基層黨建創(chuàng)新行動(dòng)的實(shí)踐邏輯與路徑指向

戴芬園 高嘯

摘?要：現(xiàn)階段，如何深化基層黨建創(chuàng)新是黨建研究面臨的重要課題。從基層黨建創(chuàng)新行動(dòng)出發(fā)，通過(guò)對(duì)蘇北“一委三會(huì)”工作法的個(gè)案樣本考察發(fā)現(xiàn)：其借助“大黨委”領(lǐng)導(dǎo)、“三會(huì)”運(yùn)行以及“四平臺(tái)”配合的運(yùn)作邏輯，貫通融合了組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化、干部隊(duì)伍建設(shè)、“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”、組織功能升級(jí)等創(chuàng)新要素，一定程度上實(shí)現(xiàn)了基層黨建從相對(duì)獨(dú)立到聯(lián)合互助、從單一主體到多方協(xié)作、從資源分散到整合利用的轉(zhuǎn)變，是符合法律框架的有益嘗試。對(duì)于制度不足與執(zhí)行阻力的“通病”，在未來(lái)需以去蕪存菁為路徑指向，從黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位、黨員模范作用、民主法治黨建觀等方面持續(xù)強(qiáng)化，從頂層設(shè)計(jì)、制度優(yōu)化、物質(zhì)精神引導(dǎo)等方面加以完善。

關(guān)鍵詞：“一委三會(huì)”;基層黨建;基層黨組織

中圖分類(lèi)號(hào)：D267

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A?文章編號(hào)：1002-7408（2019）11-0056-07

作者簡(jiǎn)介：戴芬園（1993-），女，浙江舟山人，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)術(shù)期刊編輯部編輯，研究方向：基層治理與公共服務(wù);高嘯（1991-），男，江蘇宿遷人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向：社區(qū)治理。

習(xí)近平曾指出，“黨的工作最堅(jiān)實(shí)的力量支撐在于基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)和固本之舉，充分發(fā)揮基層黨組織的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘作用?！秉h的十九大報(bào)告更明確強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)基層組織建設(shè)，黨的基層組織是確保黨的路線(xiàn)方針政策和決策部署貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)”。改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，原有的基層管理“單位制”日漸式微并將其所肩負(fù)的各項(xiàng)職能轉(zhuǎn)移至基層社會(huì)。基層發(fā)展，黨建先行。在地方治理實(shí)踐中，基層黨組織處于緊密聯(lián)結(jié)居民群眾的最前沿，既是黨在基層的落腳點(diǎn)又是維系黨群關(guān)系的重要紐帶?；鶎狱h建作為地方建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)和基層黨組織建設(shè)的核心部分，日益引發(fā)社會(huì)各界的高度關(guān)注。然而，受制于黨務(wù)工作者傳統(tǒng)思維、原有基層社會(huì)的依賴(lài)關(guān)系[1]以及黨建考核體制、資金投入等方面的不足[2]，基層黨建工作與新時(shí)代人民群眾的新需求仍存在一定落差。在基層治理領(lǐng)域，如何深化黨建創(chuàng)新、推進(jìn)黨的建設(shè)已成為擺在我黨面前的一個(gè)新課題。鑒于此，本文基于對(duì)創(chuàng)新行動(dòng)時(shí)代價(jià)值與現(xiàn)實(shí)類(lèi)型的闡釋?zhuān)攸c(diǎn)考察當(dāng)前基層黨建創(chuàng)新的實(shí)踐邏輯與路徑指向。

一、新時(shí)代基層黨建創(chuàng)新行動(dòng)

（一）基層黨建創(chuàng)新行動(dòng)的時(shí)代價(jià)值

新時(shí)代黨建工作要有新思路，基層黨建創(chuàng)新行動(dòng)的萌芽與發(fā)展在本質(zhì)上便是對(duì)新時(shí)代新需求的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)。第一是對(duì)群眾需求的回應(yīng)。我國(guó)基層黨建工作始終以為人民群眾創(chuàng)造美好生活為奮斗目標(biāo)。作為黨的“神經(jīng)末梢”，基層黨組織直接面對(duì)居民群眾與各類(lèi)企業(yè)組織，對(duì)于人民日益增長(zhǎng)的多元需求、自主意識(shí)以及獨(dú)立思維，必須積極做出調(diào)適。而基層黨建創(chuàng)新的行動(dòng)宗旨就在于突破傳統(tǒng)單位制黨建思維，嚴(yán)格貫徹黨的群眾路線(xiàn)，以強(qiáng)有力提升居民獲得感、幸福感、安全感，推動(dòng)基層服務(wù)精準(zhǔn)化、長(zhǎng)效化、常態(tài)化[3]。 第二是對(duì)基層治理需求的回應(yīng)?，F(xiàn)有的基層黨建創(chuàng)新行動(dòng)或以提升組織能力為核心，或以整合治理資源為重點(diǎn)，或以提高治理效能為目標(biāo)[4]，在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、社會(huì)結(jié)構(gòu)變革[5]與實(shí)現(xiàn)地方融合[6]等方面發(fā)揮著不可或缺的作用。換言之，基層黨建創(chuàng)新正通過(guò)發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用、統(tǒng)籌整合效用，在黨建與治理之間形成具有人民性、復(fù)合型、靈活性的政黨治理邏輯和內(nèi)在互動(dòng)邏輯[7]，進(jìn)而引領(lǐng)地方治理的發(fā)展方向，對(duì)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化產(chǎn)生正向助力[8]。此外，特定地區(qū)的創(chuàng)新需求尤為強(qiáng)烈，如過(guò)渡型社區(qū)正是借助“雙軌制”黨建模式創(chuàng)新才得以彌合基層黨組織斷裂，進(jìn)而完成農(nóng)村社區(qū)村轉(zhuǎn)居的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)變[9]。第三是對(duì)黨的建設(shè)需求的回應(yīng)?；鶎狱h建是將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)落到實(shí)處的重要方式。目前的基層黨建工作呈現(xiàn)出與中心工作深入交融、與信息化齊頭并進(jìn)、與黨內(nèi)機(jī)制漸趨多元的階段特征[10]?？梢哉f(shuō)，創(chuàng)新基層黨建行動(dòng)本身便是對(duì)基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘的積極利用，有利于密切聯(lián)系群眾、和諧黨群關(guān)系、夯實(shí)黨的執(zhí)政合法性[11]。

（二）基層黨建創(chuàng)新行動(dòng)的核心要素

基于基層黨建創(chuàng)新的時(shí)代價(jià)值，各級(jí)黨委和政府積極推進(jìn)基層黨建創(chuàng)新，由黨政力量主導(dǎo)實(shí)踐的黨建創(chuàng)新行動(dòng)隨之在我國(guó)廣大地區(qū)展開(kāi)。由此產(chǎn)生的創(chuàng)新樣本囊括基層黨建的各個(gè)方面，根據(jù)其內(nèi)容可歸納出五大核心要素。一是理想信念教育創(chuàng)新，以“安徽黃山‘兩學(xué)一做學(xué)習(xí)教育評(píng)價(jià)體系”為代表。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，若要提高基層黨建水平，就需要基層黨組織基于黨的先進(jìn)性視角，凸顯理想信念教育對(duì)于黨的建設(shè)的重大意義。二是基層組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，如“貴州遵義組級(jí)支部建設(shè)”的創(chuàng)新嘗試。該類(lèi)創(chuàng)新以組織體系重構(gòu)為重點(diǎn)，打破了原有的黨組織結(jié)構(gòu)體系，是對(duì)當(dāng)前人口流動(dòng)和社會(huì)分化的適應(yīng)性轉(zhuǎn)變[10]。三是基層干部管理創(chuàng)新，如“湖北孝感村干部專(zhuān)職化管理”的實(shí)踐?；鶎痈刹筷?duì)伍作為基層黨員群體的中堅(jiān)力量和黨建的核心推動(dòng)者，代表著黨組織在群眾中的形象，因而以提升綜合素質(zhì)與工作活力為目標(biāo)的干部管理創(chuàng)新就顯得尤為重要。四是“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”創(chuàng)新，如上海黃浦區(qū)“大數(shù)據(jù)”理念服務(wù)地方黨建。新時(shí)代意味著新任務(wù)，新任務(wù)則需要新方法?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”模式中的基層黨建創(chuàng)新重點(diǎn)突出時(shí)代特征，是積極適應(yīng)當(dāng)前基層工作環(huán)境的有效方法。五是基層組織功能創(chuàng)新，如廣東佛山探索實(shí)踐區(qū)域化黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新。在推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)下，有必要?jiǎng)?chuàng)新基層黨建功能，形成正確導(dǎo)向，助推地方治理從“管治型”向“服務(wù)型”升級(jí)。

在此背景下，一種以 “社區(qū)黨委”為工作領(lǐng)導(dǎo)核心，強(qiáng)化“議事會(huì)決策、居委會(huì)執(zhí)行、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督”的基層黨建創(chuàng)新實(shí)踐[12]——“一委三會(huì)”于2011年7月在江蘇省連云港市率先開(kāi)展。2012年，該市更進(jìn)一步推行“一委三會(huì)四平臺(tái)”工作法，以“四平臺(tái)”為載體，支持“一委三會(huì)”的有效運(yùn)行。此后，全國(guó)多個(gè)省份依據(jù)自身實(shí)際情況，開(kāi)始積極借鑒“一委三會(huì)”模式。不同于大多數(shù)的黨建模式，“一委三會(huì)”較為特殊地融入基層組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新、基層干部管理創(chuàng)新、“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”創(chuàng)新、基層組織功能創(chuàng)新等多種要素，是一種打破傳統(tǒng)城鄉(xiāng)基層民主自治模式的綜合性基層黨建探索，且該創(chuàng)新形態(tài)持續(xù)時(shí)間較久、實(shí)踐范圍較廣。因而筆者選取“一委三會(huì)”工作法為個(gè)案樣本，“解剖麻雀式”地詳盡考究其法理基礎(chǔ)、實(shí)踐邏輯和效用限度，進(jìn)而思考基層黨建創(chuàng)新的路徑指向。

二、何以可能：“一委三會(huì)”黨建創(chuàng)新的法理基礎(chǔ)

H區(qū)位于江蘇省連云港市西南部，下屬共有79個(gè)村、100個(gè)社區(qū)，常住人口約83萬(wàn)，共產(chǎn)黨員近3萬(wàn)名。隨著H區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不斷加速，城鄉(xiāng)社區(qū)在管理結(jié)構(gòu)、利益主體、組織形式等方面都出現(xiàn)了一系列變化，基層黨建面臨新的問(wèn)題與挑戰(zhàn)。2012年，H區(qū)基于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村“三會(huì)村治”的成功實(shí)踐，正式啟動(dòng)了居（村）黨委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的“一委三會(huì)”模式的建設(shè)。2015年4月，區(qū)委制定出臺(tái)了《關(guān)于全面深化“一委三會(huì)”的實(shí)施意見(jiàn)》，以政策文件推進(jìn)“一委三會(huì)”黨建模式的實(shí)行。依照現(xiàn)有法律分析“一委三會(huì)”黨建模式的合法性即“何以可能”，是本文探究的首要重點(diǎn)。

“一委三會(huì)”工作法要求組建“聯(lián)合黨委”取代原有“社區(qū)黨建聯(lián)席會(huì)議”，通過(guò)打破原有的區(qū)域劃分和黨組織隸屬關(guān)系，確?；鶎狱h組織的核心地位。此過(guò)程需要將規(guī)模較大的總支部升級(jí)為黨委，統(tǒng)一管理企事業(yè)單位與兩新組織的黨組織及全體黨員。關(guān)于黨支部這一概念，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》中明確將其定義為“黨的基礎(chǔ)組織”，負(fù)有“直接教育、管理、監(jiān)督黨員群體以及組織、宣傳、凝聚、服務(wù)人民群眾”的基本職責(zé)。因此，“一委三會(huì)”成立社區(qū)大黨委的做法在遵循黨組織變更程序的前提下是堅(jiān)決貫徹“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的政治實(shí)踐，較為充分地發(fā)揮了黨支部在基層的領(lǐng)導(dǎo)作用，總體符合《黨章》規(guī)定。

“一委三會(huì)”工作法強(qiáng)調(diào)“聯(lián)合黨委”領(lǐng)導(dǎo)下的三會(huì)制衡、協(xié)調(diào)運(yùn)作。具體而言，人員構(gòu)成體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)黨委書(shū)記將兼任議事會(huì)主席一職，社區(qū)黨委副書(shū)記兼任監(jiān)事長(zhǎng)一職，大黨委班子成員或地方黨員也極有可能成為“三會(huì)”成員;實(shí)踐過(guò)程給予黨員充足空間，黨員有權(quán)監(jiān)督“三會(huì)”的決策執(zhí)行情況?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法》和《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定，“社區(qū)（農(nóng)村）基層黨組織按照中國(guó)共產(chǎn)黨的章程發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，依照憲法和法律，支持與保障居（村）民開(kāi)展自治活動(dòng)，直接行使民主權(quán)利。”而“一委三會(huì)”主張大黨委領(lǐng)導(dǎo)下的“三權(quán)分立”，既有利于發(fā)揮居（村）委會(huì)自治功能，強(qiáng)化兩委班子合力，又有利于彰顯我黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，維護(hù)三會(huì)間關(guān)系的平衡，符合上述法律條文。

“一委三會(huì)”工作法通過(guò)構(gòu)建區(qū)域化黨建平臺(tái)，利用人員設(shè)置、職能分配等具體安排規(guī)范組織運(yùn)行。期間，出臺(tái)的相關(guān)文件內(nèi)容涉及基層黨組織與下屬人員職責(zé)、黨員考核、在職黨員管理、黨委會(huì)議召開(kāi)等多個(gè)方面[13]。從整體上看，該模式能夠強(qiáng)化社區(qū)大黨委的資源整合能力、發(fā)揮社區(qū)大黨委的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，也有助于改進(jìn)黨員干部作風(fēng)、激發(fā)基層黨建活力，是推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的重要舉措，符合《黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》提出的“機(jī)關(guān)黨組織加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，堅(jiān)持從嚴(yán)治黨”要求。此外，居（村）民大會(huì)還通過(guò)修改完善《居（村）民自治章程》的方式，將“一委三會(huì)”黨建模式寫(xiě)入章程，以此加固其合法性[12]。

總而言之，“一委三會(huì)”工作法遵循了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)地方治理的政治準(zhǔn)則，以創(chuàng)新基層黨建引領(lǐng)基層治理發(fā)展，是符合我國(guó)現(xiàn)有法律體系的地方黨建創(chuàng)新嘗試。

三、何以可為：“一委三會(huì)”黨建創(chuàng)新的實(shí)踐邏輯

蘇北H區(qū)作為“一委三會(huì)”工作法的起點(diǎn)，在數(shù)年的實(shí)踐嘗試中是如何體現(xiàn)“新時(shí)代基層黨建創(chuàng)新”的核心要素？以怎樣的組織結(jié)構(gòu)，具有怎樣的運(yùn)行機(jī)制，又強(qiáng)化了哪些組織功能？“何以可為”這是本文需解決的又一關(guān)鍵問(wèn)題。

（一）組織結(jié)構(gòu)重構(gòu)：傳統(tǒng)黨建模式的初步突破

傳統(tǒng)基層黨組織受屬地劃分與黨組織隸屬關(guān)系的影響，存在結(jié)構(gòu)分散、各自為政、組織內(nèi)部凝聚力與組織間合作能力欠缺的狀況。H區(qū)“一委三會(huì)”黨建模式為克服傳統(tǒng)框架的弊端，在組織結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)了突破（如圖1所示）。

首先，聯(lián)合大規(guī)模黨總支部成立社區(qū)“大黨委”，統(tǒng)一管理所轄區(qū)域內(nèi)企事業(yè)單位與兩新組織黨組織及全體黨員?！按簏h委”班子由7人組成，除黨委書(shū)記由原黨總支書(shū)記調(diào)任以外，其他職務(wù)（副書(shū)記2名、委員4名）通過(guò)黨員代表會(huì)議在黨總支干部代表、轄區(qū)企事業(yè)黨組織黨員代表、兩新組織黨員代表等候選人中選舉產(chǎn)生。其次，在打破黨組織隸屬框架的基礎(chǔ)上，立足實(shí)際組建了16個(gè)功能導(dǎo)向型黨支部，進(jìn)一步提升黨員工作靈活性，激活基層黨委的工作效能。最后，設(shè)立議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)與原有居（村）委會(huì)共同形成“大黨委”統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的“三會(huì)”結(jié)構(gòu)，分別行使決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)。其中，議事會(huì)作為居（村）民代表會(huì)議的日常辦事機(jī)構(gòu)，協(xié)商決定基層重大事項(xiàng)。除社區(qū)黨組織書(shū)記兼任議事會(huì)主席一職外，15人左右的組織成員主要由居（村）民小組推選2-3名代表構(gòu)成。社區(qū)監(jiān)事會(huì)作為民主自治的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)議事會(huì)協(xié)商全過(guò)程、居（村）民委會(huì)執(zhí)行全過(guò)程、組織財(cái)務(wù)情況、黨員干部及其他成員自律等情況的監(jiān)督。除社區(qū)黨組織副書(shū)記兼任的監(jiān)事長(zhǎng)外，3-5人的組織成員由轄區(qū)秉公職守、熟悉財(cái)務(wù)的居民代表?yè)?dān)任，且不得在其他兩會(huì)重復(fù)任職，以保證監(jiān)督工作的公正性。居（村）民委員會(huì)是黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾自治組織，負(fù)責(zé)執(zhí)行議事會(huì)商議后的最終成果，成員均由選舉產(chǎn)生。黨領(lǐng)導(dǎo)下的三會(huì)結(jié)構(gòu)建立，一定程度上保障了基層事務(wù)決策的科學(xué)性與落實(shí)的有效性，進(jìn)而對(duì)黨組織的核心地位起到穩(wěn)固作用。

（二）干部隊(duì)伍管理：開(kāi)展基層黨建的有力保障

傳統(tǒng)思維下的黨建模式大多輕視黨員隊(duì)伍的建設(shè)管理，加之考核監(jiān)督體系滯后，最終導(dǎo)致基層黨建效率低下，黨建工作的引領(lǐng)作用難以有效發(fā)揮。不同于傳統(tǒng)形式，H區(qū)“一委三會(huì)”工作法在基層干部隊(duì)伍建設(shè)上實(shí)現(xiàn)突破。一方面，黨內(nèi)綜合強(qiáng)化管理機(jī)制，深入優(yōu)化基層黨組織隊(duì)伍建設(shè)的科學(xué)性。黨內(nèi)通過(guò)《大黨委運(yùn)行規(guī)則章程》明確基層黨委及工作人員的職責(zé)權(quán)限，以政策文本有效規(guī)范基層黨委行為。管理范圍劃分上，結(jié)合網(wǎng)格化管理的基本方式，將管轄區(qū)域細(xì)分為28個(gè)片區(qū)、69個(gè)網(wǎng)格，加速黨建工作覆蓋面的延伸擴(kuò)展。黨委的日常工作方面，實(shí)行例會(huì)制度，在每月一次舉行的會(huì)議中共同協(xié)商基層重大事項(xiàng)。黨員管理方面，H區(qū)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)黨員量化考核與在職黨員雙向管理，通過(guò)建立督辦問(wèn)責(zé)機(jī)制，以長(zhǎng)效考核、專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督的原則提高“一委三會(huì)”工作法的實(shí)施效能，推進(jìn)“一委三會(huì)”可持續(xù)發(fā)展。另一方面，社區(qū)“大黨委”積極帶動(dòng)群眾、企業(yè)、社會(huì)組織等多元主體參與，借助黨外力量健全黨的隊(duì)伍建設(shè)。H區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)“三會(huì)”并參與議題從產(chǎn)生到落實(shí)的全過(guò)程，“三會(huì)”依照“五事三公開(kāi)”的原則，實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后的信息公開(kāi)。期間，社區(qū)黨委積極鼓勵(lì)地方組織與居（村）民表達(dá)民意、參與監(jiān)督，形成權(quán)力制約下的有序運(yùn)行。換言之，運(yùn)作過(guò)程集中凸顯了權(quán)力制約下的“民主決策、透明公開(kāi)”，有利于議題反映群眾真實(shí)訴求、獲得群眾支持協(xié)助，也進(jìn)一步提升了基層黨員干部工作的規(guī)范性與積極性。

（三）互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)建設(shè)：深入基層黨建的堅(jiān)實(shí)依靠

基層黨建的根本目的在于為民服務(wù)，滿(mǎn)足當(dāng)?shù)鼐樱ù澹┟竦恼鎸?shí)需要，這便要求基層黨建積極發(fā)揮我黨總攬全局的作用，提升基層黨建的服務(wù)能力。H區(qū)“一委三會(huì)”黨建模式借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，以“四平臺(tái)”為服務(wù)陣地，線(xiàn)上線(xiàn)下強(qiáng)化本地的“集約化服務(wù)”與“互動(dòng)化共治”。

第一，成立社區(qū)綜合服務(wù)中心，實(shí)時(shí)服務(wù)全體居（村）民。依托網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，形成覆蓋醫(yī)療衛(wèi)生、撫貧幫困、環(huán)境治理、流動(dòng)人口服務(wù)等50項(xiàng)“一站式服務(wù)”，除日常工作人員外還組建了由356人參與的基層黨員志愿者服務(wù)團(tuán)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)線(xiàn)上訴求接收與線(xiàn)下實(shí)體服務(wù)的聯(lián)動(dòng)。依據(jù)黨員特長(zhǎng)將其分配至救助幫扶、監(jiān)督巡邏等10多個(gè)服務(wù)崗位，充分激發(fā)基層黨員服務(wù)熱情。服務(wù)平臺(tái)年均服務(wù)近1000人次，基本惠及居（村）民。第二，搭建“黨代表工作室”“民情辦事組”等社區(qū)民意表達(dá)平臺(tái)，充分傾聽(tīng)群眾訴求。通過(guò)運(yùn)用信息化技術(shù)，自動(dòng)梳理居民反映的問(wèn)題與建議，啟動(dòng)的第一個(gè)月便收集到有關(guān)治安、衛(wèi)生、物業(yè)管理等6大類(lèi)的58條建議。第三，成立社區(qū)矛盾調(diào)解平臺(tái)，優(yōu)化資源的整合分配以化解沖突。由社區(qū)黨委牽頭，公共調(diào)解力量與居民零距離聯(lián)接，實(shí)現(xiàn)居（村）民間無(wú)序糾紛到有序調(diào)解的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，與“和事佬”協(xié)會(huì)等草根組織力量實(shí)時(shí)聯(lián)絡(luò)，在各大片區(qū)組建民間調(diào)解力量分支，推進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的和諧地方建設(shè)。第四，構(gòu)建社區(qū)治理互動(dòng)平臺(tái)，智慧化引導(dǎo)基層發(fā)展?；诠俜骄W(wǎng)站、兩微一端等新媒體工具，打通黨員與政府、群眾的溝通渠道，擴(kuò)寬黨政服務(wù)群眾的方式，也推進(jìn)了基層黨組織的信息化發(fā)展。

（四）組織功能創(chuàng)新：引領(lǐng)基層治理的積極嘗試

“一委三會(huì)”工作法的組織功能不單單在于提升基層黨組織的生命力，更將基層黨建與基層治理進(jìn)一步融合。以基層黨建引領(lǐng)基層治理，H區(qū)已形成全新的公共問(wèn)題處理流程：第一，社區(qū)黨委作為事務(wù)動(dòng)議的主導(dǎo)者，與居（村）委會(huì)共同建立議事清單制度。居（村）民議事會(huì)議事清單分別為8和10項(xiàng)，利用清單將關(guān)系居民直接利益的公共事務(wù)、易發(fā)矛盾的關(guān)鍵事項(xiàng)、敏感問(wèn)題以及上級(jí)黨委和政府所制定的政策的落實(shí)、協(xié)商事項(xiàng)等系統(tǒng)歸類(lèi)。以居民需求為導(dǎo)向、以清單為范圍，黨組織與居（村）委會(huì)協(xié)商確定議題。第二，議事會(huì)在接受議題及安排參會(huì)人員后召開(kāi)會(huì)議，遵循民主集中制，廣泛吸收黨員群眾參與，通過(guò)公開(kāi)議事、聽(tīng)證、票決等方式形成協(xié)商意見(jiàn)，推動(dòng)決策民主化。第三，居（村）委會(huì)在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下組織實(shí)施協(xié)商結(jié)果。執(zhí)行過(guò)程中，H區(qū)社區(qū)居委會(huì)在全區(qū)范圍內(nèi)設(shè)置居務(wù)公開(kāi)欄、健全居務(wù)檔案，提升工作透明度。此外，期間一旦出現(xiàn)重大難題還將撤回議事會(huì)重新商討，甚至由居（村）委員會(huì)組織召開(kāi)居（村）民大會(huì)決議后實(shí)施，進(jìn)一步避免基層行動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)與耗損。第四，監(jiān)事會(huì)在黨委副書(shū)記的管理下，通過(guò)出席會(huì)議、現(xiàn)場(chǎng)巡視、動(dòng)態(tài)追蹤等途徑，結(jié)合信訪舉報(bào)等外在支持，將監(jiān)督貫穿于議事會(huì)召開(kāi)到居（村）委會(huì)實(shí)施的整個(gè)過(guò)程，覆蓋財(cái)政、干部工作、居務(wù)公開(kāi)等各個(gè)領(lǐng)域。

綜上所述，蘇北H區(qū)“一委三會(huì)”工作法以社區(qū)大黨委領(lǐng)導(dǎo)，由“議事會(huì)、居委會(huì)、監(jiān)事會(huì)”分別行使“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”（如圖2所示）。在基層黨建轉(zhuǎn)型升級(jí)的具體實(shí)踐中，該工作法創(chuàng)造性地綜合了組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新、干部管理創(chuàng)新、“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”創(chuàng)新、組織功能創(chuàng)新等四大黨建要素，助推黨建工作在新時(shí)代煥發(fā)新氣象、奮發(fā)新作為。

四、雙向評(píng)價(jià)：“一委三會(huì)”黨建創(chuàng)新的效用限度

（一）“一委三會(huì)”黨建創(chuàng)新的顯著成效

經(jīng)過(guò)近8年的實(shí)踐，H區(qū)“一委三會(huì)”黨建模式一定程度上實(shí)現(xiàn)了基層黨建從相對(duì)獨(dú)立到聯(lián)合互助、從單一主體參與到多元化參與、從資源閑置分散到整合利用的轉(zhuǎn)變。

第一，理順基層黨組織與地方自治組織的權(quán)力邊界，核心地位更為穩(wěn)固?；凇耙晃龝?huì)”組織結(jié)構(gòu)的確立，基層黨組織開(kāi)始將工作重心轉(zhuǎn)移至議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的決策與監(jiān)督工作，與居（村）委會(huì)自治間的權(quán)力關(guān)系得以明晰。從制度層面，此舉解決了歷時(shí)已久的“兩張皮”問(wèn)題，既增強(qiáng)基層自治力量與黨組織的有機(jī)結(jié)合，又明確了黨對(duì)基層事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，黨的核心地位更為穩(wěn)固。第二，基層黨建參與主體多元化，民主氛圍更為濃厚。不管是通過(guò)組織結(jié)構(gòu)的分權(quán)制衡、防止“一言堂”還是設(shè)置運(yùn)行過(guò)程的各項(xiàng)民主決策、民主監(jiān)督制度，H區(qū)的“一委三會(huì)”都在很大程度上踐行了民主思想，顯著提高了干群關(guān)系的融洽度，以基層黨建推進(jìn)了基層民主法治建設(shè)的進(jìn)程，充分展現(xiàn)了黨對(duì)基層治理的領(lǐng)導(dǎo)作用。第三，基層黨建克服條塊分割局限，覆蓋范圍得以擴(kuò)展。大黨委的組建，實(shí)現(xiàn)了原有松散型聯(lián)合組織的真正升級(jí)，以此為平臺(tái)將轄區(qū)內(nèi)的各類(lèi)單位黨組織及時(shí)進(jìn)行統(tǒng)一管理，以聯(lián)動(dòng)共建為依托切實(shí)助推基層黨組織治理優(yōu)勢(shì)在區(qū)域內(nèi)的培育。第四，基層黨建的分散資源得以整合，服務(wù)效能進(jìn)一步提升。各成員單位進(jìn)行明確分工的前提下，又遵從共同目標(biāo)的指引不斷強(qiáng)化合作，重點(diǎn)突出了“集約化服務(wù)”，即優(yōu)化配置地方的人財(cái)物等資源以有限投入獲得較大的服務(wù)成效。另一方面，通過(guò)網(wǎng)格化管理，將片區(qū)內(nèi)分散資源與網(wǎng)格技術(shù)相連接，保障了黨建服務(wù)在地方的全覆蓋。在整合資源、全面覆蓋的基礎(chǔ)上，H區(qū)的社區(qū)黨建服務(wù)基本實(shí)現(xiàn)了速度與質(zhì)量的雙重提升。

（二）“一委三會(huì)”黨建創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)限度

從試點(diǎn)到推廣的過(guò)程中該模式也反映出一些現(xiàn)實(shí)性矛盾，很大程度上是我國(guó)當(dāng)前社區(qū)黨建創(chuàng)新行動(dòng)的“通病”。

第一，制度層面。其一，“外嵌式”民主結(jié)構(gòu)尚未得到直接認(rèn)證，其法理基礎(chǔ)有待進(jìn)一步論證。盡管本文已論證得出了“一委三會(huì)” 工作法是符合我國(guó)現(xiàn)有法律大框架的地方黨建創(chuàng)新嘗試，但上級(jí)政策僅對(duì)基層黨組織的重要性以及其與居（村）民委員會(huì)的關(guān)系給出明確指示，有關(guān)議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)部分的研究尚處于空白。換言之，雖然大黨委領(lǐng)導(dǎo)“三會(huì)”間分權(quán)制衡，有益于黨建工作民主有序開(kāi)展，但議事會(huì)與監(jiān)事會(huì)作為一種“外嵌式”民主結(jié)構(gòu)尚未得到理論與實(shí)踐的檢驗(yàn)。受制于制度層面的保障缺乏，議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的工作開(kāi)展必然受到既得利益者的多重阻撓，一定程度上會(huì)削弱“兩會(huì)”的權(quán)威性、加大“兩會(huì)”實(shí)現(xiàn)原定目標(biāo)的難度，長(zhǎng)此以往對(duì)黨建創(chuàng)新的持續(xù)有效運(yùn)行可能造成阻礙。其二，個(gè)別配套機(jī)制存在形式化痕跡，城鄉(xiāng)社區(qū)無(wú)差別推行。一方面，現(xiàn)有評(píng)價(jià)機(jī)制大多以議題提交量、方案通過(guò)量、平臺(tái)服務(wù)事項(xiàng)處理量以及例會(huì)開(kāi)展等為直接考察標(biāo)準(zhǔn)，且對(duì)于黨建創(chuàng)新工作結(jié)果關(guān)注不足，即追求全面系統(tǒng)的工作流程但忽視黨建實(shí)效的科學(xué)性衡量。頻繁督查、“文山會(huì)?！钡膲毫χ?，多開(kāi)會(huì)議、多發(fā)文件、多做記錄等形式主義風(fēng)氣普遍存在。與此同時(shí)，過(guò)于倚重城鄉(xiāng)社區(qū)無(wú)差別的黨建創(chuàng)新，本質(zhì)上是忽視地方個(gè)性以及居民差異性的表現(xiàn)，加之部分社區(qū)的“選擇性執(zhí)行”，個(gè)別配套機(jī)制與社區(qū)間的匹配性將受到抑制，表現(xiàn)出制度初衷在地方變形走樣的形式主義傾向。

第二，實(shí)踐層面。其一，行政化黨建模式的路徑依賴(lài)。傳統(tǒng)黨建依照屬地劃分與黨組織縱向管理權(quán)力鏈條開(kāi)展工作，長(zhǎng)久以來(lái)形成較為穩(wěn)固的黨建工作模式。對(duì)于創(chuàng)新基層黨建的現(xiàn)實(shí)情況，傳統(tǒng)行政化黨建的影響在客觀和主觀意義上都難以短時(shí)間消除，因而不少基層黨組織仍習(xí)慣運(yùn)用行政化手段處理基層問(wèn)題[14]，基層社會(huì)關(guān)注參與黨建創(chuàng)新的意識(shí)也較為薄弱。盡管黨建工作總體表現(xiàn)出多元主體的趨向，但實(shí)際上黨組織的外部吸引力較弱，缺乏與居（村）委會(huì)外的其他社會(huì)組織的深層次橫向協(xié)作，使得居民群眾、社會(huì)組織等參與基本止步于議題表達(dá)、問(wèn)題反映階段，聯(lián)建共建機(jī)制尚未形成。其二，既得利益者與農(nóng)村半熟人社會(huì)等非制度化因素的妨礙。“一委三會(huì)”工作法通過(guò)聯(lián)合黨委吸收轄區(qū)單位或兩新組織黨支部成員調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，并納入監(jiān)督機(jī)制加大工作的透明度，進(jìn)一步展現(xiàn)黨員價(jià)值，但不可避免地顛覆了原有條塊分割中相對(duì)默契的利益關(guān)系，使部分既得利益者面臨職位替代、實(shí)權(quán)削弱、隱性收入消除的情況。出于對(duì)自身利益的維護(hù)，部分既得利益者會(huì)自動(dòng)團(tuán)結(jié)，阻撓黨建創(chuàng)新深入推行。與此同時(shí)，受傳統(tǒng)儒家思想影響，由行政村改制而成的廣大農(nóng)村仍是一種半熟人社會(huì)形態(tài)，在人情往來(lái)與情感溝通中，居民存在較為深入的集體共識(shí)、情感溝通與利益關(guān)系，這與創(chuàng)新黨建所強(qiáng)調(diào)的民主法治存在一定矛盾[15]。目前，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的黨員代表選拔、“三會(huì)”成員履職等環(huán)節(jié)仍與人情關(guān)系混雜交融，存在不公正隱患，長(zhǎng)此以往將破壞黨建創(chuàng)新的實(shí)踐成果。其三，是黨建人財(cái)物資源配套保障不足的制約。在硬件設(shè)施上，普遍存在黨建網(wǎng)站信息更新緩慢、新創(chuàng)立的“黨員服務(wù)室”因缺乏辦公設(shè)施成為擺設(shè)的問(wèn)題。在黨員干部激勵(lì)上，基層干部身兼多職，在工作量增大的同時(shí)卻未獲得充足的薪酬補(bǔ)貼，其他由公開(kāi)選舉產(chǎn)生的議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)組成人員，更是義務(wù)勞動(dòng)，無(wú)權(quán)獲得物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，大大減弱黨建創(chuàng)新主力軍的積極性，影響黨建創(chuàng)新效率的進(jìn)一步提升。

五、去蕪存菁：基層黨建創(chuàng)新行動(dòng)的路徑指向

在未來(lái)，基層黨建創(chuàng)新應(yīng)基于漸進(jìn)主義的創(chuàng)新調(diào)適步調(diào)，以去蕪存菁為主線(xiàn)，一方面保留當(dāng)前黨建創(chuàng)新的普適性經(jīng)驗(yàn)，另一方面突破現(xiàn)有的基層黨建限度。

（一）基層黨建創(chuàng)新行動(dòng)的現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

第一，必須凸顯基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，實(shí)現(xiàn)組織保障。在黨中央積極推進(jìn)基層黨建的大背景下，基層黨組織需要加快區(qū)域一體黨建工作的建設(shè)，依托區(qū)域化黨建平臺(tái)實(shí)現(xiàn)黨組織對(duì)于地方各項(xiàng)事務(wù)的引導(dǎo)與協(xié)調(diào)，為基層治理的發(fā)展提供保障。此外，基層黨組織需要積極探索黨領(lǐng)導(dǎo)的多方合作治理機(jī)制，明確權(quán)責(zé)的同時(shí)調(diào)動(dòng)各方資源共享、統(tǒng)籌優(yōu)化、互相配合，借助黨的組織保障加速推動(dòng)人民生活水平的穩(wěn)步提升。第二，必須發(fā)揮黨員在基層黨建工作中的模范作用，實(shí)現(xiàn)人才保障?；鶎狱h員隊(duì)伍的建設(shè)事關(guān)基層黨建成效?；鶎狱h建工作的深入，有依賴(lài)于黨員群體在公共事務(wù)監(jiān)督、決策等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的參與。因此，基層黨委需要不斷完善激勵(lì)懲罰機(jī)制、優(yōu)化黨員教育培訓(xùn)體系、完善黨員考核監(jiān)督制度，加大力度激發(fā)黨員參與民主自治事務(wù)的熱情。第三，必須強(qiáng)化民主法治的黨建觀念，實(shí)現(xiàn)理念保障?；鶎狱h建在根本上是為了更好地服務(wù)人民，而為民服務(wù)的宗旨必須在民主法治的大框架中實(shí)現(xiàn)。在民主法治思想的引導(dǎo)下開(kāi)展基層黨建工作，一方面，基于協(xié)商民主，以居民同不同意為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)、以居民生活水平提高為實(shí)踐動(dòng)力，帶動(dòng)居民積極參與;另一方面，大力弘揚(yáng)法治精神，以科學(xué)法治的思維服務(wù)居民、克服管理難題，讓權(quán)力在陽(yáng)光下透明公開(kāi)地運(yùn)行。

（二）基層黨建創(chuàng)新行動(dòng)的未來(lái)發(fā)展方向

第一，加強(qiáng)黨建創(chuàng)新頂層設(shè)計(jì)，持續(xù)釋放制度紅利是突破困境的最根本途徑。當(dāng)前，黨中央已出臺(tái)了一系列黨建創(chuàng)新的政策文件，但對(duì)于現(xiàn)實(shí)中大量涌現(xiàn)的黨建實(shí)踐樣本，上級(jí)黨組織應(yīng)當(dāng)及時(shí)追蹤、評(píng)價(jià)認(rèn)證，自上而下賦予黨建創(chuàng)新樣本以充足的制度支撐，以確保制度對(duì)基層黨組織建設(shè)的全覆蓋，保障黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層工作有效組織運(yùn)行。與此同時(shí)，地方黨組織應(yīng)堅(jiān)持新時(shí)代黨的建設(shè)總要求，積極學(xué)習(xí)黨中央對(duì)基層黨建的相關(guān)部署，正確把握基層黨建的制度框架與黨建創(chuàng)新的政治方向，并實(shí)時(shí)將本地創(chuàng)新實(shí)踐情況匯報(bào)上級(jí)，服務(wù)黨建案例數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。第二，健全基層黨建工作機(jī)制，推進(jìn)黨建創(chuàng)新規(guī)范化是最直接的優(yōu)化路徑。黨建創(chuàng)新必須站在全局視角，在尊重本地實(shí)際需要的基礎(chǔ)上健全資源整合機(jī)制、人才建設(shè)機(jī)制、監(jiān)督管理機(jī)制等，推進(jìn)各部門(mén)和諧黨建、共同發(fā)展。該過(guò)程的關(guān)鍵在于組織隊(duì)伍建設(shè)，而組織人員管理的關(guān)鍵在于把好入口、暢通出口。入口處要求基層黨組織積極鼓勵(lì)、廣泛吸納各界符合條件的高素質(zhì)、高技能人才，以公平公正原則建立一支結(jié)構(gòu)合理、綜合素質(zhì)高的黨建班子，堅(jiān)決打擊暗箱操作、人情勾結(jié)等各類(lèi)破壞法定程序的賄選行為，最大限度地降低人情關(guān)系與既得利益群體的妨礙。出口處是要針對(duì)不負(fù)責(zé)任、服務(wù)意識(shí)欠缺、綜合素質(zhì)差的“三會(huì)”成員設(shè)置嚴(yán)格的退出機(jī)制，以降低貪腐行為發(fā)生的可能性。而退出的前提是基層黨委建立科學(xué)細(xì)化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并在上級(jí)黨組織的全程監(jiān)督下公開(kāi)透明、科學(xué)民主地開(kāi)展黨員考核工作。第三，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)與精神并重，發(fā)揮黨員群眾主體作用是優(yōu)化基層黨建工作的最長(zhǎng)效方式。從根本上講，“如何激發(fā)基層每個(gè)黨員的積極性，如何讓每一個(gè)群眾心中有黨、踴躍入黨”[16]至關(guān)重要。對(duì)此，一方面需要上級(jí)黨組織積極協(xié)調(diào)，既要加大對(duì)黨建創(chuàng)新的政策傾斜力度與資源投入力度，也要積極督促基層黨組織從當(dāng)?shù)刭Y源稟賦與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況出發(fā)探索適合本地發(fā)展的黨建新模式。另一方面，基層黨組織應(yīng)以黨建創(chuàng)新的相關(guān)宣傳為基礎(chǔ)，依托物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)與精神激勵(lì)的雙重引導(dǎo)，進(jìn)一步激發(fā)成員與干部工作積極性，持續(xù)調(diào)動(dòng)人民群眾作為黨建最終受益者的參與熱情，最終提升基層黨建創(chuàng)新行動(dòng)實(shí)效。

參考文獻(xiàn)：

[1] 周光輝，王海榮，彭斌.突出政治功能：新時(shí)代基層黨組織建設(shè)內(nèi)涵、意義與實(shí)踐路徑分析[J].理論探討，2019（3）∶125-130.

[2] 中共寧波市委黨校課題組.城市社區(qū)黨建：?jiǎn)栴}與對(duì)策[J].理論探索，2011（5）∶55-58.

[3] 王保彥，邸曉星.“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”精準(zhǔn)服務(wù)群眾研究——以天津紅橋區(qū)“微實(shí)事工作室”為例[J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2019（2）∶20-27.

[4] 楊妍，王江偉.基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理：現(xiàn)實(shí)困境、實(shí)踐創(chuàng)新與可行路徑[J].理論視野，2019（4）∶78-85.

[5] 李浩，原珂.新時(shí)代社區(qū)黨建創(chuàng)新：社區(qū)黨建與社區(qū)治理復(fù)合體系[J].科學(xué)社會(huì)主義，2019（3）∶76-83.

[6] 孫肖遠(yuǎn).社區(qū)黨建創(chuàng)新：走向社區(qū)融合的現(xiàn)實(shí)路徑[J].社會(huì)主義研究，2010（2）∶54-57.

[7] 張婭.黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理的邏輯、現(xiàn)狀及優(yōu)化路徑——以湖北省為例[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2019（3）∶84-89.

[8] 胡占光，郭淑新.基層黨建與基層治理互動(dòng)的機(jī)理、模式與機(jī)制——以浙江省P縣為例[J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2019（1）∶16-23.

[9] 黃立豐.斷裂、延續(xù)與重構(gòu)：“村改居”后新型農(nóng)村社區(qū)黨建模式的適應(yīng)性轉(zhuǎn)變——一個(gè)“雙軌制”的分析框架[J].社會(huì)主義研究，2017（2）∶127-133.

[10]馮志峰，羅家為.新時(shí)代基層黨建的實(shí)踐發(fā)展、階段特征與創(chuàng)新路徑——以2013年～2017年全國(guó)基層黨建創(chuàng)新案例為樣本[J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2019（2）∶3-11.

[11]薛丁輝，郭廣銀.新形勢(shì)下黨員干部密切聯(lián)系服務(wù)群眾的路徑、成效及啟示——基于江蘇江陰市黨員聯(lián)戶(hù)“1+10+N”制度的實(shí)踐[J].理論導(dǎo)刊，2019（5）∶4-8.

[12]黃蕾.連云港“一委三會(huì)”如何構(gòu)建城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治新機(jī)制[N].中國(guó)社會(huì)報(bào)，2017-09-15（01）.

[13]許沛元，劉鑄賢.民主管理視角下“一委三會(huì)”社區(qū)治理新模式研究——以連云港市海州區(qū)為例[J].大陸橋視野，2016（8）∶70-80.

[14]張恩韶.組織力提升視角下城市社區(qū)社會(huì)化黨建模式及其改進(jìn)路徑探討[J].理論導(dǎo)刊，2019（6）∶4-8.

[15]顏俊儒，梁國(guó)平.鄉(xiāng)村治理視角下新時(shí)代農(nóng)村基層黨組織組織力的提升[J].理論探討，2019（2）∶145-149.

[16]劉晶，王建華.新時(shí)代社會(huì)組織黨建的創(chuàng)新路徑[J].理論探索，2018（4）∶41-45.

【責(zé)任編輯：張曉妍】