價(jià)值、結(jié)構(gòu)與行動(dòng)：當(dāng)代中國社會組織公共性評價(jià)的三維分析

耿依娜

［浙江工業(yè)大學(xué)，杭州 310023］

社會組織①本文的社會組織是指中國情景下的社會組織，即“除政府組織和企業(yè)組織以外，在社會某個(gè)領(lǐng)域提供社會服務(wù)、參與社會事務(wù)，并具有非營利性、非政府性、志愿公益性或互益性特點(diǎn)的組織機(jī)構(gòu)。具體包括依法登記注冊的社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位，以及城鄉(xiāng)社區(qū)基層組織、工商注冊的NPO和未注冊的草根NGO?！?王名：《社會組織概論》，北京：中國社會出版社，2010年，第7-10頁)。在當(dāng)代中國社會公共性建設(shè)的進(jìn)程中擔(dān)負(fù)著不可替代的功能和角色。社會組織公共性的生長與表現(xiàn)，既是國家治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中的重要環(huán)節(jié)，也是政府進(jìn)行社會建設(shè)時(shí)的關(guān)注焦點(diǎn)，更是社會組織自身發(fā)展的規(guī)范方向。但不同于政府公共性的整體性、規(guī)范性、強(qiáng)制性和核心價(jià)值性，社會組織的公共性是局部性、實(shí)踐參與性、自愿性和多元價(jià)值性的；也不同于企業(yè)組織公共性的偶然性、碎片化和服務(wù)于營利性的特征，社會組織的公共性是常態(tài)化、連續(xù)性和公益性的。為此，對這樣復(fù)雜多變、層次多重的社會組織公共性進(jìn)行客觀科學(xué)的分類與評價(jià)，是社會組織研究、公共性研究領(lǐng)域里的重要議題。同時(shí)，這一研究也有助于化解社會組織面臨的公共性生長困境、明晰未來的發(fā)展道路、促進(jìn)公共性的再生產(chǎn)，有助于政府、社會、民眾甄別社會組織自利化、公益污名化的傾向，更有助于增進(jìn)各社會治理主體與社會組織間的合作，共同推動(dòng)整個(gè)社會共同體的治理能力現(xiàn)代化。

一、問題的提出

何謂組織的公共性，一直是一個(gè)頗具爭議性的議題。其中涉及到如何界定組織的公私界限、什么是影響組織公共性的關(guān)鍵要素、怎樣評價(jià)組織公共性的發(fā)展?fàn)顩r等一系列問題。學(xué)者們對此提出了一些具有代表性的觀點(diǎn)。本和高斯 (Stanley I．Benn＆Gerlad F．Gaus) 認(rèn)為，公共性與私有性是一對結(jié)構(gòu)復(fù)雜的概念，可以從機(jī)構(gòu) (其行動(dòng)是因公還是因私)、利益 (利益相關(guān)人是雇員還是公眾)、參與 (活動(dòng)、空間和信息的參與性)來區(qū)分公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域。①Stanley I．Benn and Gerlad F．Gaus，The Public and the Private：Concept and Action，in Public and Private Social Life，ed．S．I．Benn and G．F．Gaus，New York：St．Martin's Press，1983，p．5．艾利森 (Graham T．Allison)②Graham T．Allison，“Public and Private Management：Are They Fundamentally Alike in All Unimportant Respect”，Proceedings of the Public Management Research Conference，November19-20，1979(Washington，D．C．：Offer of Personal Management，OPM Document 127-53-1，F(xiàn)ebruary 1980)，pp．27-38．轉(zhuǎn)引自杰伊·M．沙夫里茨等編，公共行政學(xué)經(jīng)典 (影印版)，2010年，第402-419頁。認(rèn)為，應(yīng)從組織的內(nèi)外部要素結(jié)合來分析組織的公私屬性，如組織的環(huán)境因素、組織與環(huán)境的關(guān)系因素、組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)與運(yùn)作等方面體現(xiàn)出來。③艾利森的公共性分析模式中，組織的環(huán)境因素包括市場化、法律制約、政治影響等，組織與環(huán)境的關(guān)系因素包括政治對組織的強(qiáng)制性、影響范圍、公共審查、公共期望等，組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)與運(yùn)作包括組織目標(biāo)的復(fù)雜多樣性、管理者的管理自主性、激勵(lì)機(jī)制、雇員的個(gè)人特質(zhì)等。而哈克 (M．Shamsul Haque)在前人的理論基礎(chǔ)上提出了公共服務(wù)公共性的評價(jià)模型，這一模型由公私分界的程度、服務(wù)惠及對象的范圍、公共服務(wù)所扮演社會角色的廣度和深度、公共責(zé)任和公眾信任五個(gè)維度構(gòu)成。④Haque，M．Shamsul．“The Diminishing Publicness of Public Service under the Current Mode of Governance”，Public Administration Review，no．1，2001．波茲曼 (Barry Bozeman)則抓住現(xiàn)實(shí)中公私組織混合和邊界模糊的發(fā)展趨勢，從組織所處環(huán)境入手，以經(jīng)濟(jì)權(quán)威和政治權(quán)威兩個(gè)維度構(gòu)建了“公共性網(wǎng)格圖”⑤波茲曼的“公共性網(wǎng)格圖”中的政治權(quán)威測量標(biāo)準(zhǔn)包括對外部行動(dòng)者的回應(yīng)、對政治的依賴性、注重組織活動(dòng)或產(chǎn)品的外部性、關(guān)注平等公平等社會目標(biāo)、公眾的知情權(quán)和組織活動(dòng)的公開性等，其經(jīng)濟(jì)權(quán)威測量標(biāo)準(zhǔn)包括產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、關(guān)注技術(shù)效率、委托代理人監(jiān)督、產(chǎn)品導(dǎo)向的激勵(lì)機(jī)制、以市場為基礎(chǔ)的評價(jià)機(jī)制、管理者的自主管理權(quán)等。來分析組織公共性。⑥Barry Bozeman．All Organizations are Public：Comparing Public and Private Organizations．Beard Books，2004．周紅云等針對中國社會企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，提出了組織公共性的五維分析框架，即組織的產(chǎn)權(quán)構(gòu)成、法定身份、資源獲取途徑和來源、外部影響或控制力以及最終受益歸屬。⑦周紅云、宋學(xué)增：《透視社會創(chuàng)新與社會企業(yè)：探索中國社會發(fā)展路徑》，北京：中國社會出版社，2016年，第256-262頁。相對而言，上述學(xué)者對于組織公共性的界定、評價(jià)及測量雖各有側(cè)重，但都較為一致地從組織的內(nèi)部治理要素、行動(dòng)表現(xiàn)特征以及外部制度環(huán)境來分析組織公共性。這些研究進(jìn)展為當(dāng)前中國社會組織公共性的研究提供了良好的借鑒。但同時(shí)，由于實(shí)踐中公共性的語義主體不同，其行動(dòng)特點(diǎn)也會不同，若將具體的公共性評價(jià)指標(biāo)運(yùn)用到社會組織上，還需結(jié)合社會組織的屬性特征和發(fā)展規(guī)律；另外，由于中國社會組織有著自身特點(diǎn)和制度環(huán)境約束，還需對上述的研究成果進(jìn)行本土化之后才能構(gòu)建出適合中國社會組織公共性的評價(jià)體系。

國內(nèi)學(xué)界對于社會組織公共性也進(jìn)行了一些深入的研究。“公共利益論”⑧汪錦軍：《政府與非政府組織：公共性之比較》，《浙江學(xué)刊》2004年第6期。⑨張雅勤：《公共性的擴(kuò)散、阻滯與疏?！獜摹百徺I服務(wù)”到“多元合作”的演變邏輯》，《江海學(xué)刊》2017年第1期。⑩唐文玉：《社會組織公共性：價(jià)值、內(nèi)涵與生長》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2015年第3期。和“公共參與論”?Alan Wolfe，“Public and Private in Theory and Practice：Some Implication of an Uncertain Boundary”，Jeff Weintraub ＆ Krisshen Kumar(eds)．Public and Private in Thought and Practice．Chicago ：The University of Chicago Press，1997．?李友梅、肖瑛、黃曉春：《中國社會建設(shè)的公共性困境及其超越》，《中國社會科學(xué)》2012年第4期。是兩類常用的社會組織公共性定義取向。就目前各類社會組織公共性的發(fā)展?fàn)顩r來看，李友梅等認(rèn)為社區(qū)社會組織僅限于轄區(qū)范圍內(nèi)的互助娛樂，為弱公共性；?李友梅、肖瑛、黃曉春：《中國社會建設(shè)的公共性困境及其超越》，《中國社會科學(xué)》2012年第4期。劉杰則將社區(qū)組織公共性比擬為小公共性 (相對于政府的大公共性)；?劉杰、田毅鵬：《本土情境下中國第三部門發(fā)展困境及道路選擇》，《社會科學(xué)研究》2010年第5期。方潔認(rèn)為社會組織承擔(dān)的公共性處于從0%到100%不等的過渡地帶 (行政組織的公共性為100%，經(jīng)濟(jì)組織的公共性為0%)；?方潔：《第三部門組織公務(wù)與司法監(jiān)督途徑的探明》，《浙江社會科學(xué)》2005年第3期。謝岳等將社會組織公共性稱為“次公共性”。?謝岳、葛陽：《市場化、民間組織與公共治理》，《學(xué)習(xí)與探索》2006年第6期。學(xué)者們將當(dāng)下社會組織出現(xiàn)的“行政化”、“營利化”以及“去政治化”等傾向歸結(jié)為社會組織公共性發(fā)展的危機(jī)與不足，并一致認(rèn)為生產(chǎn)公共性是未來社會組織的規(guī)范方向。?呂方：《再造鄉(xiāng)土團(tuán)結(jié)：農(nóng)村社會組織發(fā)展與“新公共性”》，《南開學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2013年第3期。?唐文玉：《政府權(quán)力與社會組織公共性的生長》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2015年第5期。?唐文玉：《社會組織公共性的生長困境及其超越》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期。學(xué)界取得相關(guān)進(jìn)展的同時(shí)，也存在一些不足：1．對社會組織公共性的定義是“各取所需，各擬其意”，或是與各社會治理主體的公共性同質(zhì)分析，或是針對某一類社會組織的公共性進(jìn)行分析，或是對社會組織的某類公共參與行為進(jìn)行評價(jià)，未能對當(dāng)前類型各異、規(guī)模不等、活動(dòng)領(lǐng)域多樣的社會組織的公共性形成基本的評判標(biāo)準(zhǔn)；2．對各式社會組織公共性的認(rèn)知與判斷一般采取歸納或演繹的邏輯推理方式，偏向于宏觀抽象的描述或主觀概括的總結(jié)，缺少較為系統(tǒng)的科學(xué)化、具體化以及可操作化的分類與評價(jià)，①目前國內(nèi)常用的社會組織評估體系是以民政部2011年頒布的《中國社會組織評估管理辦法》為依據(jù)而擬定的，主要以“基礎(chǔ)條件”、“內(nèi)部治理”、“工作績效”、“社會評價(jià)”為一級指標(biāo)，并輔以18個(gè)二級指標(biāo)。(參見徐家良主編：《中國社會組織評估報(bào)告 (2016)》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年，第39-120頁。)這些評估體系有效地區(qū)分、識別并監(jiān)管了社會組織的發(fā)展，但由于社會組織公共性有著自身的特征表現(xiàn)和制度環(huán)境，現(xiàn)有的社會組織評估體系尚不能反映出當(dāng)前社會組織公共性的發(fā)展現(xiàn)狀。難以在理論研究成果與組織實(shí)踐發(fā)展之間搭建起轉(zhuǎn)化渠道，以解決當(dāng)下社會組織公共性發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)問題與危機(jī)困境。

為此，本文通過對國內(nèi)外有關(guān)社會組織公共性的理論研究和實(shí)證分析的成果進(jìn)行梳理，借鑒現(xiàn)代公共性理論與組織發(fā)展理論，建構(gòu)一個(gè)既包容又簡潔且邏輯自洽的關(guān)于社會組織公共性評價(jià)的分析框架。接下來，文章首先闡釋當(dāng)代中國社會組織公共性評價(jià)的基本邏輯，然后依次從價(jià)值、結(jié)構(gòu)和行動(dòng)三個(gè)維度分析社會組織公共性評價(jià)的相關(guān)影響要素，最后進(jìn)行討論和總結(jié)。

二、當(dāng)代中國社會組織公共性評價(jià)的基本邏輯

對社會組織公共性評價(jià)的理論基礎(chǔ)主要來自于公共性理論與組織理論。公共性理論歷經(jīng)歷史變遷其思想內(nèi)涵異常復(fù)雜，但對于本文而言，現(xiàn)代公共性理論的基本要點(diǎn)較為明晰：公共性的概念內(nèi)核為公平性、公開性與共同性；②漢娜·阿倫特：《人的條件》，王寅麗譯，上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2009年，第38頁。公共性的討論是在某一政治共同體內(nèi)展開的；③任劍濤：《公共的政治哲學(xué)》，北京：商務(wù)印書館，2016年，第7頁。公共性有其批判性④哈貝馬斯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，曹衛(wèi)東等譯，上海：學(xué)林出版社，1999年，第22-23頁。的面向也有合作性的面向；公共性的達(dá)成與多種要素相聯(lián)，政治與法律⑤康德：《歷史理性批判文集》，何兆武譯，北京：商務(wù)印書館，1990年，第144頁。是其制度途徑，行動(dòng)交往⑥哈貝馬斯：《交往行為理論》，曹衛(wèi)東等譯，上海：學(xué)林出版社，2009年，第176-777頁。是其實(shí)踐途徑，公共理性⑦羅爾斯：《政治自由主義》，萬俊人譯，南京：譯林出版社，2000年，第237頁。則是其理念途徑。為此，對于社會組織公共性的考察，其重點(diǎn)是有關(guān)公共的價(jià)值性倫理如何在組織的宗旨、結(jié)構(gòu)與行動(dòng)等方面體現(xiàn)出來。同時(shí)，結(jié)合社會組織的組織特征，有關(guān)社會組織公共性的評價(jià)還應(yīng)注意：社會組織公共性并非為其天生所有，而是在后天行動(dòng)中逐漸生產(chǎn)出來的；各種類型、各式規(guī)模的社會組織的公共性是從弱到強(qiáng)的過渡譜系；社會組織屬于政治共同體的中間層，其公共性既表現(xiàn)在與國家(政府)合作承擔(dān)社會服務(wù)的面向，也表現(xiàn)在監(jiān)督公權(quán)、抵制資本對公民權(quán)益侵害的面向；社會組織公共性的生產(chǎn)及再生產(chǎn)需要在一定制度條件下和組織場域中發(fā)生。

目前學(xué)界對中國社會組織的諸多理論研究大致可分為結(jié)構(gòu)性視角或能動(dòng)性視角，公民社會理論、法團(tuán)主義理論、新制度主義理論屬于前者，而社會網(wǎng)絡(luò)理論、組織場域理論等則屬于后者。新近出現(xiàn)的“分類控制”⑧康曉光、韓恒：《分類控制——當(dāng)前大陸國家與社會關(guān)系研究》，《社會學(xué)研究》2005年第6期。、 “項(xiàng)目制”⑨渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期。、“模糊發(fā)包制”⑩黃曉春：《當(dāng)代中國社會組織的制度環(huán)境與發(fā)展》，《中國社會科學(xué)》2015年第9期。等本土化理論，基本也可以歸為這兩大視角之中。但同時(shí)，我們也應(yīng)明白單一的結(jié)構(gòu)性或能動(dòng)性視角都會存有一些局限性，正如杰索普 (B．Jessop)曾言：“結(jié)構(gòu)限制常常是策略性地運(yùn)作；結(jié)構(gòu)不是絕對的、無條件的，而常常是時(shí)間性的、空間性的、策略性的。類似地……能動(dòng)者是反思性的，能夠在結(jié)構(gòu)限制下重新闡明自身的身份和利益。并且，能夠在他們當(dāng)前的處境中進(jìn)行策略計(jì)算?！?B．Jessop，“Interpretive Sociology and the Dialectic of Structure and Agency”，Theory，Culture ＆ Society，vol．13，no．1，1996，pp．119-128．結(jié)合國內(nèi)外已有的組織公共性評價(jià)的研究成果，本文將采取結(jié)構(gòu)與行動(dòng)雙重視角來評價(jià)當(dāng)下中國社會組織公共性的發(fā)展?fàn)顩r。

本文將社會組織公共性擬定為“社會組織在維護(hù)組織成員利益、參與公共事務(wù)的過程中所表現(xiàn)出的善的行為與理念”，在此基礎(chǔ)上，借鑒公共性理論、組織理論以及組織公共性評價(jià)分析的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)下中國社會組織評估的現(xiàn)實(shí)進(jìn)展以及社會組織公共性的生長邏輯和制度環(huán)境，從價(jià)值、結(jié)構(gòu)和行動(dòng)三個(gè)維度來評價(jià)社會組織公共性的發(fā)展?fàn)顩r。其中，價(jià)值取向確立了社會組織的基本架構(gòu)和行動(dòng)方向，結(jié)構(gòu)關(guān)系奠定了組織發(fā)展的基礎(chǔ)和條件，組織行動(dòng)則是社會組織發(fā)展的直接動(dòng)力，但同時(shí)，結(jié)構(gòu)關(guān)系和組織行動(dòng)又會助推或滯緩整個(gè)社會組織價(jià)值取向的實(shí)現(xiàn)。

三、價(jià)值之維：社會組織公共性的萌發(fā)

相對于其他社會部門，社會組織的一個(gè)重要特征在于，其組織動(dòng)力和運(yùn)行主要建立在價(jià)值承諾 (value-based commitment)之上。①Atack，I．，“Four Criteria of Development NGO Legitimacy”，World Development．no．5，1999．價(jià)值承諾是社會組織公共性萌發(fā)的最初源泉，也是判斷一個(gè)組織是公共的、私人的抑或其他的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。社會組織的價(jià)值理念與其公共性的關(guān)聯(lián)性主要反映在組織宗旨中的兩個(gè)層面：社會組織理念的包容性和社會組織利益的利他性。

1．社會組織理念的包容性。社會組織的宗旨無論是服務(wù)提供還是觀念倡導(dǎo)，其背后都透露出該組織秉持的某種價(jià)值觀念，這些多元的價(jià)值理念是社會組織獲得發(fā)展、贏得生長空間的重要原動(dòng)力。但也正因如此，社會組織承載了多元的價(jià)值理念、表達(dá)了不同社會群體差異化的價(jià)值需求，使得現(xiàn)實(shí)中的社會組織之間、社會組織與其他組織之間容易出現(xiàn)價(jià)值沖突，難以形成公約的共識。比如環(huán)保組織的要求與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的矛盾，動(dòng)物保護(hù)組織的理念與地方風(fēng)俗習(xí)慣間的矛盾，行業(yè)協(xié)會對自身行業(yè)的利己保護(hù)，慈善組織對幫扶對象的“選擇性慈善”等。②崔月琴、袁泉：《轉(zhuǎn)型期社會組織的價(jià)值訴求與迷思》，《南開學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2013年第3期。某種程度上，社會組織的各式價(jià)值訴求既是實(shí)現(xiàn)社會公共性的動(dòng)力來源，同時(shí)又是完善社會公共性的實(shí)踐障礙。為此，從社會組織的價(jià)值理念層面來評價(jià)其公共性時(shí)，可以遵循以下原則：社會組織的價(jià)值訴求是合法律性的，即具有了最低限度的公共性；③最低限度的公共性判斷來自于盧曼 (Niklas Luhmann)的“合法至上”性觀點(diǎn)，他認(rèn)為凡是正確按照法律程序制定的決策都是具有正當(dāng)性的，從而也就具有了公共性 (Niklas Luhmann，Social Systems，Stanford：Stanford University Press，1995．轉(zhuǎn)引自李明伍：《公共性的一般類型及其若干傳統(tǒng)模型》，《社會學(xué)研究》1997年第4期)。據(jù)此，本文認(rèn)為只要社會組織依法運(yùn)行，沒有做出越過法律界限的行為，就算是具有了最低限度的公共性。如果社會組織能夠理性對待其他組織的價(jià)值訴求，避免“原教旨主義”的行為方式，允許各種多元價(jià)值訴求的社會組織的共存，④崔月琴、袁泉：《轉(zhuǎn)型期社會組織的價(jià)值訴求與迷思》，《南開學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2013年第3期。即具有了中等程度的公共性；如果社會組織的價(jià)值訴求接近于公正、平等等社會性目標(biāo)，并能夠依據(jù)社會發(fā)展實(shí)際狀況和具體社會情境調(diào)整社會組織價(jià)值訴求的內(nèi)涵，這是較高程度的公共性了。

2．社會組織利益的利他性。諸多學(xué)者將社會組織公共性視為實(shí)現(xiàn)公共利益，但社會組織所能達(dá)成的公共利益與政府達(dá)成的公共利益有所差異。政府提供的公共利益是整體的、強(qiáng)制性的，社會組織所能提供的公共利益是碎片化和自愿性的。另外，由于社會組織類型多種多樣，從自娛自樂性的社區(qū)社會組織到承擔(dān)公共服務(wù)的規(guī)模性社會組織，從維護(hù)行業(yè)從業(yè)者利益的商業(yè)行業(yè)協(xié)會到照顧弱勢群體的公益慈善組織，不同類型的社會組織所能實(shí)現(xiàn)的社會利益的利他性程度是不同的，這就形成了一個(gè)從互益到公益的過渡譜系。某種程度上，“內(nèi)公外私是一切組織的基本特征”，任何組織內(nèi)部都需有“公”的共識、規(guī)則、價(jià)值的存在，才能維護(hù)組織的運(yùn)行。⑤何曉星：《內(nèi)公外私是一般組織的基本特征》，《社會科學(xué)》2009年第2期。對于互益性、俱樂部性的社會組織而言，其宗旨是讓組織成員或熟人范圍內(nèi)的民眾獲得共同利益，因此就具有了最低限度的公共性。而公益性、慈善類社會組織的目標(biāo)是為組織外的他者謀取利益，其公共性較強(qiáng)，隨著社會組織服務(wù)對象、惠及對象越益廣泛，其公共性程度逐漸增高。另外，某些社會組織奉行高尚德行和無私奉獻(xiàn)，這種具有理想主義色彩的公共性是以務(wù)實(shí)為取向的政府公共性所難以企及的。

四、結(jié)構(gòu)之維：社會組織公共性的生長

如果說社會組織的價(jià)值訴求是促進(jìn)社會組織公共性萌芽的原動(dòng)力，那么社會組織結(jié)構(gòu)及其制度安排則影響了社會組織公共性生長的條件與方向。法律身份是社會組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的基石，社會組織的資源獲取則直接影響其產(chǎn)權(quán)形式與治理結(jié)構(gòu)，同時(shí)，社會組織作為公共組織中的一種，社會組織與其外部社會主體間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系也將直接影響其公共性的生長。

1．社會組織的法律身份。社會組織以何種法律身份登記或存在，反映出該組織的本質(zhì)性的主體特征，①譚啟平、黃家鎮(zhèn)：《民法總則中的法人分類》，《法學(xué)家》2016年第5期。也直接影響到社會組織的合法性和公共性。目前我國反映社會組織身份的法律文件主要是《慈善法》和《民法總則》等。2016年出臺的《慈善法》第八條定義了慈善組織是“依法成立、符合本法規(guī)定，以面向社會開展慈善活動(dòng)為宗旨的非營利組織”，并且規(guī)定了“慈善組織可以采取基金會、社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)②《慈善法》從法律層面正式將“民辦非企業(yè)單位”改為“社會服務(wù)機(jī)構(gòu)”。隨后，《民法總則》也使用了這一法律概念。等組織形式”。由此可見，慈善組織是非營利組織的一種特殊組織形式，也可以說是各類型非營利組織中最具有公益性的一類組織。2017年頒布的《民法總則》第三章“法人”對各類社會組織的法律身份進(jìn)行了詳細(xì)界定：具有民事主體能力的組織分為營利法人、非營利法人、特別法人和非法人組織；社會團(tuán)體、基金會、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等屬于非營利法人，其中又可分為社會團(tuán)體法人和捐助法人③捐助法人是2017年《民法總則》中新出現(xiàn)的一種法人類型，其中九十二條規(guī)定：“具備法人條件，為公益目的以捐助財(cái)產(chǎn)設(shè)立的基金會、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等，經(jīng)依法登記成立，取得捐助法人資格。”捐助法人類似于大陸法系中的財(cái)團(tuán)法人和英美法系中的公益信托制度中的法律主體。具體見羅昆：《捐助法人組織架構(gòu)的制度缺陷及完善進(jìn)路》，《法學(xué)》2017年第10期，第52-62頁。；以居民委員會、村民委員會為代表的基層群眾性自治組織則屬于特別法人。而非法人組織的具體類型《民法總則》中并沒有進(jìn)行列舉，法學(xué)者郭明瑞認(rèn)為“不具備法人資格的村委會、業(yè)主大會、業(yè)主委員會，非營利性的合伙組織、法人分支機(jī)構(gòu)，籌建中的法人等”都可以屬于非法人組織。④郭明瑞：《民法總則中非法人組織的制度設(shè)計(jì)》，《法學(xué)家》2016年第5期。就現(xiàn)階段中國各類社會組織的法律屬性與其公共性的關(guān)系可做如下判斷，捐助法人組織、慈善組織是各類型社會組織中最體現(xiàn)公益性目的社會組織，其組織公共性相對較強(qiáng)，其他非營利法人、特別法人的社會組織以及非法人組織的社會組織公共性相對較弱。尤其是那些沒有正式注冊的草根類社會組織，在社會組織管理制度日漸完善的形勢下，因其合法性有限，其公共性的生長空間和條件都會受到較大限制。

2．社會組織的資源獲取。資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為，組織獲取和維持資源的能力是這個(gè)組織生存的關(guān)鍵。⑤田凱：《國外非營利組織治理研究的主要理論述評》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2012年第6期。社會組織的資源配置是來自于政府、企業(yè)、社會還是個(gè)人，將直接影響到組織的產(chǎn)權(quán)形式與治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而對社會組織的公共性程度產(chǎn)生影響。已有研究表明，雖然當(dāng)下中國不同類型的社會組織之間在收入規(guī)模和結(jié)構(gòu)上存在著巨大差異，但其資源獲取渠道基本都是多元化的，一般都包括下列三個(gè)來源：慈善捐款、政府資助與運(yùn)營收入。⑥王名、劉求實(shí)：《中國非政府組織發(fā)展的制度分析》，《非營利評論》2007年第4期。依據(jù)于波茲曼對組織靠近政治權(quán)威和經(jīng)濟(jì)權(quán)威的公共性網(wǎng)格圖 (見前文)，以及結(jié)合當(dāng)前中國的現(xiàn)實(shí)狀況而言，依賴于財(cái)政補(bǔ)貼、項(xiàng)目委托和政府采購等各級政府公共資金的社會組織的公共性更強(qiáng)一些，而依賴于社會慈善捐款和自身運(yùn)營收入的社會組織公共性相對較弱。但從國別比較經(jīng)驗(yàn)上來看，成熟的社會組織更大程度上是依賴于其慈善捐贈的動(dòng)員能力和組織的有效經(jīng)營，⑦王名、劉求實(shí)：《中國非政府組織發(fā)展的制度分析》，《非營利評論》2007年第4期。未來中國社會組織的發(fā)展也應(yīng)從目前的政府輸血轉(zhuǎn)為社會組織自身造血，這樣才會真正地促進(jìn)社會組織公共性的再生產(chǎn)。

3．社會組織的產(chǎn)權(quán)形式。產(chǎn)權(quán)即財(cái)產(chǎn)權(quán)，是法律和經(jīng)濟(jì)學(xué)用來解釋物的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一個(gè)范疇，包括財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等一組權(quán)利束。⑧梅夏英：《財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)造的基礎(chǔ)分析》，北京：人民法院出版社，2002年，第153-197頁。其中所有權(quán)是現(xiàn)代組織理論中劃分組織公私屬性的最重要標(biāo)準(zhǔn)，一般而言，公有產(chǎn)權(quán)的組織公共性更強(qiáng)一些，而私有產(chǎn)權(quán)的組織公共性相對較弱。但當(dāng)下中國社會組織由于其出資渠道復(fù)雜多樣，也使得其產(chǎn)權(quán)形態(tài)多種多樣、產(chǎn)權(quán)行使各具特征。以工青婦等人民團(tuán)體為代表的官辦社會組織，其出資人為政府，產(chǎn)權(quán)形式為公有產(chǎn)權(quán)。而注冊為非營利法人的社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)以及基金會等社會組織，其出資人包括公有的、私有的或公私組合的，這類法人組織的所有權(quán)中的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)具有不完整性和分離性，難以參照公有產(chǎn)權(quán)或私有產(chǎn)權(quán)運(yùn)行，因此有學(xué)者提議用“公益產(chǎn)權(quán)”①王名、賈西津：《基金會的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與治理》，《經(jīng)濟(jì)家》2003年第1期。來定義此類組織的產(chǎn)權(quán)形式。②雖然十八大以來提出了現(xiàn)代社會組織體制建設(shè)，但相對于產(chǎn)權(quán)清晰的現(xiàn)代企業(yè)制度而言，目前中國社會組織的產(chǎn)權(quán)還是非常模糊的，以基金會為例，對其所有權(quán)進(jìn)行追溯時(shí)會發(fā)現(xiàn)竟然找不到明確的所有者，也找不到對基金會負(fù)最終責(zé)任的法律責(zé)任主體。未來，若要推動(dòng)社會組織發(fā)展及其公共性的再生產(chǎn)，一定要清晰界定社會組織的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。此外，近年來社會生活中出現(xiàn)了一種商業(yè)公益混合式的社會組織——社會企業(yè)，這類組織多以工商注冊，但資源獲取渠道來自公有產(chǎn)權(quán)、公益產(chǎn)權(quán)或私有產(chǎn)權(quán)等各類組織。③周紅云、宋學(xué)增：《透視社會創(chuàng)新與社會企業(yè)：探索中國社會發(fā)展路徑》，北京：中國社會出版社，2016年，第254頁。社會企業(yè)既做公司運(yùn)營的行為又從事公益慈善活動(dòng)，對這類組織的公共性考察還需要結(jié)合該組織的宗旨與行為進(jìn)行綜合性判斷。

4．社會組織的治理結(jié)構(gòu)。恰當(dāng)、良好的組織架構(gòu)是一個(gè)組織能夠正常運(yùn)作的基本條件。擁有了法人資格的社會組織應(yīng)具備法人章程、權(quán)力機(jī)構(gòu) (會員大會或會員代表大會)、執(zhí)行機(jī)構(gòu) (理事會)等，而擁有捐助法人資格的社會組織還應(yīng)設(shè)立監(jiān)事會等監(jiān)督機(jī)構(gòu)。具備了上述基本組織架構(gòu)的社會組織，并且能夠進(jìn)行正常的組織運(yùn)轉(zhuǎn)，即算具備了最低限度的公共性。在此基礎(chǔ)上，社會組織要想獲得更大發(fā)展，其治理結(jié)構(gòu)可遵循下列原則：從組織層級而言，社會組織應(yīng)適應(yīng)現(xiàn)代組織扁平化的發(fā)展趨勢，縮小層級，加強(qiáng)信息溝通；④彼得·德魯克：《非營利組織的管理》，吳振陽譯，北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2011年。從組織運(yùn)作方式而言，社會組織應(yīng)實(shí)施“金魚缸法則”，從基本信息公開到財(cái)務(wù)信息公開、年度報(bào)表公開、項(xiàng)目公開、參與活動(dòng)公開，其公開程度逐漸加深；⑤依據(jù)民政部的《中國社會組織評估管理辦法》，對于不同類型社會組織的公開性要求皆有不同。對行業(yè)協(xié)會商會、公益類社團(tuán)、基金會、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的評估都有“信息公開”這一指標(biāo)，而對學(xué)術(shù)類社團(tuán)、聯(lián)合類社團(tuán)、職業(yè)類社團(tuán)則沒有這一指標(biāo)要求。這表明對前一類社會組織公共性的要求程度要高于對后一類社會組織。從組織機(jī)構(gòu)設(shè)置而言，社會組織應(yīng)切合中國政治的發(fā)展?fàn)顩r設(shè)立相應(yīng)部門，如建立黨組織、開展黨建工作，建立項(xiàng)目小組、承接政府公共服務(wù)的項(xiàng)目化運(yùn)作?？偟恼f來，擁有傳統(tǒng)的、法定的組織架構(gòu)的社會組織，僅僅是具備了生產(chǎn)公共性的基本條件，而擁有復(fù)合型組織架構(gòu)的社會組織，更能適應(yīng)社會發(fā)展、具有更強(qiáng)生產(chǎn)公共性的條件。

5．社會組織的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。管理學(xué)者尼古拉斯·亨利認(rèn)為，組織外部環(huán)境對公共組織的影響力和重要性要大于對私有組織的影響力和重要性。⑥尼古拉斯·亨利：《公共行政與公共事務(wù)》(第七版)，北京：華夏出版社，2002年，第37頁。而社會組織的外部環(huán)境就是由各社會治理主體與社會組織間的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系組成。其中尤以政治權(quán)威和經(jīng)濟(jì)權(quán)威對社會組織的影響最甚。波茲曼曾就外部環(huán)境與組織公共性之間的關(guān)系做出判斷：組織無論是行使政治權(quán)威還是受到政治權(quán)威的影響，其程度越高，公共性也就越高；若組織受到市場化要素的影響，其私人性則會增加；而每一個(gè)組織的公共性程度取決于政治權(quán)威和經(jīng)濟(jì)權(quán)威的組合情況。⑦Bozeman，B．，Moulton，S．，“Integrative Publicness：A Framework for Public Management Strategy and Performance”，Journal of Public Administration Research and Theory，2011，(suppl3) ．這一判斷運(yùn)用于當(dāng)下中國社會組織所處的組織場域環(huán)境也還是契合的，國家和政府是影響社會組織公共性發(fā)展的關(guān)鍵性力量，政治權(quán)力直接影響到社會組織的發(fā)育與成長。相對而言，越接近于政治權(quán)力的社會組織就擁有更多的發(fā)展空間，其公共性潛在的生產(chǎn)力也就更強(qiáng)。

五、行動(dòng)之維：社會組織公共性的展現(xiàn)

社會組織公共性從萌發(fā)到生長，其最終的展現(xiàn)是在參與公共活動(dòng)的過程中，這是衡量社會組織公共性的決定性因素。社會組織的公共參與可分為政治參與和社會參與：社會參與大多與地方社會的生活服務(wù)需求相關(guān)，如福利提供、貧困救助、環(huán)境保護(hù)等，一般不涉及權(quán)力配置；政治參與則與權(quán)力結(jié)構(gòu)配置有關(guān)，通過利益表達(dá)、參與政策制定等來影響政治權(quán)威或公共政策。①李友梅、肖瑛、黃曉春：《中國社會建設(shè)的公共性困境及其超越》，《中國社會科學(xué)》2012年第4期。而社會組織的公信力則是衡量社會組織公共參與行動(dòng)績效的重要標(biāo)準(zhǔn)。

1．社會組織的社會服務(wù)。社會服務(wù)是社會組織公共性最直接的體現(xiàn)，也是當(dāng)下中國社會組織最主要的功能，一般是通過公益服務(wù)和市場交易兩種方式提供。由于社會組織的社會服務(wù)涉及到多個(gè)利益主體：政府 (社會服務(wù)的間接供給者)、企業(yè) (社會服務(wù)的資金捐贈者)、社會組織 (社會服務(wù)的直接供給者)、公眾(社會服務(wù)的供給對象)，需要用更為復(fù)雜的組合型評價(jià)要素對其公共性進(jìn)行判斷。從社會組織提供社會服務(wù)的產(chǎn)品性質(zhì)而言，從提供私人物品—準(zhǔn)公共物品—公共物品，其公共性程度逐漸增強(qiáng)。從社會組織提供社會服務(wù)的方式而言，以工具性、經(jīng)濟(jì)契約性②政府向社會組織購買社會服務(wù)時(shí)有兩種契約方式：一種為“經(jīng)濟(jì)契約”，政府用資金或硬件資源換取社會組織的專業(yè)服務(wù)，這一過程類似于市場主體間的交易，政府與社會組織形成的是基于經(jīng)濟(jì)利益的委托-代理關(guān)系;另一種為“政治契約”，政府與社會組織社之間不僅是交易關(guān)系，二者在提供社會服務(wù)的過程中共同維護(hù)公共性的價(jià)值觀念，維護(hù)社會公平正義。這種“政治契約”內(nèi)含有公共性的重要特征——政治性?？档略?jīng)指出：“公共性的實(shí)現(xiàn)必定是與權(quán)利和政治相聯(lián)系的。”登哈特也作出類似論斷：“必須認(rèn)識到公共服務(wù)不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)思維的產(chǎn)物，而是一個(gè)政治思維的產(chǎn)物?！?參見珍妮特·V．登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》，丁煌譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2014年，第60頁。)某種程度上，公共性的完成必定是與政治相連的。的方式承接社會服務(wù)的社會組織公共性相對較低，而以政治契約性、合作治理主體身份③目前學(xué)界對于購買社會服務(wù)中的政社關(guān)系，提出了諸多應(yīng)然構(gòu)想，如合作治理、多元治理、協(xié)同治理、混合治理。雖然提法各有側(cè)重，但其中隱含著建構(gòu)新型政社關(guān)系的共同因子：社會組織具有自主性;提供社會服務(wù)時(shí)，政府與社會組織是平等主體的“伙伴關(guān)系”，而非行政化的“二政府”關(guān)系，也非市場化的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系;政府與社會組織在承擔(dān)社會服務(wù)的過程中享有共識、形成治理共同體。承擔(dān)社會服務(wù)的社會組織公共性相對較高。從社會組織提供社會服務(wù)的績效而言，只注重技術(shù)化、專業(yè)化解決社會服務(wù)需求的社會組織公共性相對較低，而兼顧組織工作績效和公平公正理念的社會組織公共性相對較高。

2．社會組織的政治參與。政治性是公共性的最初屬性，但由于現(xiàn)代社會組織處在復(fù)雜多面的政治環(huán)境中，從其政治性功能去評價(jià)社會組織公共性，其限度、范圍和方式都是頗具爭議的話題。④社會組織公共性中的政治性功能表現(xiàn)出兩種面向：與公權(quán)力對抗性的面向和合作性的面向。前者著重于社會組織在推動(dòng)威權(quán)主義政權(quán)民主化進(jìn)程中的功能與作用，如韓國、臺灣早期民主化進(jìn)程中的社會組織的作用 (參見張文明：《東亞市民社會：新興組織與中產(chǎn)階層》，《東南亞研究》2007年第3期)，以及20世紀(jì)80年代東歐國家轉(zhuǎn)型中的社會組織作用 (參見胡安·J．林茨，阿爾弗雷德·斯泰潘：《民主轉(zhuǎn)型與鞏固的問題：南歐、南美和后共產(chǎn)主義歐洲》，杭州：浙江人民出版社，2008年，第8頁)。后者則側(cè)重于社會組織作為社會結(jié)構(gòu)的中間階層在表達(dá)民意、培養(yǎng)公民精神、促進(jìn)社會安定方面的作用。(參見Jeff Weintraub，“The Theory and Politics of the Public/Private District”，Jeff Weintraub ＆ Krisshen Kumar(eds)．Public and Private in Thought and Practice．Chicago：The University of Chicago Press，1997)本文認(rèn)同當(dāng)下中國的社會組織應(yīng)向合作性方向發(fā)展。本文對社會組織政治性功能的定位——作為社會中間層的社會組織，即社會組織作為社會共同體中的治理主體之一，在國家和政府的公共政策運(yùn)作與民眾利益訴求之間搭建溝通橋梁。因此，對于社會組織政治參與過程中所表現(xiàn)出的公共性而言，基本底線是社會組織在認(rèn)同現(xiàn)行政治共同體的基礎(chǔ)上進(jìn)行合法的政治活動(dòng)，⑤任劍濤認(rèn)為，“公共政治哲學(xué)以理性的精神處理權(quán)力的屬性、制度的設(shè)計(jì)、國家-社會-市場的分化等關(guān)乎政治體成員如何內(nèi)驅(qū)性低認(rèn)同國家這樣的政治體的問題”，“不以敵對的情緒看待現(xiàn)行基本制度安排”。本文認(rèn)同這一論點(diǎn)，故在此基礎(chǔ)上擬定了社會組織政治參與的底線標(biāo)準(zhǔn)。這類社會組織的政治參與即具備了較低程度的公共性。在此基礎(chǔ)上，各社會組織依據(jù)自身特征采取適當(dāng)?shù)恼螀⑴c方式，如“反映訴求”、“建議咨詢”、“維護(hù)權(quán)益”、“建言獻(xiàn)策”等形式，⑥這些政治參與方式是《中國社會組織評估管理辦法》中對各類社會組織工作業(yè)績的評價(jià)指標(biāo)之一，如行業(yè)協(xié)會商會的“反映行業(yè)訴求、參與政策制定”，學(xué)術(shù)類社團(tuán)“建議咨詢 (參與公共政策)”、聯(lián)合類社團(tuán)的“維護(hù)權(quán)益”、職業(yè)類社團(tuán)的“建言獻(xiàn)策”等。但總體上我國社會組織在利益表達(dá)、政策倡導(dǎo)等政治言論功能方面比較薄弱。以及近年來出現(xiàn)的公益訴訟、協(xié)商民主等形式。這些政治參與行為只要是依據(jù)公開、公平等公共性特征影響公共政策，并且其政治游說活動(dòng)能夠經(jīng)得起媒體和民眾的監(jiān)督與問責(zé)，這類社會組織的政治參與即具有了較高程度的公共性。

3．社會組織的公信力。公信力是衡量和評價(jià)社會組織行動(dòng)績效的關(guān)鍵因素，是社會組織自身的信用程度與利益相關(guān)者對社會組織信任程度的綜合反映，也是社會組織獲取合法性、再生產(chǎn)公共性的重要途徑。社會組織公信力的建設(shè)，一方面來自于社會組織內(nèi)部的自我努力，持續(xù)不斷地提供社會服務(wù)和政治參與等組織產(chǎn)品；另一方面來自于社會組織行動(dòng)在社會上所得到的承認(rèn)，①周雪光：《組織社會學(xué)十講》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003年，第283頁。這種社會承認(rèn)首先是得到利益相關(guān)人的承認(rèn)，其次是得到社會媒體和普通公眾的承認(rèn)。社會組織得到社會承認(rèn)的范圍越廣、程度越深，社會組織的公信力就越強(qiáng)，其公共性程度也就越強(qiáng)。但同時(shí)也應(yīng)注意，社會組織公信力的構(gòu)建耗時(shí)費(fèi)力，但其被摧毀或污名化則是瞬間之事，一旦社會組織的公信力受損，其合法性和公共性即會陷入危機(jī)之中。

六、總結(jié)與討論

公共性是現(xiàn)代社會中的一個(gè)復(fù)雜問題，而社會組織的公共性更是以多種形態(tài)和多樣層次展現(xiàn)出來。為此，我們可以借鑒達(dá)爾和林德布洛姆 (Robert A．Dahl and Charles E．Lindblom)的研究結(jié)論，即組織的公私屬性并非是二元分立，而是公/私之間混合過渡的統(tǒng)一連續(xù)體譜圖，政府組織處于“公”的一端，企業(yè)組織則位于“私”的一端，不同種類的社會組織則分處在這公/私統(tǒng)一連續(xù)體譜圖的各點(diǎn)上。②Robert A．Dahl，Charles E．Lindblom，Politics，economics，and welfare：planning and politico-economic systems into basic social process，New York：Harper，1953．對于當(dāng)下中國的社會組織而言，從互益組織到公益組織，從社會企業(yè)到慈善組織，從基層城鄉(xiāng)居民委員會到全國性社團(tuán)，社會組織的公共性是從弱到強(qiáng)多層次的連續(xù)體，各種類型、各種發(fā)展程度的社會組織分別處于各層次上。本文對社會組織公共性的基本具備的判斷借鑒了盧曼“合法性的公共性”理論，即只要社會組織的宗旨、章程、身份和結(jié)構(gòu)符合現(xiàn)行法律并能合法運(yùn)行，這類社會組織就具有了最低程度的公共性。在此基礎(chǔ)上，圍繞著公共性的概念內(nèi)核——公開性、公平性與共識性，結(jié)合當(dāng)下中國社會的具體情境，從價(jià)值、結(jié)構(gòu)與行動(dòng)三個(gè)維度十個(gè)具體方面對社會組織公共性的發(fā)展程度進(jìn)行了辨別和區(qū)隔。這些維度及其各要素既可以看作是評價(jià)社會組織公共性的影響因素，也可以視作為生產(chǎn)社會組織公共性的生長基點(diǎn)，還可以當(dāng)作社會組織公共性的監(jiān)管著力點(diǎn)。但同時(shí)需要指出的是，社會組織公共性的高低強(qiáng)弱評價(jià)是一個(gè)異常復(fù)雜的綜合性體系，當(dāng)用不同的維度評價(jià)同一個(gè)社會組織公共性時(shí)，其結(jié)果并不一定是同方向變動(dòng)的。另外，各維度以及其具體各方面對社會組織公共性發(fā)展的影響程度也是各不相同，需要對這些影響因素做進(jìn)一步的闡釋和分析，賦予其在評價(jià)過程中的所占權(quán)重。應(yīng)該說，本文還只是對社會組織公共性評價(jià)的整體性分析框架的一個(gè)初步嘗試，此一框架還遠(yuǎn)未臻于完善，希望以此能夠起到拋磚引玉的作用，引起更多的研究者從不同視角來關(guān)注和深入研究社會組織公共性現(xiàn)象，推動(dòng)我國社會組織持續(xù)健康發(fā)展。