公平競(jìng)爭(zhēng)審查視角下產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的協(xié)調(diào)機(jī)制研究

石 達(dá)

一、產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)調(diào)的必要性

(一)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的基本內(nèi)涵及作用

1.產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵與作用

通常意義上的產(chǎn)業(yè)政策是政府為實(shí)現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)而對(duì)特定的產(chǎn)業(yè)形成與發(fā)展進(jìn)行干預(yù)的各項(xiàng)政策的總和。由于不同產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景及其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的重要性不同，國(guó)家對(duì)諸如基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、衰退產(chǎn)業(yè)等不同產(chǎn)業(yè)所實(shí)施的政策并不完全一致，而從我國(guó)目前已實(shí)施的各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策來看，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策主要集中在對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的扶持與培育，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

有效的產(chǎn)業(yè)政策在糾正市場(chǎng)失靈、幫助發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)超越、提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等方面具有重要作用。改革開放前優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策使得我國(guó)的重工業(yè)迅速發(fā)展起來，為日后的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。改革開放之后我國(guó)在不同的歷史時(shí)期根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況先后制定了扶持輕工業(yè)、農(nóng)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等多項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策，確保了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定與發(fā)展。但不同于以美國(guó)“司法裁判”為中心的產(chǎn)業(yè)政策模式和日本以“政企合作、行政指導(dǎo)”為中心的產(chǎn)業(yè)政策模式，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策過分倚重政府干預(yù)，以財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、信貸支持、進(jìn)入限制等手段為表現(xiàn)形式，沒有充分發(fā)揮市場(chǎng)自身的機(jī)制。

2.競(jìng)爭(zhēng)政策的內(nèi)涵與作用

廣泛意義上的競(jìng)爭(zhēng)政策可以包括與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有密切聯(lián)系或者足以影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件或者競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的所有政策，而競(jìng)爭(zhēng)法上所說的競(jìng)爭(zhēng)政策是一種法律化的經(jīng)濟(jì)政策，通常是指國(guó)家為保護(hù)和促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而采取的行動(dòng)措施、制定的法規(guī)條例等行為的總和。狹義上的競(jìng)爭(zhēng)政策幾乎可以等同于競(jìng)爭(zhēng)法，尤其是反壟斷法。因此，國(guó)家實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策的主要目的便是保護(hù)和促進(jìn)正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，以形成公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代由于沒有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的存在自然也不會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)政策的提法，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的確立，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的重要性逐漸被廣泛認(rèn)識(shí)到，有關(guān)制定競(jìng)爭(zhēng)政策的呼聲日益高漲，最終隨著《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《反壟斷法》的頒布才正式確立?！斗磯艛喾ā泛汀斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的制定和實(shí)施，為促進(jìn)公平合理和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的建立發(fā)揮了無可替代的作用。以《反壟斷法》為例，截至2017年8月，工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門共立案查處涉嫌壟斷案件82件，其中涉嫌壟斷協(xié)議案件40件，涉嫌濫用市場(chǎng)支配地位案件42件。但是我國(guó)在行政壟斷的規(guī)制上卻一直捉襟見肘，尤其在行政立法盛行的當(dāng)下，政府通過頻繁的“立法”活動(dòng)，并在“依法行政”的名義下，限制競(jìng)爭(zhēng)行為就可因其形式的“合法性”而具有了正當(dāng)性。

(二)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的差異性

雖然競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策均是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的國(guó)家規(guī)制性政策，但并不意味著兩者之間不存在沖突與矛盾，競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策在調(diào)整范圍、調(diào)整手段、價(jià)值取向、實(shí)施機(jī)制等方面均存在較大差異。

1.兩者在調(diào)整范圍上存在較大差異

競(jìng)爭(zhēng)政策的調(diào)整范圍只限于糾正市場(chǎng)機(jī)制固有的外在缺陷，調(diào)整范圍具有微觀性與單一性。產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整對(duì)象包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)技術(shù)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)等內(nèi)容，以政府的力量從外部引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的局限性和固有內(nèi)在缺陷進(jìn)行補(bǔ)充。

2.兩者在調(diào)整手段上存在較大差異

競(jìng)爭(zhēng)政策往往采用單一法律規(guī)制方法，對(duì)壟斷、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等損害市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的行為進(jìn)行限制與約束，調(diào)整手段具有強(qiáng)制性。產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施是行使國(guó)家調(diào)控權(quán)的表現(xiàn)，是政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各行業(yè)部門有選擇性地加以引導(dǎo)和扶持，具有多樣性和綜合性。

3.兩者的價(jià)值導(dǎo)向存在較大差異

競(jìng)爭(zhēng)政策的價(jià)值導(dǎo)向通過鼓勵(lì)市場(chǎng)主體之間的積極競(jìng)爭(zhēng)來維護(hù)一種公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，其保護(hù)的內(nèi)容是競(jìng)爭(zhēng)秩序而非少數(shù)競(jìng)爭(zhēng)者。雖然競(jìng)爭(zhēng)政策會(huì)通過拆分大企業(yè)、限制部分企業(yè)合并以此確保市場(chǎng)上存在足夠的競(jìng)爭(zhēng)者，但其最終目的并非為維護(hù)這些競(jìng)爭(zhēng)者的個(gè)別利益，這些手段的最終目的還是為了建立和維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序，更加注重維護(hù)消費(fèi)者利益。產(chǎn)業(yè)政策的價(jià)值導(dǎo)向通過政策傾斜對(duì)弱勢(shì)行業(yè)進(jìn)行扶持，以支持生產(chǎn)者的發(fā)展為重點(diǎn)，很少直接顧及消費(fèi)者利益。

4.兩者的實(shí)施機(jī)制存在較大差異

競(jìng)爭(zhēng)政策以競(jìng)爭(zhēng)法律法規(guī)為具體表現(xiàn)，雖然執(zhí)法寬嚴(yán)存在一定的裁量空間，但是相對(duì)具有穩(wěn)定性。產(chǎn)業(yè)政策則更加體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)政策的靈活性，堅(jiān)持調(diào)整和變動(dòng)，對(duì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的支持、對(duì)弱小產(chǎn)業(yè)的扶持、對(duì)衰退產(chǎn)業(yè)的調(diào)整呈現(xiàn)出階段性變化的特點(diǎn)。

(三)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策沖突的后果

我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法自頒布施行以來，只有《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》于2017年和2019年修訂過兩次，《反壟斷法》頒布十余年來從未修訂過。而產(chǎn)業(yè)政策卻不斷推陳出新，在產(chǎn)業(yè)政策不斷加強(qiáng)的過程中，其與競(jìng)爭(zhēng)政策之間沖突的后果也逐漸被人們認(rèn)識(shí)到。

1.強(qiáng)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)政策弱化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致企業(yè)喪失創(chuàng)造性和抗風(fēng)險(xiǎn)性

產(chǎn)業(yè)政策所扶持的行業(yè)或者企業(yè)相對(duì)于那些產(chǎn)業(yè)政策所沒有覆蓋的行業(yè)和企業(yè)而言，市場(chǎng)的資源配置功能被行政力量削弱。尤其是過度的補(bǔ)貼造成企業(yè)不需要認(rèn)真分析和迎合市場(chǎng)需求，轉(zhuǎn)而研究政府政策需要，使得其創(chuàng)新能力削弱。一旦政府政策發(fā)生變化或者市場(chǎng)需要產(chǎn)生重大變化將會(huì)給企業(yè)帶來嚴(yán)重的損害。我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)便是很好的例子。為推動(dòng)我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，中央和地方層面出臺(tái)大量的補(bǔ)貼優(yōu)惠政策。在這些產(chǎn)業(yè)政策的刺激下，光伏產(chǎn)業(yè)自2004年開始迅猛發(fā)展，產(chǎn)能增長(zhǎng)持續(xù)多年超過100%。但是由于短期內(nèi)集聚了大量資源，產(chǎn)能過剩所蘊(yùn)含的危機(jī)一直存在，隨著國(guó)內(nèi)和國(guó)際市場(chǎng)的逐步飽和，嚴(yán)重的產(chǎn)能危機(jī)導(dǎo)致光伏產(chǎn)業(yè)價(jià)格一落千丈，2011年以來，眾多光伏企業(yè)倒閉，曾經(jīng)依靠補(bǔ)貼發(fā)展壯大起來的光伏企業(yè)風(fēng)光不再，不得不引人深思。

2.行政壟斷“借殼上市”，加深了產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法之間的裂痕

產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的沖突本質(zhì)上體現(xiàn)了政府與市場(chǎng)之間的矛盾，競(jìng)爭(zhēng)秩序是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自發(fā)形成的，產(chǎn)業(yè)政策依賴于政府行政力量干預(yù)市場(chǎng)機(jī)制，這就使行政壟斷有了一定的可乘之機(jī)。行政機(jī)關(guān)及授權(quán)行使行政權(quán)力的組織濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)的行為受到我國(guó)反壟斷法的規(guī)制，但地方政府若假借扶持特定產(chǎn)業(yè)為名給予部分產(chǎn)業(yè)甚至企業(yè)大量?jī)?yōu)惠措施，則會(huì)造成實(shí)質(zhì)上的行政壟斷。在我國(guó)現(xiàn)行的政權(quán)體系之下行政壟斷的查處本身便具有很大的障礙，若再讓行政壟斷披上實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的外衣，則會(huì)進(jìn)一步加深反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法難度，進(jìn)而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策之間的矛盾與鴻溝日益加深。

3.容易引發(fā)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)政策制定機(jī)構(gòu)之間的沖突

在國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局成立以前，我國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法主要依靠發(fā)改委、商務(wù)部和原工商管理總局，而大部分產(chǎn)業(yè)政策往往由各行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)制定和實(shí)施，若競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策發(fā)生沖突，便很可能導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)政策制定部門之間的沖突。政府部門之間的沖突將使得市場(chǎng)主體無所適從，引發(fā)市場(chǎng)混亂。2011年11月，國(guó)家發(fā)改委曾就寬帶接入問題對(duì)中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通展開反壟斷調(diào)查，但工業(yè)和信息化部下屬的《人民郵電報(bào)》和《通信產(chǎn)業(yè)報(bào)》卻發(fā)文認(rèn)為電信和聯(lián)通的行為并無違法。雖然工信部本身未表明其態(tài)度，但由于這兩家媒體的官方色彩過于濃厚，很難說工信部對(duì)其下屬報(bào)社的這兩篇文章持否定態(tài)度。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)政策制定機(jī)構(gòu)立場(chǎng)不同，對(duì)相關(guān)企業(yè)的行為是否違法各執(zhí)一詞，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為該行為排除限制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而政策制定機(jī)關(guān)則認(rèn)為是整合市場(chǎng)資源、促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的有利之舉，這種矛盾和沖突來源于競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策之間事先溝通的缺失，是兩者矛盾外化的直接表現(xiàn)。

二、以公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度進(jìn)行協(xié)調(diào)的可能性

雖然競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策存在沖突，但兩者之間依然存在著高度契合性，有著深刻的理論和實(shí)踐上的協(xié)調(diào)基礎(chǔ)。就理論上而言，產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策最終目標(biāo)的一致性使得兩者之間的互動(dòng)與協(xié)調(diào)具有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，而服務(wù)于社會(huì)整體利益便是兩者都要追求的共同價(jià)值，是兩者之間最大的目標(biāo)契合點(diǎn)。實(shí)踐中市場(chǎng)機(jī)制的缺陷和產(chǎn)業(yè)規(guī)制的不足也要求對(duì)兩者進(jìn)行一定的協(xié)調(diào)。事實(shí)上，世界各國(guó)均已普遍到產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策之間的矛盾與沖突，并對(duì)其加以一定的制定安排進(jìn)行協(xié)調(diào)。在對(duì)兩者進(jìn)行協(xié)調(diào)的關(guān)鍵和基礎(chǔ)在于產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策誰主誰次，若兩者發(fā)生沖突應(yīng)以何者為先，不解決這個(gè)問題，難以在產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策發(fā)生本質(zhì)沖突時(shí)進(jìn)行抉擇。

(一)《反壟斷法》對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策的妥協(xié)不足以協(xié)調(diào)兩者之間的沖突

我國(guó)《反壟斷法》對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)為適用除外制度。適用除外制度一直以來都是我國(guó)協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的方式，但這是一種事先的、靜態(tài)的協(xié)調(diào)手段。適用除外制度的創(chuàng)設(shè)，既可以克服過分壟斷對(duì)市場(chǎng)造成的危害，又可以防止過度競(jìng)爭(zhēng)或者盲目競(jìng)爭(zhēng)對(duì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)公共利益造成不當(dāng)損害，利用競(jìng)爭(zhēng)的活力抵制壟斷的停滯性、利用壟斷的組織性克服競(jìng)爭(zhēng)的無序性，從而實(shí)現(xiàn)合理而有效的競(jìng)爭(zhēng)秩序。就其立法初衷而言，無疑是對(duì)產(chǎn)業(yè)政策對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所造成的影響進(jìn)行了預(yù)見性的判斷。值得一提的是，《反壟斷法》對(duì)經(jīng)營(yíng)者的豁免規(guī)定了諸如行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響、對(duì)消費(fèi)者福祉的影響等內(nèi)容，其實(shí)已經(jīng)暗含了產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策之間協(xié)調(diào)的優(yōu)先順位，即產(chǎn)業(yè)政策不能過分限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

但遺憾的是，我國(guó)的適用除外制度并沒有起到良好的協(xié)調(diào)作用。2008年我國(guó)《反壟斷法》問世不久，便發(fā)生了世界金融危機(jī)，應(yīng)世界金融危機(jī)的需求，我國(guó)曾對(duì)鋼鐵、汽車、船舶等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)實(shí)行振興規(guī)劃，這些措施使得反壟斷法的有效實(shí)施遇到了挑戰(zhàn)。在危機(jī)應(yīng)對(duì)和結(jié)構(gòu)調(diào)整所涉及的信貸、財(cái)政、稅收政策支持關(guān)系到企業(yè)的公平地位和平等對(duì)待問題，鼓勵(lì)行業(yè)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)重組或者限制新企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)或者新項(xiàng)目開工，這無疑與競(jìng)爭(zhēng)政策有所沖突。

即使在已經(jīng)擺脫金融危機(jī)影響的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時(shí)代，即便強(qiáng)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)政策已不具備正當(dāng)化依據(jù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期，以往所累積的產(chǎn)業(yè)政策依然存在著強(qiáng)大的慣性。尤其是在地方政府層面，為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府很容易或明或暗地幫助或者放任企業(yè)的壟斷行為，如浙江省保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)價(jià)格壟斷協(xié)議案、造紙行業(yè)協(xié)會(huì)價(jià)格壟斷協(xié)議案等案中，都存在政府或者行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)的影子。適用除外制度所關(guān)注的維護(hù)整體經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)公共利益的作用反而讓位于地方經(jīng)濟(jì)利益，其立足的對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的尊重卻屈服于政府管制之力。適用除外制度被行政力量所濫用，架空了反壟斷法對(duì)各種壟斷行為的規(guī)制，儼然成了使產(chǎn)業(yè)政策凌駕于反壟斷法之上的幫兇。

適用除外制度本身并沒有錯(cuò)，但其立足的《反壟斷法》本質(zhì)上屬于事后規(guī)制之法，除了可對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中進(jìn)行事先審查之外，難以及時(shí)有效制止各類嚴(yán)重限制競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)政策，只能對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策出現(xiàn)損害后果時(shí)進(jìn)行糾正，無法及時(shí)有效彌合產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策之間的沖突。

(二)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策應(yīng)有之關(guān)系決定了產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)注重其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響

作為調(diào)控經(jīng)濟(jì)的兩種不同手段，競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策在一定程度上是此消彼長(zhǎng)的。各國(guó)對(duì)兩者的態(tài)度經(jīng)常隨著宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而呈現(xiàn)出周期性的變化。在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定時(shí)期，堅(jiān)持自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念的國(guó)家通常都把競(jìng)爭(zhēng)政策放在更為優(yōu)先的位置，以更好地發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)化資源配置的作用。但隨著人們對(duì)兩者政策效果認(rèn)識(shí)的加深，競(jìng)爭(zhēng)政策在經(jīng)濟(jì)危機(jī)應(yīng)對(duì)中的作用越來越受到重視。

但從2008年應(yīng)對(duì)金融危機(jī)開始，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策大幅擴(kuò)張，競(jìng)爭(zhēng)政策卻受到了忽略。這種政策選擇和我國(guó)轉(zhuǎn)型期的制度背景是分不開的。我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響依然存在，社會(huì)對(duì)政府的依賴心理還很強(qiáng)，國(guó)家全能主義的觀念始終存在。我國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)控方面有著天然的優(yōu)勢(shì)，在危機(jī)應(yīng)對(duì)中迅速而果斷地采取各種產(chǎn)業(yè)政策措施。相比之下，維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的競(jìng)爭(zhēng)政策卻被拋之腦后，因?yàn)槲C(jī)時(shí)期嚴(yán)厲的競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)法會(huì)扼殺原本就不夠充分的經(jīng)濟(jì)活力。但市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石，競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)從來都沒有替代品。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的減弱不僅在短期內(nèi)會(huì)導(dǎo)致物價(jià)攀升、產(chǎn)量減少，而且還會(huì)阻礙創(chuàng)新，進(jìn)而損害經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)。而政府畢竟不是萬能的，政府失靈依然存在。在運(yùn)用政府力量干預(yù)經(jīng)濟(jì)，實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策時(shí)必須保持謹(jǐn)慎，在關(guān)注產(chǎn)業(yè)政策短期作用的同時(shí)，還必須考慮它對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制的長(zhǎng)期影響，才能真正實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)危機(jī)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。而我國(guó)之前大量犧牲競(jìng)爭(zhēng)政策的做法，不僅削弱了競(jìng)爭(zhēng)法的權(quán)威，不當(dāng)?shù)嘏で耸袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，還對(duì)原本就脆弱的自由公平競(jìng)爭(zhēng)理念造成了巨大的沖擊。

不管是歐盟、美國(guó)還是日本，都經(jīng)歷由產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)先向競(jìng)爭(zhēng)政策優(yōu)先的轉(zhuǎn)變，從政府和市場(chǎng)關(guān)系的本質(zhì)來看，產(chǎn)業(yè)政策雖然在特殊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期具有立竿見影的效果，但其始終依靠政府的行政力量而非市場(chǎng)自發(fā)的力量，天然地具有眾多人為風(fēng)險(xiǎn)。因此就產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策的本質(zhì)而言，競(jìng)爭(zhēng)政策更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，而產(chǎn)業(yè)政策則更多的是為了修正市場(chǎng)失靈。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化最終還是要依靠市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)，這是產(chǎn)業(yè)政策無法離開的基礎(chǔ)。

(三)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度能確保產(chǎn)業(yè)政策符合競(jìng)爭(zhēng)政策之精神

既然對(duì)產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策的協(xié)調(diào)已日益重要，競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性應(yīng)加以確立，而反壟斷法本身卻不足以對(duì)兩者進(jìn)行協(xié)調(diào)，那么一種體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)政策精神的對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行事先審查的制度就顯得尤為重要。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度便可擔(dān)此重任，將競(jìng)爭(zhēng)政策的精神內(nèi)化成產(chǎn)業(yè)政策的審核標(biāo)準(zhǔn)，從而使得產(chǎn)業(yè)政策符合競(jìng)爭(zhēng)政策的精神。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度對(duì)產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策之所以能夠進(jìn)行協(xié)調(diào)，關(guān)鍵在于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度具有深厚的理論支撐和制度保障。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是指政府制定相關(guān)政策目標(biāo)之時(shí)，要將其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響作為重要的評(píng)估考量因素，確保政府行為符合公平競(jìng)爭(zhēng)的要求，在確保市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的前提之下，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的各項(xiàng)制度安排。國(guó)務(wù)院于2016年6月發(fā)布了《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》，隨后各部委均出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)范性文件對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。具體而言，公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)制度對(duì)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

1.公平競(jìng)爭(zhēng)審查的目標(biāo)符合我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策的目標(biāo)

產(chǎn)業(yè)政策的制定過程中需將其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響列為重要考量因素已成為我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策改革的重要方向。在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度之下制定的產(chǎn)業(yè)政策，就是要在充分尊重市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)之上，針對(duì)不同行業(yè)的特點(diǎn)，合理設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)政策，確保企業(yè)間具有較高的競(jìng)爭(zhēng)自由和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，防止企業(yè)濫用產(chǎn)業(yè)政策的扶持，以行政力量的外衣規(guī)避正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，謀求不正當(dāng)?shù)睦麧?rùn)，防止產(chǎn)業(yè)政策功能異化成為企業(yè)躲避市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的手段。對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行公平審查，是建立競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策之間有限溝通的重要協(xié)調(diào)機(jī)制，政府部門在制定有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的過程中，盡量排除限制競(jìng)爭(zhēng)的可能性。通過公平競(jìng)爭(zhēng)審查，可以確保產(chǎn)業(yè)政策在制定和實(shí)施的過程中，盡可能實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策從選擇性向普惠性的轉(zhuǎn)變，讓競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策形成合力。公平競(jìng)爭(zhēng)審查的目標(biāo)與產(chǎn)業(yè)政策、競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)調(diào)的目標(biāo)具有高度的一致性，因此公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度成為我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策改革的重點(diǎn)工作之一。

2.公平競(jìng)爭(zhēng)審查可以保證產(chǎn)業(yè)政策尊重市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

公平合理的競(jìng)爭(zhēng)秩序是市場(chǎng)發(fā)展不竭的動(dòng)力，但政府部門在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)更加傾向于關(guān)注產(chǎn)業(yè)自身的可持續(xù)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、產(chǎn)業(yè)安全或者其他重大利益等特定產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)而忽略該政策可能帶來的諸如對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等方面的負(fù)面影響。政府在擬定政策初始往往不夠重視維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)空間，在追求注冊(cè)目標(biāo)時(shí)，卻會(huì)不惜以損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為代價(jià)，最終導(dǎo)致市場(chǎng)發(fā)展受到限制，這對(duì)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)而言是相當(dāng)可惜的。公平競(jìng)爭(zhēng)審查將產(chǎn)業(yè)政策對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響納入進(jìn)來，要求政府部門在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)慎重考慮其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響，當(dāng)不得不對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生影響時(shí)，也需選擇盡可能對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)限制最小的方案。從是否不合理、不必要、不適當(dāng)?shù)嘏懦蛘呦拗屏耸袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)這一角度構(gòu)思、評(píng)估產(chǎn)業(yè)政策，是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的重要工作內(nèi)容，有利于確保競(jìng)爭(zhēng)政策作用的正常發(fā)揮。

3.公平競(jìng)爭(zhēng)審查可以防止產(chǎn)業(yè)政策異化

產(chǎn)業(yè)政策的推出是政府為克服“市場(chǎng)失靈”的重要手段，是促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的重要措施。因此產(chǎn)業(yè)政策從本質(zhì)上而言依然是服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，矯正市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的部分缺陷，在任何時(shí)候均不應(yīng)取代市場(chǎng)機(jī)制的作用。產(chǎn)業(yè)政策從屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)業(yè)政策作用的發(fā)揮也離不開市場(chǎng)的消化、吸收與轉(zhuǎn)化，那么產(chǎn)業(yè)政策也不應(yīng)當(dāng)違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本價(jià)值規(guī)律和運(yùn)行模式。自由而公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得以運(yùn)行的基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)政策的制定與實(shí)施也應(yīng)當(dāng)尊重市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。但在現(xiàn)實(shí)中，產(chǎn)業(yè)政策卻成為部分企業(yè)或者產(chǎn)業(yè)借以規(guī)避正常市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的手段，以取得政府補(bǔ)貼作為其盈利的手段，而忽視對(duì)消費(fèi)者需求、市場(chǎng)環(huán)境等基本情況的研究，一旦經(jīng)濟(jì)環(huán)境惡化或者政府產(chǎn)業(yè)政策發(fā)生變動(dòng)，相關(guān)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)將難以抵御相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，最終只能被市場(chǎng)機(jī)制所淘汰。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度通過事先評(píng)估其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響，可防止產(chǎn)業(yè)政策對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成的不當(dāng)損害，避免產(chǎn)業(yè)政策淪為相關(guān)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)規(guī)制正當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的工具。

三、公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制協(xié)調(diào)的目標(biāo):競(jìng)爭(zhēng)友好型產(chǎn)業(yè)政策

產(chǎn)業(yè)政策具有階段性、目的性的特點(diǎn)，在不同國(guó)家不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段所采取的產(chǎn)業(yè)政策也必然存在差異，而競(jìng)爭(zhēng)政策則相對(duì)穩(wěn)定。因此就兩者進(jìn)行協(xié)調(diào)的成本而言，讓產(chǎn)業(yè)政策更加符合競(jìng)爭(zhēng)政策的目標(biāo)與原則更具可行性。兩者協(xié)調(diào)的目標(biāo)便是一種競(jìng)爭(zhēng)友好型產(chǎn)業(yè)政策，即在尊重和完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的前提下，以市場(chǎng)機(jī)制而非過多政府判斷的手段，以保證盡可能減少政府行為對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制負(fù)面影響的產(chǎn)業(yè)政策。歐盟在2007年簽署的《里斯本條約》便確立了競(jìng)爭(zhēng)友好型產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)，成為歐盟各國(guó)制定本國(guó)產(chǎn)業(yè)政策重要的指導(dǎo)原則。我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度也應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)借鑒歐盟的經(jīng)驗(yàn)，將競(jìng)爭(zhēng)友好型產(chǎn)業(yè)政策作為貫徹落實(shí)《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》的重要手段。我國(guó)政府所擁有的產(chǎn)業(yè)調(diào)控的手段和力量是很多發(fā)達(dá)國(guó)家所難以企及的，因此，在制定我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，更要注意政府力量對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不當(dāng)干預(yù)，在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)更應(yīng)引導(dǎo)和塑造良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)秩序，具體而言，可以通過以下手段來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

(一)產(chǎn)業(yè)政策培育市場(chǎng)創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)友好

各國(guó)的理論和實(shí)踐均已證明市場(chǎng)機(jī)制是進(jìn)行資源配置最有效的手段，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序是確保資源配置效率快速提高、促進(jìn)科學(xué)技術(shù)不斷提高的可靠機(jī)制。我國(guó)雖然于1992年便提出了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，但經(jīng)過了近三十年的改革歷程，目前在世界貿(mào)易組織框架下不承認(rèn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的國(guó)家仍不在少數(shù)，究其原因不外乎是我國(guó)大量國(guó)有企業(yè)的存在與我國(guó)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大控制力。在此背景下要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的協(xié)調(diào)，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)更加強(qiáng)調(diào)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的扶持與維護(hù)，自覺將產(chǎn)業(yè)政策融入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序之中，通過放松管制、培育市場(chǎng)、優(yōu)化服務(wù)等手段不斷塑造公正公平的市場(chǎng)環(huán)境，形成競(jìng)相創(chuàng)新的市場(chǎng)氛圍。同時(shí)還需要認(rèn)識(shí)到的是，市場(chǎng)機(jī)制下的自由競(jìng)爭(zhēng)并不等于叢林法則中弱肉強(qiáng)食般的無序競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施可以對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行一定的矯正，以形成公平合理的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)，而合理的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)自然包括了廣泛的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域、公開的競(jìng)爭(zhēng)條件、平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)、公平的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果等廣泛內(nèi)容。合理的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)需要產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮對(duì)市場(chǎng)的塑造和調(diào)節(jié)功能，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行一定的矯正，避免其扭曲為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)或者破壞性競(jìng)爭(zhēng)，最終實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)友好型市場(chǎng)秩序。

(二)產(chǎn)業(yè)政策減少直接行政干預(yù)強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)友好

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所強(qiáng)調(diào)的競(jìng)爭(zhēng)是建立在機(jī)會(huì)公平和起點(diǎn)公平的前提之下的優(yōu)勝劣汰的篩選機(jī)制。與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)應(yīng)的行政干預(yù)則會(huì)扭曲自然競(jìng)爭(zhēng)，讓市場(chǎng)主體依附于行政力量之下，失去競(jìng)爭(zhēng)所激發(fā)的創(chuàng)新激勵(lì)。正如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)者丹尼·羅德里所言，合理的產(chǎn)業(yè)政策模式并非依靠政府自主獨(dú)自實(shí)施稅收優(yōu)惠或者補(bǔ)貼措施，而是在私人部門和政府之間形成良好的戰(zhàn)略互動(dòng)與合作關(guān)系，讓政府知道經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸的癥結(jié)所在，并對(duì)這些癥結(jié)對(duì)癥下藥采取措施。政府在制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的過程中，有越來越多的學(xué)者提出“有效市場(chǎng)”和“有為政府”的概念。市場(chǎng)效率自不待言，而關(guān)于如何構(gòu)建“有為政府”，確保政府既不無為、又不亂為，是一個(gè)至關(guān)重要的問題。因此，對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)回歸其軟法屬性，在大部分情況下，政府應(yīng)以勸導(dǎo)、鼓勵(lì)、支持等說辭代替行政命令性規(guī)定，減少產(chǎn)業(yè)政策對(duì)市場(chǎng)的直接沖擊，以溫和、間接的手段向市場(chǎng)傳遞政府預(yù)期，確保產(chǎn)業(yè)政策的謙抑性，緩和其與競(jìng)爭(zhēng)政策之間的摩擦，以此促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)友好環(huán)境的形成。

(三)產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)減少市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不合理影響以實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)友好

減少政府干預(yù)并不意味著放棄對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，而是在政府干預(yù)的領(lǐng)域注意干預(yù)的方式與影響。政府在選擇對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)或者監(jiān)管時(shí)，往往會(huì)出于特定的公共利益或者市場(chǎng)布局的考量出臺(tái)限制競(jìng)爭(zhēng)的政策，如對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格、生產(chǎn)方式等進(jìn)行限制，但是這些措施雖然能起到直接作用，但是成本較高，容易挫傷市場(chǎng)主體的積極性和自主性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效競(jìng)爭(zhēng)的程度是決定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)福利最大化的根本因素，而當(dāng)前我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的一大較為突出的問題便是政府不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的大量存在。產(chǎn)業(yè)政策在大部分情況下或多或少會(huì)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生負(fù)面影響，競(jìng)爭(zhēng)友好型產(chǎn)業(yè)政策便是要將負(fù)面影響降低甚至消除。因此，將產(chǎn)業(yè)政策對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響力納入政策制定的考量中來顯得尤為重要。將那些對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重不合理影響，或者產(chǎn)生的有利影響不足以彌補(bǔ)其帶來的負(fù)面影響的產(chǎn)業(yè)政策事先排除，是競(jìng)爭(zhēng)友好型產(chǎn)業(yè)政策的一大優(yōu)勢(shì)。