系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管升級(jí)

劉鏈

11月26日，央行、銀保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估辦法（征求意見稿）》（下稱“《評(píng)估辦法》”），正式向社會(huì)公開征求意見。這是繼2018年11月27日“一行兩會(huì)”發(fā)布《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（下稱“《指導(dǎo)意見》”）后首個(gè)配套細(xì)則的出臺(tái)。

《評(píng)估辦法》是《指導(dǎo)意見》的實(shí)施細(xì)則之一，主要評(píng)估篩選系統(tǒng)重要性銀行名單。《評(píng)估辦法》是中國(guó)系統(tǒng)重要性銀行認(rèn)定的依據(jù)，也是對(duì)系統(tǒng)重要性銀行提出附加監(jiān)管要求、實(shí)施宏觀審慎管理、建立特別處置機(jī)制的前提，符合中國(guó)金融監(jiān)管體制改革的總體方向和要求?！对u(píng)估辦法》符合《指導(dǎo)意見》要求，是評(píng)估我國(guó)系統(tǒng)重要性銀行的基本規(guī)則，是強(qiáng)化宏觀審慎管理、防范系統(tǒng)重要性銀行“大而不能倒”風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措，是打贏防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵制度安排，有助于識(shí)別對(duì)中國(guó)金融體系有系統(tǒng)性影響的銀行。

隨著國(guó)家對(duì)金融穩(wěn)定管理的不斷深化，在宏觀層面應(yīng)該如何對(duì)金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防控已提上日程，而金融機(jī)構(gòu)的分類監(jiān)管是其中非常重要的一環(huán)。從國(guó)際層面來(lái)看，目前銀行分類監(jiān)管執(zhí)行的是巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)的監(jiān)管要求、國(guó)際貨幣基金組織金融穩(wěn)定理事會(huì)的監(jiān)管要求，以及各國(guó)的央行和監(jiān)管部門根據(jù)前兩個(gè)國(guó)際性規(guī)則結(jié)合本國(guó)情況制定的對(duì)宏觀層面金融風(fēng)險(xiǎn)管理的規(guī)定。”

而此次《評(píng)估辦法》主要參考了全球系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估方法以及巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)2012年發(fā)布的《國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行框架》，并結(jié)合中國(guó)實(shí)際對(duì)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行了調(diào)整。

根據(jù)《評(píng)估辦法》，央行、銀保監(jiān)會(huì)將向參評(píng)銀行發(fā)送數(shù)據(jù)報(bào)送模板和數(shù)據(jù)填報(bào)說(shuō)明，收集2018年的數(shù)據(jù)，開展2019年系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估。然后，結(jié)合其他定量和定性信息作出監(jiān)管判斷，綜合評(píng)估參評(píng)銀行的系統(tǒng)重要性。系統(tǒng)重要性銀行最終名單經(jīng)國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)確定后，由央行和銀保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布。

監(jiān)管部門后續(xù)還會(huì)出臺(tái)系統(tǒng)重要性銀行附加監(jiān)管規(guī)定，以實(shí)施附加資本要求、落實(shí)資本內(nèi)在約束機(jī)制等。

系統(tǒng)重要性評(píng)分規(guī)則確立

實(shí)際上，所謂“系統(tǒng)重要性”的含義主要是與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)應(yīng)?！跋到y(tǒng)重要性一般是指金融機(jī)構(gòu)因規(guī)模較大、結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)復(fù)雜度較高、與其他金融機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，在金融體系中提供難以替代的關(guān)鍵服務(wù)，一旦發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)事件而無(wú)法持續(xù)經(jīng)營(yíng)，可能對(duì)金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不利影響的程度。

上述表述可以大致理解為，如果某個(gè)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)后，其微觀風(fēng)險(xiǎn)傳染為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的概率越大，其系統(tǒng)重要性程度也就越高，這也就可以理解《評(píng)估辦法》關(guān)于機(jī)構(gòu)名單的篩選基礎(chǔ)基本按照規(guī)模來(lái)進(jìn)行。監(jiān)管會(huì)事前給予系統(tǒng)性重要機(jī)構(gòu)更高的監(jiān)管要求，以降低其出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)及其風(fēng)險(xiǎn)傳染為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能性。

《評(píng)估辦法》采用定量評(píng)估指標(biāo)計(jì)算30家參評(píng)銀行的系統(tǒng)重要性得分，評(píng)估的一級(jí)指標(biāo)包括“規(guī)?！薄ⅰ瓣P(guān)聯(lián)度”、“可替代性”和“復(fù)雜性”，指標(biāo)權(quán)重均為25%，每個(gè)一級(jí)指標(biāo)下設(shè)若干二級(jí)指標(biāo)，得分達(dá)到一定分值的銀行被納入系統(tǒng)重要性銀行的初始名單。

《評(píng)估辦法》顯示，得分達(dá)到300分的銀行被納入系統(tǒng)重要性銀行的初始名單，并且按系統(tǒng)重要性得分進(jìn)行分組，實(shí)行差異化監(jiān)管。第一組300分至449分;第二組450分至599分;第三組600分至1399分;第四組1400分以上。

在具體指標(biāo)方面，規(guī)模指標(biāo)的權(quán)重最高，為25%，《評(píng)估辦法》明確，評(píng)估參評(píng)銀行規(guī)模時(shí)，采用調(diào)整后的表內(nèi)外資產(chǎn)余額作為定量指標(biāo)。“關(guān)聯(lián)度”指標(biāo)中，金融機(jī)構(gòu)間資產(chǎn)、金融機(jī)構(gòu)間負(fù)債、發(fā)行證券和其他融資工具的權(quán)重均為8.33%。另外，托管資產(chǎn)、境內(nèi)營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)、代理代銷業(yè)務(wù)、理財(cái)業(yè)務(wù)等指標(biāo)均為納入到評(píng)估中。

值得注意的是，央行、銀保監(jiān)會(huì)可根據(jù)其他定量或定性輔助信息，提出將系統(tǒng)重要性得分低于300分的參評(píng)銀行加入系統(tǒng)重要性銀行名單的監(jiān)管判斷建議，與初始名單一并提交金融委辦公室。當(dāng)然，使用監(jiān)管判斷的門檻應(yīng)較高，即只在個(gè)別情況下改變根據(jù)系統(tǒng)重要性得分確定的系統(tǒng)重要性銀行初始名單。

通常對(duì)金融機(jī)構(gòu)評(píng)估的核心就是根據(jù)金融機(jī)構(gòu)在金融體系以及全球金融市場(chǎng)當(dāng)中的影響程度來(lái)進(jìn)行分類管理，主要分為全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、各國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和其他金融機(jī)構(gòu)三類。國(guó)際上對(duì)這三類金融機(jī)構(gòu)分別提出了不同的監(jiān)管要求，而其中最重要的監(jiān)管內(nèi)容就是核心資本，也就是對(duì)資本充足率的要求。由于商業(yè)銀行是最重要的金融機(jī)構(gòu)，所以按照國(guó)際監(jiān)管的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類十分必要，由此看來(lái)，未來(lái)系統(tǒng)重要性銀行將面臨更高的監(jiān)管要求。

《評(píng)估辦法》明確指出，依法設(shè)立的商業(yè)銀行、開發(fā)性銀行和政策性銀行都在系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估范圍內(nèi)，每年評(píng)估一次。通過(guò)對(duì)參評(píng)銀行系統(tǒng)重要性進(jìn)行評(píng)估，識(shí)別出中國(guó)系統(tǒng)重要性銀行，每年發(fā)布系統(tǒng)重要性銀行名單，根據(jù)名單對(duì)系統(tǒng)重要性銀行進(jìn)行差異化監(jiān)管。在分析人士看來(lái)，國(guó)有大行、大型股份制銀行都將被納入名單，加強(qiáng)對(duì)此類機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，有利于防范“大而不能倒”風(fēng)險(xiǎn)。

而對(duì)于系統(tǒng)重要性得分低于300分的參評(píng)銀行，央行、銀保監(jiān)會(huì)可根據(jù)其他定量或定性輔助信息，提出將此類銀行加入系統(tǒng)重要性銀行名單的監(jiān)管判斷建議，與初始名單一并提交國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室。系統(tǒng)重要性銀行最終名單經(jīng)金融委確定后，由央行和銀保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布。

根據(jù)廣發(fā)證券的分析，《評(píng)估辦法》規(guī)定，調(diào)整后表內(nèi)外資產(chǎn)余額（杠桿率的分母）前30家銀行納入評(píng)估，然后主要基于各類業(yè)務(wù)規(guī)模去評(píng)分，按照目前《評(píng)估辦法》征求意見稿的規(guī)定，30家銀行總分為10000分，評(píng)分超過(guò)300分（約占總分的3%）的銀行將被納入系統(tǒng)重要性銀行初始名單。另外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可根據(jù)其他定量或定性輔助信息，建議將部分得分低于300分的參評(píng)銀行納入系統(tǒng)重要性銀行名單。最終名單由金融委審議確定，由人民銀行和銀保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布。按照上述評(píng)估規(guī)則，我們估計(jì)最終納入系統(tǒng)性重要的銀行名單約在12到15家左右。

資本監(jiān)管越來(lái)越細(xì)化

一旦被納入系統(tǒng)重要性銀行名單，則意味著未來(lái)面臨的監(jiān)管壓力更大，未來(lái)和非系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管要求、監(jiān)管機(jī)制方面會(huì)有所不同。相對(duì)而言，系統(tǒng)重要性銀行會(huì)面臨更高的監(jiān)管要求，最典型如資本充足率要求上升。微觀上看，考慮到四大行已是全球系統(tǒng)重要性銀行，預(yù)計(jì)《評(píng)估辦法》主要影響四大行以外且被納入最終名單的銀行。按照目前中國(guó)商業(yè)銀行的資本充足率規(guī)定，系統(tǒng)性重要銀行各級(jí)資本充足率最低要求比其他銀行高1%。如果某家銀行被納入系統(tǒng)性重要銀行，將面臨更高的資本要求，可能影響其規(guī)模擴(kuò)張和盈利能力，初期可能對(duì)其相關(guān)權(quán)益類資產(chǎn)不太利好，但利好其一般債權(quán)類資產(chǎn)。

央行、銀保監(jiān)會(huì)有關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示，銀保監(jiān)會(huì)仍依法負(fù)責(zé)對(duì)系統(tǒng)重要性銀行實(shí)施日常監(jiān)管。央行牽頭制定系統(tǒng)重要性銀行附加監(jiān)管規(guī)定，擬從實(shí)施附加資本要求、落實(shí)資本內(nèi)在約束機(jī)制入手，強(qiáng)化流動(dòng)性、大額風(fēng)險(xiǎn)暴露、風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)加總和風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告等方面的監(jiān)管要求，并從制定恢復(fù)和處置計(jì)劃、開展可處置性評(píng)估等方面提出管理要求，切實(shí)提高系統(tǒng)重要性銀行的經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健性。同時(shí)，央行將持續(xù)開展系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)測(cè)分析，開展壓力測(cè)試，并視情提出相應(yīng)的附加監(jiān)管要求。

綜合來(lái)看，《評(píng)估辦法》的出臺(tái)是金融監(jiān)管政策向縱深發(fā)展的一個(gè)信號(hào)，特別是在金融業(yè)最大的銀行領(lǐng)域?qū)嵤┓诸惐O(jiān)管和重點(diǎn)監(jiān)管，這意味著對(duì)系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管可能更加細(xì)化、實(shí)時(shí)與集中。而對(duì)于非系統(tǒng)重要性銀行，監(jiān)管方式可能會(huì)有所簡(jiǎn)化或靈活調(diào)整。這也說(shuō)明，和此前金融監(jiān)管整體趨緊情況相比，未來(lái)的監(jiān)管趨勢(shì)整體可能形成有緊有松的格局，更多朝向差異化監(jiān)管的方向發(fā)展。

與此同時(shí)，《評(píng)估辦法》的出臺(tái)也促進(jìn)銀行之間形成差異化競(jìng)爭(zhēng)，而且在競(jìng)爭(zhēng)策略、發(fā)展策略上也給予更多主動(dòng)性選擇。因?yàn)樵u(píng)估指標(biāo)是動(dòng)態(tài)的，有些銀行當(dāng)前可能達(dá)不到系統(tǒng)重要性銀行標(biāo)準(zhǔn)，但是隨著市場(chǎng)化運(yùn)作或內(nèi)生性成長(zhǎng)，未來(lái)可能就會(huì)被納入系統(tǒng)性重要銀行名單。如果某銀行認(rèn)為現(xiàn)在的系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管成本較高，可以選擇降低資產(chǎn)規(guī)模等指標(biāo)，不被作為系統(tǒng)重要性銀行看待。

毋庸置疑，銀行業(yè)是中國(guó)金融業(yè)的主體，系統(tǒng)重要性銀行是銀行業(yè)的主體。在中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中，需要系統(tǒng)重要性銀行真正發(fā)揮經(jīng)濟(jì)和金融穩(wěn)定器的作用。事實(shí)上，加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管有利于彌補(bǔ)監(jiān)管短板，妥善解決“大而不能倒”的風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)央行、銀保監(jiān)會(huì)有關(guān)部門負(fù)責(zé)人的表述，中國(guó)系統(tǒng)重要性銀行規(guī)模體量大，在金融市場(chǎng)上具有風(fēng)向標(biāo)作用，識(shí)別并強(qiáng)化系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管，有助于完善貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制、促進(jìn)市場(chǎng)公平有序競(jìng)爭(zhēng)、有助于提高中國(guó)銀行體系的穩(wěn)健程度、切實(shí)防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

而從中國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估方法的制定也較為緊迫。數(shù)據(jù)顯示，目前中國(guó)金融業(yè)總資產(chǎn)規(guī)模達(dá)300萬(wàn)億元，其中銀行業(yè)總資產(chǎn)為268萬(wàn)億元，在中國(guó)金融業(yè)總資產(chǎn)中的占比高達(dá)89%。而且，工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、建設(shè)銀行等4家銀行均已入選全球系統(tǒng)重要性銀行（G-SIBs）名單。

差異化監(jiān)管逐步推進(jìn)

從宏觀角度來(lái)看，系統(tǒng)重要性銀行的擴(kuò)容意味著銀行業(yè)整體資本充足率等監(jiān)管要求抬升，后續(xù)整體銀行體系信用擴(kuò)張能力和意愿可能有所下降，同時(shí)銀行資本補(bǔ)充需求上升，中短期可能會(huì)對(duì)廣義市場(chǎng)流動(dòng)性產(chǎn)生一些擾動(dòng);但長(zhǎng)期來(lái)看年會(huì)降低銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，有助于銀行板塊估值的修復(fù)。

與《評(píng)估辦法》相伴隨的是銀行資本監(jiān)管不斷被加強(qiáng)，以及差異化監(jiān)管措施的逐步落地，而系統(tǒng)重要性銀行的重點(diǎn)在核心一級(jí)資本監(jiān)管上。

中信建投認(rèn)為，《評(píng)估辦法》在資產(chǎn)規(guī)模排前30名的銀行中遴選系統(tǒng)重要性銀行，通過(guò)附加系統(tǒng)重要性銀行的資本要求，提高核心一級(jí)資本充足率監(jiān)管要求，以此來(lái)夯實(shí)中大型銀行的資本實(shí)力，做大做強(qiáng)大中型銀行，確保金融體系的健康和穩(wěn)定。《指導(dǎo)意見》則主要體現(xiàn)對(duì)一級(jí)資本和其他一級(jí)資本監(jiān)管上，其對(duì)一級(jí)資本和其他一級(jí)資本在發(fā)行條款上有更加細(xì)致的規(guī)定，重點(diǎn)落在觸發(fā)事件上，如在設(shè)定觸發(fā)事件的要求、如何減記、如何轉(zhuǎn)股、如何損失吸收方面有具體的規(guī)定。由此可以判斷，在中美貿(mào)易沖突以及包商銀行、恒豐銀行、錦州銀行事件后，監(jiān)管層對(duì)銀行的監(jiān)管重心重新回歸到資本金的監(jiān)管上，業(yè)務(wù)層面的監(jiān)管已經(jīng)不再是重心。

由于當(dāng)前的《評(píng)估辦法》仍處于征求意見階段，據(jù)此推測(cè)，系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管新政的落地最早要到2020年8月以后，而且由于實(shí)行四層差異化監(jiān)管，銀行業(yè)整體的核心一級(jí)資本充足率附加要求不會(huì)太多。中信建投分析后認(rèn)為，五大行的系統(tǒng)重要性銀行附加資本要求可能會(huì)進(jìn)一步提高，其他銀行的增幅較小。得分在600分-1399分，1400分以上的銀行，其要求的附加資本會(huì)更多;而得分在600以下的估計(jì)會(huì)非常小。此外，銀行內(nèi)源融資依然杯水車薪，外源融資仍是主要渠道。目前，大行業(yè)績(jī)?cè)鏊僭?%左右，利潤(rùn)轉(zhuǎn)增資本能夠補(bǔ)充的核心一級(jí)資本規(guī)模較小，只能靠外源融資。盡管銀行資本監(jiān)管壓力越來(lái)越大，但五大行的分紅比例不會(huì)大幅下調(diào)。目前，大行分紅比例都在30%左右，股息率一般維持在5%-6%之間。正是由于內(nèi)源融資不是補(bǔ)充核心一級(jí)資本的主要渠道，從而使得分紅率維持不變成為可能。

綜合分析《評(píng)估辦法》和《指導(dǎo)意見》，在未來(lái)銀行一級(jí)資本和其他一級(jí)資本工具創(chuàng)新方面有幾點(diǎn)需要格外重視。第一，便利中小銀行發(fā)行創(chuàng)新型資本工具。2020年，中小銀行將成為優(yōu)先股和永續(xù)債的發(fā)行主體，需要對(duì)永續(xù)債和優(yōu)先股的發(fā)行條款作出更為清晰的監(jiān)管規(guī)定，便利于其成功發(fā)行。第二，便利于大行發(fā)行創(chuàng)新型資本補(bǔ)充工具補(bǔ)充資本金。明確了轉(zhuǎn)股條款的資本工具的要求，對(duì)損失吸收順序也有對(duì)應(yīng)的規(guī)定，預(yù)計(jì)可轉(zhuǎn)股的二級(jí)資本債、附加轉(zhuǎn)股條款的資本債券（CoCoBonds）、TLACs債務(wù)融資工具都將陸續(xù)推出，便利大行滿足 TLACS的監(jiān)管要求。第三，資本工具部分觸發(fā)減記政策更加明確。永續(xù)債會(huì)計(jì)上計(jì)為權(quán)益，只能是單觸發(fā)減記型的，可以全額也可以部分減記，優(yōu)先股也是這種性質(zhì)。而二級(jí)資本債可以是雙觸發(fā)減記型的，需要全額減記。

總體來(lái)看，資本監(jiān)管要求在加強(qiáng)，利弊兼而有之，但是利大于弊，利的方面表現(xiàn)在增強(qiáng)銀行抗風(fēng)險(xiǎn)能力，助力銀行估值修復(fù)。資本監(jiān)管的加強(qiáng)，資本充足率必然提高，銀行信貸能力提升，抗風(fēng)險(xiǎn)能力也隨之提高，這有助于估值修復(fù)。弊的方面則表現(xiàn)為行業(yè)ROE 承壓，約束估值提升。權(quán)益型資本的提高，杠桿率必然下降，而且，核心一級(jí)資本充足率和總資本充足率都在提高，權(quán)益型和債權(quán)型的杠桿率都面臨下降的壓力。只有未來(lái)ROA的提升抵消掉杠桿率的下降，才會(huì)對(duì)ROE有利。

不過(guò)，盡管有利有弊，但綜合來(lái)看利大于弊。中國(guó)銀行業(yè)利息凈收入占比在75%左右，只要資本金提高，信貸投放增加，對(duì)ROA都將有正面的貢獻(xiàn)，預(yù)計(jì)ROA提升幅度將超過(guò)杠桿率的降幅。

隨著《評(píng)估辦法》的公布，近期銀行股的市場(chǎng)表現(xiàn)差強(qiáng)人意，尤其新上市的浙商銀行和重慶農(nóng)商行的破凈，恐怕都與銀行資本監(jiān)管的加強(qiáng)有一定的關(guān)系。隨著資本監(jiān)管的進(jìn)一步加強(qiáng)，銀行業(yè)整體ROE都將承壓，約束對(duì)市場(chǎng)的直接影響就是估值的約束。近期估值較高的銀行股，如寧波銀行、平安銀行、招商銀行等的跌幅較大，或與此不無(wú)關(guān)系。