鄉(xiāng)村旅游土地利用績效的提升對策研究

樊信友 文君

摘 ?要：鄉(xiāng)村旅游是鄉(xiāng)村振興的重要推動力，而土地利用績效從根本上影響鄉(xiāng)村旅游的健康發(fā)展?；谕恋乜冃гu價理論和我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展實踐，從鄉(xiāng)村旅游土地利用的政府、企業(yè)和社區(qū)居民等三大主體出發(fā)，兼顧過程與結果，從資源投入比例、土地利用結構、土地利用程度和土地利用效益等四個方面提出鄉(xiāng)村旅游土地利用績效的提升對策。

關鍵詞：鄉(xiāng)村旅游;土地利用績效;對策

鄉(xiāng)村旅游是農村經濟的重要增長動力，在推動農業(yè)供給側改革、增加農民就業(yè)、推動鄉(xiāng)村振興、建設美麗鄉(xiāng)村方面發(fā)揮了重要作用。但是，鄉(xiāng)村旅游土地利用中存在一些問題，比如土地資源供需不平衡、土地利用結構不合理、土地利用效率低、土地污染、土地退化等，影響了鄉(xiāng)村旅游的健康發(fā)展。根據鄉(xiāng)村旅游土地利用績效評價理論和實踐調研，通過調節(jié)土地利用資源投入比例、土地利用結構、土地利用程度以及合理分配土地利用效益可以實現最優(yōu)的鄉(xiāng)村旅游土地利用績效。因此，本文從鄉(xiāng)村旅游土地利用的相關利益出發(fā)，基于鄉(xiāng)村旅游土地利用績效的影響因素，提出鄉(xiāng)村旅游土地利用績效提升的對策建議。

一、調整鄉(xiāng)村旅游土地利用資源投入比例，降低土地利用成本

（1）以政策保障鄉(xiāng)村旅游土地資源需求

1.政府部門應適當調整并放寬鄉(xiāng)村旅游土地政策

相關政府部門首先應當根據鄉(xiāng)村旅游市場發(fā)展需求，適時調整鄉(xiāng)村旅游的土地利用政策，緩解鄉(xiāng)村旅游發(fā)展大量的土地需求和土地后備資源不足之間的矛盾，保障鄉(xiāng)村旅游的基礎用地。當前相關政府部門推進的農村土地征收制度、農村集體經營性建設用地入市、農村宅基地制度等土地改革試點工作對于農村土地制度深化改革具有重大意義，這些制度也將同時為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游提高土地資源保障。為此，相關政府部門在試行相關政策時可以將鄉(xiāng)村旅游發(fā)展與相結合，并在符合相關土地利用總體規(guī)劃的前提下，適當放寬鄉(xiāng)村旅游的土地承包、征用限度，為鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展提供土地資源儲備。

2.政府部門應加快推行土地整治

土地整治包括土地整理、土地復墾和土地開發(fā)三個方面，通過土地整治可以實現對鄉(xiāng)村地區(qū)的農田整理、村莊改造、鄉(xiāng)村工礦企業(yè)破壞土地和廢棄農業(yè)建設用地整治復墾，對可以開發(fā)但未開發(fā)的土地進行開發(fā)，盤活廢棄土地資源。一方面可以在不改變土地資源總量的前提下增加可利用土地資源面積，緩解人地矛盾，滿足鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的土地需求;另一方面也可增加有效的耕地面積，保障糧食安全和維護社會的安全穩(wěn)定。

3.政府部門應積極引導使用未利用土地，盤活存量建設用地

在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)過程中，相關部門應當運用適當的經濟手段和優(yōu)惠政策，鼓勵相關企業(yè)開發(fā)使用閑置未利用土地，提高區(qū)域土地利用效率。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推行，田園綜合體、特色小鎮(zhèn)、現代農業(yè)產業(yè)園等推動鄉(xiāng)村發(fā)展的開發(fā)模式隨之產生，對于土地資源規(guī)劃與需求都帶來了新的挑戰(zhàn)。因此，盤活農村集體建設用地，將部分流轉未征用、未利用的存量建設用地用于鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)建設，將會在緩解因鄉(xiāng)村旅游開發(fā)建設與社區(qū)居民產生的征地用地矛盾，降低鄉(xiāng)村旅游開發(fā)成本方面起到重要作用。

（2）充分利用先進技術，合理預測資源投入比例

1.企業(yè)應充分利用政府土地政策，降低土地獲取成本

鄉(xiāng)村旅游開發(fā)企業(yè)應緊跟政策步伐，充分了解和把握相關政府部門關于田園綜合體、特色小鎮(zhèn)、現代農業(yè)產業(yè)園建設審批的最新土地利用政策和中央財政獎勵補貼政策。一方面根據相關政策規(guī)定進行相關開發(fā)建設項目土地利用的申報、審批;另一方面在符合國家相關規(guī)定的前提下為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展爭取充分的后備土地資源，降低鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的土地成本，推動鄉(xiāng)村旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

2.企業(yè)應利用先進技術準確預測資源投入比例，提高鄉(xiāng)村旅游土地利用績效

資源投入比例是影響鄉(xiāng)村旅游土地利用績效的重要因素，對鄉(xiāng)村旅游土地利用的整體績效具有較大的影響。因此鄉(xiāng)村旅游開發(fā)企業(yè)應當積極引進RS、GIS等相關先進技術，并充分利用先進技術實現對開發(fā)區(qū)域土地情況的整體把握。同時運用科學的計算方法預測旅游需求，準確預算鄉(xiāng)村旅游開發(fā)過程中資源投入比例，以最優(yōu)的人力、物力、財力投入比例實現對鄉(xiāng)村旅游項目的開發(fā)建設，尤其注重對固定資產投入的計算和規(guī)劃，實現以最低的投入實現最大化的鄉(xiāng)村旅游土地利用績效。

3.企業(yè)應制定合理的人才引進計劃，降低單位用地勞動力成本

目前我國鄉(xiāng)村旅游目的地主要產業(yè)仍然為第一產業(yè)，屬于勞動力密集型、現代化水平較低的產業(yè)。因此，鄉(xiāng)村旅游開發(fā)企業(yè)應當根據鄉(xiāng)村旅游目的地的實際情況制定合理的人才引進計劃，一方面引進高素質人才提高對景區(qū)經營管理的規(guī)范化和現代化水平;另一方面引進技術水平高、工作效率高的工作人員不僅能夠提高種植效率，還能降低勞動力成本，最終實現提高鄉(xiāng)村旅游土地利用的整體績效得目的。

二、優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游土地利用結構，實現土地資源的優(yōu)化配置

（1）加強規(guī)劃計劃管理，優(yōu)化土地利結構和布局

1.政府部門應發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的控制作用，合理配置各產業(yè)土地資源土地利用總體規(guī)劃屬于宏觀土地利用規(guī)劃，是各級政府部門對轄區(qū)一定時間范圍內的土地利用及土地開發(fā)、整治、保護等工作所做的綜合部署安排。政府部門應根據土地利用現狀和產業(yè)發(fā)展需求制定土地利用總體規(guī)劃，通過規(guī)劃宏觀調控土地利用結構以及產業(yè)布局，同時注重與產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等涉及土地利用的規(guī)劃協(xié)調銜接。土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃時長一般為15年，因此相關政府部門還應該根據產業(yè)發(fā)展需求適時調整土地利用的結構、布局、分區(qū)等內容，從而實現對土地資源充分合理的利用。

2.政府部門應健全旅游用地標準體系，規(guī)范旅游用地標準

通過研究現有的《土地利用現狀分類》與《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》等用地分類標準發(fā)現，這些分類標準中都未單獨設置旅游用地類別。旅游用地的復合性特點不僅使得旅游用地規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃銜接困難，而且也使得旅游項目用地批地困難，阻礙鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。因此相關政府部門應結合旅游用地現狀和發(fā)展需求制定旅游用地標準體系，規(guī)范旅游用地標準、調整旅游用地地價體系、解決旅游用地供需矛盾，實現旅游用地結構的優(yōu)化布局。

（2）科學規(guī)劃旅游景區(qū)，合理布局鄉(xiāng)村旅游產業(yè)

1.企業(yè)應采用專業(yè)團隊，制定科學合理的景區(qū)建設規(guī)劃

由于我國國有景區(qū)長期以來存在著管理體制不順、機制不靈活的問題，因此自推行所有權、管理權和經營權“三權分離”的景區(qū)體制機制改革以來，企業(yè)市場化的經營對景區(qū)的健康快速發(fā)展作用很快凸顯。但是市場化的企業(yè)也存在著逐利性的弊端，因此要求企業(yè)在對景區(qū)進行開發(fā)或者升級打造時，必須應聘請專業(yè)團隊，根據景區(qū)土地利用現狀，制定符合景區(qū)可持續(xù)發(fā)展的建設規(guī)劃。一方面企業(yè)要合理的布局鄉(xiāng)村旅游項目，注重鄉(xiāng)村旅游游憩設施、鄉(xiāng)村旅游基礎設施和鄉(xiāng)村旅游服務設施之間相輔相成的關系，實現對土地的多樣化利用;另一方面要合理規(guī)劃鄉(xiāng)村旅游相關產業(yè)，通過優(yōu)化產業(yè)的結構和布局來實現對土地利用結構的優(yōu)化布局。

2.企業(yè)應積極推動區(qū)域土地利用結構的優(yōu)化布局

土地資源具有系統(tǒng)性特點，同時土地系統(tǒng)的均衡性、穩(wěn)定性和有序性相對于其他自然系統(tǒng)較低，意味著某一區(qū)域土地利用結構一旦存在問題對該地區(qū)的企業(yè)可持續(xù)發(fā)展必定造成不利影響。因此企業(yè)應主動發(fā)現鄉(xiāng)村游土地利用與周邊企業(yè)土地利用存在問題，積極向政府部門獻計獻策，與周邊企業(yè)協(xié)調互商，共同解決土地利用問題，推動區(qū)域土地利用結構和產業(yè)結構布局的優(yōu)化調整，實現對土地資源的合理開發(fā)利用。

三、調節(jié)鄉(xiāng)村旅游土地利用強度，提高土地利用的集約化水平

（1）建立健全土地運行管理機制，提高土地利用效率

1.政府部門應完善土地管理機制，嚴格控制報批程序

根據前文的績效評價研究可知，政府部門對土地的監(jiān)督管理可以有效的提升土地利用的績效水平。因此政府部門應完善土地管理機制，加強鄉(xiāng)村旅游項目用地預審和土地利用年度計劃管理。一方面對嚴格執(zhí)行國家《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》等相關要求，對鄉(xiāng)村旅游項目嚴格預審，對于不符合規(guī)定的項目不予辦理土地審批手續(xù)。另一方面加強土地利用年度計劃管理，新增年度建設用地必須符合土地利用年度計劃，嚴格控制鄉(xiāng)村旅游建設用地增量，對于土地利用集約化水平不達標的鄉(xiāng)村旅游景點要控制壓縮其申報土地。

2.政府部門應建立土地利用考核激勵制度，加強用地監(jiān)督管理

政府部門應實行計劃指標安排與土地高效利用考核結果相掛鉤的政策，將單位GDP貢獻、固定資產投資增長規(guī)模、用地指標消耗等納入績效考核制度中。一方面實現對國土資源相關部門在土地利用規(guī)劃和審批是否經濟合理進行考察監(jiān)督;另一方面對景區(qū)拿地后是否按照計劃規(guī)定，科學合理的進行開發(fā)建設進行管理。通過適當的獎勵和懲罰制度可以有效監(jiān)督與激勵國土資源部門與景區(qū)開發(fā)者，提高土地資源的利用效率。

3.政府部門應引進先進技術，實時監(jiān)督用地情況，提高土地利用率

隨著互聯(lián)網技術發(fā)展迅速，先進的遙感技術已經能夠實現對土地利用現狀的實時監(jiān)督。因此政府部門也應該與時俱進通過引進GIS、RS、GPS等先進科學技術，實現對土地資源數據的采集、存儲、管理、分析、監(jiān)督等工作，并建立土地利用現狀數據庫，全面掌握各類土地變化情況。同時實時披露土地利用過程存在的改變土地用途、違規(guī)建設、土地污染等問題，提醒相關部門加強土地執(zhí)法監(jiān)管，依法查處違規(guī)違法行為。同時督促相關單位和企業(yè)對已批復、已征收、已流轉的土地資源進行合理的規(guī)劃，實現對現有土地資源充分利用，提高土地利用率，從而提升鄉(xiāng)村旅游土地利用的整體績效。

（2）遵循客觀規(guī)律，防止過度開發(fā)

1.企業(yè)應遵紀守法，合法利用土地資源

通過研究和走訪調查發(fā)現，我國部分鄉(xiāng)村旅游景區(qū)存在著違規(guī)利用土地資源、改變土地資源用途、土地浪費等問題。因此鄉(xiāng)村旅游企業(yè)在經營過程中還應該做到熟知土地利用相關法律法規(guī)，明確管理區(qū)域的各部分土地建設用途規(guī)定，做到遵紀守法，合法的利用土地資源進行鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)建設。對已經存在違規(guī)建設、土地污染、浪費等問題積極上報、整改，提升鄉(xiāng)村旅游土地利用的綜合績效。

2.企業(yè)應遵循發(fā)展規(guī)律，合理開發(fā)利用土地資源

任何事物都有其本身的發(fā)展規(guī)律，土地資源也不例外。企業(yè)在經營鄉(xiāng)村旅游景區(qū)時應該充分尊重土地自身發(fā)展規(guī)律，掌握土地肥力遞減規(guī)律和土地報酬遞減規(guī)律，有理有節(jié)的對土地資源進行開發(fā)利用，達到鄉(xiāng)村旅游土地利用綜合績效的最大化。此外，企業(yè)還應該準確掌握景區(qū)旅游容量，合理預測景區(qū)環(huán)境游客數量承載能力，合理控制控制游客數量，防止因過度開發(fā)利用造成環(huán)境破壞，景區(qū)整體經營效益下滑的現象的出現。

四、合理分配鄉(xiāng)村旅游土地利用效益，促進土地資源可持續(xù)發(fā)展

（1）加強宏觀調控，貫徹可持續(xù)發(fā)展政策

1.政府部門應以人為本，建立土地利用效益互利共享機制

研究發(fā)現，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中的與民爭利問題是制約鄉(xiāng)村旅游目的地可持續(xù)發(fā)展的重要原因之一，與之對應的鄉(xiāng)村旅游土地利用績效指標分別是村民對發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的滿意度和村民參與鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的程度。因此，在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中，政府部門應樹立以人為本的工作理念，在追求經濟效益的同時也注重人民群眾的根本利益，建立科學合理的土地利用效益互利共享機制。一方面引導村民積極參與鄉(xiāng)村旅游開發(fā)，推動鄉(xiāng)村旅游發(fā)展成果的互惠共享，體現社會公平;另一方面也能夠緩解鄉(xiāng)村旅游開發(fā)企業(yè)與社區(qū)居民之間的矛盾，推動鄉(xiāng)村旅游業(yè)的健康發(fā)展。

2.政府部門應持續(xù)推進可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展包括經濟、社會、生態(tài)、文化四個方面。政府應該堅定不移的推進可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，保持經濟健康平穩(wěn)增長、推動社會和諧穩(wěn)定發(fā)展、提高環(huán)境承載能力、保護和傳承優(yōu)良傳統(tǒng)文化，推動鄉(xiāng)村旅游產業(yè)健康快速發(fā)展。首先，政府部門在制定相關政策法規(guī)時應遵循可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，合理規(guī)劃鄉(xiāng)村旅游土地利用和產業(yè)發(fā)展方向。第二政府部門要加強可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的宣傳，通過宣傳教育活動培養(yǎng)鄉(xiāng)村旅游企業(yè)和社會居民綠色發(fā)展理念，在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的同時保護好祖國的青山綠水，實現土地資源的可持續(xù)利用。第三，政府部門要注重對當地優(yōu)良傳統(tǒng)文化與民俗的傳承保護，通過建立檔案、申遺、獎勵傳承人、文化創(chuàng)意開發(fā)等手段實現對當地文化的保護開發(fā)，實現鄉(xiāng)村旅游的文化生態(tài)性。

（2）承擔社會責任，秉承綠色發(fā)展理念

1.企業(yè)應主動承擔社會責任，提供就業(yè)崗位引導村民參與鄉(xiāng)村旅游開發(fā)

鄉(xiāng)村旅游企業(yè)形象對于旅游景區(qū)的發(fā)展有著重要影響，因此鄉(xiāng)村旅游企業(yè)要提高產品質量、規(guī)范員工形象以及公關活動等措施來塑造良好的企業(yè)形象，推動企業(yè)和景區(qū)的共同發(fā)展。鄉(xiāng)村旅游企業(yè)應當充分認識鄉(xiāng)村旅游的經濟帶動作用，尤其是在旅游扶貧方面的顯著作用，主動承擔社會責任，為貧困又能力的社區(qū)居民提供就業(yè)崗位，采取提供就業(yè)崗位、土地入股、房屋入股等方式吸引社區(qū)居民參與旅游開發(fā)，實現鄉(xiāng)村旅游發(fā)展成果的互惠共享。

2.企業(yè)應秉承生態(tài)綠色經營理念

21世紀是“綠色世紀”，綠色經營能力也成為影響企業(yè)競爭力的重要因素。鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)建設涉及農業(yè)、旅游業(yè)、工業(yè)、交通運輸業(yè)等多個行業(yè)，因此在其經營管理過程中旅游企業(yè)必須秉承綠色經營理念，將生態(tài)環(huán)境保護和治理作為經營內容之一，形成資源節(jié)約型和環(huán)境保護性的經營方式。一方面可以為企業(yè)創(chuàng)造良好的社會形象，提升企業(yè)的競爭力，為景區(qū)和企業(yè)創(chuàng)造更大的利潤;另一方面可以實現鄉(xiāng)村旅游景區(qū)經濟效益、社會效益、生態(tài)效益的有機結合，推動鄉(xiāng)村旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，提升鄉(xiāng)村旅游土地利用的綜合績效。

（3）提高自身發(fā)展意識，積極推動鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展

1.社區(qū)居民應提高文化自信，保護與傳承當地優(yōu)良傳統(tǒng)文化

鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展過程中也是文化發(fā)展的過程中。鄉(xiāng)村旅游開發(fā)建設對當地傳統(tǒng)文化既是保護也是挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)建設是以鄉(xiāng)村文化體驗為核心的旅游開發(fā)形式，在一定程度上有利于實現對當地優(yōu)良傳統(tǒng)文化的保護與傳承。但是鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展也會為當地文化帶來挑戰(zhàn)，一方面不當的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)建設可能導致當地文化遭到破壞，失去原真性;另一方面鄉(xiāng)村旅游吸引外來游客大量涌入，導致外來文化對當地傳統(tǒng)文化造成沖擊，導致社區(qū)居民失去文化自信或被外來文化同化，失去原本的文化特色。因此，在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)過程中社區(qū)居民應當提高文化自信心，堅持優(yōu)良的傳統(tǒng)文化習俗，并將當地傳統(tǒng)文化創(chuàng)意的植入鄉(xiāng)村旅游的參與體驗項目中，在發(fā)展與建設過程中實現對傳統(tǒng)文化的保護與傳承。

2.社區(qū)居民應行使監(jiān)督權，為鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展獻計獻策

監(jiān)督權是憲法賦予我國公民的基本權利，社區(qū)居民應當主動行使自身權利，主動關注并監(jiān)督政府相關部門，監(jiān)督其工作人員在審核批復鄉(xiāng)村旅游開發(fā)項目時是否按照國家相關規(guī)定辦理手續(xù)，是否存在違規(guī)違法行為，其批復的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)項目是否危及社區(qū)居民的生命財產安全。此外還要監(jiān)督鄉(xiāng)村旅游經營企業(yè)是否存在過度開發(fā)、違規(guī)建設、污染浪費土地等降低土地資源利用效益的行為，并依法向相關部門建議檢舉。同時還應發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢，為推動鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展和土地資源的科學的合理利用獻計獻策，推動鄉(xiāng)村旅游土地利用經濟效益、社會效益和生態(tài)效益的有機統(tǒng)一，最終達到提高鄉(xiāng)村旅游土地利用績效的目的。

參考文獻

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[2]蘇子龍，袁國華，鄭娟爾.我國旅游產業(yè)用地分類研究[J].中國土地，2017（4）：31-34

作者簡介：樊信友（1978-），男，漢族，四川鄰水人，重慶交通大學副教授，碩士生導師，主要從事區(qū)域旅游經濟研究。

文君（1994-），女，漢族，重慶合川人，重慶交通大學人文學院旅游管理專業(yè)研究生。