不能的困境。在遇到被告的確定性、被告實施了損害公益行為等原告的舉證無法達到證明標準時，由原告提出申請，法院可以根據具體情況要求被告對某些關鍵事實的存在與否作出陳述或對相關證據的收集提供協(xié)助。

（二）社會組織作為原告提起民事公益訴訟

我國《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定了社會組織對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，在符合一定條件的前提下，可以向法院提起民事公益訴訟。最高人民法院《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對社會組織的范圍進一步進行了解釋。社會組織提起民事公益訴訟能夠有效利用其社會資源，然而其畢竟不是公權力機構，在調查取證上的權力有限，手段單一，故實行“一方主張、另一張舉證”與“誰主張、誰舉證”相結合的舉證責任分配方式較妥當。

（三）行政機關作為原告提起民事公益訴訟

我國《民事訴訟法》第五十五條第一款明確了法律規(guī)定的機關可以向人民法院提起訴訟。我國《海洋環(huán)境保護法》就規(guī)定了海洋監(jiān)督主管部門提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格。從各國法律規(guī)定不難看出，行政機關之所以能夠成為提起民事公益訴訟的適格主體，是基于其對社會特定行業(yè)或特定領域具有管理的職責這一基礎，提起與其管理職責相關聯(lián)的民事公益訴訟，既是對行政管理方式的彌補，也是對社會公共利益保護手段的豐富。例如，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)等損害公益的行為，行政處罰金額往往無法彌補該行為造成的損失，而民事公益訴訟所請求的損害賠償則可以預期的目的。行政機關公權力機構的屬性，使得其在收集證據、掌握專業(yè)技術上具有天然的優(yōu)勢，加之，其在行政執(zhí)法過程中累計了豐富的經驗，對具體行為作出行政處罰已收集了證據材料，在訴訟過程中其與被告的力量相對公民個人更為平衡。故“誰主張、誰舉證”應作為證明責任分配方式的原則。

（四）檢察機關作為原告提起民事公益訴訟

我國《民事訴訟法》第五十五條增加第二款規(guī)定了檢察機關是提起民事公益訴訟的適格主體。在我國，檢察機關基于其法律監(jiān)督機關的身份優(yōu)勢，其可以雙向調查，既可以通過受害一方了解情況，也可以通過侵害公益一方獲取信息，這一優(yōu)勢使得其相較公民個人、行政機關舉證能力更強。但是在明確檢察機關舉證責任時，應該考慮到兩方面因素。一方面，民事公益訴訟是民事訴訟的一種類型，必須考慮民事訴訟法的基本原則。另一方面，雖然檢察機關對有關單位或個人享有調查取證的權力，但檢察機關掌握關鍵證據的能力和行政機關相比仍較為遜色，尤其在專業(yè)技術領域。因此，為了實現(xiàn)真正意義上的平等對抗，可以考慮借鑒危險領域說，在“誰主張、誰舉證”的基礎上，針對實際上由被告方控制或支配范圍內相關的要件事實的證明責任分配給被告承擔。

三、舉證責任變化對檢察隊伍能力建設的挑戰(zhàn)與應對

（一）加強證據收集能力

民事公益訴訟訴前程序的一項重點工作是收集證據，以舉證責任分配為核心開展調查核實工作將大大提高調查核實的效率，確保案件質量。檢察機關應當按照法定程序，全面、客觀地調查收集證據。對侵害公益行為實施主體的主觀過錯的證明程度，不應僅依據其獲利多少來確定，而應該綜合多方面確定，例如，侵權主體實施多少次違法行為，違法行為持續(xù)了多長時間，在實施違法行為時的方式、手段，同時，還要一并考慮侵權主體行政處罰或刑事處罰的情況。《侵權責任法》第四十一條規(guī)定，因產品存在缺陷造成他人損害的，生產者、銷售者承擔侵權責任，該法第六十五條規(guī)定，因污染環(huán)境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任?？梢?，上述兩種情況系無過錯責任，但在檢察機關仍需應對被告可能提出的法定的減責、免責事由，對全案進行調查取證。另外，對類案要注重歸納總結證據要求和證明標準，研究分析并形成可復制、可推廣的指引性文件。

（二）提升舉證質證能力

在庭審中，應當注意證明的內在邏輯性，同時與調查收集的證據相互支撐。通過簡單、明了的問題明晰雙方的舉證責任。檢察人員應該充分闡述己方提出訴訟請求的法律依據的重要環(huán)節(jié)，應當結合證據著重分析各項訴訟請求所依據的法律條文，針對雙方爭議焦點，充分展開舉證質證。尤其重點關注被告以已經繳納行政處罰罰款或在刑事執(zhí)行程序中已經繳納罰金為由減免己方賠償責任發(fā)表辯論意見等內容。在庭外，要多向法院、行政執(zhí)法部門等有關單位“學習取經”，只有把民事公益訴訟辦案規(guī)律研究透，維護公益才能“謀之有道”“促之有方”。

（三）歷練庭審應對能力

提起訴訟工作對檢察人員的綜合素質要求很高，要具有較高的法律政策水平，也要有很好的協(xié)調、溝通、臨場應對綜合能力。緊緊圍繞舉證責任分配，實踐鍛煉是提高庭審應對能力的根本途徑。一方面，在庭前準備過程中提高。對每一次庭審，都要根據證明重點認真細致制定庭審預案，既要有對焦點問題和主要問題的總體把握，也要特別注意關注案件的細節(jié)。另外，可以建議法院適時召開庭前會議，組織證據交換，歸納爭議焦點，提高庭審效率，在開庭前贏得先機。另一方面，在出庭公訴過程中提升。舉證責任變化給出庭工作提出了更高的要求，不僅要求檢察人員透過細節(jié)引導法官的審理思路，更要求檢察人員針對當事人的訴訟策略應對問題。庭審工作包括法庭調查環(huán)節(jié)發(fā)問、辯論、針對被告發(fā)問及最后陳述意見等。例如，在法庭調查環(huán)節(jié)，民事公益訴訟起訴人向被告發(fā)問，應利用舉證責任分配的先天優(yōu)勢借助被告的回答了解調查環(huán)節(jié)中難以核實的部分事實。