地方公共政策失真性執(zhí)行問題的成因與對策研究

【摘 要】 公共政策的有效執(zhí)行是解決公共問題、實現(xiàn)公共政策價值目標的關鍵，但現(xiàn)實中地方公共政策失真性執(zhí)行問題卻愈發(fā)嚴重，導致公共政策作為政府對經濟社會發(fā)展實施宏觀調控的杠桿作用難以成功發(fā)揮。本文試以層級性治理為視角，探析地方公共政策執(zhí)行陷入失真性困境的成因，找尋可以走出困境并最終能夠實現(xiàn)公共政策有效執(zhí)行的對策建議。

【關鍵詞】 公共政策 失真性執(zhí)行 成因 對策 層級性治理

一、地方公共政策失真性執(zhí)行及其表現(xiàn)

由中央制訂的公共政策，其價值目標往往具有整體性和指導性，而且政策目標的實現(xiàn)需要地方的層層落實。在這過程中，公共政策會進行政策細化或再規(guī)劃的過程，從而形成中央到地方多層級性的執(zhí)行格局，這種層級性也反映了我國公共政策執(zhí)行網絡中的“條條”特征。首先是機械性失真執(zhí)行，即公共政策執(zhí)行人員在具體地執(zhí)行政策時不是以實際情況為參考，而是只求“原則”缺乏“靈活”，盲目并機械化地照搬上級政策而出現(xiàn)的政策失真執(zhí)行類型;其次是錯位性失真執(zhí)行，即因地方各級政府的政策執(zhí)行人員素質參差不齊，業(yè)務水平不高，使得對上級的政策精神在領會和接受過程中時有偏差，最終導致公共政策執(zhí)行出現(xiàn)低效、失效甚至負效應的失真執(zhí)行類型;最后是扭曲性失真執(zhí)行，即地方各級政府受自身利益的考量，對政策信息傳遞進行人為的干涉，將對上級傳達的、下級反映的信息進行過濾，有利的將進行傳達，而不利的予以壓制，導致嚴重阻滯信息的有效溝通。[1]

二、地方公共政策失真性執(zhí)行問題的原因分析

（一）公共政策執(zhí)行主體的異化。首先，政策執(zhí)行主體重私利輕公眾利益。一般而言，公共政策制定后需要從中央到地方層層落實，這其中，有些政策執(zhí)行主體因缺乏集體價值觀而受畸形的政績觀影響，更多時候僅從私人利益、地方利益出發(fā)，會為了維護自身的利益，有選擇地傳遞對自身有利的信息，隱瞞對自己不利的信息，于是導致政策執(zhí)行中的信息不對稱。[2]政策執(zhí)行主體素質與能力不足。我國地方政府公共政策執(zhí)行人員素質參差不齊，導致政策的執(zhí)行多具有主觀臆斷性，公共政策本來應具有的效用也無法得到真正發(fā)揮。[3]

（二）公共政策執(zhí)行權力的異化。首先，政策執(zhí)行權力私化嚴重。在整個公共政策活動中，政策主體的權力實質上是一種公共權力，但現(xiàn)實中的情況卻是因公共責任意識的淡薄和缺乏，使得公共權力的行使背離維護公共利益的軌道，常常異化為以權謀私的工具，并多以腐敗的形式呈現(xiàn)。其次，政策執(zhí)行權力邊界模糊。公共權力作為實現(xiàn)政策目標的有效工具，在具體執(zhí)行公共政策過程中，又因政策屬性、政策目標等方面的不同，政策執(zhí)行權力的性質也將與之發(fā)生變化。

（三）公共政策執(zhí)行環(huán)境的缺失。首先，公共政策溝通渠道的缺失。以公共利益為基準的公共政策，從制定到落實始終離不開政策主體與客體間的有效溝通。但在執(zhí)行政策過程中，政策宣傳往往不到位。其次，公共政策執(zhí)行反饋渠道的缺失。制定的公共政策，其執(zhí)行最終旨在解決社會問題、增進公共利益。而“公民參與公共政策執(zhí)行是社會主義民主政治和公共政策民主化的內在要求”[4]，這就意味著不但公共政策制定需要公眾的參與，而且政策執(zhí)行的效果更需要公眾的反饋。

三、層級性治理——一個分析框架

在我國，層級性治理的關鍵就在于縱向上“依靠黨委”的高位推動和中間層級的相協(xié)調。地方公共政策失真性執(zhí)行的預防和真實性執(zhí)行的保障既有賴于縱向上“依靠黨委”的高位推動，同時也需要中間層級的相協(xié)調，進而通過進一步理順不同層級間在職能、職責與機構設置上高度統(tǒng)一的關系，讓省級、市級、縣級都在積極發(fā)揮各自優(yōu)勢的同時，有序地推動政策目標的貫徹落實。

四、地方公共政策失真性執(zhí)行問題的對策建議

（一）重視集體價值觀，加強執(zhí)行主體能力建設。首先，整合中央與地方利益，重視集體價值觀。公共政策的制定不僅涉及到一定的地方領域，其執(zhí)行更是關系著地方利益的方方面面。因此，中央政府既要在公共政策制定上處理好中央與地方政府間的利益關系，又要在執(zhí)行上踐行集體價值觀，以減少和避免一些地方政府與執(zhí)行人員為維護地方利益和私人利益而陷入政策執(zhí)行困境，以確保公共政策執(zhí)行的有效性和正確性。其次，合理引導地方利益訴求，加強政策執(zhí)行主體的素質與能力建設。公共政策執(zhí)行效果的好壞很大程度上取決于政策執(zhí)行主體的素質和能力的高低，規(guī)范并合理引導執(zhí)行主體的行為，確保公共政策執(zhí)行的高效。

（二）強化公共責任意識，理清執(zhí)行主體權力邊界。首先，強化地方政府公共責任意識。公共政策的目標是為解決公共問題，維護公共利益，因而公共性是其本質屬性。而在制定上具有公共性的公共政策，其實施更需要執(zhí)行人員具備足夠的公共責任意識。因此，不僅中央政府主觀上要在公共政策制定上體現(xiàn)公共責任意識，地方政府更要在細化并執(zhí)行政策中具備公共責任意識，正確把握和理解政策精神與價值目標。其次，理清政策執(zhí)行主體的執(zhí)行權力邊界。公共政策因其所涉及事項與權項的廣度和深度，而在執(zhí)行中往往表現(xiàn)出權力邊界模糊的問題，致使政策執(zhí)行出現(xiàn)失真。

（三）突破集體行動困境，拓寬政策執(zhí)行反饋渠道。首先，突破集體行動的困境，打破矛盾惡性循環(huán)。中央在政策制定階段要保證一定程度上的公眾參與，為政策執(zhí)行階段奠定良好的群眾基礎，而地方政府也要拓寬公眾對政策執(zhí)行效果進行反饋的渠道，充分認識并發(fā)揮好公眾對政策執(zhí)行效果的監(jiān)督作用，減少或避免政策執(zhí)行出現(xiàn)偏離政策精神的風險。

公共政策的制定源于公共問題的存在，而公共政策的執(zhí)行則是為解決公共問題，實現(xiàn)政策目標。但往往在政策具體執(zhí)行過程中，政策層級性導致了執(zhí)行易陷入失真性執(zhí)行的困境?；诖?，從治理的角度分析政策執(zhí)行問題，層級性治理就成為解決由政策層級性而導致的失真性執(zhí)行問題的主要抓手，這不僅對政策執(zhí)行具有理論研究意義，而且對政策執(zhí)行實際問題的解決也更具實際價值。

【參考文獻】

[1] 溫美榮.論公共政策失范問題的發(fā)生機理與治理之道[J].中國行政管理， 2014（12）.

[2] 陳麗君，傅衍.我國公共政策執(zhí)行邏輯研究述評[J].北京行政學院學報， 2016（5）：37-46.

[3] 李桂珍.基層政府公共政策執(zhí)行失真的成因及對策[J].內蒙古電大學刊，2009，（03）：45-46.

[4] 丁煌.政策執(zhí)行[J].中國行政管理，1991（11）：38.

作者簡介：傅李婷（1994-），女，漢族，浙江金華市人，碩士在讀，單位：浙江師范大學法政學院行政管理專業(yè)，研究方向：非政府組織管理