我國環(huán)保稅征收效果及問題研究①
——基于發(fā)達國家環(huán)保稅征收的實踐經(jīng)驗

樊楚瑤，陸 彥，薛依然

一、引言

在過去的百年里三次工業(yè)革命既推動了人類發(fā)展的進程也給人類帶來了沉痛的歷史教訓。例如馬斯河谷煙霧事件，倫敦的煙霧事件等都說明很多發(fā)達國家在發(fā)展早期也采取了“先發(fā)展，后治理”的道路，并且歷史證明這樣以犧牲環(huán)境謀求發(fā)展的方式是不可取的，這樣的老路我國不能再走，我國的環(huán)境治理迫在眉睫。

習近平總書記指出“綠水青山就是金山銀山”。環(huán)境保護不僅改善了我們的居住環(huán)境，更為我們的持續(xù)發(fā)展提供了主要保障，友好的生態(tài)環(huán)境始終是一個企業(yè)乃至一個國家核心競爭力的體現(xiàn)。2018年1月1日，我國正式實施環(huán)保稅政策，這一政策的實施對促進工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高工業(yè)企業(yè)排污標準，強化排污者責任等方面具有重要意義。

二、環(huán)保稅制度的理論依據(jù)及我國環(huán)保稅的演進

(一)理論依據(jù)

1.環(huán)境保護稅可追溯到20世紀20年代福利經(jīng)濟學家庇古提出的負外部性理論，庇古模型中通過將企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的污染負外部性以稅收的形式內(nèi)部化，而使得企業(yè)生產(chǎn)的私人成本與社會成本不斷接近，從而達到最優(yōu)的社會產(chǎn)出水平。

2.20世紀后半葉，隨著全球工業(yè)化的高速發(fā)展帶來全球性的環(huán)境惡化問題，OECD(經(jīng)濟合作與發(fā)展組織)國家在1972年提出了“污染者付費原則”，并由此衍生出了綠色稅制。

3.20世紀90年代，發(fā)達國家有關(guān)環(huán)保稅的“雙重紅利”效應的理論不斷完善。環(huán)保稅的第一重紅利即為“收入返回作用”，即政府用環(huán)保稅收所得來降低所得稅等其他稅收負擔；第二重紅利即為“稅收相互作用”，即征稅使得企業(yè)負擔加重，因此勞動工人的工資降低，故勞動供給減少，產(chǎn)生負面效應。但這兩種效應孰輕孰重，根據(jù)實證研究的模型假設(shè)不同則結(jié)果也不相同。

(二)我國環(huán)保稅制度的演進

我國環(huán)保稅由概念的提出到現(xiàn)在的正式實施主要經(jīng)過以下幾個階段。

1.2007年6月，國務(wù)院頒布《節(jié)能減排綜合性工作方案》，由此環(huán)保稅的征收被提上日程；2009年的政府工作報告中強調(diào)了環(huán)保工作與經(jīng)濟工作相輔相成、同等重要。

2.2015年出臺《環(huán)境保護法》，提出了由污染排放者承擔所造成的環(huán)境污染外部性；2016年《全國生態(tài)保護“十三五”規(guī)劃綱要》綱領(lǐng)性地提出了我國的工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展要與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)。

3.2017年出臺的《環(huán)境保護法律風險提示》清單，更明確地指出了環(huán)境污染費用的承擔主體。

4.2018年1月，我國正式實施以“稅費平移”為標準的環(huán)保稅制度，正式將排污費轉(zhuǎn)化為環(huán)境保護稅。

數(shù)據(jù)顯示，以前的“排污費”制度雖然在我國實行了四十多年，但對我國環(huán)境的改善作用微乎其微，甚至在某些領(lǐng)域污染狀況更為嚴重，這足以暴露排污費制度的弊端，環(huán)保稅的制定、實施成為必然。

三、發(fā)達國家征收環(huán)保稅的經(jīng)驗

(一)美國的生態(tài)稅收制度

1.美國征收生態(tài)稅的背景

美國作為世界經(jīng)濟大國，在工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的早期，也是“先污染，再治理”為指導思想的。1943年洛杉磯發(fā)生的光化學煙霧事件以及1948年發(fā)生的Donora煙霧事件都是美國沉重的歷史教訓，也是對當今世界各國的警醒。在此之后，美國經(jīng)濟學家、財政學家便開始著手研究環(huán)保稅問題，最終演變?yōu)椤吧鷳B(tài)稅”。

2.美國生態(tài)稅的主要內(nèi)容

美國生態(tài)稅的征收對象主要是100多種有害的化學物質(zhì)，一方面根據(jù)企業(yè)排放的有害化學物質(zhì)造成的污染程度收稅，另一方面是根據(jù)企業(yè)的收入征稅。

美國生態(tài)稅主要采用從量稅，且根據(jù)污染程度不同實行梯度稅率，對不同規(guī)模的企業(yè)在征生態(tài)稅方面也有一定差異，以靈活適應不同發(fā)展程度、發(fā)展階段的企業(yè)。

3.美國生態(tài)稅征收的效果

在美國生態(tài)稅的征收已有40多年，各項實證研究都表明生態(tài)稅對于美國的生態(tài)環(huán)境改善有著巨大的作用。根據(jù)美國環(huán)保部門公布的數(shù)據(jù)顯示，從1945年到2006年，美國的六種主要大氣污染物排放量都有了顯著的降低，且尤為明顯的是20世紀70年代出臺了《清潔空氣法》后，各種污染物的排放量更加迅速地下降。

(二)德國的水污染稅收制度

1.德國征收水污染稅的背景

首先，德國作為歐洲最大的經(jīng)濟體，是歐洲工業(yè)中心。它吸取了其他國家“先發(fā)展后治理”道路的歷史教訓，在經(jīng)濟發(fā)展的同時關(guān)注生態(tài)環(huán)境的保護以及資源的可持續(xù)利用。

其次，德國獨特的地理特征也決定了其征收水污染環(huán)境稅的必要性。德國擁有十分豐富的地表水與地下水資源，且屬于溫帶海洋性氣候，但其工業(yè)發(fā)展對水質(zhì)有著重大的影響，保護水質(zhì)對整體生態(tài)環(huán)境的保護起著關(guān)鍵的作用。因此，德國是歐洲第一個對水污染進行征稅的國家，也是至今為止全世界水污染稅收制度最為完善的國家。

2.德國水污染稅收的主要內(nèi)容

德國的水污染稅收根據(jù)“污染者付費原則”，無論污染主體是企業(yè)、個人還是政府，都要依法繳納稅金。但是若排污量低于最低標準時，有相應的優(yōu)惠減免政策以提高社會各主體減少排污量的積極性。

德國的水質(zhì)管理屬于州政府的管轄范圍，但州政府收取的水污染稅費必須全額?？顚Ｓ?，用于保護水污染、開發(fā)新設(shè)備新能源等，進一步促進水質(zhì)的改善與維護。

3.德國水污染稅收征收的效果

根據(jù)德國官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在1998年以前德國污水排放量年增長幅度高達26.58%。但在1998年德國修訂了《廢水納稅法》，更加嚴格地規(guī)制了污水的排放，自此德國的水體污染情況逐年得到改善。

四、我國環(huán)保稅的減免政策

為了保護弱勢產(chǎn)業(yè)、特殊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國環(huán)保稅也做出暫時免征減征的相關(guān)規(guī)定。這是由我國當前國情決定的，也是我國環(huán)保稅的一大特色。

1.對于不直接向環(huán)境排污的主體，包括向法定的垃圾集中處理地、廢水廢固集中處理地排污的行為，不收取環(huán)保稅。我國環(huán)保稅對某些模糊的概念做出清晰的解釋，在環(huán)保稅中明確了若依法向指定地區(qū)排放生活垃圾、污水、固體廢物的主體，無須繳納環(huán)保稅。因為這樣的排污不算是向環(huán)境直接排放污染物，而是符合國家相關(guān)規(guī)定的處理方法，因此應當予以免征。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(非規(guī)?；B(yǎng)殖)、流動污染源排放的應稅污染物，暫予免征環(huán)保稅。非規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，尤其是一些種植業(yè)及家禽養(yǎng)殖等無可避免會產(chǎn)生少量的污染物，但這些污染物不僅量小且基本能被自然自主消耗循環(huán)，不會造成嚴重的環(huán)境污染。此外有些制造業(yè)、交通運輸業(yè)工作特征即流動性明顯，污染檢測難度太大，稅收成本高，因此暫時予以免征。

3.對于綜合利用固體污染物或排放水污染、大氣污染低于標準水平的，給予相應的減征政策。環(huán)保稅對于能夠進行循環(huán)利用的企業(yè)有一定的減免政策，鼓勵企業(yè)探索廢物利用的方法；對于排污量低于最低標準的企業(yè)，環(huán)保稅更是給予鼓勵政策，這樣靈活地進行征稅有利于激發(fā)企業(yè)節(jié)能減排的積極性，從根本上減少環(huán)境污染。

五、征收環(huán)保稅的效果及存在的問題

(一)征收環(huán)保稅的效果

1.增加企業(yè)的排污成本，促使企業(yè)轉(zhuǎn)型升級

國家稅務(wù)局數(shù)據(jù)顯示，2018年第二季度環(huán)保稅納稅人申報入庫52.2億元，較第一季度增長7.6億元，環(huán)比增長17%。2018年上半年，環(huán)保稅納稅人申報入庫96.8億元，與去年同期同口徑排污費相比，增收17.5億元，增長22.1%。另一方面，環(huán)保稅的激勵機制也更加明顯，環(huán)保稅中多加一檔，即若排放量低于國家標準的30%，則按標準的75%征收環(huán)保稅。

在更重的稅收負擔以及更強的激勵機制下，我國環(huán)保稅收入數(shù)據(jù)就能體現(xiàn)出其在規(guī)制外部效應內(nèi)部化方面已經(jīng)初見成效。環(huán)保稅的開征使得企業(yè)的生產(chǎn)成本發(fā)生變化，率先進行轉(zhuǎn)型升級的企業(yè)能夠取得產(chǎn)品價格、生產(chǎn)規(guī)模等方面的優(yōu)勢，這對于高污染高能耗企業(yè)有著巨大的沖擊，能夠倒逼更多的企業(yè)改進工藝流程，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。

2.改善企業(yè)工作環(huán)境，降低勞動成本

環(huán)保稅的征收能夠在全國范圍內(nèi)、各個領(lǐng)域改善企業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境，例如對于農(nóng)業(yè)企業(yè)，土壤、氣候條件的改善必然能夠促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，在一定程度上節(jié)約農(nóng)藥、化肥以及人力資本的投入；對于工業(yè)企業(yè)，環(huán)境的改善能夠降低工人作業(yè)的難度，使某些工業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)不再是嚴重危害身心健康的高危崗位，以此可降低特殊工人的工資，使得工業(yè)企業(yè)的成本降低，且同時提高工作效率。因此，環(huán)保稅的征收能夠提高各種生產(chǎn)要素的效率，節(jié)約生產(chǎn)要素的投入成本，取得更大的經(jīng)濟效益。

3.環(huán)保稅收?？顚Ｓ?，促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展

我國環(huán)保稅的征收嚴格要求?？顚Ｓ?，這也是沿襲了發(fā)達國家的有效舉措。將征收上來的環(huán)保稅用于環(huán)保事業(yè)的發(fā)展，能夠促進我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更快更高效地改善我國的環(huán)境狀況。此外，環(huán)保稅的征收使得更多的企業(yè)主動購買污染處理及檢測設(shè)備，政府監(jiān)管部門也需要采購相關(guān)環(huán)保監(jiān)督檢測機器設(shè)備，這給環(huán)保產(chǎn)業(yè)帶來巨大的市場前景，有利于我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進一步提高我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。

4.提高市場進入壁壘，相關(guān)產(chǎn)業(yè)的行業(yè)集中度顯著提升

眾所周知，對于某些特定行業(yè)，其行業(yè)集中度對于規(guī)模效益的形成以及國際競爭力的提高有著重要的作用，在我國最為典型的即為鋼鐵行業(yè)。

我國鋼鐵行業(yè)體量位居世界前列，但是鋼鐵行業(yè)的CR4、CR10均明顯低于發(fā)達國家水平。這主要因為我國中小鋼鐵企業(yè)過多，行業(yè)進入壁壘低，導致了我國鋼鐵行業(yè)集中度低、生產(chǎn)效率低、競爭力弱。因此，環(huán)保稅的征收能夠使得高污染的鋼鐵企業(yè)必須為自己的污染行為做出補償，這樣會提高鋼鐵企業(yè)的生產(chǎn)成本，淘汰了一批不達標的中小鋼鐵企業(yè)，促進鋼鐵企業(yè)的兼并收購，有利于我國鋼鐵行業(yè)能夠逐步取得規(guī)模優(yōu)勢，進一步提高生產(chǎn)效率。

(二)環(huán)保稅征收中暴露出的問題

我國環(huán)保稅實施一年多，在節(jié)能減排方面取得顯著效果的同時也暴露出政策自身的不足。

1.稅率水平遠低于最優(yōu)稅率

目前我國環(huán)保稅率低水平的13個省份當前在廢氣方面的稅率只達到最優(yōu)稅率10年均值的7%～9%；中間水平的12個省份，尤其是水污染方面基本都低于最優(yōu)稅率的30%；略微接近最優(yōu)稅率水平的6個省份在廢水方面仍遠低于最優(yōu)稅率，尤其是北京的廢氣稅率標準僅為最優(yōu)稅率的24%，上海也僅為7%。由此可見，當前我國環(huán)保稅稅率水平整體仍然偏低，對企業(yè)排污情況的規(guī)制效果有限，環(huán)境治理作用不顯著。

此外，由于我國地區(qū)間稅率差距過大，很多高稅率水平地區(qū)的企業(yè)極有可能會向低稅率水平地區(qū)轉(zhuǎn)移，這不僅不能根治我國的環(huán)境污染問題，還會造成低稅率地區(qū)環(huán)境污染急劇惡化，使得環(huán)保稅的征收效果與其初衷完全背離。

2.環(huán)保稅收范圍較小，環(huán)境污染治理不全面

環(huán)保稅在初行階段，在我國的環(huán)境保護效果以及可能產(chǎn)生的其他負面效果還不明朗，故征收范圍較小，征收的稅率也較低。例如對于大氣污染的重要組成部分汽車尾氣排放并未被列入環(huán)保稅征收范圍。這導致環(huán)保稅的征收不全面，無法形成完備的環(huán)保稅征收體系，還有許多重要污染源未受到約束。這很可能引起企業(yè)的投機行為，例如僅僅改變生產(chǎn)材料從而減少應稅污染物的排放但同時增加其他不在應征體系內(nèi)污染物排放，大大減弱環(huán)保稅的治污效果。

3.缺少懲罰性加征條款，稅收的強制性難以體現(xiàn)

我國當前的環(huán)保稅制度雖有許多減免政策，但對嚴重超標污染企業(yè)缺少懲罰性措施，缺少硬性束縛與懲戒。僅有鼓勵措施是不夠的，沒有懲罰措施等于變相地鼓勵企業(yè)超額排放污染物。環(huán)保稅對企業(yè)的污染排放施加壓力過小，不能引起所有企業(yè)的高度重視，不能快速促進企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。只有加入懲罰條款才能顯示出環(huán)保稅的零容忍，使得環(huán)保稅的征收效果更加迅速且顯著地顯現(xiàn)出來。

六、相關(guān)建議

(一)政府適當進行價格管制，防止稅負轉(zhuǎn)移

工業(yè)企業(yè)面對環(huán)保稅壓力，很有可能通過提高價格而將稅收負擔轉(zhuǎn)移給消費者，使得環(huán)保稅的效果大打折扣，產(chǎn)生負面的社會影響。一方面很有可能引起市場價格普遍浮高，降低居民的生活水平，阻礙經(jīng)濟正常發(fā)展；另一方面，環(huán)保稅的目的在于將企業(yè)生產(chǎn)造成的外部性即環(huán)境污染內(nèi)部化，以此減少企業(yè)的污染排放量，但稅負轉(zhuǎn)移使得企業(yè)并未真正承擔環(huán)保稅稅收，而最終是由消費者來為企業(yè)的外部性承擔后果，這對企業(yè)節(jié)能減排以及我國環(huán)境改善起不到明顯作用。因此，政府應當根據(jù)環(huán)保稅的稅率標準，對于不同行業(yè)不同地區(qū)制定合理的限制價格，既要發(fā)揮市場機制的主體地位，又能避免企業(yè)的稅負轉(zhuǎn)移，進而從根本上保證環(huán)保稅能夠?qū)ζ髽I(yè)的污染行為產(chǎn)生約束力。

(二)適度減少企業(yè)除環(huán)保稅以外的其他稅負，為企業(yè)減壓

2019年兩會召開期間，李克強總理在政府報告中稱要實現(xiàn)更大規(guī)模的企業(yè)減稅，強調(diào)我國第一大稅種增值稅的下調(diào)，這對于工業(yè)企業(yè)甚至消費者都是有益的。但由于我國目前嚴重的環(huán)境污染狀況，以及在將來環(huán)境保護的持續(xù)重要作用，環(huán)保稅是不能減免的。環(huán)保稅的征收雖然是加重了企業(yè)的負擔，但實際上是合理地規(guī)制其外部成本內(nèi)部化，是促使工業(yè)企業(yè)產(chǎn)出達到最優(yōu)產(chǎn)量的最好方式，也更加能夠體現(xiàn)社會公平。

(三)設(shè)立專項基金，?？顚Ｓ?/h3>

可以借鑒德國水污染稅收的經(jīng)驗，環(huán)保稅在德國歸州政府所有且設(shè)立專項基金，專門用于環(huán)保事業(yè)，這在一定程度上對德國水質(zhì)治理起著推動作用。我國可以考慮將環(huán)保稅部分稅金用于設(shè)立專項基金，支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及環(huán)保事業(yè)的其他開支，能夠提高環(huán)保稅的運行效率，加快“環(huán)保稅促環(huán)?！毙Ч娘@現(xiàn)。

(四)加大企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)管力度，建立綠色環(huán)保的企業(yè)文化

在當今社會，企業(yè)的軟實力才是企業(yè)的核心競爭力，能夠?qū)⒕G色環(huán)保觀念融入企業(yè)文化中，深入員工心中，對于一個企業(yè)長遠的發(fā)展有著重要的意義。因此，一方面要加強對員工的專題培訓，還要實施環(huán)?？冃Ч芾矸椒?，形成激勵與懲罰并重的機制，使得企業(yè)的每個員工都能樹立環(huán)保意識并落實到實際工作中。隨著每個員工環(huán)保意識的加強，以及企業(yè)環(huán)保技術(shù)的不斷完善形成順應時代潮流的綠色企業(yè)文化，這會成為體現(xiàn)企業(yè)核心競爭力的重要方面，對于企業(yè)的長遠發(fā)展有著重大的意義。

(五)適時調(diào)整環(huán)保稅的減免政策

在充分調(diào)查、全面分析的基礎(chǔ)上，適時調(diào)整我國環(huán)保稅的減免政策。當前享受減免環(huán)保稅政策的企業(yè)多為農(nóng)業(yè)企業(yè)和中小企業(yè)，但這些企業(yè)都有環(huán)保設(shè)備比較少、環(huán)保水平低、容易產(chǎn)生面源污染的特點，因此政府需要根據(jù)實際發(fā)展情況，適時適度對這些企業(yè)恢復環(huán)保稅的征收，才能取得更好的環(huán)保效果。