抗日戰(zhàn)爭時期人民軍隊取消和恢復(fù)政治委員和政治機關(guān)制度的歷史回顧

★ 胡 貢 熊杏林

政治委員和政治機關(guān)制度，是伴隨人民軍隊的誕生和成長壯大逐步建立完善起來的，是確保黨對軍隊絕對領(lǐng)導(dǎo)的根本政治工作制度。但在抗日戰(zhàn)爭時期，為與國民黨結(jié)成抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，中共中央為顯示最大的誠意在多方面進行了讓步，人民軍隊一度取消了政治委員和政治機關(guān)制度，在很大程度上給黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)和軍隊政治工作開展造成了不利影響。為糾正由此帶來的不良風(fēng)氣和錯誤傾向，黨適時作出決定，及時恢復(fù)政治委員及政治機關(guān)原有制度，迅速扭轉(zhuǎn)了不利局面?；仡櫴崂磉@一歷史過程，對進一步理解認識人民軍隊政治委員和政治機關(guān)制度，更好地堅決貫徹黨指揮槍原則，有著積極意義。

一、取消政治委員和政治機關(guān)制度的緣起

西安事變和平解決后，國共兩黨開始商談第二次合作的具體事宜。其中，紅軍如何改編成為雙方談判關(guān)注的重點問題，而保障中共對紅軍的單一領(lǐng)導(dǎo)則是紅軍改編的關(guān)鍵。由于蔣介石企圖在改編中吃掉或削弱紅軍，剝奪黨對紅軍的領(lǐng)導(dǎo)和指揮權(quán)，提出了諸多極不合理的條件，使得改編工作極為曲折復(fù)雜。

1937年2月10日，中共中央發(fā)出《致國民黨三中全會電》，為“和平統(tǒng)一團結(jié)御侮”，第一次正式向國民黨公開提出“紅軍改名為國民革命軍，直接受南京中央政府和軍事委員會指導(dǎo)”。①中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第14 冊，北京：中央文獻出版社，2011年，第38 頁。2月中旬到3月中旬，中共代表周恩來、秦邦憲、葉劍英同國民黨代表顧祝同、賀衷寒、張沖在西安進行談判。在紅軍改編問題上，中共方面宣布取消紅軍名義，改編為國民革命軍，服從國民政府軍事委員會之統(tǒng)一指揮，并在整編規(guī)模上一再作出讓步，提出愿將紅軍最精壯者編為3 個國防師，計6 旅12 團，每師1.5 萬人，在3 師之上設(shè)總指揮部；國民黨方面則最多允許編3 個師，每師9325 人，不設(shè)旅，9 個團，上面不設(shè)指揮部，只設(shè)政訓(xùn)處，由南京政府向紅軍派遣各級軍政人員，并堅持紅軍改編后要絕對服從蔣介石的一切命令。①參見張立華、董寶訓(xùn)：《八路軍史》，青島：青島出版社，2006年，第26 頁。按照國民黨提出的方案，紅軍改編為八路軍后應(yīng)采用與國民黨軍隊相一致的單一首長制，取消政治委員制度，不設(shè)總司令部或總指揮部，改政治部為政訓(xùn)處，改編后的紅軍政訓(xùn)處主任等軍政要員，須由國民黨當(dāng)局派人擔(dān)任，企圖控制和吞并改編后的紅軍，遭到中共中央的堅決反對。周恩來在3月10日給中共中央書記處并告彭德懷、任弼時、劉伯承、林育英的電報中，匯報了顧祝同、張沖、賀衷寒共同修改后的關(guān)于紅軍改編問題談判條文：（1）改編初步，高級人員由其自己推薦，呈請軍委會任命以后，待由中央派遣。（2）紅軍政訓(xùn)人員調(diào)來訓(xùn)練以后，中央派員參加。（3）副佐人員改編后，由中央逐漸派人充當(dāng)。其意圖，就是要把紅軍和蘇區(qū)完全置于南京當(dāng)局的直接控制之下。周恩來考慮在有些小節(jié)上讓步的同時，提出政訓(xùn)人員到中央受訓(xùn)練，即不能提中央派人參加，并在電報中鮮明指出：“上述爭執(zhí)基本上仍是民主政治與紅軍獨立領(lǐng)導(dǎo)問題，不是與顧、賀可以解決得了的?！雹趨⒁娭泄仓醒胛墨I研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第14 冊，第91 頁。對此，中共中央書記處在3月20日《關(guān)于同國民黨談判方針給周恩來的電報》中嚴正申明了談判立場：彼方（即國民黨）所提如，派遣副佐人員；取消政治工作人員……均須嚴拒申明無從接受。由于國共雙方無法達成一致，談判一度陷入僵局。

6月15日，周恩來到廬山，同蔣介石、宋子文、宋美齡、張沖等繼續(xù)談判。蔣介石提出：關(guān)于軍隊問題，待中共發(fā)表對外宣言后，南京政府發(fā)給3 個師的番號，并委任師長。3 個師仍照12 個團編制，人數(shù)可容4.5 萬人。3 個師以上設(shè)政治訓(xùn)練處指揮之。毛澤東和朱德離開紅軍，出國留洋。南方各游擊隊由中共方面派人聯(lián)絡(luò)，經(jīng)國民黨方面調(diào)查后，對部隊進行派遣，其領(lǐng)導(dǎo)人也須離開部隊。周恩來對蔣介石的無理提案予以駁斥，指出：現(xiàn)在是共產(chǎn)黨與國民黨商談合作抗日，而不是向國民黨投誠，讓國民黨收編。③張立華、董寶訓(xùn)：《八路軍史》，第27 頁。

出于民族大義，為了推動談判進程，經(jīng)過反復(fù)研究，中共中央在一些重要問題上再次作出讓步后，7月16日，中共代表周恩來、秦邦憲、林伯渠同國民黨代表蔣介石、邵力子、張沖在廬山繼續(xù)會談。蔣介石仍舊堅持紅軍改編后不設(shè)統(tǒng)一的指揮機關(guān)，3 個師的管理教育直屬西安行營，3 個師的參謀長由南京派遣，政訓(xùn)處只管聯(lián)絡(luò)，無權(quán)指揮部隊。7月28日，中共方面提出：紅軍與蘇區(qū)必須全權(quán)由中共負責(zé)，紅軍改編為3 個師，4.5 萬人，3 師之上設(shè)總指揮部，朱德、彭德懷任正副總指揮，并設(shè)政治部，任弼時為主任，鄧小平為副主任，對此，中共絕不讓步。8月9日，周恩來、朱德、葉劍英應(yīng)邀出席國民黨在南京召開的國防會議，會議期間繼續(xù)與蔣介石談判。在紅軍改編問題上，中共方面反對蔣介石委派政治部主任，堅決主張設(shè)立總指揮，由朱德、彭德懷任正副總指揮，并提出在此問題未解決前暫緩出兵。④張立華、董寶訓(xùn)：《八路軍史》，第39 頁。由于國民黨不肯退讓，談判又無果而終。

八一三事變后，抗日戰(zhàn)爭形勢急轉(zhuǎn)直下，國民黨軍隊在正面戰(zhàn)場受到嚴重挫折，蔣介石迫切要求紅軍開赴抗日前線共同作戰(zhàn)，不得不同意中共中央關(guān)于紅軍改編的方案。8月22日，南京國民政府軍事委員會發(fā)布命令，將西北紅軍改編為國民革命軍第八路軍，并任命朱德、彭德懷為正副總指揮。25日，中共中央發(fā)布命令，將在陜甘寧邊區(qū)的中國工農(nóng)紅軍主力改編為國民革命軍第八路軍；紅軍前敵總指揮部改為八路軍總指揮部，任命朱德為總指揮、彭德懷為副總指揮，葉劍英任參謀長，左權(quán)任副總參謀長，任弼時任政治部主任，鄧小平任政治部副主任。但由于受國民黨方面的干擾，取消了紅軍隊伍中各級政治委員，并按國民革命軍編制將八路軍下轄3 個師的政治部改為政訓(xùn)處。

二、共產(chǎn)黨對取消政治委員和政治機關(guān)制度后的應(yīng)對措施

在與國民黨結(jié)成抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的談判過程中，為了保證改編順利進行，就紅軍改編問題，特別是取消政治委員和政治機關(guān)制度后能始終保持黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)，共產(chǎn)黨在作了最大的讓步后，針對可能出現(xiàn)的問題，在思想和組織上，進行了系列準備。

1937年5月10日，秦邦憲在蘇區(qū)黨代表會議的報告中提出，在新形勢下黨對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)，首先是“保障與鞏固部隊中的工農(nóng)成分，共產(chǎn)黨的單一領(lǐng)導(dǎo)，保存與發(fā)揚紅軍固有之特長，特點及傳統(tǒng)”，要求“加強部隊中之有傳統(tǒng)的政治訓(xùn)練教育，改變我們政治工作之內(nèi)容、方法方式，以求適應(yīng)于新的條件”。為此，“實行紅軍中的單一首長制，而以政治部主任作為政治的助手，在連隊中以連副擔(dān)任政治指導(dǎo)員的職責(zé)”；“在軍、師及獨立行動之單位組織軍政委員會”，“指導(dǎo)軍隊的全部政治和軍事工作，并向黨中央負責(zé)”。①中共中央文獻研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第14 冊，第216 頁。

緊跟時局變化，中共中央發(fā)出《關(guān)于紅軍中黨及政治機關(guān)在新階段的組織的決定》，原則規(guī)定：“改編后的紅軍，為適應(yīng)新的條件的變更，確定紅軍中實行單一首長制”；“同時為健全黨的組織，以集體的領(lǐng)導(dǎo)方式來代替政治委員制度，故在師以上及獨立行動之部隊則組織軍政委員會”；“為使黨內(nèi)的工作與一般的政治工作分開，黨的工作與組織應(yīng)有其獨立系統(tǒng)，故在團師以上則組織黨務(wù)委員會”，“各級黨務(wù)委員會應(yīng)在各級政治機關(guān)中的組織部門的面目出現(xiàn)”；“改編后紅軍政治機關(guān)的組織，仍應(yīng)在團師以上組織之，旅直屬部隊和營可設(shè)教導(dǎo)員，指導(dǎo)直屬部隊和營的政治教育及一般政治工作之責(zé)”。②中共中央文獻研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第14 冊，第343～344 頁。

7月21日，中共中央書記處發(fā)出《關(guān)于目前形勢的指示》，提出紅軍立即改編為國民革命軍，準備向華北出動，執(zhí)行對日直接作戰(zhàn)的神圣任務(wù)。7月22日至27日，中央軍委在陜西省三原縣云陽鎮(zhèn)工農(nóng)紅軍前敵總指揮部召開紅軍高級干部會議，就紅軍改編以及改編中的政治工作等問題進行研究。22日，彭德懷在會上作了《紅軍改編的意義和今后的工作》的報告，明確指出“政治工作是紅軍的生命線”。他說：“保障共產(chǎn)黨的單一領(lǐng)導(dǎo)”，就必須“保障與加強政治工作傳統(tǒng)”，要求政治工作的首要任務(wù)是對部隊進行抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線新政策的教育，保證黨對軍隊的單一領(lǐng)導(dǎo)。并明確規(guī)定“實行單一首長制后，軍隊中黨的組織如下：師以上組織軍政委員會，向黨中央及上級軍政委員會負責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)軍隊中黨、政、軍全盤的工作”。③總政治部辦公廳編：《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編》第4 冊，北京：解放軍出版社，2002年，第5 頁。

其間，政治委員制度雖已取消，政治機關(guān)也改為政訓(xùn)處，但中共中央一刻也未放松對政治工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。為貫徹執(zhí)行中共中央《關(guān)于紅軍中黨及政治機關(guān)在新階段的組織的決定》原則，8月1日，中共中央組織部發(fā)出《關(guān)于改編后黨及政治機關(guān)的組織的決定》，具體規(guī)定：“師以上及獨立行動之部隊，組織軍政委員會”，作為黨的秘密組織，“軍政委員會指導(dǎo)全部的軍事和政治及黨的工作，并向上級軍政委員會或中央負責(zé)，由該部之首長及其副者和政治部主任等五人組織之（其余二人由上級指定）。其名單和書記均由上級軍政委員會或中央指定與批準”。為了使軍隊中黨內(nèi)的工作與一般的政治工作分開，“師團兩級及總部和師的直屬隊組織黨的委員會，完全經(jīng)過自下而上的民主方式選出”，但規(guī)定“團一級無軍政委員會的組織”；“旅營兩級由軍政主要干部組織特別小組”；連隊建立黨的支部。并就政治機關(guān)專門作出規(guī)定：“改編以后的政治機關(guān)，仍為團師以上之組織。師以上設(shè)政治部，團設(shè)政治處”；“營設(shè)政治教導(dǎo)員，連隊設(shè)政治指導(dǎo)員”。④總政治部辦公廳編：《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編》第4 冊，第13～15 頁。同日，紅軍總政治部作出《關(guān)于新階段的部隊政治工作的決定》，指出“在新的環(huán)境中千百倍加重了共產(chǎn)黨對紅軍的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。應(yīng)該健全與加強紅軍中黨的組織及其作用，黨的組織，應(yīng)該成為部隊全部生活決定的骨干，成為一切政治工作的支持與依靠，而政治機關(guān)亦始終應(yīng)保持其為黨的工作機關(guān)的特點”，強調(diào)要“健全政治工作制度”。①總政治部辦公廳編：《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編》第4 冊，第16 頁。但需要指出的是，《關(guān)于改編后黨及政治機關(guān)的組織的決定》頒發(fā)不久，關(guān)于師、團設(shè)立政治部（處）的規(guī)定，由于國共兩黨在談判中，中共中央作了適當(dāng)讓步而未能實施，即將政治部（處）改成政訓(xùn)處。這表明，抗戰(zhàn)初期在政治委員和政治機關(guān)制度受到?jīng)_擊的情況下，中共中央采取設(shè)立軍政委員會的辦法，以集體領(lǐng)導(dǎo)的方式來代替政治委員制度，加強對政治工作的組織實施，從而在制度層面確保黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)。

三、恢復(fù)政治委員和政治機關(guān)原有制度

在取消政治委員和政治機關(guān)制度上的讓步，勢必會給黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)和軍隊自身建設(shè)帶來諸多不利影響，而且當(dāng)時中共中央也已預(yù)測到可能引發(fā)的種種弊端。

彭德懷在《紅軍改編的意義和今后的工作》的報告中就強調(diào)要“開展反傾向的斗爭”，指出“在紅軍實際生活中右傾機會主義正在生長著，貪污，逃跑，忘掉階級，失掉立場，失去階級警覺性等，就是日益增長的右傾機會主義的表現(xiàn)；右傾機會主義傾向中最主要的一種是軍閥主義，在改編之后軍閥主義的生長機會更多；為了保證黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)和主張的實現(xiàn)，必須反對“左”傾的關(guān)門主義，同時對日益增長的右傾機會主義，特別是軍閥主義作斗爭”。②總政治部辦公廳編：《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編》第4 冊，第9 頁。1937年8月1日，紅軍總政治部發(fā)布的《關(guān)于新階段的部隊政治工作的決定》也著重提醒：“必須估計到紅軍的改編，在某些制度上有了原則上的改變（如政治委員制度的取消，政治工作地位在組織形式上的降低，采用官階制度等）以及外來的影響，特別是軍閥部隊的影響的容易侵入，可以侵害這些光榮傳統(tǒng)。我們對于自己的基礎(chǔ)，應(yīng)作足夠的估計，但防止這些外界的影響與敵人的破壞，并與部隊中一切足以妨害部隊傳統(tǒng)的保持的各種不良傾向，作不斷的頑強的斗爭，仍然是政治工作的重要責(zé)任?！雹劭傉尾哭k公廳編：《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編》第4 冊，第17 頁。事實證明，這些對取消政治委員和政治機關(guān)制度危害的種種估計是完全正確的。1938年2月18日，任弼時在《關(guān)于八路軍情況向中央的報告》中就總結(jié)指出：“在政委取消后，政治工作干部情緒不高，政治機關(guān)較弱，戰(zhàn)時經(jīng)驗不夠，因此發(fā)生貪污、腐化、浪費等不良現(xiàn)象。黨的工作削弱，個別支部一、二個月不開會，沒有黨內(nèi)教育，軍閥主義仍然存在，對政治工作不尊重，打人罵人等仍然存在。軍事紀律松懈，管理不嚴?！雹芸傉尾哭k公廳編：《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編》第4 冊，第112 頁。

八路軍開赴華北抗日前線后，由于實行單一首長制，部隊中很快出現(xiàn)了輕視黨和政治工作、建立個人系統(tǒng)、忽視群眾利益、侮辱戰(zhàn)士等現(xiàn)象。1937年9月，平型關(guān)戰(zhàn)斗結(jié)束后，八路軍總政治部組織部部長黃克誠在深入第115 師師部及所屬部隊檢查政治工作時發(fā)現(xiàn)：“部隊雖然改編時間不久，但作風(fēng)卻起了很大變化。主要是由于部隊中取消了政治委員制度，政治工作顯著削弱，吃得開的是副官，軍閥習(xí)氣開始滋長蔓延?！雹蔹S克誠：《黃克誠自述》，北京：人民出版社，1994年，第154 頁。一些基層干部甚至模仿起了國民黨軍官的作風(fēng)，大講排場，短暫時間內(nèi)，原有的紅軍傳統(tǒng)遭到侵蝕，黨的核心作用被嚴重削弱了。如此下去，部隊將面臨改變性質(zhì)的危險。此事關(guān)乎黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)，他立即向總政治部主任任弼時匯報了這一情況，并受命起草了建議八路軍恢復(fù)政治部和政治委員制度的報告。10月19日，朱德、彭德懷、任弼時聯(lián)名致電中共中央，指出：“部隊改編，政治工作人員的公開地位降低職權(quán)，因而影響到政治工作人員積極性降低，政治工作已開始受到若干損失。而在各級指揮方面，仍有個別同志因改單一領(lǐng)導(dǎo)而不大接受他人意見，多數(shù)單一首長感到自己能力不夠，致使軍隊建設(shè)上也受到某些損失。對此現(xiàn)象，我們認為除教育干部反對地位觀念及輕視政治工作外，還需積極的從組織上得到適當(dāng)?shù)慕鉀Q。”并就如何恢復(fù)政治委員和政治機關(guān)原有制度提出具體建議：“（一）團以上或獨立營執(zhí)行黨代表制度，爭取黨代表名義的公開。黨代表的職權(quán)一般與過去政委相同，應(yīng)是負責(zé)保證黨的路線上級命令之執(zhí)行，領(lǐng)導(dǎo)政治工作和黨的工作，對黨及政治工作有最后決定權(quán)力。（二）估計到山地游擊戰(zhàn)爭任務(wù)和方式，部隊分開活動，旅應(yīng)設(shè)政治處，負責(zé)全旅政治工作之領(lǐng)導(dǎo)。（三）各旅單獨行動時，可臨時派遣營黨代表，并由團政治處分配一部分工作人員，在營代表或教導(dǎo)員指揮之下，進行政治工作。（四）師政治處改為政治部，連仍為指導(dǎo)員?！雹倏傉尾哭k公廳編：《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編》第4 冊，第56 頁。這一建議，立即引起了中共中央的高度重視。10月22日，毛澤東、張聞天迅速復(fù)電作出指示：“關(guān)于恢復(fù)政治委員及政治機關(guān)原有制度，我們完全同意，請即速令執(zhí)行。惟黨代表名義不妥，仍應(yīng)為政治委員。將來國民黨采用黨代表制時，我軍方可改為黨代表?！雹诳傉尾哭k公廳編：《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編》第4 冊，第57 頁。10月24日，朱德、彭德懷、任弼時向八路軍各部轉(zhuǎn)發(fā)了中共中央決定：“（一）為加強黨在軍隊中的領(lǐng)導(dǎo)，保持黨、紅軍光榮傳統(tǒng)，及以此推動全國抗日軍隊之改進，特決定恢復(fù)軍隊中政治委員及政治機關(guān)原有制度，團以上、獨立營設(shè)立政治委員。（二）各師政訓(xùn)處立即改為政治部，各團政訓(xùn)處改為政治處，其職權(quán)和工作與過去政治處同，旅設(shè)政治處，由政委兼主任?！雹劭傉尾哭k公廳編：《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編》第4 冊，第58 頁。經(jīng)中共中央批準，前方軍委分會任命聶榮臻為第115 師政治委員（后由羅榮桓接任），關(guān)向應(yīng)為第120 師政治委員，張浩為第129 師政治委員（后由鄧小平接任），蕭華、黃克誠、李井泉、王震、王維舟、王新亭分別任第343 旅、第344 旅、第358 旅、第359 旅、第385 旅、第386 旅政治委員。與此同時，各部隊撤銷了各級政訓(xùn)處，原有的師旅政治部和團政治處得到恢復(fù)。11月12日，毛澤東在《上海太原失陷以后抗日戰(zhàn)爭的形勢和任務(wù)》報告中宣布：“因受國民黨干涉而取消的政治委員制度，因受國民黨干涉而改為政訓(xùn)處的政治部的名稱，現(xiàn)在已經(jīng)恢復(fù)了?！雹苤泄仓醒胛墨I研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第14 冊，第665 頁。這一制度的及時恢復(fù)，使得一度被削弱的八路軍政治工作得到加強和提高，有力地保障了中國共產(chǎn)黨對八路軍的絕對領(lǐng)導(dǎo)，對當(dāng)時復(fù)雜局勢和險惡環(huán)境下的軍隊建設(shè)發(fā)揮了積極的推動作用。對此，譚政曾評價：“在抗戰(zhàn)初期，曾經(jīng)一時遷就國民黨，取消了政治委員制度，降低了政治工作的地位，這是錯誤的。后來改正了，恢復(fù)了政治委員制度，提高了政治工作地位，這是很對的。政治工作在任何一部分革命軍隊中，都應(yīng)有其適當(dāng)?shù)牡匚?，都?yīng)適當(dāng)?shù)貜娬{(diào)它的作用，否則這個部隊的工作就要受到損失?！雹菘傉尾哭k公廳編：《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編》第7 冊，第438 頁。

抗戰(zhàn)初期人民軍隊取消政治委員和政治機關(guān)的時間雖然很短，但實踐充分證明，經(jīng)過血與火考驗探索建立起的政治委員、政治機關(guān)制度，是人民軍隊不斷發(fā)展壯大和取得革命勝利的重要法寶。沒有它，就無法保證黨委對部隊實行統(tǒng)一的集體領(lǐng)導(dǎo)制度的落實，就無法保持部隊的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)，確保黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)更無從談起。這警示我們，不論什么時候，遇到任何挑戰(zhàn)，都必須始終堅持和完善這一制度，扎實做好軍隊政治工作，保持軍隊根本性質(zhì)，維護軍隊高度集中統(tǒng)一，為筑牢軍魂提供堅實保障。