冷戰(zhàn)后北約情報(bào)工作發(fā)展研究

蘇聯(lián)解體、東歐劇變引發(fā)20世紀(jì)末重大地緣政治變局，北約從與華約的對(duì)抗優(yōu)勢(shì)一方變?yōu)閯倮环?，華約終告解散。但北約卻并未就此告別世界，而是著眼全球安全環(huán)境的變化，積極推動(dòng)戰(zhàn)略目標(biāo)及使命任務(wù)的調(diào)整，成為冷戰(zhàn)后最為重要的“軍事—政治”聯(lián)盟。在多重因素推動(dòng)下，北約對(duì)情報(bào)的關(guān)注程度不斷提升，分階段對(duì)情報(bào)工作進(jìn)行改革重塑，從而更加全面系統(tǒng)地評(píng)估冷戰(zhàn)后復(fù)雜多變的安全形勢(shì)，更好地服務(wù)于聯(lián)盟整體戰(zhàn)略目標(biāo)。

一、北約調(diào)整情報(bào)工作的主要?jiǎng)右?/h2>

（一）應(yīng)對(duì)全新安全威脅的迫切需要。作為冷戰(zhàn)時(shí)期保持威懾態(tài)勢(shì)、應(yīng)對(duì)蘇聯(lián)擴(kuò)張威脅的集體防御聯(lián)盟，北約基于安全威脅從單一到多元、從集中到分散、從相對(duì)可知到難以預(yù)測(cè)的顯著轉(zhuǎn)變，以及戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)從“大規(guī)模正規(guī)戰(zhàn)爭(zhēng)”到“小規(guī)模非正規(guī)戰(zhàn)爭(zhēng)”的深度變革，為構(gòu)建冷戰(zhàn)后歐洲—大西洋安全秩序相繼推出多個(gè)新戰(zhàn)略概念，從而尋求新定位，進(jìn)行自我功能再造。1991年羅馬峰會(huì)開始重視不斷涌現(xiàn)的非傳統(tǒng)安全問題，提出了以預(yù)防沖突、處理危機(jī)為核心的“全方位危機(jī)反應(yīng)戰(zhàn)略”，并于其后在巴爾干半島首次開展軍事行動(dòng)。1999年華盛頓峰會(huì)提出“走出防區(qū)”，標(biāo)志著北約從此突破北大西洋區(qū)域限制。2011年“9·11”事件首次激活了《北大西洋公約》第五條共同防御條款，北約開啟全球反恐斗爭(zhēng)，在域外進(jìn)行軍事干預(yù)和危機(jī)管控成為常態(tài)。2014年烏克蘭危機(jī)以及克里米亞獨(dú)立等事件呈現(xiàn)出界限更加模糊、樣式更趨融合的“混合戰(zhàn)爭(zhēng)”形態(tài)，北約重新審視并評(píng)估來自俄羅斯的“威脅”；與此同時(shí)，中東恐怖主義外溢、地中海難民潮等使非傳統(tǒng)安全呈現(xiàn)出新的樣式①Bj?rn F?gersten,“Forward Resilience in the Age of Hybrid Threats：The Role of European Intelligence,” in Forward Resilience.Protecting Society in an Interconnected World,Daniel Hamilton,ed.,Baltimore：Johns Hopkins University,2014,pp.124-125.。為持續(xù)跟蹤并準(zhǔn)確把握安全環(huán)境變化，北約對(duì)舊的聯(lián)盟情報(bào)體制進(jìn)行全面重構(gòu)，解決各情報(bào)職能機(jī)構(gòu)職責(zé)不清、重疊低效等問題，并在聯(lián)盟框架下推進(jìn)各成員國(guó)情報(bào)合作，促進(jìn)聯(lián)盟情報(bào)共享，繼而確保情報(bào)工作高效運(yùn)轉(zhuǎn)，為聯(lián)盟決策提供有力支撐。

（二）推進(jìn)軍事體制轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容?；诶鋺?zhàn)后信息化戰(zhàn)爭(zhēng)特點(diǎn)和各成員國(guó)普遍的經(jīng)濟(jì)低迷狀況，北約開啟多輪軍事體制轉(zhuǎn)型進(jìn)程。組織架構(gòu)上，北約對(duì)各級(jí)指揮機(jī)構(gòu)進(jìn)行大幅削減和深度調(diào)整，形成“戰(zhàn)略—戰(zhàn)區(qū)—次地區(qū)與軍種”3級(jí)指揮體系，目的是推進(jìn)指揮架構(gòu)扁平化，加大跨度、減少層次、縮短鏈條、提升效能。①參見倪海寧《北約軍政體制轉(zhuǎn)型全透視》，《解放軍報(bào)》2015年7月10日，第7版。力量建設(shè)上，在各國(guó)普遍削減軍備的背景下，北約大力推進(jìn)快速反應(yīng)型軍力建設(shè)，強(qiáng)調(diào)“遠(yuǎn)征作戰(zhàn)能力”以及機(jī)動(dòng)性、應(yīng)急性兵力投送和快速部署能力。繼1991年組建以歐洲盟國(guó)為主體的“緊急反應(yīng)部隊(duì)”后，2002年布拉格峰會(huì)應(yīng)美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)拉姆斯菲爾德倡議，決定組建“快速反應(yīng)部隊(duì)”；2014年威爾士峰會(huì)提出“戰(zhàn)備行動(dòng)計(jì)劃”，進(jìn)一步擴(kuò)充“快速反應(yīng)部隊(duì)”規(guī)模，并在此基礎(chǔ)上組建“先鋒”高度戒備聯(lián)合任務(wù)部隊(duì)，另在中東歐地區(qū)建立8個(gè)指揮控制中心；2016年華沙峰會(huì)決定在波蘭和波羅的海三國(guó)部署4個(gè)多國(guó)作戰(zhàn)營(yíng)；2018年6月北約國(guó)防部長(zhǎng)會(huì)議提出要在2020年前擁有在30天內(nèi)部署30個(gè)機(jī)械化營(yíng)、30個(gè)飛行中隊(duì)和30艘作戰(zhàn)艦艇的能力。為此，北約情報(bào)工作著眼適應(yīng)非接觸、非線式、非對(duì)稱的精確作戰(zhàn)模式，形成適應(yīng)多國(guó)部隊(duì)聯(lián)合作戰(zhàn)的靈活情報(bào)保障機(jī)制，突出情報(bào)保障力量與作戰(zhàn)要素的多維協(xié)同和整體聯(lián)動(dòng)，打造全時(shí)段、全方位、不間斷的情報(bào)保障能力，對(duì)作戰(zhàn)地域?qū)崿F(xiàn)立體復(fù)合透視，掌握戰(zhàn)場(chǎng)主動(dòng)權(quán)。②John Allen,Philip Breedlove,Julian Lindley-French,George Zambellas,Future War NATO? From Hybrid War to Hyper War via Cyber War.Supporting Paper of the GLOBSEC NATO Adaptation Initiative.Bratislava：GLOBSEC Policy Institute,2017,p.3.

（三）適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)賦能能力的必然要求。隨著通信信息網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)儲(chǔ)存管理、信息自動(dòng)化處理為代表的軍事信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，情報(bào)獲取實(shí)時(shí)化、信息傳輸網(wǎng)絡(luò)化、作戰(zhàn)單元一體化成為實(shí)時(shí)掌握戰(zhàn)場(chǎng)態(tài)勢(shì)、準(zhǔn)確衡量目標(biāo)價(jià)值、縝密籌劃作戰(zhàn)方案，高效控制武器系統(tǒng)的重要前提。③M.Guha,Reimagining War in the 21st Century:From Clausewitz to Network-centric Warfare,London-New York：Routledge,2011,p.117.本著對(duì)異構(gòu)性系統(tǒng)進(jìn)行整合，發(fā)揮聯(lián)盟整體效能，2002年布拉格峰會(huì)設(shè)立“轉(zhuǎn)型目標(biāo)區(qū)域”框架，在借鑒美軍網(wǎng)絡(luò)中心戰(zhàn)概念基礎(chǔ)上，并結(jié)合聯(lián)盟多國(guó)模塊化的建制模式以及去中心化的行動(dòng)特點(diǎn)，提出將網(wǎng)絡(luò)賦能能力作為框架的重要一環(huán)。北約指出，網(wǎng)絡(luò)賦能能力是“支援未來聯(lián)盟行動(dòng)的最有效方式”，強(qiáng)調(diào)“傳感器、武器系統(tǒng)、決策者，以及多國(guó)作戰(zhàn)部隊(duì)、政府機(jī)構(gòu)、非政府組織之間的信息通聯(lián)”，并結(jié)合部隊(duì)結(jié)構(gòu)、作戰(zhàn)概念、信息應(yīng)用、作戰(zhàn)地域社會(huì)人文情況以及認(rèn)知心理學(xué)內(nèi)容，建立“隨時(shí)可用、隨處可用”的全球網(wǎng)絡(luò)支援能力，奠定戰(zhàn)場(chǎng)信息主導(dǎo)，達(dá)成行動(dòng)協(xié)調(diào)同步，并形成較之作戰(zhàn)對(duì)象顯著的決策優(yōu)勢(shì)。④Tom.Buckman,NATO Network Enabled Capability Feasibility Study,Brussels：NATO Consultation,Command and Control Agency,2005,pp.1-3.2014年威爾士峰會(huì)提出“連接部隊(duì)倡議”，將網(wǎng)絡(luò)賦能能力納入“聯(lián)盟任務(wù)網(wǎng)絡(luò)”項(xiàng)目，使其更加系統(tǒng)化、機(jī)制化，成為提升北約戰(zhàn)備能力的重要組成部分。網(wǎng)絡(luò)賦能能力將推動(dòng)北約情報(bào)與指揮控制深度耦合，重點(diǎn)突出動(dòng)態(tài)高效、通用兼容、安全穩(wěn)定的情報(bào)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，發(fā)揮情報(bào)保障作戰(zhàn)行動(dòng)的最大功效。

二、北約推進(jìn)情報(bào)工作發(fā)展的基本舉措

（一）理順職責(zé)機(jī)制，優(yōu)化組織形態(tài)。20世紀(jì)最后10年，在空襲南聯(lián)盟等軍事實(shí)踐驅(qū)動(dòng)下，北約審視原先“條塊分割情報(bào)工作形態(tài)”對(duì)聯(lián)盟集體軍事行動(dòng)的客觀影響，對(duì)情報(bào)工作是否適應(yīng)冷戰(zhàn)后地緣政治劇變進(jìn)行深刻反思⑤Friedrich Korkisch,NATO Gets Better Intelligence:New Challenges Require New Answers to Satisfy Intelligence Needs for Headquarters and Deployed/Employed Forces,Vienna：IAS,2010,p.8.?！?·11”事件后，北約于2003年在布魯塞爾總部成立“恐怖主義威脅情報(bào)小組”以整合成員國(guó)反恐情報(bào)工作，邁出提升聯(lián)盟情報(bào)能力的重要一步，并在2004年伊斯坦布爾峰會(huì)為北約總部情報(bào)與安全部門的調(diào)整定下了基調(diào)。北約特別委員會(huì)改組為民事情報(bào)委員會(huì)，由各成員國(guó)政府安全部門代表組成；北約情報(bào)理事會(huì)改組為軍事情報(bào)委員會(huì)，由各成員國(guó)軍方情報(bào)機(jī)構(gòu)代表組成；由此形成民事、軍事兩條線的情報(bào)集體磋商及決策機(jī)制，即兩個(gè)委員會(huì)主席按國(guó)別輪流擔(dān)任，遵循“協(xié)商一致”原則就具體情報(bào)業(yè)務(wù)及資源管理進(jìn)行集體審議形成一致意見，分別通過北約理事會(huì)和軍事委員會(huì)的核準(zhǔn)，繼而上升為聯(lián)盟層面的情報(bào)戰(zhàn)略和政策指導(dǎo)，同時(shí)還對(duì)聯(lián)盟情報(bào)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管和問責(zé)。北約國(guó)際參謀部安全辦公室為民事情報(bào)委員會(huì)的職能部門，具體執(zhí)行該委員會(huì)的決議，處理聯(lián)盟安全事務(wù)。2010年北約國(guó)際參謀部新設(shè)新生安全挑戰(zhàn)部，著重應(yīng)對(duì)諸如恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)攻擊、大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散等非傳統(tǒng)安全威脅。其中“戰(zhàn)略分析能力”是該部門核心能力，是指在公開資料、外交報(bào)告等資料的基礎(chǔ)上形成的北約戰(zhàn)略情報(bào)評(píng)估能力。2011年北約在原“恐怖主義威脅情報(bào)小組”的基礎(chǔ)上新設(shè)立“情報(bào)小組”，負(fù)責(zé)統(tǒng)合民事情報(bào)框架下的情報(bào)產(chǎn)品，直接報(bào)送北約理事會(huì)，為北約高層決策提供必要遵循。北約國(guó)際軍事參謀部情報(bào)部主要承擔(dān)軍事情報(bào)委員會(huì)的主要工作，統(tǒng)合北約各級(jí)司令部各成員國(guó)軍事情報(bào)產(chǎn)品，并通過“北約情報(bào)預(yù)警系統(tǒng)”生產(chǎn)預(yù)警類情報(bào)產(chǎn)品，依靠北約情況中心生產(chǎn)《總體情報(bào)評(píng)估》MC-161態(tài)勢(shì)類情報(bào)產(chǎn)品，直接報(bào)送北約軍事委員會(huì)，為軍事部署和作戰(zhàn)計(jì)劃提供情報(bào)保障。①有關(guān)北約各情報(bào)機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能詳見 Jeffrey Larsen,Trust in NATO:The future of intelligence sharing within the Alliance,Rome：NATO Defense College,2017,pp.5-7.

（二）著眼內(nèi)聚外聯(lián)，強(qiáng)化政策協(xié)調(diào)。鑒于情報(bào)投入的有限性和情報(bào)活動(dòng)的廣泛性，北約兩條線的情報(bào)體制運(yùn)行過程中出現(xiàn)了不同程度的結(jié)構(gòu)性問題，表現(xiàn)在跨機(jī)構(gòu)特質(zhì)產(chǎn)生的情報(bào)空白、重復(fù)工作導(dǎo)致的資源浪費(fèi)、研判結(jié)論迥異造成的內(nèi)部爭(zhēng)端等。雖然兩個(gè)委員會(huì)于每年11月舉行例行全會(huì)，另有北約副秘書長(zhǎng)牽頭的非常設(shè)性組織“北約情報(bào)指導(dǎo)委員會(huì)”針對(duì)特定情報(bào)議題召開臨時(shí)會(huì)議進(jìn)行磋商，但由于北約副秘書長(zhǎng)時(shí)間精力有限且不是情報(bào)專業(yè)人員，因此對(duì)情報(bào)工作的關(guān)注以及提供的領(lǐng)導(dǎo)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而有限的指導(dǎo)也局限在總體、宏觀和功能層面，或簡(jiǎn)單為聯(lián)盟既有政策背書，致使情報(bào)工作成為聯(lián)盟事務(wù)中的“擺設(shè)”②Brian Foster,Enhancing the Eff i ciency of NATO Intelligence Under an ASG-I,Carlisle：United States Army War College,2013,p.5.。為此，在2016年華沙峰會(huì)上，各成員國(guó)政府首腦決定組建專職情報(bào)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在國(guó)際參謀部下設(shè)情報(bào)與安全部，統(tǒng)籌聯(lián)盟范圍內(nèi)的情報(bào)事務(wù)，優(yōu)化情報(bào)在聯(lián)盟體系的縱向流通以及在各成員國(guó)和聯(lián)盟情報(bào)機(jī)構(gòu)之間的橫向協(xié)作，進(jìn)而強(qiáng)化情報(bào)對(duì)維系聯(lián)盟彈性的重要作用。情報(bào)與安全部將對(duì)聯(lián)盟民事情報(bào)與軍事情報(bào)體系進(jìn)行功能上的整合，分配情報(bào)搜集、分析與研判重點(diǎn)，協(xié)調(diào)針對(duì)重大事態(tài)的情報(bào)反應(yīng)。2016年10月21日，曾任德國(guó)聯(lián)邦情報(bào)局副局長(zhǎng)和德國(guó)駐捷克大使的弗賴塔格·馮·洛林齊霍芬就任北約首任負(fù)責(zé)情報(bào)與安全的助理秘書長(zhǎng)，成為北約秘書長(zhǎng)和北約理事會(huì)的最高情報(bào)顧問。除了處理聯(lián)盟內(nèi)部情報(bào)事務(wù)外，洛林齊霍芬還有著長(zhǎng)期外事工作經(jīng)歷，其經(jīng)驗(yàn)有助于拓展聯(lián)盟外部的情報(bào)合作關(guān)系，同其他國(guó)際機(jī)構(gòu)、政府間組織、非政府組織、非北約成員國(guó)以及特別政治實(shí)體建立情報(bào)聯(lián)系，共享關(guān)鍵信息。比如北約重視同歐盟的情報(bào)合作，在地中?！昂Ｑ蟊Ｗo(hù)者”行動(dòng)中，北約與歐洲刑警組織、歐洲檢察署和歐洲國(guó)際邊界管理署等歐盟機(jī)構(gòu)建立機(jī)制化的密切聯(lián)系，監(jiān)控恐怖分子隨難民潮向歐洲的滲透，確保南部邊界安全。③Glen Segell,“Intelligence Agency Relations Between the European Union and the US,” International Journal of Intelligence and CounterIntelligence,Vol.17,No.1,2004,p.87

（三）突出戰(zhàn)場(chǎng)感知，健全作戰(zhàn)保障。北約在持續(xù)優(yōu)化情報(bào)工作戰(zhàn)略指導(dǎo)的同時(shí)，不斷提升各層級(jí)戰(zhàn)場(chǎng)情報(bào)能力，通過對(duì)作戰(zhàn)要素及包括搜集、處理、利用、分發(fā)在內(nèi)的情報(bào)流程及行動(dòng)進(jìn)行同步和整合，為作戰(zhàn)行動(dòng)的計(jì)劃、準(zhǔn)備和實(shí)施提供實(shí)時(shí)或近實(shí)時(shí)信息。④Martin Ara,Thomas Brand and Brage Larssen,Help A Brother Out:A Case Study in Multinational Intelligence Sharing,NATO SOF,Monterey：Naval Postgraduate School,p.45.為實(shí)現(xiàn)對(duì)危機(jī)事態(tài)的全方位管控，北約基于聯(lián)盟不同階段戰(zhàn)略定位和主要任務(wù)就戰(zhàn)場(chǎng)情報(bào)能力建設(shè)進(jìn)行縝密論證，致力于打造360度態(tài)勢(shì)感知能力，核心是能夠在非接觸防區(qū)外，不受地球曲率、氣象天候和地表障礙物影響，靈活快速探測(cè)空中、水上和地面移動(dòng)目標(biāo)。為此，北約將裝載量大、具有模塊結(jié)構(gòu)的集指揮、控制、預(yù)警、通信于一體的空中偵察平臺(tái)作為優(yōu)先建設(shè)方向，先后設(shè)立“空中預(yù)警和控制項(xiàng)目”和“聯(lián)盟地面監(jiān)視系統(tǒng)項(xiàng)目”，建立歸北約獨(dú)立所有的E-3A電子偵察機(jī)機(jī)隊(duì)和RQ-4B“全球鷹”無人機(jī)機(jī)隊(duì)。2012年芝加哥峰會(huì)提出“聯(lián)合情報(bào)監(jiān)視偵察”倡議，進(jìn)一步整合成員國(guó)情報(bào)資產(chǎn)，規(guī)范指揮控制、技術(shù)研發(fā)、裝備采購(gòu)、維護(hù)管理環(huán)節(jié)，推動(dòng)傳感器信號(hào)向電磁頻譜兩端拓展，提升戰(zhàn)場(chǎng)情報(bào)獲取的連續(xù)性、覆蓋范圍和探測(cè)精度。①M(fèi)atthew Martin,“Unifying Our Vision：Joint ISR Coordination and the NATO Joint ISR Initiative,” Joint Force Quarterly,No.10,2014,p.55.此外，為實(shí)現(xiàn)情報(bào)可視化，構(gòu)建戰(zhàn)場(chǎng)態(tài)勢(shì)通用圖，支撐盟軍聯(lián)合情報(bào)環(huán)境準(zhǔn)備，滿足各級(jí)指揮官關(guān)鍵信息需求，北約注重對(duì)情報(bào)的集成處理與利用，營(yíng)造情報(bào)共享環(huán)境。2006年，在北約歐洲盟軍司令部最高司令詹姆斯·瓊斯陸戰(zhàn)隊(duì)上將的大力推動(dòng)下，北約情報(bào)融合中心在英國(guó)莫爾斯沃思成立。該中心的運(yùn)行雖由北約歐洲盟軍司令部（北約歐洲盟軍作戰(zhàn)司令部）負(fù)責(zé)作戰(zhàn)與情報(bào)的副參謀長(zhǎng)總體負(fù)責(zé)，但不屬于北約軍政體系，各成員國(guó)委派情報(bào)人員進(jìn)駐，推進(jìn)對(duì)作戰(zhàn)區(qū)域敵情態(tài)勢(shì)的立體復(fù)合透視并達(dá)成協(xié)調(diào)一致理解。②Laurence Mixon,Requirements and Challenges Facing the NATO Intelligence Fusion Center,Montgomery：United States Air Force Air War College,2007.p.11.2012年，北約歐洲盟軍司令部?jī)?nèi)部組建綜合危機(jī)和作戰(zhàn)管理中心，基于對(duì)作戰(zhàn)區(qū)域重點(diǎn)目標(biāo)的全方位監(jiān)控，提升戰(zhàn)場(chǎng)管理的廣度和精度，建立對(duì)作戰(zhàn)環(huán)境和敵方意圖的認(rèn)知優(yōu)勢(shì)，從而有效保障盟軍征候預(yù)警、部隊(duì)保護(hù)、邊境管控、?？辗怄i等任務(wù)。

規(guī)范技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，拓展傳輸鏈路。鑒于數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的異構(gòu)性以及成員國(guó)信息系統(tǒng)的差異性，北約在聯(lián)盟層面致力于打造充分兼容、高度通聯(lián)、快速響應(yīng)、可持續(xù)一體化運(yùn)用的情報(bào)網(wǎng)，采取“體系結(jié)構(gòu)框架”仿真建模方法，出臺(tái)《北約咨詢指揮控制體系結(jié)構(gòu)框架》《北約體系結(jié)構(gòu)框架》等系列政策性文件，以通用化、集成化、綜控化和共享化思路對(duì)聯(lián)盟信息網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行結(jié)構(gòu)和功能重構(gòu)，理順信息流及各節(jié)點(diǎn)之間的邏輯關(guān)系，打破不同層級(jí)、不同領(lǐng)域的情報(bào)共享壁壘。③參見陸敏、王國(guó)剛、黃湘鵬、施未來：《解讀北約體系結(jié)構(gòu)框架NAF》，《指揮控制與仿真》2010年第32卷，第5期，第117～122頁。北約大力推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)議體系建設(shè)，提升信息與服務(wù)的交互、語義與標(biāo)準(zhǔn)的一致、元素之間的映射與系統(tǒng)之間的兼容。2004年和2011年，北約分“先期概念技術(shù)演示”和“系統(tǒng)開發(fā)研制”兩階段，啟動(dòng)由多個(gè)成員國(guó)參與的“多傳感器空中地面聯(lián)合情報(bào)監(jiān)視偵察互操作協(xié)同體系”，著重在技術(shù)層面統(tǒng)一軟硬件開發(fā)、數(shù)據(jù)輸入格式、應(yīng)用程序接口和信息交換標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范對(duì)數(shù)據(jù)的自動(dòng)化存儲(chǔ)、檢索、編碼及分發(fā)，構(gòu)建通用信息環(huán)境。2005年和2018年，北約相繼頒布兩版《北約情報(bào)視偵察互操作性框架》，明確聯(lián)盟互操作性的級(jí)別、標(biāo)準(zhǔn)以及管理模式，不斷完善分布式、松耦合、拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)的信息柵格網(wǎng)；本著“推—拉”控制原則，升級(jí)傳輸和接收端性能，拓展通信帶寬和容量，加快數(shù)據(jù)交互頻率；推進(jìn)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)化通聯(lián)的高效靈活、無縫鏈接和動(dòng)態(tài)重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)信息設(shè)備的即插即用；加強(qiáng)抗干擾和保密性能，確保數(shù)據(jù)端到端交付的安全可靠；建立“回路”實(shí)時(shí)反饋機(jī)制，加強(qiáng)多源數(shù)據(jù)及信息的甄別篩選、分析融合和對(duì)比印證。④相關(guān)情況參見北約標(biāo)準(zhǔn)化辦公室發(fā)布的NATO STANDARD AEDP-02系列文件。實(shí)施路徑上，北約注重同工業(yè)界建立密切聯(lián)系，確立科學(xué)的政策前瞻和導(dǎo)向，把握技術(shù)需求及能力塑造方向，主張除少數(shù)關(guān)鍵領(lǐng)域外，均采用國(guó)際通行的“開放系統(tǒng)體系結(jié)構(gòu)”“通用商用貨架產(chǎn)品技術(shù)”等商用標(biāo)準(zhǔn)，意在節(jié)約建設(shè)、管理、維護(hù)、升級(jí)的投入，實(shí)現(xiàn)合理的效費(fèi)比以及資源的優(yōu)化配置。

三、北約情報(bào)工作面臨的困難與挑戰(zhàn)

北約聯(lián)盟屬性制約情報(bào)工作的行動(dòng)力和整體效能。由于北約聯(lián)盟的群體性、多元化特性，決定其缺乏國(guó)家官僚系統(tǒng)的集權(quán)形態(tài)和強(qiáng)制效力，情報(bào)工作與其他聯(lián)盟事務(wù)一樣必須建立在所有成員國(guó)“共識(shí)原則”基礎(chǔ)之上，即以維系各成員國(guó)獨(dú)立情報(bào)活動(dòng)為前提推進(jìn)組織協(xié)調(diào)，在適當(dāng)分工的基礎(chǔ)上達(dá)成合作①Stephane Lefebvre,“The Difficulties and Dilemmas of International Intelligence Cooperation,” International Journal of Intelligence and CounterIntelligence,Vol.16,No.4,2003,pp.527-529.。北約情報(bào)工作故而缺少絕對(duì)權(quán)威，難以在短時(shí)間內(nèi)統(tǒng)一立場(chǎng)并果斷而迅速地采取行動(dòng)。雖然設(shè)立情報(bào)與安全部這個(gè)文官統(tǒng)領(lǐng)的專職情報(bào)機(jī)構(gòu)是冷戰(zhàn)后北約情報(bào)體制調(diào)整的重大舉措和制度創(chuàng)新，然而負(fù)責(zé)情報(bào)與安全的助理秘書長(zhǎng)雖被外界譽(yù)為“北約情報(bào)首長(zhǎng)”，但是除指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和建議外，并不擁有控制預(yù)算、任命和解雇聯(lián)盟民事、軍事情報(bào)部門負(fù)責(zé)人、設(shè)立聯(lián)盟情報(bào)共同標(biāo)準(zhǔn)和政策等實(shí)質(zhì)性權(quán)力，因此這一職位在聯(lián)盟事務(wù)中的職能界定存在一定模糊空間，具體的協(xié)調(diào)工作也只能依靠說服和動(dòng)員等“軟手段”。從層級(jí)上看，負(fù)責(zé)情報(bào)與安全的助理秘書長(zhǎng)只是北約民事領(lǐng)導(dǎo)框架下8個(gè)主管部門的助理秘書長(zhǎng)之一，這種同僚關(guān)系事實(shí)上制約其情報(bào)管理職能的發(fā)揮，造成職責(zé)關(guān)系匹配的復(fù)雜化，最終致使其將重心放在本部門工作而非聯(lián)盟情報(bào)事務(wù)上。2017年5月，為應(yīng)對(duì)歐美籍“圣戰(zhàn)者”對(duì)歐洲的安全威脅，情報(bào)與安全部進(jìn)行了大幅度擴(kuò)編，導(dǎo)致該部門協(xié)調(diào)工作的權(quán)重降低。此外，負(fù)責(zé)情報(bào)與安全的助理秘書長(zhǎng)一職于2016年7月早先任命，由美國(guó)歐洲司令部情報(bào)部長(zhǎng)保羅·尼爾森空軍準(zhǔn)將擔(dān)任，全權(quán)處理北約框架下的美國(guó)國(guó)家情報(bào)，而負(fù)責(zé)情報(bào)與安全的助理秘書長(zhǎng)對(duì)此的知情權(quán)卻有限，其權(quán)力的行使受到實(shí)質(zhì)性約束。

成員國(guó)主體性和戰(zhàn)略訴求差異影響情報(bào)合作意愿。北約情報(bào)工作的前提是各成員之間自覺、自愿的情報(bào)合作，但在民族國(guó)家為主導(dǎo)性的當(dāng)今世界，情報(bào)的高度敏感性與國(guó)家主權(quán)緊密關(guān)聯(lián)，情報(bào)合作意味著讓渡情報(bào)資源與情報(bào)能力，因而各國(guó)情報(bào)涉外問題保持極為審慎的態(tài)度。情報(bào)合作一般置于雙邊范疇下、針對(duì)某一議題、在臨時(shí)機(jī)制下進(jìn)行，而多邊情報(bào)合作則必須擁有高度一致的共同目標(biāo)，且建立在絕對(duì)信任的基礎(chǔ)之上。北約情報(bào)合作的源頭可追溯到二戰(zhàn)期間建立的“美英情報(bào)協(xié)定”以及其后衍生出的美英加澳新“五眼聯(lián)盟”，這五國(guó)在種族、語言、宗教、文化方面趨同，使得情報(bào)合作具有可操作性。②James Walsh,The International Politics of Intelligence Sharing,New York：Columbia University Press,2009,pp.31-44然而隨著冷戰(zhàn)后北約大舉東擴(kuò)，聯(lián)盟構(gòu)成日趨復(fù)雜，各成員國(guó)政治議程與軍事意圖差異突出且難以協(xié)調(diào)，致使情報(bào)合作阻力加大。比如2009年10月法國(guó)接替意大利駐防喀布爾蘇魯比區(qū)后遭遇塔利班襲擊，造成法軍10死21傷的重大損失。意大利先前通過對(duì)塔利班采取積極接觸的“懷柔政策”拓展了情報(bào)獲取渠道，并將視其為關(guān)鍵國(guó)家情報(bào)資源和后續(xù)行動(dòng)重要保障，未在法意防務(wù)輪換過程中作為移交項(xiàng)目告知法方。③Lizzy Davis and John Hooper,“French Outcry over Claims Italian Payments Masked Taliban Threats,” The Guardian,16 October,2009.該事件引發(fā)法國(guó)強(qiáng)烈抗議，釀成兩國(guó)外交風(fēng)波以及北約內(nèi)部混亂。

聯(lián)盟內(nèi)部能力代溝削弱聯(lián)合作戰(zhàn)情報(bào)保障效果。北約各成員國(guó)軍事實(shí)力的嚴(yán)重失衡使得聯(lián)盟情報(bào)工作處在權(quán)力不對(duì)稱的環(huán)境之中。北約情報(bào)工作的政策理念、議程設(shè)置、作戰(zhàn)條令、通信建設(shè)都是基于美國(guó)的作戰(zhàn)體系、實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，特別是多國(guó)聯(lián)合作戰(zhàn)中的情報(bào)保障大量依賴美國(guó)的情報(bào)資產(chǎn)以及單方面投入。比如1999年北約對(duì)南聯(lián)盟進(jìn)行了78天的空襲行動(dòng)，美國(guó)承擔(dān)了95%的衛(wèi)星及空中監(jiān)視和偵察任務(wù)。美國(guó)的“引領(lǐng)”作用固然能提升北約情報(bào)工作標(biāo)準(zhǔn)，但聯(lián)合作戰(zhàn)情報(bào)保障卻適用于“木桶效應(yīng)”和“短板理論”，即最薄弱環(huán)節(jié)決定其整體效果。①Jennifer Sims,“Foreign Intelligence Liaison：Devils,Deals,and Details,” International Journal of Intelligence and Counter Intelligence,Vol.19,No.2,2006,p.202.雖然北約大力加強(qiáng)情報(bào)互操作建設(shè)，但在近幾場(chǎng)軍事行動(dòng)中仍然暴露出實(shí)戰(zhàn)環(huán)境下因情報(bào)體系代差導(dǎo)致的數(shù)據(jù)鏈通聯(lián)等諸多方面問題。2011年北約“聯(lián)合保護(hù)者”行動(dòng)中，法國(guó)戰(zhàn)機(jī)在接收和共享美國(guó)衛(wèi)星和無人機(jī)數(shù)據(jù)時(shí)遇到技術(shù)兼容性問題，繼而衍生出復(fù)雜審批程序，再加之缺乏必要的地面通信設(shè)施，致使整個(gè)“觀察決策行動(dòng)周期”拖至5小時(shí)。②Stewart Webb,“Improvement Required for Operational and Tactical Intelligence Sharing in NATO,” Defense Against Terrorism Review,Vol.6,No.1,2014,p.60.5小時(shí)窗口期給予卡扎菲部隊(duì)充裕的時(shí)間重新部署，同時(shí)戰(zhàn)場(chǎng)環(huán)境的變化極易造成非軍事目標(biāo)的誤打及平民傷亡。此外在美國(guó)看來，在北約的衣缽下雖能彰顯其軍事行動(dòng)的合法性與道義性，但多國(guó)參與會(huì)使情報(bào)保障變得復(fù)雜化，反而會(huì)束縛美國(guó)的手腳。因此，在阿富汗和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)中，美國(guó)拋開北約，選擇部分北約國(guó)家以及巴基斯坦等更具反恐情報(bào)能力和價(jià)值的非北約國(guó)家拼湊“特別聯(lián)盟”來配合美軍行動(dòng)，而北約的聯(lián)盟作用遭到架空。

文化綜合感知能力欠缺僵化情報(bào)意識(shí)與安全觀念。盡管北約著眼冷戰(zhàn)后安全形勢(shì)新特點(diǎn)不斷優(yōu)化情報(bào)工作組織形態(tài)，但在指導(dǎo)理念和工作機(jī)制上缺乏對(duì)整體地區(qū)環(huán)境的文化敏感性及適應(yīng)能力，特別是針對(duì)近年來中東地區(qū)極其復(fù)雜的反恐反叛亂形勢(shì)，北約情報(bào)工作政策上缺乏戰(zhàn)略視野、手段上缺乏綜合考量。十多年來，駐阿富汗北約國(guó)際安全援助部隊(duì)把大量情報(bào)資源投入“路邊炸彈”等不確定性威脅的預(yù)測(cè)，忽視對(duì)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、部族部落、種族、宗族關(guān)系以及政治和解進(jìn)程的評(píng)估，致使對(duì)阿富汗的“和平締造”難以取得有效進(jìn)展。北約國(guó)際安全援助部隊(duì)情報(bào)部部長(zhǎng)邁克爾·弗林少將稱，盟軍情報(bào)官員和分析師對(duì)阿富汗社會(huì)基層、人文環(huán)境等因素的掌握嚴(yán)重匱乏，致使情報(bào)同整體戰(zhàn)略脫節(jié)。③Michael Flynn,Matt Pottinger and Paul.Batchelor,Fixing Intel:A Blueprint for Making Intelligence Relevant in Afghanistan,Washington,DC：Center for a New American Security,January 2010,pp.7-8北約國(guó)際安全援助部隊(duì)司令斯坦利·麥克里斯特爾上將說道，打敗塔利班不僅靠情報(bào)跟蹤并消滅叛亂分子，還要有針對(duì)性地影響并告誡當(dāng)?shù)孛癖姠躀bidem,p.24.。而要做到這一點(diǎn)，需要北約情報(bào)工作在方式上從以搜集情報(bào)為中心來確定任務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐跃唧w任務(wù)為中心來整合資源。美國(guó)陸軍訓(xùn)練與條令司令部司令任上的馬丁·鄧普西上將指出，“最好的信息、最重要的情報(bào)、最準(zhǔn)確的理解應(yīng)是自下而上，并非自上而下”⑤Martin Dempsey,Our Army's Campaign of Learning,Arlington：Institute of Land Warfare,2009,p.3.。為此弗林提出各級(jí)情報(bào)官員應(yīng)頻繁輪崗，加強(qiáng)實(shí)地探訪，同處在基層一線的民事官員、氣象小隊(duì)、女性接觸小隊(duì)、非政府組織等建立緊密聯(lián)系，打破功能條塊分割的工作模式，轉(zhuǎn)而以地理區(qū)域?yàn)榛鶞?zhǔn)分配情報(bào)任務(wù)，從而更加全面地掌握地區(qū)社會(huì)和人文狀況。