中國(guó)限制性政策的運(yùn)作邏輯：基于政策能力的解釋框架

摘?要：限制性政策近年來(lái)成為中國(guó)政府在資源、制度與能力三重短缺背景下解決公共問(wèn)題的重要政策形式。限制性政策因其禁止性、權(quán)變性和可控性特征而頗受決策者青睞。因此，基于政策能力的整合性分析框架，從公共問(wèn)題、民眾需求、制度激勵(lì)和政策偏好四個(gè)維度，分別考察復(fù)雜社會(huì)的政策困局、日益增長(zhǎng)的民眾需求、有限的政策空間和實(shí)用主義至上的政策思維及其與政策能力的互動(dòng)和影響，揭示限制性政策的生成在于決策者政策能力不足。限制性政策在實(shí)踐中具有雙重效應(yīng)，短期內(nèi)能夠解決某些公共問(wèn)題，但也容易產(chǎn)生短期性行為、破壞政策相關(guān)者的行為預(yù)期、消解公共價(jià)值、阻礙政策創(chuàng)新等消極作用。限制性政策不宜擴(kuò)大化、長(zhǎng)期化和常態(tài)化，而應(yīng)向開(kāi)放性政策和常態(tài)化政策轉(zhuǎn)型，為此，要提升決策者的政策能力，以更好發(fā)揮公共政策解決問(wèn)題、分配利益、維護(hù)價(jià)值等功能。

關(guān)鍵詞：限制性政策;政策能力;政策困局;政策空間;運(yùn)作邏輯

中圖分類(lèi)號(hào)：D871.2?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：0257-5833（2019）11-0003-11

作者簡(jiǎn)介：陳水生，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授?（上海?200433）

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)回顧

（一）問(wèn)題提出

公共政策是國(guó)家治理和社會(huì)管理的重要工具，采取什么樣的政策方式解決公共問(wèn)題、滿(mǎn)足民眾需求，既關(guān)系物質(zhì)利益的分配，也關(guān)涉社會(huì)公平正義的達(dá)成。因此，公共政策既要以問(wèn)題為導(dǎo)向，以解決公共問(wèn)題為最終目標(biāo)①;還要以?xún)r(jià)值為導(dǎo)向，維護(hù)民主價(jià)值和人的尊嚴(yán)等。公共決策受政治制度、社會(huì)資源總量、公共問(wèn)題的性質(zhì)、民眾需求、決策者偏好、社會(huì)輿論和意識(shí)形態(tài)等多重因素的影響。選擇什么樣的公共政策形式，也會(huì)影響公共政策效用，合適的公共政策有助于公共問(wèn)題的解決。中國(guó)進(jìn)入改革開(kāi)放“深水區(qū)”和“攻堅(jiān)階段”，面臨的社會(huì)問(wèn)題愈來(lái)愈復(fù)雜，公共問(wèn)題日益棘手，民眾日益增長(zhǎng)的多元需求以及由此帶來(lái)的壓力愈發(fā)沉重，如何在有限的政策空間選擇合適的公共政策解決公共問(wèn)題，是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要課題。中國(guó)政府近年來(lái)先后在人口流動(dòng)、計(jì)劃生育、交通管理、城市治理、文廣傳媒、住房調(diào)控和教育入學(xué)等領(lǐng)域，出臺(tái)了一系列“限購(gòu)令”、“限貸令”、“限行令”、“限牌令”和“限娛令”等限制性政策。限制性政策廣泛擴(kuò)散至社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和生活等方方面面，對(duì)中國(guó)國(guó)家治理、社會(huì)管理、公共服務(wù)和民眾需求等產(chǎn)生了全方位影響。

限制性政策是一種調(diào)控、限制、制約和剝奪政策利益相關(guān)者的資格、權(quán)利和行為的政策形式。從限制性政策的內(nèi)涵來(lái)看，可將其分為以下幾類(lèi)：第一，由于公共資源有限而實(shí)施的資格限制，如汽車(chē)“限牌令”等;第二，由于公共服務(wù)供給有限而實(shí)施的服務(wù)限制，如外地人無(wú)法享受流入地同等公共服務(wù)等;第三，由于制度設(shè)計(jì)有限而實(shí)施的權(quán)利限制，如城鄉(xiāng)二元分割體制造成農(nóng)村居民與城市居民的不均衡權(quán)利與服務(wù);第四，由于政策能力有限而實(shí)施的管理限制，如娛樂(lè)傳媒中的“限娛令”和交通治理中的“限行令”等。本文旨在回答這樣一個(gè)核心問(wèn)題：限制性政策的運(yùn)作邏輯是什么？本文將從政策能力視角嘗試作出解釋。

（二）文獻(xiàn)回顧

1.從規(guī)制到限制性政策研究

規(guī)制是對(duì)某些活動(dòng)的方式、程度以及性質(zhì)等方面確定的行為準(zhǔn)則，減少了受管制對(duì)象的權(quán)利和自由。規(guī)制主要包括社會(huì)規(guī)制和經(jīng)濟(jì)規(guī)制，政府選擇規(guī)制的原因在于，市場(chǎng)在處理特定結(jié)構(gòu)性問(wèn)題上的無(wú)能。規(guī)制是現(xiàn)代國(guó)家重要的政府職能，是對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的一種有益修補(bǔ)和矯正。限制性政策與規(guī)制既有聯(lián)系又有區(qū)別。從廣義視角看，限制性政策可納入規(guī)制政策范疇，但嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，限制性政策又不同于規(guī)制。首先，限制性政策倡導(dǎo)禁止性的價(jià)值導(dǎo)向。限制性政策的目的是剝奪和制約某類(lèi)群體的資格，限制其行為可能性，從而排除決策者不期望出現(xiàn)的政策結(jié)果。其次，限制性政策具有較強(qiáng)的隨意性。限制性政策的出臺(tái)和廢止具有一定隨意性，決策者擁有較大的自由裁量權(quán)，較少受到法律規(guī)范，缺乏法治精神。再次，限制性政策具有不穩(wěn)定性。這類(lèi)政策往往是決策者根據(jù)特定階段的任務(wù)、目標(biāo)、環(huán)境和資源等做出的短期舉措或臨時(shí)性方案，是為解決特定問(wèn)題和棘手難題而制定的，任務(wù)和目標(biāo)一旦發(fā)生變化，政策就會(huì)隨時(shí)作出調(diào)整，“朝令夕改”是其典型特征。最后，限制性政策具有雙重效應(yīng)。盡管限制性政策能夠取得決策者所期待的正向效應(yīng)，但其帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)也不可小覷。限制性政策的短期化和不穩(wěn)定性特征，容易助長(zhǎng)投機(jī)行為、短期行為和逐利行為。

目前，從宏觀層面對(duì)限制性政策進(jìn)行系統(tǒng)研究的文獻(xiàn)還較少，但已有不少學(xué)者對(duì)住房限購(gòu)、交通限行等領(lǐng)域的限制性政策做了有益探討。有學(xué)者分析了住房限購(gòu)政策實(shí)施的合理性和限購(gòu)政策的實(shí)施效果;有學(xué)者研究了交通治理領(lǐng)域中的“限牌令”、單雙號(hào)“限行令”和汽車(chē)“限購(gòu)令”;還有學(xué)者研究了汽車(chē)牌照“搖號(hào)”政策。這些研究針對(duì)不同領(lǐng)域的單個(gè)限制性政策的發(fā)展歷程、執(zhí)行過(guò)程和政策效果，進(jìn)行了具體分析，有助于我們從不同向度了解具體的限制性政策的實(shí)際運(yùn)作，但這些研究并沒(méi)有回答限制性政策的運(yùn)作機(jī)理和邏輯。

2.政策能力研究的進(jìn)展與啟示

限制性政策之所以會(huì)產(chǎn)生的一個(gè)重要原因在于，決策者政策能力不足。國(guó)外學(xué)者對(duì)政策能力的關(guān)注較早，阿爾蒙德和鮑威爾首先提出了政策能力的概念。王紹光和胡鞍鋼在20世紀(jì)90年代提出了國(guó)家能力的概念，后續(xù)很多學(xué)者從不同視角進(jìn)一步推進(jìn)了政策能力的研究。

第一，本質(zhì)論視角，主要對(duì)政策能力的概念與內(nèi)涵進(jìn)行探討。政策能力是安排必要資源做出明智的集體選擇和為基于公共目的所進(jìn)行的稀缺資源分配設(shè)定戰(zhàn)略方向;政策能力作為一種集體的努力，它要求戰(zhàn)略思維、預(yù)測(cè)政策變遷、通過(guò)備選方案的討論規(guī)劃政策、對(duì)相互矛盾和競(jìng)爭(zhēng)的利益進(jìn)行權(quán)衡并做出權(quán)威性決定。

第二，構(gòu)成論視角，主要關(guān)注政策能力的構(gòu)成要素。蓋伊·彼得斯認(rèn)為，政策能力包括政策制定、執(zhí)行和政治體系對(duì)社會(huì)力量需求的回應(yīng)，政策能力不僅包括做出增量選擇的能力，還包括做出敢于改變現(xiàn)狀、矯正較大偏差的更具戰(zhàn)略意義的選擇。還有其他學(xué)者從不同維度概括了政策能力的構(gòu)成要素。

第三，影響論視角，考察哪些因素決定、影響和制約了政策能力。有學(xué)者總結(jié)了影響政策能力的因素，如公共問(wèn)題性質(zhì)、公共決策制度、政黨制度、全球化、公共資源特別是財(cái)政資源、公民需求和公民權(quán)利的增長(zhǎng)等。田恒和唐賢興指出，政府間的政策能力受價(jià)值性、結(jié)構(gòu)性和過(guò)程性等諸多因素的制約和影響。

第四，評(píng)估論視角，主要關(guān)注如何測(cè)量和評(píng)估政策能力。衡量政策能力主要有結(jié)果、產(chǎn)出和輸入三種途徑;有學(xué)者運(yùn)用定性方法對(duì)政策能力進(jìn)行評(píng)估，如威廉姆斯、威廉姆斯和麥克納特從認(rèn)知視角和一致性視角構(gòu)建了政策能力的類(lèi)型化框架;克萊夫特等人從任務(wù)的變化和資源的匹配程度來(lái)衡量政策能力，發(fā)展了任務(wù)變化情境中的部門(mén)政策能力評(píng)估框架。

第五，發(fā)展論視角，主要研究如何改進(jìn)、增強(qiáng)和提升政策能力。政策能力的增強(qiáng)和減少與直接提供服務(wù)、更關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和政治領(lǐng)導(dǎo)的創(chuàng)新興趣有關(guān)。有報(bào)告指出，可從戰(zhàn)略議題、部門(mén)政策能力、構(gòu)建政策共同體、加強(qiáng)人事管理、改善與外部研究共同體的關(guān)系等方面增強(qiáng)政策能力。還可以通過(guò)發(fā)展和支持高質(zhì)量的政策產(chǎn)品、招募政策專(zhuān)家、加強(qiáng)政策協(xié)作和管理來(lái)增強(qiáng)政策能力。豪利特認(rèn)為，要最大限度地避免政策失敗的風(fēng)險(xiǎn)，政府需要通過(guò)利用基于經(jīng)驗(yàn)證據(jù)的政策分析工具和各種可能的資源來(lái)增強(qiáng)政策分析能力。

以上研究拓展了公共政策研究的政策能力維度，使政策能力研究成為公共政策研究的重要議題。公共政策質(zhì)量和政策成功離不開(kāi)政策能力的提升，政策能力對(duì)公共政策至關(guān)重要。政策能力的研究為限制性政策的運(yùn)作邏輯研究提供了有益的理論基礎(chǔ)、分析視角和解釋框架。

二、限制性政策運(yùn)作邏輯的政策能力分析框架

選擇什么樣的政策方式和類(lèi)型，取決于公共政策所要解決的問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)、掌握的資源、決策體系、決策者的偏好和決策能力。限制性政策的采納取決于一系列復(fù)雜的因素，而其中最為關(guān)鍵的是決策者的政策能力。本文構(gòu)建一個(gè)基于政策能力的整合性分析框架，從問(wèn)題、需求、制度和價(jià)值視角，考察這幾個(gè)因素與政策能力的互動(dòng)及其后果。決策者的政策能力是限制性政策運(yùn)作的核心因素，政策能力與復(fù)雜社會(huì)引發(fā)的政策困局、日益擴(kuò)大的公共需求、現(xiàn)有政治情境下有限的政策空間和實(shí)用主義的政策思維之間的相互作用，共同決定了限制性政策的運(yùn)作邏輯。

第一，問(wèn)題激化。現(xiàn)階段，中國(guó)面臨的復(fù)雜公共問(wèn)題要求政府制定相應(yīng)公共政策予以回應(yīng)，但政府的意愿、資源與能力都無(wú)法跟上問(wèn)題增長(zhǎng)的速度，因而陷入政策困局。一方面是不斷激化的問(wèn)題，另一方面是有限的政策能力，在此兩難困境下，政府只能選擇限制性政策進(jìn)行替代性解決。

第二，需求激增。中國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新的階段，民眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求越來(lái)越多元化。公共資源、公共財(cái)力、政府能力和決策能力的有限性，使得公共服務(wù)與公共需求之間的缺口越來(lái)越大。日益激增的多元公共需求與有限的政策能力之間的矛盾，短期內(nèi)難以化解，政府只能借助限制性政策來(lái)加以解決。

第三，制度激勵(lì)。中國(guó)有限的政策空間決定了特有的政策激勵(lì)。中國(guó)公共政策所處的政策空間主要包括政治權(quán)力結(jié)構(gòu)體系、公共決策制度和政策參與制度等。政策空間決定了決策主體、政策議程、決策過(guò)程和政策方式。當(dāng)代中國(guó)有限的政策空間，使得決策者無(wú)法突破現(xiàn)有的制度空間，只能在此政策空間選擇符合自身理性和利益最大化的政策形式。政策空間的有限性與政策激勵(lì)效應(yīng)為限制性政策的運(yùn)作提供了制度空間和動(dòng)力機(jī)制。

第四，政策偏好。政策價(jià)值型塑公共政策的決策偏好。理想的公共政策要維護(hù)公共利益和社會(huì)公平正義。改革開(kāi)放以來(lái)，實(shí)用主義的價(jià)值觀滲透到中國(guó)政治場(chǎng)域、社會(huì)范圍和政策領(lǐng)域，這種實(shí)用主義至上的政策思維進(jìn)一步型塑了決策者的政策偏好，在理性主義與自利傾向的影響下，限制性政策頗受各級(jí)政府和決策者歡迎。

基于此，本文從公共問(wèn)題、民眾需求、制度激勵(lì)和政策偏好四個(gè)維度，分析限制性政策運(yùn)作的內(nèi)在機(jī)理。復(fù)雜社會(huì)的公共問(wèn)題與政策能力不足引發(fā)的政策困局，是限制性政策運(yùn)作的邏輯起點(diǎn);民眾日益增長(zhǎng)的多元需求與有限政策能力之間的矛盾，是限制性政策運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)原因;有限政策空間約束與政策能力短缺形成的政策激勵(lì)，是限制性政策運(yùn)作的動(dòng)力機(jī)制;實(shí)用主義至上的政策思維與政策能力不足所型塑的政策偏好，是限制性政策運(yùn)作的價(jià)值因素，限制性政策由此成為政策能力短缺下的政策選擇（見(jiàn)圖1）。

三、限制性政策的運(yùn)作機(jī)理分析

中國(guó)限制性政策的運(yùn)作反映了公共政策的一個(gè)基本現(xiàn)實(shí)：官員的政策能力不足，導(dǎo)致其競(jìng)相采用這種具有短期化、權(quán)宜式、隨意性的政策方式，而缺乏足夠的政策能力和意愿去制定更具科學(xué)性的政策。限制性政策的運(yùn)作機(jī)理可從問(wèn)題、需求、制度和價(jià)值四個(gè)維度進(jìn)行分析。政策能力是核心因素，分別與限制性政策運(yùn)作邏輯鏈條中的四個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)要素——政策困局、公共需求、制度激勵(lì)和政策思維發(fā)生互動(dòng)。復(fù)雜問(wèn)題是限制性政策產(chǎn)生的邏輯前提，正因?yàn)樯鐣?huì)中涌現(xiàn)出越來(lái)越多的復(fù)雜問(wèn)題，迫切需要政府采取行動(dòng)加以解決，但政府并沒(méi)有足夠的能力和資源及時(shí)解決這些復(fù)雜問(wèn)題，于是，越積越多的復(fù)雜問(wèn)題構(gòu)成了日益嚴(yán)峻的政策困局，此種政策困局給決策者帶來(lái)巨大壓力。與此同時(shí)，民眾日益增長(zhǎng)的多元公共需求，也要求政府通過(guò)公共政策進(jìn)行利益分配，提供公共服務(wù)，但政府官員有限的政策能力，使得他們難以滿(mǎn)足這些需求，能力與需求之間的鴻溝不斷擴(kuò)大，也對(duì)官員形成強(qiáng)大的壓力。在中國(guó)特有的政治制度和有限政策空間下，特別是嚴(yán)格的政績(jī)考核體系與壓力型體制，使政府官員不能不滿(mǎn)足上級(jí)的任務(wù)指標(biāo)，于是，不得不創(chuàng)設(shè)相對(duì)有效的政策方式來(lái)滿(mǎn)足此種要求;加上現(xiàn)有的政治制度、政策空間和激勵(lì)機(jī)制，使他們并沒(méi)有足夠動(dòng)力采取戰(zhàn)略性、長(zhǎng)效的政策方式解決公共問(wèn)題，而傾向于選擇符合現(xiàn)有激勵(lì)機(jī)制的限制性政策。改革開(kāi)放以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治場(chǎng)域和整個(gè)社會(huì)中形成了實(shí)用主義至上的績(jī)效觀和功利主義思維，決策者普遍偏好用“短平快”的限制性政策來(lái)解決各種公共問(wèn)題。可見(jiàn)，由于官員有限的政策能力并不能解決各種棘手難題，因而，只能在現(xiàn)有的能力范圍內(nèi)選擇風(fēng)險(xiǎn)較小、結(jié)果可控、績(jī)效可期的限制性政策。這種基于現(xiàn)有政策能力的政策選擇，具有一定的政策依賴(lài)和政策示范功能，使得不同地域、不同部門(mén)的決策者相繼跟進(jìn)，互相學(xué)習(xí)并廣泛采納，進(jìn)一步促進(jìn)了限制性政策的大范圍運(yùn)作。

（一）復(fù)雜社會(huì)的公共問(wèn)題與政策能力不足引發(fā)的政策困局

復(fù)雜社會(huì)的棘手問(wèn)題和政策能力不足引發(fā)的政策困局，是限制性政策運(yùn)作的直接原因。公共問(wèn)題指那些在現(xiàn)實(shí)中給大部分人帶來(lái)影響并且意義較大的問(wèn)題，而且該問(wèn)題通常很難、甚至不可能通過(guò)個(gè)人行為得到解決。中國(guó)已進(jìn)入公共問(wèn)題的高發(fā)期，社會(huì)問(wèn)題呈現(xiàn)多元化、新型化、復(fù)雜化、網(wǎng)絡(luò)化和疊加化等特征，多種問(wèn)題交織在一起，這些問(wèn)題以及帶來(lái)的壓力要求政府制定有效的公共政策，采取合適的政策工具予以應(yīng)對(duì)。解決這些社會(huì)問(wèn)題需要投入巨大的公共資源，但目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共財(cái)力并不足以完全解決這些問(wèn)題。這些未能解決的問(wèn)題又會(huì)與新問(wèn)題相互交織，從而引發(fā)更多新的問(wèn)題，陷入復(fù)雜社會(huì)的政策困局。

公共問(wèn)題的持續(xù)累積，既會(huì)影響民眾的生活體驗(yàn)和幸福指數(shù)，也會(huì)影響特定群體的切身利益。因而，民眾對(duì)這些問(wèn)題的態(tài)度又會(huì)形成特有的壓力，要求政府采取及時(shí)有效的政策來(lái)解決這些問(wèn)題。公共問(wèn)題的嚴(yán)重性與民眾要求政府采取行動(dòng)的壓力形成合流，當(dāng)這種“問(wèn)題流”與“民意”足夠強(qiáng)大，政府必須采取措施來(lái)應(yīng)對(duì)此種復(fù)雜局面。限制性政策由此應(yīng)運(yùn)而生。

解決公共問(wèn)題、化解政策困局的第一步是界定公共問(wèn)題，而界定公共問(wèn)題首先要分析導(dǎo)致問(wèn)題的原因是什么。如城市交通擁堵問(wèn)題就與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、城市治理、公共服務(wù)供給和民眾出行需求等交織在一起，形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題叢林。通常情況下，公共問(wèn)題涉及諸多相互依賴(lài)的多元利益、價(jià)值和經(jīng)歷的行動(dòng)者，決策者很難就“棘手問(wèn)題”究竟是什么達(dá)成共識(shí)，更不用說(shuō)如何加以解決問(wèn)題。由于衡量標(biāo)準(zhǔn)不精確，政策制定者很難確定問(wèn)題的重要程度，也不知采取何種措施會(huì)比較有效，這就特別考驗(yàn)決策者的政策能力。

要有效解決日益增多的公共問(wèn)題，決策者還要有識(shí)別公共問(wèn)題的能力，將那些緊迫的、重要的問(wèn)題，從成千上萬(wàn)的問(wèn)題中抽離出來(lái)并加以分析解決。在一個(gè)問(wèn)題復(fù)雜、利益分化和價(jià)值多元的社會(huì)中，要形成共識(shí)性決策并非易事，因此，要求決策官員具備協(xié)調(diào)相互沖突利益群體的能力。近年來(lái)，中國(guó)各城市高考制度改革中，異地高考政策改革就因?qū)α⑷后w的利益沖突，導(dǎo)致改革方案難以達(dá)成妥協(xié)和政策共識(shí)，從而影響決策進(jìn)程和社會(huì)發(fā)展進(jìn)步。在實(shí)踐中，由于政府缺乏足夠的政策能力制定有效、合適和科學(xué)的政策方案來(lái)緩解政策困局，但又不能放任不管，在沒(méi)有治本良策的情況下，只能不斷出臺(tái)各種權(quán)宜之計(jì)來(lái)應(yīng)付此種政策困局。

（二）民眾日益增長(zhǎng)的多元公共需求與有限政策能力的矛盾

中國(guó)公共政策需要考慮社會(huì)資源總量的有限與超大規(guī)模社會(huì)人口的多元需求之間的矛盾。民眾日益增長(zhǎng)的多元需求取決于決策者能否運(yùn)用其高超的政策能力加以滿(mǎn)足。決策者的政策能力是解決公共問(wèn)題、回應(yīng)和滿(mǎn)足民眾需求的關(guān)鍵。從一定意義上說(shuō)，解決公共問(wèn)題就是滿(mǎn)足和回應(yīng)民眾需求的過(guò)程。識(shí)別哪些問(wèn)題，如何界定問(wèn)題，如何解決問(wèn)題就是一個(gè)了解、分析并滿(mǎn)足民眾需求的過(guò)程。社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜性和民眾需求的多元化，要求政府官員具有較強(qiáng)的政策能力。政府官員除了要有識(shí)別問(wèn)題和界定問(wèn)題的能力，還要有調(diào)動(dòng)公共資源，尋求社會(huì)支持以擴(kuò)大社會(huì)共識(shí)，采取合適的政策工具滿(mǎn)足民眾需求的能力。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府更多地通過(guò)權(quán)宜之計(jì)回應(yīng)社會(huì)需求。

在中國(guó)特有的壓力型體制與錦標(biāo)賽體制下，地方政府及其官員在政策過(guò)程中面臨著上級(jí)政府嚴(yán)苛的政績(jī)考核壓力，滿(mǎn)足上級(jí)的政績(jī)考核指標(biāo)就成為其政策行為的主要?jiǎng)訖C(jī)。地方政府既位于一種自上而下的壓力型科層制之下，又被置于一個(gè)非程式化的社會(huì)之上，這種關(guān)系的存在，使地方政府必須在壓力型體制、科層制和社會(huì)的膠結(jié)狀態(tài)中尋求自洽的生存之道。在現(xiàn)有激勵(lì)機(jī)制下，面臨上級(jí)嚴(yán)格的考核指標(biāo)時(shí)，作為理性“經(jīng)濟(jì)人”的地方官員，往往會(huì)優(yōu)先滿(mǎn)足這些考核指標(biāo)，特別是當(dāng)上級(jí)政府制定了“一票否決”等規(guī)定時(shí)，地方官員則會(huì)以其為核心來(lái)制定公共政策。資源相互依賴(lài)的組織，其行政結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)形成了難以打破的深層次結(jié)構(gòu)，在政策領(lǐng)域內(nèi)保持某些需求偏好，而將某些需求排除在政策議程之外，因此，地方政府偏好采納限制性政策以?xún)?yōu)先滿(mǎn)足上級(jí)考核指標(biāo)，而民眾的真實(shí)需求則會(huì)受到限制性政策的壓制與禁止。如住房限購(gòu)政策無(wú)法區(qū)別消費(fèi)需求與投資需求，存在機(jī)制上的缺陷;交通治理中的“限牌令”采用一刀切的模式，也沒(méi)有考慮有機(jī)動(dòng)車(chē)出行個(gè)性化剛需的群體。

民眾需求的多元化要求政府官員具有較強(qiáng)的政策能力。從現(xiàn)實(shí)觀之，官員的政策能力難以跟上民眾公共需求增長(zhǎng)的速度。政策能力與民眾需求之間的矛盾，預(yù)示著社會(huì)現(xiàn)實(shí)與理想政策之間的張力。當(dāng)不斷擴(kuò)大的民眾需求與有限政策能力間的鴻溝不斷擴(kuò)大，忽視民眾需求在政治上和民意上的成本越來(lái)越大。當(dāng)決策者無(wú)法滿(mǎn)足所有民眾的全部需求，那就只能對(duì)民眾需求進(jìn)行排序和選擇性滿(mǎn)足。排序也是一種選擇過(guò)程，同樣需要決策者具備較強(qiáng)的政策能力。一旦他們的政策能力使其不能達(dá)至“理想”目標(biāo)，那就只能選擇相對(duì)保險(xiǎn)的方案：通過(guò)限制性政策分配公共資源。在有限的政策能力和公共資源中，通過(guò)限制性條件將一部分人排除在政策受益群體之外，用禁止性條款約束和限定特定群體的資格、權(quán)利和行為;將不符合條件的民眾需求進(jìn)行人為抑制，這是限制性政策對(duì)民眾需求的直接政策后果。對(duì)決策者而言，限制性政策管理方式簡(jiǎn)單粗暴但卻直接有效;對(duì)民眾而言，多元化需求、合理性需求和真實(shí)需求都有可能被限制性政策一刀切地壓制。

（三）有限政策空間與政府能力短缺所形成的政策激勵(lì)

中國(guó)公共政策是一定時(shí)期內(nèi)政治制度、政策行動(dòng)者與政治情勢(shì)等綜合因素的產(chǎn)物。有限政策空間表現(xiàn)為上下分層的權(quán)力結(jié)構(gòu)和決策體制、領(lǐng)導(dǎo)人的政策意志、政策周期性。有限政策空間約束下的政策激勵(lì)，使決策者更傾向于選擇適合現(xiàn)有決策體制和激勵(lì)機(jī)制的政策方式，偏好采納限制性政策。

中國(guó)特有的權(quán)力結(jié)構(gòu)和央地關(guān)系，決定了中國(guó)公共政策的決策模式。有研究者認(rèn)為，中國(guó)頂層政治系統(tǒng)之下的權(quán)威是碎片化的和脫節(jié)的，權(quán)威的碎片化是中國(guó)體制的核心維度。在此決策體制下，政府各部門(mén)的官僚，根據(jù)其所在部門(mén)的利益制定政策，中央政府各部門(mén)之間、中央和地方政府之間、各級(jí)地方政府之間，通過(guò)各種爭(zhēng)論、妥協(xié)和討價(jià)還價(jià)，制定公共政策。在中國(guó)上下分層的治理結(jié)構(gòu)以及由此形成的決策體系和部門(mén)之間競(jìng)爭(zhēng)性的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，中央政府對(duì)政策推進(jìn)的總體控制與地方政府的自由裁量權(quán)之間存在一定的張力。地方政府的決策空間就處于這兩端之間，因此，地方政府決策只要在不違背中央的宏觀政策精神下，可以在有限的政策空間內(nèi)做出調(diào)適，從而為限制性政策的生成與運(yùn)作孕育了制度空間和運(yùn)行空間。

中國(guó)公共政策制定過(guò)程體現(xiàn)了鮮明的領(lǐng)導(dǎo)人意志。在不同發(fā)展階段，公共問(wèn)題的優(yōu)先序列會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)人的注意力而呈現(xiàn)差異，領(lǐng)導(dǎo)人偏好的解決方案和政策工具也會(huì)不同。領(lǐng)導(dǎo)批示是領(lǐng)導(dǎo)人意志的重要表現(xiàn)，批示在政治運(yùn)行和政策過(guò)程中發(fā)揮重要作用，領(lǐng)導(dǎo)人批示可以決定公共問(wèn)題的解決方式與政策形式。領(lǐng)導(dǎo)人的治理目標(biāo)、政策偏好和預(yù)期政績(jī)等，要由具體的公共政策加以推行和細(xì)化。領(lǐng)導(dǎo)者的強(qiáng)個(gè)人意志使公共政策具有一定隨意性，領(lǐng)導(dǎo)者任期的短期化和追求政績(jī)的激勵(lì)機(jī)制，使其更傾向于采納限制性政策，而較少采取穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性政策。

公共政策要服務(wù)于新政治周期的戰(zhàn)略目標(biāo)、政治愿景和政策意圖。中國(guó)公共政策變遷具有鮮明的時(shí)代特征和階段性特征?！靶鹿偕先稳鸦稹币馕吨晤I(lǐng)導(dǎo)人更迭會(huì)引發(fā)政策變遷，自上而下的政治權(quán)力調(diào)整和官員換屆，會(huì)影響各級(jí)決策者的政策目標(biāo)、政策方案和政策工具。比較典型的如房地產(chǎn)調(diào)控，中國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控具有較強(qiáng)的政策周期性，與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)周期和政治周期聯(lián)系在一起。調(diào)控政策的松緊取決于中央政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的判斷，當(dāng)他們認(rèn)為過(guò)熱，就會(huì)加強(qiáng)房地產(chǎn)調(diào)控，地方政府就要緊緊跟隨。一旦中央政府將房地產(chǎn)調(diào)控作為政績(jī)考核的關(guān)鍵指標(biāo)，地方政府則更要認(rèn)真對(duì)待。為了在短時(shí)間內(nèi)取得調(diào)控效果，從中央政府到地方政府都會(huì)偏好限制性政策，“限購(gòu)令”和“限貸令”是兩種主要的政策工具。2010年至2013年，中央政府為了緩解民眾對(duì)日益上漲的房?jī)r(jià)的不滿(mǎn)情緒，當(dāng)時(shí)出臺(tái)了被譽(yù)為“史上最為嚴(yán)厲”的房地產(chǎn)調(diào)控政策，調(diào)控的核心就是限制性政策。之后隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入下行周期，中央政府又不得不靠房地產(chǎn)來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。2016年，隨著“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”成為中央和地方政府房地產(chǎn)調(diào)控的重要準(zhǔn)則，房地產(chǎn)調(diào)控中的限制性政策再次走向前臺(tái)。

（四）實(shí)用主義至上的政策思維與政策能力不足型塑的政策偏好

中國(guó)現(xiàn)階段面臨的多元公共問(wèn)題及其特殊性，使得公共政策呈現(xiàn)較強(qiáng)的“績(jī)效饑渴癥”，決策者希望政策及時(shí)有效，能立竿見(jiàn)影解決某個(gè)問(wèn)題，完成某個(gè)任務(wù)，達(dá)成某個(gè)目標(biāo)。在實(shí)用主義政策思維的影響下，決策者偏好采納見(jiàn)效快的限制性政策，而沒(méi)有動(dòng)力去尋求長(zhǎng)遠(yuǎn)的解決之道。如交通治理領(lǐng)域的“限行令”和“限牌令”，并不能從根本上解決交通擁堵問(wèn)題，只能在短期內(nèi)壓制民眾個(gè)性化和便利性的出行需求，如果政府不能在產(chǎn)業(yè)政策、道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通治理水平和制度建設(shè)等方面統(tǒng)籌規(guī)劃，加以治理，僅通過(guò)單純的限制性政策并不能解決城市交通擁堵難題。

實(shí)用主義至上的政策思維忽略了公共政策的多重效應(yīng)。公共政策既可能解決某個(gè)公共問(wèn)題，發(fā)揮積極功效;還可能取得積極功效的同時(shí)帶來(lái)新的“副產(chǎn)品”;更有甚者，不僅沒(méi)有解決問(wèn)題，反而帶來(lái)更嚴(yán)重的新問(wèn)題。實(shí)用主義至上的政策觀容易導(dǎo)致不計(jì)代價(jià)，只看短期效果，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，致使政策投機(jī)行為泛濫。如近年來(lái)中國(guó)在維穩(wěn)領(lǐng)域的諸多政策就具有急功近利和不計(jì)成本等特征，耗費(fèi)了巨大的公共資源，但并沒(méi)有從根本上解決社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。近幾年，很多城市家庭為了規(guī)避房地產(chǎn)調(diào)控中的“限購(gòu)令”和“限貸令”，不得不實(shí)施“中國(guó)式離婚”，從而引發(fā)諸多社會(huì)問(wèn)題、婚姻問(wèn)題和倫理道德問(wèn)題。

從實(shí)用主義角度來(lái)看，決策者選擇限制性政策符合其政策激勵(lì)和政策偏好。對(duì)決策者而言，選擇什么樣的政策方式取決于此種方式能否給其帶來(lái)最大化利益。決策者的個(gè)人價(jià)值、官場(chǎng)情境、政策能力和政策資源都會(huì)影響其政策偏好，政策偏好則會(huì)型塑政策方式。一般而言，決策者會(huì)選擇對(duì)自己受益大、風(fēng)險(xiǎn)小、可控性強(qiáng)的政策方式。制定限制性政策來(lái)滿(mǎn)足考核指標(biāo)，規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)，降低開(kāi)放性政策帶來(lái)的不可控性與治理難度，就成為決策者的通行選擇。決策者的利益導(dǎo)向和實(shí)用主義的政策價(jià)值，使得他們更傾向于采納限制性政策，而較少考慮長(zhǎng)期的、戰(zhàn)略性和開(kāi)放式的政策方式。

綜上，限制性政策的創(chuàng)設(shè)、應(yīng)用和運(yùn)作，深受公共問(wèn)題引發(fā)的政策困局、民眾公共需求、政策空間的有限性和政策思維功利性的影響，決策者的政策能力不足則是更為關(guān)鍵的因素，政策能力與這四個(gè)因素相互影響，共同推動(dòng)限制性政策的擴(kuò)散與運(yùn)作。

四、限制性政策：政策能力短缺制約下的政策選擇

政策能力是政府能力和國(guó)家治理能力的重要組成部分，對(duì)公共政策成敗有著重要影響。政策能力是解決公共問(wèn)題、回應(yīng)和滿(mǎn)足民眾需求的重要前提，政策能力也是處理公共問(wèn)題、達(dá)成公共利益或公共目標(biāo)的能力。公共政策能力主要體現(xiàn)在公共政策制定與執(zhí)行環(huán)節(jié)，是公共政策制定者與執(zhí)行者能力的體現(xiàn)。

從實(shí)踐觀之，中國(guó)政府官員的政策能力無(wú)法適應(yīng)國(guó)家治理和公共管理的現(xiàn)實(shí)要求。決策者的政策能力短缺，首先表現(xiàn)為缺乏現(xiàn)代決策的理性精神和科學(xué)精神，對(duì)公共政策的科學(xué)決策流程缺乏深入了解。為此，需要加強(qiáng)政策制定者和研究者之間的互動(dòng)與合作，在科學(xué)知識(shí)和政策行動(dòng)之間建立聯(lián)系，進(jìn)而構(gòu)建互動(dòng)、研究驅(qū)動(dòng)的政策能力發(fā)展途徑，通過(guò)知識(shí)的系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性應(yīng)用促進(jìn)政策制定的工具理性，進(jìn)而提升政策能力。其次，在一個(gè)日益多元和充滿(mǎn)沖突的社會(huì)，決策者缺乏協(xié)調(diào)和解決各種利益和價(jià)值沖突的能力，而這種能力對(duì)政策決策相當(dāng)重要。最后，由于決策者自身形成了獨(dú)立的利益集團(tuán)，他們難以跳出既有的利益格局，站在公共利益的守護(hù)者、維護(hù)者和分配者的立場(chǎng)制定公共政策，也就無(wú)法保證公共政策的獨(dú)立性和公共性。更為危險(xiǎn)的是，決策者的能力短缺使得他們?cè)跊Q策過(guò)程中趨于保守，失去了向外部群體尋求智慧支持的動(dòng)力，形成日益封閉的決策圈，對(duì)外部需求和情勢(shì)的變化也漸漸遲鈍，從而失去正向政策學(xué)習(xí)的意愿與能力。

決策者有限的政策能力與不斷增長(zhǎng)的公共問(wèn)題和公共需求之間的鴻溝不斷擴(kuò)大，決策者只能通過(guò)限制性政策來(lái)壓制問(wèn)題和需求。當(dāng)決策者無(wú)法滿(mǎn)足所有民眾的需求，那就只能對(duì)民眾需求進(jìn)行排序和選擇性滿(mǎn)足。排序能力也是一種重要的政策能力。當(dāng)政府沒(méi)有足夠的能力、資源和時(shí)間，設(shè)計(jì)符合當(dāng)時(shí)情境、契合公共資源要求、滿(mǎn)足利益相關(guān)者需求、達(dá)到既定政策目標(biāo)的理想方案，就只能通過(guò)限制性政策來(lái)進(jìn)行選擇性滿(mǎn)足。

限制性政策的運(yùn)作，既與公共問(wèn)題和政策能力不足引發(fā)的政策困局、多元需求帶來(lái)的矛盾、政策空間的有限性和政策思維的功利性有關(guān)，也與決策者的政策能力短缺有關(guān)。決策者有限的政策能力，既無(wú)法解決日益累積的復(fù)雜問(wèn)題，又難以滿(mǎn)足不斷增長(zhǎng)的民眾需求，于是，只能尋求限制性政策的幫助;有限政策空間的制約和實(shí)用主義至上的政策思維，為限制性政策的運(yùn)作提供了制度空間和價(jià)值引導(dǎo)，限制性政策由此在實(shí)踐中形成了自身特有的運(yùn)作慣性和運(yùn)行邏輯。

五、限制性政策的效度、限度與轉(zhuǎn)型

本文嘗試構(gòu)建一個(gè)整合性的分析框架，從政策能力視角解釋限制性政策的運(yùn)作機(jī)理。在公共政策制定過(guò)程中，決策者的政策能力短缺，使其難以解決日益累積的復(fù)雜問(wèn)題和滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的公共需求，他們只能選擇最符合其政治情境、利益偏好、價(jià)值取向與實(shí)際效用的限制性政策。限制性政策的這種內(nèi)在特性決定了其運(yùn)作過(guò)程，進(jìn)而影響了其實(shí)際效用。

限制性政策是中國(guó)公共政策的特有產(chǎn)物，也是中國(guó)政府在既有制度、資源和能力三重短缺背景下解決公共問(wèn)題和滿(mǎn)足公共需求的自然選擇。限制性政策是為了應(yīng)對(duì)復(fù)雜問(wèn)題而創(chuàng)設(shè)的一種替代性、非常規(guī)化和權(quán)變性的政策形式，在實(shí)踐中，由于其具有簡(jiǎn)單直接、便捷高效和可控性強(qiáng)等特征，頗受決策者喜好，從而逐漸擴(kuò)散到諸多領(lǐng)域，成為中國(guó)公共政策中較為普遍的政策形式。限制性政策的運(yùn)作受多重因素的影響，既與中國(guó)特有的央地關(guān)系和地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系有關(guān)，也與決策者在面對(duì)政策困局時(shí)的政策能力短缺有關(guān)，他們沒(méi)有足夠的政策能力去創(chuàng)設(shè)更為契合的政策方式，就只能選擇從上級(jí)政府、其他地方或部門(mén)學(xué)習(xí)并采納限制性政策方式。盡管如此，我們?nèi)匀灰姓J(rèn)，限制性政策對(duì)深處轉(zhuǎn)型期的超大規(guī)模社會(huì)的國(guó)家治理來(lái)說(shuō)，其存在與運(yùn)作具有一定合理性，也為此作出了特有的貢獻(xiàn)。

限制性政策的本質(zhì)特征與運(yùn)作特性也決定了其固有限度。限制性政策體現(xiàn)了禁止與開(kāi)放、短期與長(zhǎng)期、難與易、全局與局部等兩難困境。好的公共政策應(yīng)該具有開(kāi)放性，能吸納不同社會(huì)群體的多元利益需求，并通過(guò)開(kāi)放性的政策議程和政策參與，提升公共政策的民主性和代表性，繼而通過(guò)合法化程序，使公共政策成為化解公共問(wèn)題、分配公共價(jià)值的有效工具。限制性政策則與此相悖，它限制了利益相關(guān)者的資格、權(quán)利和行為，忽略和壓制了利益相關(guān)者的合理需求，通過(guò)封閉式的決策模式限制了民眾的政策參與、利益表達(dá)和需求滿(mǎn)足，違背了公共政策的“公共性”價(jià)值。限制性政策關(guān)注的是短期效果，希望將問(wèn)題在短期內(nèi)迅速解決或直接將問(wèn)題壓制下去，而非考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的解決之道，也缺乏解決問(wèn)題的戰(zhàn)略思維。限制性政策體現(xiàn)了先易后難的治理思路，或者只將容易問(wèn)題先行解決，而將棘手問(wèn)題留待未來(lái)解決。這將帶來(lái)另外一個(gè)問(wèn)題，將“難啃的骨頭”和棘手問(wèn)題不斷往后延遲解決，從而使問(wèn)題不斷累積和固化，將錯(cuò)過(guò)解決問(wèn)題的最佳時(shí)間窗口，增加解決問(wèn)題的成本。當(dāng)所有問(wèn)題堆積到一定程度，也許將引發(fā)系統(tǒng)性危機(jī)和全局性風(fēng)險(xiǎn)。此外，限制性政策重視局部和地方，忽略全局。在部門(mén)主導(dǎo)和地方優(yōu)先的限制性政策格局中，部門(mén)本位主義和地方保護(hù)主義是決策者優(yōu)先的價(jià)值關(guān)懷，限制性政策更多從部門(mén)和地方出發(fā)，而較少?gòu)娜趾蛻?zhàn)略視角出發(fā)，會(huì)帶來(lái)政策之間的摩擦和內(nèi)耗，從局部看來(lái)最優(yōu)的方案一旦置于宏觀和全局視野中，則可能是失敗之筆。

總之，限制性政策的存在，既有一定的合理性，也有其無(wú)法克服的限度，因而，不能將其視為值得推崇的理想政策形式。限制性政策的運(yùn)作與中國(guó)現(xiàn)階段面臨的復(fù)雜問(wèn)題挑戰(zhàn)、公共資源的有限性、制度約束和政策能力短缺等聯(lián)系在一起，隨著這些約束性條件的改變，限制性政策也應(yīng)逐步轉(zhuǎn)型。換言之，限制性政策作為一種權(quán)變之策，不能固化，也不宜擴(kuò)大化，更不能作為常態(tài)化的公共政策。限制性政策應(yīng)逐步取消，從限制性政策邁向開(kāi)放性政策是其未來(lái)的發(fā)展方向。當(dāng)然，在公共資源總量有限、制度約束和公共問(wèn)題激增的背景下，限制性政策的轉(zhuǎn)型將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。本文僅就限制性政策的運(yùn)作機(jī)理做了初步探討，如何實(shí)現(xiàn)限制性政策的轉(zhuǎn)型則是另一個(gè)值得深入探討的研究議題。

（責(zé)任編輯：瀟湘子）

The Operational Logic of Restrictive Policy in China：

An Interpretation Framework Based on Policy Capacity

Chen ?Shuisheng

Abstract： Restrictive policy has become an important policy form for the Chinese government to solve public problems in the context of shortage of resources， system and capacity in recent years. Restrictive policy is favored by policy makers because of its prohibitive， capricious and controllable characteristics. This paper constructs an integrated analysis framework based on policy capability. This paper examines the policy dilemma of complex society， the growing demand of the people， the limited policy space and the policy thinking of pragmatism from the four dimensions of public problems， public demand， institutional incentive and policy preference. The interaction and impact of policy capacity， it is revealed that the generation of restrictive policy lies in the lack of policy capacity of decision makers. Restrictive policy has dual effects in practice， which can solve some public problems in the short term， but it is also easy to produce short-term behavior， undermine the behavior expectations of policy stakeholders， dispel public value， hinder policy innovation and other negative effects. Restrictive policy should not be expanded， long-term and regular， but should be transformed into open policy and regular policy. Therefore， it is necessary to enhance the policy ability of decision-makers in order to give better play to the functions of public policy， such as solving problems， distributing benefits， maintaining value and so on.

Keywords： Restrictive Policy; Policy Capacity; Policy Dilemma; Policy Space; Operational Logic