循證政策：政策證據(jù)的類型、整合與嵌入

摘?要：循證政策（Evidence-based Policy）指的是將從政策議程設(shè)定到政策評(píng)估這一政策循環(huán)的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立在堅(jiān)實(shí)的政策證據(jù)基礎(chǔ)之上的一種政策實(shí)踐形式。政策證據(jù)不僅僅局限于傳統(tǒng)意義上的科學(xué)式證據(jù)，它還包括來自政策執(zhí)行者的實(shí)踐性證據(jù)與來自政策目標(biāo)群體的地方性證據(jù)。政策證據(jù)若要在政策循環(huán)的各個(gè)環(huán)節(jié)中充分發(fā)揮作用，一方面要保證其自身的完備性，另一方面要保證它們能嵌入其中。但在現(xiàn)實(shí)中，政策證據(jù)往往存在各種缺陷，并且很難嵌入到政策循環(huán)的各個(gè)環(huán)節(jié)，鑒于此，人們需要采用協(xié)商式政策證據(jù)整合與問責(zé)式政策證據(jù)嵌入等手段，將完備性的政策證據(jù)嵌入到政策循環(huán)的各個(gè)環(huán)節(jié)。

關(guān)鍵詞：循證政策;政策證據(jù)類型;“棘手問題”;協(xié)商式政策證據(jù)整合;問責(zé)式政策證據(jù)嵌入

中圖分類號(hào)：D035?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：0257-5833（2019）11-0039-09

作者簡(jiǎn)介：張繼亮，東北大學(xué)文法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師?（遼寧?沈陽?110169）

循證政策（又稱“基于證據(jù)式政策”①）于1999年首次出現(xiàn)在英國(guó)工黨政府發(fā)布的《政府現(xiàn)代化白皮書》中，白皮書首次強(qiáng)調(diào)“在政策制定中要充分利用證據(jù)和研究”②，隨后不久，工黨政府在《面向21世紀(jì)的職業(yè)化政策制定》報(bào)告中，又重申了“必須確保政策是具有包容性的、公平的以及循證式的（Evidence Based）”③。自此之后，循證政策在美國(guó)、加拿大、愛爾蘭、澳大利亞、新西蘭等國(guó)家迅速發(fā)展起來。循證政策之所以能夠流行起來，這是因?yàn)樗鼜?qiáng)調(diào)政策制定要建立在堅(jiān)實(shí)的證據(jù)而不是政策制定者自身主觀信念的基礎(chǔ)之上，這一點(diǎn)能更有效地“提升政府的效能并確保政府真正向公民負(fù)責(zé)”。但實(shí)際上，很多政府只是在口頭上做文章，并沒有踐行循證政策，例如，在澳大利亞，“真相在于，雖然人們一直在大談特談循證政策，但人們并沒有關(guān)注我們?cè)撊绾污`行它，也不關(guān)注如何做得更好”，甚至在英國(guó)，“政府最近對(duì)循證政策的承諾也只是一種口頭承諾”。既然循證政策的實(shí)踐能夠增加政府的正當(dāng)性，那么，政府為什么不去積極踐行它呢？如果政府缺乏踐行它的積極性，人們又該如何促使政府積極踐行它？為了更好地回答這些問題，本文分四部分展開論述：第一，回顧循證政策的歷史實(shí)踐;第二，分析政策證據(jù)的類型;第三，分析造成政府不愿積極踐行循證政策的兩個(gè)原因——政策證據(jù)內(nèi)在的缺陷與脫嵌;第四，提供促使政府實(shí)踐循證政策的兩個(gè)路徑——協(xié)商式證據(jù)整合與問責(zé)式證據(jù)鑲嵌。

一、循證政策的歷史實(shí)踐

雖然循證政策在晚近才被提出，但它卻有一段非常悠久的實(shí)踐史，它的歷史最早可以追溯至15世紀(jì)。但在追溯這段歷史之前，我們需要明確循證政策的概念。總體上來說，循證政策意味著將從政策議程設(shè)定到政策評(píng)估這一政策循環(huán)的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)建立在堅(jiān)實(shí)的政策證據(jù)基礎(chǔ)之上的一種政策實(shí)踐形式。具體而言，循證政策有狹義和廣義上的兩種定義。從狹義上來說，循證政策意味著“通過將從研究中獲得的最佳證據(jù)，置于政策提出與實(shí)施之核心位置，從而幫助人們做出關(guān)于政策、項(xiàng)目與規(guī)劃的更加明智的決策”，或者說，“這里我們將循證決策更寬泛地視為一個(gè)明確地使用嚴(yán)格的、經(jīng)過檢驗(yàn)的證據(jù)來設(shè)計(jì)、執(zhí)行與改進(jìn)政策，以實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的過程”。這一狹義定義，將政策證據(jù)局限于研究性證據(jù)或科學(xué)式證據(jù)。相比之下，廣義循證政策定義并沒有將政策證據(jù)局限于此，它把很多與政策制定相關(guān)的信息看作是證據(jù)?！把C決策意味著一種人們?cè)噲D通過增加公共決策過程中所使用的信息數(shù)量和類型，以及分析這些信息所使用的方法種類，來提高政策成功可能性的努力?！庇袑W(xué)者指出，“可靠的知識(shí)是向決策者提供建議并幫助其獲得政治成功的強(qiáng)有力的工具這一一般性的看法，與近代早期歐洲人對(duì)有效治國(guó)術(shù)的使用以及有效治理聯(lián)系在一起”。其實(shí)，早在15世紀(jì)，君王寶鑒派就已經(jīng)出現(xiàn)，這些人通過研究政治事務(wù)，向君主或貴族提出建議，以期他們能夠做出更加明智的政治決策。在君王寶鑒派的代表人物當(dāng)中，馬基雅維里最為有名，他在《君主論》的獻(xiàn)辭中就明確提出，“這是我依靠對(duì)現(xiàn)代大事的長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)和對(duì)古代大事不斷鉆研而獲得的。對(duì)于這種知識(shí)，我曾經(jīng)長(zhǎng)時(shí)期地孜孜不倦地加以思考和體驗(yàn)，現(xiàn)在我把它寫成小小的一卷書獻(xiàn)給陛下”。

19世紀(jì)晚期以來，隨著社會(huì)科學(xué)的興起，特別是隨著社會(huì)調(diào)查技術(shù)、定量研究技術(shù)、數(shù)據(jù)分析技術(shù)取得長(zhǎng)足進(jìn)展，社會(huì)科學(xué)家越來越頻繁地以直接或間接的方式介入政府政策的制定當(dāng)中。例如，19世紀(jì)末，英國(guó)政府根據(jù)查爾斯·布什對(duì)倫敦工人階級(jí)的調(diào)查提出了濟(jì)貧法案，這對(duì)英國(guó)的濟(jì)貧政策產(chǎn)生了重要影響。20世紀(jì)30年代，富蘭克林·羅斯?？偨y(tǒng)召集上百名包括社會(huì)科學(xué)家在內(nèi)的知識(shí)分子，齊聚華盛頓，組建政府咨詢機(jī)構(gòu)，他們之中的一些人為后來新政（New Deal）的政策設(shè)計(jì)貢獻(xiàn)了自己的力量，不僅如此，截止到1939年，聯(lián)邦政府雇傭了7800名社會(huì)科學(xué)家為其服務(wù)，而且，在1940-1945年期間，聯(lián)邦政府用于科研開支的比例增加了1500%。

社會(huì)科學(xué)家真正大規(guī)模、持續(xù)性地介入政府政策制定與評(píng)估過程的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，是與二戰(zhàn)后福利國(guó)家的逐步確立相一致的。二戰(zhàn)后，從50-60年代開始，西方國(guó)家（尤其是西歐各國(guó)）紛紛建立包括養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、失業(yè)保險(xiǎn)與教育等在內(nèi)的福利制度，在這些制度確立之前，很多國(guó)家為顯示這些制度的合理性，紛紛雇傭社會(huì)科學(xué)家從社會(huì)整體層面研究推行這些制度的可行性與可欲性。在20世紀(jì)80年代，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，西方各國(guó)紛紛采用現(xiàn)代公司的管理制度，例如，通過目標(biāo)管理、績(jī)效管理制度或者契約外包制度來改造傳統(tǒng)的政府管理方式，在這一背景下，為了明確某些政府機(jī)構(gòu)或其他行為主體所提供的某些物品或服務(wù)是否具有合理性，或驗(yàn)證它們提供的物品或服務(wù)是否符合某些既定標(biāo)準(zhǔn)，西方政府大量雇傭政府之外的社會(huì)科學(xué)家，或動(dòng)用自己雇傭的社會(huì)科學(xué)家對(duì)此展開研究。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著“棘手問題”（Wicked Problems）的大量涌現(xiàn)，即大量具體原因不明、涉及相互沖突的價(jià)值觀的問題的出現(xiàn)，人們發(fā)現(xiàn)單純依靠科層式政府、私人企業(yè)或非營(yíng)利組織都無法解決這些問題。有效解決這些問題的關(guān)鍵在于政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織以及公民等諸多利益相關(guān)者結(jié)成治理網(wǎng)絡(luò)（Governance Network），通過相互協(xié)商的方式進(jìn)行互動(dòng)。在互動(dòng)的過程中，各個(gè)利益相關(guān)者把自身所特有的治理資源——合法性（政府）、資金（企業(yè)）、組織（非營(yíng)利組織）以及地方性信息（公民）——貢獻(xiàn)出來，共同應(yīng)對(duì)“棘手問題”。與之相伴的是，在這種互動(dòng)過程中，每個(gè)利益相關(guān)者都會(huì)從自身的視角出發(fā)，提出自己所關(guān)注的信息或證據(jù)，雖然這些信息或證據(jù)并不是科學(xué)研究的結(jié)果，但整個(gè)治理網(wǎng)絡(luò)若要存在下去，甚至要運(yùn)轉(zhuǎn)得順利，它就要嚴(yán)肅對(duì)待利益相關(guān)者所提出的信息或證據(jù)。

二、政策證據(jù)的類型學(xué)分析

既然循證政策意味著將從政策議程設(shè)定到政策評(píng)估這一政策循環(huán)的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)建立在堅(jiān)實(shí)的政策證據(jù)基礎(chǔ)之上，那么，理解這一概念的核心就在于理解“政策證據(jù)”的概念。然而，現(xiàn)在的問題是，人們對(duì)何為“政策證據(jù)”產(chǎn)生了意見分歧，有很多學(xué)者認(rèn)為，政策證據(jù)僅僅指的是科學(xué)式證據(jù)（Scientific Evidence）。但實(shí)際上，在整個(gè)政策循環(huán)中，科學(xué)式證據(jù)只是政策證據(jù)集合中的一種，除了它之外，政策證據(jù)還包括一線實(shí)踐者的實(shí)踐智慧以及使用其服務(wù)的人群的鮮活體驗(yàn)，即它還包括來自政策執(zhí)行者（特別是基層政策執(zhí)行者）的實(shí)踐性證據(jù)（Practical Evidence）以及來自政策目標(biāo)群體的地方性證據(jù)（Local Evidence）。

科學(xué)式證據(jù)指的是通過一些科學(xué)方法或符合科學(xué)規(guī)定的程序或過程而產(chǎn)生的信息，或者說，它指的是“通過系統(tǒng)化的方式獲得的信息或事實(shí)，例如，通過可復(fù)制的、可觀察的、可靠的、可驗(yàn)證的、或從根本上來說有支撐性證明的方式獲得的信息或事實(shí)”。這些科學(xué)式的方法、程序、過程內(nèi)部也存在等級(jí)，處在最高等級(jí)的是隨機(jī)受控實(shí)驗(yàn)法（Randomized Controlled Trials，RCTs），次一等級(jí)的是觀察法、半實(shí)驗(yàn)法等方法，最低一級(jí)的是諸如民族志、文本分析等定性式研究方法?？茖W(xué)家或社會(huì)科學(xué)家通過科學(xué)方法、程序、過程所獲得的知識(shí)，經(jīng)常被認(rèn)為是“硬知識(shí)”（Hard Knowledge）或“硬證據(jù)”（Hard Evidence），雖然它們?cè)凇坝捕取鄙洗嬖诓顒e。然而，需要注意的是，單純的科學(xué)式證據(jù)并不可靠。原因在于，首先，雖然通過RCTs得到的證據(jù)是“最硬”的證據(jù)，但這一方法只能應(yīng)用于理想的（或受控的）環(huán)境之下，即它只能被用來測(cè)量?jī)蓚€(gè)或少數(shù)幾個(gè)變量之間的關(guān)系，但在現(xiàn)實(shí)條件下，多個(gè)變量往往交織在一起，因此，人們很難確定特定幾個(gè)變量的因果或相關(guān)性關(guān)系;其次，在很多情況下，運(yùn)用RCTs等科學(xué)方法、程序、過程進(jìn)行研究得出科學(xué)式證據(jù)往往需要很長(zhǎng)時(shí)間，然而，人們?cè)诿媾R緊急事件的決策時(shí)，這種證據(jù)就無法提供有效支持。

實(shí)踐性證據(jù)指的是政策執(zhí)行者（特別是最基層的政策執(zhí)行者）在執(zhí)行政策過程中，所積累的經(jīng)驗(yàn)或判斷（Judgments）。政策執(zhí)行者，特別是最基層的政策執(zhí)行者或者“街頭官僚”（Street-level Bureaucracy），他們每天要面對(duì)大量的、與特定政策緊密聯(lián)系在一起的利益相關(guān)者——公司、非營(yíng)利組織、利益集團(tuán)以及普通公民，它/他們對(duì)政策執(zhí)行者、特別是“街頭官僚”，提出了大量在很多情況下遠(yuǎn)超他們所擁有的操作權(quán)限和應(yīng)對(duì)時(shí)間的要求，而且這些要求彼此之間往往是相互沖突的。在這種情況下，通過運(yùn)用自由裁量權(quán)，政策執(zhí)行者（特別是基層執(zhí)行者）根據(jù)不同政策利益相關(guān)者所擁有的權(quán)力資源差異，對(duì)它們提出的不同要求形成差異化的應(yīng)對(duì)策略：置之不理、部分滿足、拖延滿足、交換滿足、完全滿足。更重要的是，在這一過程中，他們逐漸掌握了特定政策領(lǐng)域中不同利益相關(guān)者的不同期望;如何滿足不同利益相關(guān)者的不同期望，在何種程度上滿足這些不同的期望，如果不滿足這些不同的期望會(huì)對(duì)自己、自己所在機(jī)構(gòu)、整個(gè)政府乃至整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生什么影響。這些實(shí)踐性信息或證據(jù)并不像科學(xué)知識(shí)或證據(jù)那樣是顯而易見的，它們很難通過科學(xué)方法來測(cè)量或量化，因?yàn)樗鼈兒茈y言說，或者說，它們的運(yùn)用需要特定的語境（Context）。盡管如此，它們并非是不重要的，相反，它們非常重要，因?yàn)?，如果政策制定者在制定相關(guān)政策時(shí)沒有參考這些實(shí)踐性知識(shí)或證據(jù)，那么，這些政策雖然看上去很完美，但由于忽略了相關(guān)的實(shí)踐性知識(shí)或證據(jù)，這些看似完美的政策可能最后會(huì)因?yàn)闊o法被有效執(zhí)行、甚至是無法被執(zhí)行而歸于失敗。

地方性證據(jù)意味著與政策目標(biāo)群體相關(guān)的信息或事實(shí)。政策目標(biāo)群體擁有自己的利益、信仰、習(xí)俗與處理特定議題的特定方法，以及對(duì)特定政策執(zhí)行結(jié)果的切身感受，而這些相關(guān)性的信息或證據(jù)往往是政策制定者以及一些政策執(zhí)行者所缺乏的。如果政策制定者以及一些政策執(zhí)行者缺乏這些信息或證據(jù)，那么，這可能導(dǎo)致以下結(jié)果：第一，由于忽視了特定政策目標(biāo)群體或利益相關(guān)者的利益、習(xí)俗或信仰，這些政策可能會(huì)遭到他們的抵制而歸于失敗;第二，特定政策目標(biāo)群體擁有一些能夠更加有效解決特定政策議題的方法，而忽略了這些方法，人們就失去了獲取更有效解決這一政策議題的機(jī)會(huì);第三，特定政策目標(biāo)群體會(huì)對(duì)特定政策執(zhí)行結(jié)果擁有切身體驗(yàn)，他們比其他行為主體更能體察到政策結(jié)果的效力，而忽略他們的切身體驗(yàn)性信息或證據(jù)，人們就無法確切地了解到相應(yīng)政策的影響力。需要注意的是，雖然人們認(rèn)為政策制定者要根據(jù)堅(jiān)實(shí)的政策證據(jù)而不是自己的意識(shí)形態(tài)或價(jià)值觀念去制定政策，因?yàn)檎咧贫ㄕ弋吘挂獮楣怖娣?wù)，但對(duì)于政策目標(biāo)群體來說，人們可能無法提出類似的要求，反過來，政策制定者要考慮他們擁有的地方性信息或證據(jù)，因?yàn)檫@涉及到政策的制定與實(shí)施能否成功。

綜上所述，政策證據(jù)并不只是科學(xué)式信息或證據(jù)，它意味著“由信息支持的論點(diǎn)或主張”，或者更準(zhǔn)確地說，它意味著所有“與決策相關(guān)的信息”，這些證據(jù)與政策議題的提出、政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估密切相關(guān)。英國(guó)政府發(fā)布的報(bào)告很好地捕捉到了政策證據(jù)的多樣性意涵，“證據(jù)的原始成份是信息。良好的政策制定依賴于高質(zhì)量的信息，它們有多種來源——專家知識(shí)、現(xiàn)有的國(guó)內(nèi)和國(guó)際研究、現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、向利益相關(guān)者進(jìn)行的詢問、對(duì)之前政策的評(píng)估、新的能夠適用的研究，或者包括因特網(wǎng)在內(nèi)的二手資源”。

三、政策證據(jù)的缺陷與脫嵌

既然循證政策充分重視證據(jù)在整個(gè)政策循環(huán)過程中的重要性，踐行這種政策路徑又能提升政府的正當(dāng)性與問責(zé)性，那么，為什么在實(shí)際的政策制定過程中，很多政府只是局限于口頭承諾而沒有真正實(shí)踐它？或者說，有哪些因素影響循證政策的實(shí)踐？針對(duì)這一問題，我們大體可以辨識(shí)出影響其得以落實(shí)的兩個(gè)關(guān)鍵性變量：政策證據(jù)的完整性程度、政策證據(jù)嵌入政策循環(huán)過程的程度。

所謂政策證據(jù)的完整性程度，是指包括科學(xué)式證據(jù)、實(shí)踐性證據(jù)以及地方性證據(jù)在內(nèi)的政策證據(jù)的相關(guān)性程度、全面性程度、客觀性程度以及一致性程度。政策證據(jù)的相關(guān)性程度涉及三類政策證據(jù)在多大程度上與政策循環(huán)的各個(gè)環(huán)節(jié)密切相關(guān);全面性程度指的是與政策循環(huán)的各個(gè)環(huán)節(jié)相關(guān)的政策證據(jù)是否包含所有三類必要的信息或證據(jù);客觀性程度指的是三類政策證據(jù)在多大程度上是建立在堅(jiān)實(shí)的信息或事實(shí)的基礎(chǔ)之上的;一致性程度指的是三類政策證據(jù)自身以及三者之間在多大程度上是融貫的。

理想的政策證據(jù)具有非常高的相關(guān)性、全面性、客觀性與一致性。就現(xiàn)實(shí)情況來看，政策證據(jù)并不是完備的，它存在很多缺陷。首先，對(duì)政策制定者來說，特定的政策證據(jù)，特別是某些科學(xué)式證據(jù)，與政策制定缺乏相關(guān)性，部分原因在于學(xué)者們的關(guān)注點(diǎn)與政策制定者的關(guān)注點(diǎn)不同，即使兩者的關(guān)注點(diǎn)相同，學(xué)者們也更多地是從學(xué)術(shù)求真的角度去分析問題，而政策制定者則需要考慮公民接受程度、執(zhí)行成本等各方面要素。其次，政策證據(jù)在很多情況下是不完整的。這特別體現(xiàn)在，由于許多弱勢(shì)群體缺乏表達(dá)的渠道、表達(dá)的資源以及表達(dá)的能力，他們無法將自己的地方性證據(jù)完整地呈現(xiàn)出來;同時(shí)，在某些情況下，基層政策執(zhí)行者由于缺乏相應(yīng)的表達(dá)渠道，也無法將自己的實(shí)踐性證據(jù)呈現(xiàn)出來。再次，三類政策證據(jù)的提供者們?yōu)榱藦?qiáng)調(diào)自身證據(jù)的可靠性，往往專門選取對(duì)自己有利的證據(jù)或信息，這損害了政策證據(jù)的客觀性。最后，更重要的是，三類政策證據(jù)自身以及它們之間存在沖突，就科學(xué)式證據(jù)而言，由于不同學(xué)科的學(xué)者關(guān)注的問題面向不同、所選用的方法不同或者所選用的理論視角不同，他們得出的往往是不同甚至相反的結(jié)論;就實(shí)踐性證據(jù)而言，由于政策執(zhí)行部門從垂直和水平層面分為很多不同的執(zhí)行部門，不同垂直和水平層次的政策執(zhí)行人員差別很大;就政策目標(biāo)群體來說，他們?cè)诹?xí)俗、信仰與利益上的差別很大甚至存在沖突。而在提供三類政策證據(jù)的群體之間也存在沖突，學(xué)者們往往對(duì)非科學(xué)式證據(jù)評(píng)價(jià)不高，而政策執(zhí)行者往往指責(zé)學(xué)者們提供的證據(jù)忽略現(xiàn)實(shí)情況而陷入理想主義，同樣地，政策目標(biāo)群體也指責(zé)政策執(zhí)行者只是從執(zhí)行效率的角度提供證據(jù)，而忽略了他們的真正需求，即指責(zé)他們提供了過于官僚主義式的證據(jù)。

所謂政策證據(jù)嵌入政策循環(huán)過程的程度，指的是政策證據(jù)嵌入政策議程設(shè)置、政策規(guī)劃、政策制定、政策執(zhí)行與政策實(shí)施等各個(gè)政策循環(huán)環(huán)節(jié)的程度。從原則上來說，在政策議程設(shè)定階段，政策制定者需要認(rèn)真考慮未來政策目標(biāo)群體所提供的地方性證據(jù)，同時(shí)需要參考學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)提供的科學(xué)式證據(jù)。地方性證據(jù)指明了存在的問題以及問題的嚴(yán)重程度，后者從總體上說明了就當(dāng)下的技術(shù)而言，人們解決上述問題的可能性程度或難易程度;在政策形成和決策階段，針對(duì)各個(gè)備選方案，政策制定者需要綜合考慮技術(shù)上的成本問題（科學(xué)式證據(jù)）、人們的接受程度（地方性證據(jù)）以及預(yù)估性的執(zhí)行難易程度（實(shí)踐性證據(jù)），在此基礎(chǔ)上對(duì)它們進(jìn)行排序，并選定最終的方案;在執(zhí)行階段，政策制定者需要密切關(guān)注新的執(zhí)行技術(shù)的研究（科學(xué)式證據(jù)）、人們的體驗(yàn)性信息或證據(jù)（地方性證據(jù)）以及實(shí)際執(zhí)行的效果（實(shí)踐性證據(jù)）;在評(píng)估階段，政策制定者需要結(jié)合針對(duì)政策執(zhí)行的整體性科學(xué)性評(píng)估、政策目標(biāo)群體最終的感受性證據(jù)以及政策執(zhí)行者的執(zhí)行性證據(jù)，來對(duì)政策做出整體性的評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上決定終結(jié)、修正或是延續(xù)既有的政策。

在理想情況下，人們期待三類政策證據(jù)能夠有效地嵌入政策循環(huán)的各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中，然而，實(shí)際上，政策證據(jù)在很多情況下都無法鑲嵌到政策循環(huán)的過程中去。造成這一現(xiàn)象的原則有主觀和客觀兩種。就客觀原因來說，由于有些證據(jù)缺乏相關(guān)性、過于主觀化、不全面以及存在沖突，政策制定者很難將這些政策證據(jù)納入政策循環(huán)當(dāng)中。就主觀原因來說，首先，與政策目標(biāo)群體一樣，政策制定者同樣擁有自己的價(jià)值觀、信仰與意識(shí)形態(tài)觀念，它們?cè)诤艽蟪潭壬嫌绊懥苏咦C據(jù)的選擇與鑲嵌，即他們會(huì)排斥那些與他們的價(jià)值觀、信仰和意識(shí)形態(tài)觀念相去甚遠(yuǎn)的政策證據(jù)類型;其次，很多西方政府在當(dāng)選之前曾向選民作出實(shí)施某些政策的承諾，這些承諾雖然與特定的政策證據(jù)（例如科學(xué)式證據(jù)）相悖，但為了保證在以后的選舉中取得勝利，他們?nèi)圆粫?huì)理會(huì)這些政策證據(jù)，同樣，為了取得關(guān)鍵性政治盟友的支持，政策制定者也會(huì)將一些政策證據(jù)置之不理，特別是根據(jù)這些政策證據(jù)制定的政策會(huì)失去關(guān)鍵性政治盟友的支持，他們更會(huì)如此;最后，由于政策制定者缺乏必要的分析和綜合處理能力，他們無法對(duì)學(xué)術(shù)研究得出的科學(xué)數(shù)據(jù)或證據(jù)進(jìn)行分析，或者無法對(duì)三類證據(jù)進(jìn)行有效地綜合，因此，他們自然也無法將上述證據(jù)整合進(jìn)政策循環(huán)的各個(gè)環(huán)節(jié)之中。

基于上述分析，按照政策證據(jù)完整性程度的高低以及政策證據(jù)鑲嵌到政策循環(huán)過程程度的高低，我們可以確立一個(gè)循證政策實(shí)踐矩陣。E（1）：政策證據(jù)完整性程度高、政策證據(jù)鑲嵌程度高;E（2）：政策證據(jù)完整性程度高、政策證據(jù)鑲嵌程度低;E（3）：政策證據(jù)完整性程度低、政策證據(jù)鑲嵌程度高;E（4）：政策證據(jù)完整性程度低、政策證據(jù)鑲嵌程度低（見表1）。其中，E（1）是最理想的情況，政策證據(jù)比較完備，政策制定者將這些比較完備的證據(jù)有效地整合到政策循環(huán)的各個(gè)環(huán)節(jié)之中;E（2）意味著政策證據(jù)比較完備，但政策制定者出于政治原因，沒有將它們有效地整合進(jìn)政策循環(huán)的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，這導(dǎo)致循證政策不能有效地實(shí)現(xiàn);E（3）意味著政策證據(jù)不完備，但政策制定者卻將它們整合進(jìn)政策循環(huán)的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，由于政策不完備，將它們整合進(jìn)政策循環(huán)的各個(gè)環(huán)節(jié)并不能保證它們能帶來預(yù)期的效果，這會(huì)使得政策制定者對(duì)循證政策失去信心，并最終拋棄這種政策實(shí)踐模式;在E（4）的情況下，雖然政策證據(jù)不完備，但由于政策制定者沒有將它們有效地整合進(jìn)政策循環(huán)的諸多環(huán)節(jié)之中，它們并不會(huì)帶來太大的危害，而循證政策實(shí)踐沒有得到落實(shí)，它的效果也沒能發(fā)揮出來。

四、政策證據(jù)的整合與嵌入

E（1）這種政策循證實(shí)踐在現(xiàn)實(shí)之中非常少，我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)之中經(jīng)常遇到的是E（2）、E（3）、E（4）這三種政策循證實(shí)踐形態(tài)。為了充分發(fā)揮循證政策的優(yōu)勢(shì)，我們需要尋求能夠有效整合三類政策證據(jù)的機(jī)制，以及能夠?qū)⒈容^完備性政策證據(jù)嵌入政策循環(huán)各環(huán)節(jié)的機(jī)制。對(duì)前者而言，我們可以訴諸協(xié)商式證據(jù)整合機(jī)制，最大限度地促使完備性證據(jù)得以出現(xiàn);對(duì)后者而言，我們可以訴諸問責(zé)式證據(jù)嵌入機(jī)制，最大限度地促使政策制定者將完備性證據(jù)嵌入政策循環(huán)的諸多環(huán)節(jié)之中（見圖1）。

協(xié)商式證據(jù)整合機(jī)制的核心是協(xié)商民主理念。協(xié)商民主理論自20世紀(jì)80年代以來發(fā)展迅速，雖然協(xié)商民主發(fā)展迅速，但人們對(duì)協(xié)商民主的看法卻是紛繁復(fù)雜的，簡(jiǎn)便起見，本文采用協(xié)商民主理論家埃米·古特曼和丹尼斯·湯普森的定義，“自由而平等的公民（及其代表）通過相互陳述理由的過程來證明決策的正當(dāng)性，這些理由必須是相互之間可以理解并接受的，協(xié)商的目標(biāo)是做出決策，這些決策在當(dāng)前對(duì)所有公民都具有約束力，但它又是開放的，隨時(shí)準(zhǔn)備迎接未來的挑戰(zhàn)”。簡(jiǎn)言之，協(xié)商民主指的是自由、平等的公民通過相互給出理由的討論，努力達(dá)成共識(shí)性決策的一種制度安排。其中，自由和平等意味著所有成年公民都有資格參與到協(xié)商過程中去，并在協(xié)商過程中擁有充分的與協(xié)商相關(guān)的自由;而相互給出理由則意味著，人們?cè)趨f(xié)商過程中需要為自己的觀點(diǎn)提供理由，這種理由必須為其他人所理解并且最好能讓其他人無法合理地拒絕;共識(shí)則是指人們協(xié)商的最終目標(biāo)，當(dāng)然，如果人們最終無法達(dá)成共識(shí)，也可以通過投票的方式確定最終結(jié)果，特別是在缺乏充分時(shí)間的情況下。

在協(xié)商民主理念的基礎(chǔ)上，我們可以構(gòu)建起協(xié)商式證據(jù)整合機(jī)制。首先，我們需要通過隨機(jī)抽樣的方式，在提供三類政策證據(jù)的群體中，分別抽取少數(shù)人選，例如，每類群體抽取3-4人，之所以抽取少量人選是為了保證協(xié)商得以充分展開，如果參與協(xié)商人數(shù)過多，人們則無法圍繞證據(jù)展開有效協(xié)商。其次，在正式展開協(xié)商之前，被抽中的人選需要接受協(xié)商培訓(xùn)，即他們要學(xué)習(xí)協(xié)商的規(guī)則，例如，輪流發(fā)言、尊重發(fā)言人、采用清晰簡(jiǎn)短的語言、盡量給出相互性理由等，同時(shí)選出一名協(xié)商協(xié)調(diào)人/主持人。再次，在協(xié)商協(xié)調(diào)人/主持人的主持下，被抽中的人選圍繞某項(xiàng)政策議題（更具體地說是圍繞某項(xiàng)政策議題的特定政策循環(huán)環(huán)節(jié)）提出相關(guān)的證據(jù)，大家聽取被抽中者陳述的證據(jù)并展開協(xié)商。在協(xié)商過程中，人們需要對(duì)各自提出的證據(jù)展開協(xié)商，每個(gè)人都要陳述相互性理由，即每個(gè)人都要用別人能聽懂的語言進(jìn)行陳述，同時(shí)盡量運(yùn)用別人無法合理拒絕的理由進(jìn)行陳述。在此過程中，協(xié)商協(xié)調(diào)人/主持人維持協(xié)商秩序，并提醒那些不按照協(xié)商規(guī)則協(xié)商的發(fā)言人。隨后，如果大家能就各類證據(jù)達(dá)成共識(shí)，這一輪協(xié)商過程就宣告結(jié)束，如果不能達(dá)成共識(shí)，就需要參與者對(duì)各類政策證據(jù)進(jìn)行投票，得票數(shù)量較多（例如，得了一半以上的選票）的證據(jù)就算本輪最終的政策證據(jù)。

以上是協(xié)商式證據(jù)整合機(jī)制的第一階段——小組式政策證據(jù)協(xié)商。這一階段的協(xié)商能夠確保作為協(xié)商結(jié)果的政策證據(jù)具有非常強(qiáng)的相關(guān)性和一致性，然而，由于它所能容納的協(xié)商人數(shù)有限，很多證據(jù)可能并未被納入?yún)f(xié)商過程當(dāng)中，因此，它不能保證作為協(xié)商結(jié)果的政策證據(jù)的全面性和客觀性。而為了達(dá)到這個(gè)目的，人們需要開啟協(xié)商式證據(jù)整合機(jī)制的第二階段——公眾式政策證據(jù)協(xié)商，即小組協(xié)商協(xié)調(diào)人/主持人將小組協(xié)商的政策證據(jù)結(jié)果放到政府網(wǎng)站或?qū)ｉT開設(shè)的政策證據(jù)協(xié)商網(wǎng)站等公共媒體上，邀請(qǐng)所有公民圍繞這些證據(jù)展開公共協(xié)商，然后，根據(jù)人們公共協(xié)商的結(jié)果——對(duì)之前協(xié)商的政策證據(jù)結(jié)果的看法，小組協(xié)商協(xié)調(diào)人/主持人將人們強(qiáng)烈反對(duì)的作為協(xié)商結(jié)果的政策證據(jù)，以及新提出的、呼聲很高的證據(jù)，交給政策證據(jù)協(xié)商小組繼續(xù)協(xié)商，并由此開啟第二輪深入?yún)f(xié)商，隨后，小組協(xié)商協(xié)調(diào)人/主持人將新一輪的協(xié)商結(jié)果提交至公共媒體，由公民對(duì)其展開公共協(xié)商。然后，重復(fù)之前的協(xié)商順序，直至公眾不再對(duì)作為協(xié)商結(jié)果的政策證據(jù)提出強(qiáng)烈的質(zhì)疑。

經(jīng)過兩個(gè)階段多輪次的協(xié)商整合、過濾，作為最終協(xié)商結(jié)果的政策證據(jù)在很大程度上具有了高度的完備性，即它們具有高度的相關(guān)性、全面性、客觀性和一致性。然而，需要注意的是，協(xié)商式政策證據(jù)整合機(jī)制只是確保了政策證據(jù)具有高度的完備性，它并不能保證具有完備性的政策證據(jù)能夠自動(dòng)嵌入政策循環(huán)進(jìn)程當(dāng)中。如要確保完備性政策證據(jù)能夠有效地嵌入政策循環(huán)進(jìn)程，還需建立問責(zé)性政策證據(jù)嵌入機(jī)制，即由協(xié)商協(xié)調(diào)人/主持人將作為人們最終協(xié)商結(jié)果的政策證據(jù)提交給政策制定者，如果后者接納了這些政策證據(jù)，那么，他們需要向所有公民展示其采納的證明，例如，通過的政策中的哪部分汲取了公民的協(xié)商成果，隨后，協(xié)商協(xié)調(diào)人/主持人需要將這些證明提交至政策證據(jù)協(xié)商小組進(jìn)行協(xié)商，以確認(rèn)政府所通過的政策的確體現(xiàn)了它們作為協(xié)商結(jié)果的政策證據(jù)，以及在多大程度上體現(xiàn)了這些政策證據(jù)，如果政策證據(jù)協(xié)商小組不同意政府的證明，或者政策證據(jù)在政府通過的政策中體現(xiàn)的比例過低，那么，協(xié)商協(xié)調(diào)人/主持人有權(quán)向政府提出質(zhì)詢或進(jìn)行問責(zé)，要求政府予以答復(fù)，隨后，協(xié)調(diào)人/主持人需要通過公共媒體將政策證據(jù)協(xié)商小組的質(zhì)疑以及政府的答復(fù)公布出來。如果政府沒有采納公民的作為協(xié)商結(jié)果的政策證據(jù)，他們則需要通過公共媒體向公民提出他們拒絕的理由，如果他們?cè)噲D維持人們對(duì)他們的信任，他們所提出的理由必須具有非常強(qiáng)的說服力，否則他們可能會(huì)在下次選舉中失利，這實(shí)際上意味著公民整體潛在地向政府問責(zé)。

總之，通過協(xié)商式政策證據(jù)的整合機(jī)制與問責(zé)式政策證據(jù)的嵌入機(jī)制，一方面，人們能夠有效保證政策證據(jù)具有高強(qiáng)度的完整性;另一方面，人們可以確保這些完整性的政策證據(jù)能夠有效地嵌入到政策循環(huán)的諸多環(huán)節(jié)之中，從而確保E（1）這種政策循證實(shí)踐類型在現(xiàn)實(shí)之中得到有效實(shí)現(xiàn)。

（責(zé)任編輯：瀟湘子）

Evidence-Based Policy： The Types， Integration and

Embeddedness of Policy Evidence

Zhang ?Jiliang

Abstract： Evidence-based policy refers to a policy-practicing method to establish every key phase in the policy circle from policy agenda setting to policy evaluation on concrete policy evidence. Policy evidence not only means scientific evidence in the conventional sense， but also includes practical evidence from policy executors and local evidence from the policy targeting group. The total function of policy evidence in every phase of policy underlines point to firstly， its guaranteed integrity， and secondly， its guaranteed embedment. But， in fact， policy evidence usually has a variety of disadvantages， so that the embedment to every phase in policy circle will be hard to realize. Considering this， people should embed intact policy evidence into every phase in policy circle by using deliberative integration of policy evidence and accountable embedment of policy evidence.

Keywords： Evidence-based Policy; Types of Evidence; Wicked Problems; Deliberative Integration of Policy Evidence; Accountable Embeddedness of Policy Evidence