基于城市群融合發(fā)展的長三角一體化研究

方 靜

一、引言

長三角地區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。近年來，我國在推進(jìn)長三角一體化進(jìn)程中做了很多有益的探索。黨的十九大報(bào)告對(duì)未來區(qū)域發(fā)展提出了建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。2018年6月，印發(fā)了《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃(2018～2020年)》，明確了任務(wù)書、時(shí)間表和路線圖。2019年5月13日，中共中央政治局審議了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，會(huì)議強(qiáng)調(diào):要樹立“一體化”意識(shí)和“一盤棋”思想，深入推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域一體化建設(shè)，強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，提升產(chǎn)業(yè)鏈水平。近年來，隨著三省一市的快速建設(shè)與發(fā)展，都取得了不錯(cuò)的成效，城鎮(zhèn)化水平提升明顯，經(jīng)濟(jì)總量也大幅度上升。上海一直居于長三角地區(qū)的核心地位，但是其“龍頭”擴(kuò)散效應(yīng)不足，導(dǎo)致在長三角城市群融合發(fā)展中存在一系列的問題，如政府各部門間各自為政，合作機(jī)制尚未建立；區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化嚴(yán)重，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇的相似性，交通等基礎(chǔ)設(shè)施不完善等。本文梳理長三角城市群發(fā)展現(xiàn)狀及問題，為城市群融合發(fā)展提出對(duì)策和建議。

二、長三角城市群發(fā)展的現(xiàn)狀

長三角經(jīng)過多年的發(fā)展，在產(chǎn)業(yè)方面，雖然長三角地區(qū)的工業(yè)化水平較高，但是仍存在產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的現(xiàn)象，主要集中在重工業(yè)、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、資本密集型產(chǎn)業(yè)、中高端技術(shù)產(chǎn)業(yè)等。目前，長三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)地區(qū)——如蘇寧滬杭甬，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移分為兩個(gè)方向:第一，產(chǎn)業(yè)正在向中西部地區(qū)的省會(huì)城市轉(zhuǎn)移；第二，離轉(zhuǎn)移城市較近的內(nèi)部城市轉(zhuǎn)移，如湖州、嘉興、南京的寧鎮(zhèn)揚(yáng)都市圈和滁州、馬鞍山等地。在科創(chuàng)方面，積極推動(dòng)張江、合肥兩大綜合性國家科學(xué)中心戰(zhàn)略性合作，建設(shè)長三角區(qū)域的協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展。在交通互通方面，從2018年12月起，上海、杭州和寧波三地之間已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了地鐵二維碼互通技術(shù)，通過同一款A(yù)pp，使得這三地之間來往更加便捷。交通便利的同時(shí)也促進(jìn)了長三角城市間的物流行業(yè)發(fā)展，物流將打造從“天”級(jí)推進(jìn)到“小時(shí)”級(jí)，打造新零售“三公里理想生活圈”。省際、城市間斷頭路項(xiàng)目逐步打通。例如，上海張江長三角科技城金山區(qū)和浙江平湖片區(qū)中的一條主干道，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)匕傩盏某鲂?，這個(gè)省際斷頭路通車后使得平湖到達(dá)上海虹橋站只需要15分鐘。在醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老方面，長三角異地就醫(yī)門診結(jié)算試點(diǎn)擴(kuò)容，從2018年9月首次開通8個(gè)試點(diǎn)統(tǒng)籌區(qū)的基礎(chǔ)上，今年又新增了江蘇省的南京、常州、浙江杭州、舟山等8個(gè)城市，大力推動(dòng)異地就醫(yī)結(jié)算工作。長三角作為人口老齡化速度最快、程度最深的地區(qū)，養(yǎng)老壓力日趨嚴(yán)重，已初步形成了“特色發(fā)展、錯(cuò)位發(fā)展、梯度發(fā)展”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

三、長三角城市群發(fā)展的問題

(一)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同嚴(yán)重

產(chǎn)業(yè)是各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，每個(gè)地區(qū)根據(jù)自身發(fā)展的獨(dú)特特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)整合、資源整合以及所處的當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展階段來合理高效的分配資源、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，不斷滿足市場(chǎng)的需求。目前，長三角一帶產(chǎn)業(yè)仍集中在中低端制造業(yè)，從增加值來看，仍低于發(fā)達(dá)國家；由于長三角地區(qū)的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等相關(guān)要素具有相似性，而且地理位置也彼此接近，投融資環(huán)境出現(xiàn)了“勻質(zhì)化”，導(dǎo)致相關(guān)產(chǎn)業(yè)的集群、城市群之間主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇相近。在2013年以前，“唯GDP論”“以GDP論英雄”的最核心且最唯一的績效考核模式深入政府部門，各城市群間的利益不一形成的惡意競(jìng)爭，難以避免價(jià)格戰(zhàn)，也會(huì)在一定程度上導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于同質(zhì)。從主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃來看，缺乏各城市群“一盤棋”的大格局規(guī)劃，沒有站在長三角一體化協(xié)同發(fā)展的高度，立足各地區(qū)市場(chǎng)、資源等優(yōu)勢(shì)來規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性質(zhì)不適合該區(qū)域發(fā)展、區(qū)域間產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套少和產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)等問題。上海、江蘇省和浙江省一些外貿(mào)加工型企業(yè)在發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)業(yè)合作分工中仍處于低端加工鏈中，沒有參與核心技術(shù)的研發(fā)，只是依靠廉價(jià)勞動(dòng)力的出售，處于全球產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈底端。長三角代加工型企業(yè)普遍陷入微利化、自主品牌缺位與自主創(chuàng)新能力缺失的發(fā)展困境。

(二)交通互聯(lián)互通銜接不夠

從交通網(wǎng)的分布來看，26個(gè)城市間東部交通運(yùn)輸網(wǎng)密度較大，由東向西呈現(xiàn)出逐漸遞減的趨勢(shì)。上海在長三角城市群中交通區(qū)域輻射力最強(qiáng)，其次蘇南地區(qū)和杭甬地區(qū)。安徽省與江浙兩省相比，目前存在基礎(chǔ)設(shè)施仍不完善、區(qū)域間交通設(shè)施缺乏銜接、省內(nèi)尚未形成完整的高鐵系統(tǒng)網(wǎng)、高鐵覆蓋率低、修建交通技術(shù)落后等現(xiàn)象。目前江浙皖三省城市群缺乏完整的交通綜合規(guī)劃，鐵路、公路等建設(shè)布局不合理，海陸空三種交通方式間缺乏協(xié)調(diào)，城際軌道交通網(wǎng)仍較稀疏，交通換乘樞紐不夠，形成“斷點(diǎn)”式局面，早期缺乏“一盤棋”規(guī)劃思想，只帶動(dòng)了當(dāng)?shù)貐^(qū)域的發(fā)展，忽視了全局。

(三)城市群間協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢

目前，長三角26個(gè)城市群之間是零零散散的狀態(tài)，與省內(nèi)城市間的聯(lián)系與合作相比，省外聯(lián)系比較少而弱。首先，在各城市政府主體上缺乏整體統(tǒng)一意識(shí)，長三角一體化并不是一個(gè)分裂的一體化，資源、信息等各種要素尚未形成共享機(jī)制，多方合作多是在淺層表面上的合作，仍不夠深入。其次，各城市群各自為政現(xiàn)象嚴(yán)重，行政壁壘弊端突顯，高層之間的協(xié)商合作對(duì)話機(jī)制可能流于形式，并未真正貫徹落實(shí)。在已達(dá)成建設(shè)合作備忘錄中，某些方面可能仍會(huì)存在一些短板，利益協(xié)調(diào)機(jī)制、合作機(jī)制仍不健全，會(huì)在利益分配方面存在歧義，各方政府都是“理性”經(jīng)濟(jì)人，都是以自身區(qū)域利益最大化為目標(biāo)，產(chǎn)生多方之間的博弈。最后，各方政府難以達(dá)成共識(shí)，難以明確各自的定位和實(shí)現(xiàn)分工，造成專業(yè)分工化水平低下。

四、促進(jìn)長三角城市群融合發(fā)展的對(duì)策建議

(一)做好頂層設(shè)計(jì)，積極推進(jìn)簡政放權(quán)，激發(fā)市場(chǎng)活力

《規(guī)劃綱要》是國家層面對(duì)長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)，是當(dāng)前和今后一段時(shí)期長三角一體化發(fā)展的根本遵循。在研究制定專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，首先，一個(gè)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施完善與否是經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎(chǔ)，要緊緊圍繞基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，統(tǒng)籌推進(jìn)鐵路、公路、航空、港口等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，奠定能源供應(yīng)和保障的基礎(chǔ)，最大限度地發(fā)揮“乘數(shù)效應(yīng)”，力爭做到基礎(chǔ)設(shè)施的“硬互通”和公共服務(wù)的“軟連接”。其次，要注重科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，科技是一個(gè)國家強(qiáng)盛之基石，真正做到“科技興區(qū)、產(chǎn)業(yè)強(qiáng)區(qū)”，聚“三高”——高知識(shí)、高附加值、高創(chuàng)意于科創(chuàng)園區(qū)，促進(jìn)城市群間的技術(shù)融合，形成完備的產(chǎn)業(yè)鏈。再次，推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域融合發(fā)展，這是“大勢(shì)所趨”，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中提到，著力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。需考慮政治、經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)等多方因素，堅(jiān)持以人為本，打通城鄉(xiāng)間要素自由流動(dòng)，優(yōu)化資源配置結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共榮共生。第四，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。各城市群打造可持續(xù)發(fā)展模式，將長三角打造為“綠三角”，把“生活”“生產(chǎn)”“生態(tài)”結(jié)合起來，建立聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)調(diào)機(jī)制和立體多維的監(jiān)管體系，徹底轉(zhuǎn)型升級(jí)高污染高耗能企業(yè)；加強(qiáng)大氣污染聯(lián)防聯(lián)治、流域水污染協(xié)同治理、土壤污染管控和修復(fù)、固體廢物污染防治以及生態(tài)環(huán)境區(qū)域執(zhí)法，加快融入長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展。最后，共享公共服務(wù)便利，高效地服務(wù)百姓。改革需要簡政放權(quán)，權(quán)力逐層下放，擴(kuò)大地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)；各部門還要增強(qiáng)大局意識(shí)和全局觀念，樹立責(zé)任意識(shí)，在簡政放權(quán)的同時(shí)需制定配套的考核體系，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一；切實(shí)加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，激發(fā)企業(yè)的活力、發(fā)展的動(dòng)力和全社會(huì)的創(chuàng)造力。

(二)加強(qiáng)政府間的協(xié)調(diào)與合作，打破行政壁壘

由于長三角一體化包括三個(gè)省一個(gè)市，如何加快長三角一體化發(fā)展，需加強(qiáng)各省之間、各城市群之間的合作與聯(lián)系。2019年1月，三省一市政府已簽署長三角地區(qū)市場(chǎng)體系一體化建設(shè)合作備忘錄，逐步統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則、信用治理、市場(chǎng)監(jiān)管。建立各政府部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，目的是為了各部門通力合作，工作上有效分工，加強(qiáng)溝通與聯(lián)系。要充分發(fā)揮各省市政府間的對(duì)話協(xié)商作用，做到信息公開透明，達(dá)到資源共享的目的。當(dāng)政策落實(shí)不到位、出現(xiàn)緊急情況時(shí)，馬上匯報(bào)給上級(jí)，能夠吸納來自不同高層的合理建議，選擇最優(yōu)方案。從大體上來看，26個(gè)城市群屬于跨行政區(qū)域，涉及利益主體比較多，在不同程度上存在體制機(jī)制障礙和行政壁壘，此時(shí)就需要強(qiáng)有力的高位推動(dòng)，高位推動(dòng)對(duì)改革創(chuàng)新具有正向推動(dòng)作用，但它需要結(jié)合多種因素，比如內(nèi)部利益分化程度、目前各城市的發(fā)展階段、發(fā)展水平以及目標(biāo)進(jìn)行考量和衡量，高層領(lǐng)導(dǎo)與組織內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)要“統(tǒng)一戰(zhàn)線”，持續(xù)地交流互動(dòng)。

(三)打造相鄰城市同城化，實(shí)現(xiàn)科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果共享

所謂相鄰城市同城化，并不是幾個(gè)城市合并為一個(gè)城市，也不是一味地讓發(fā)達(dá)地區(qū)的城市來帶動(dòng)落后的城市發(fā)展，而是將一些發(fā)展水平差不多的城市群規(guī)劃在一起，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)以及合理配置，將資源和發(fā)展的成果在同城化中共享。例如，上海作為科創(chuàng)資源最豐富的城市，無錫和蘇州又鄰近上海，且2018年無錫和蘇州的GDP總額相加與上海市接近，產(chǎn)業(yè)和人口的擁擠性會(huì)在一定程度上阻礙其發(fā)展，可以嘗試將上海市、無錫市和蘇州市規(guī)劃為一個(gè)圈，將三個(gè)城市的資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)行互補(bǔ)和融合，從根本上解決上海土地資源等要素的受限，更好地將上海的科技成果“供給”滿足蘇州和無錫的“需求”，打破資本、人才自由流動(dòng)的限制，促進(jìn)信息的交互。此外，近日來，上海市正積極推進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)融合發(fā)展，蘇州和無錫在制造業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)方面有優(yōu)勢(shì)，上海市在制造業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型時(shí)可以向蘇州無錫學(xué)習(xí)借鑒有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步推動(dòng)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的融合發(fā)展。在打造同城化時(shí)，要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施共享、公共服務(wù)均等化，成為國家在長三角地區(qū)的一個(gè)典型示范樣本。