脫貧攻堅(jiān)背景下云南鄉(xiāng)村治理問題與對(duì)策研究

吳 艷

(云南交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，云南 昆明 650500)

脫貧攻堅(jiān)是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的重要組成部分，不僅關(guān)系到2020 年我國(guó)小康社會(huì)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，也影響著鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的進(jìn)程。鄉(xiāng)村治理狀況也會(huì)影響脫貧攻堅(jiān)的成效。在我國(guó)脫貧攻堅(jiān)的大背景下，云南省作為貧困面積最廣、貧困人口最多、貧困程度最深、貧困發(fā)生率最高的主戰(zhàn)場(chǎng)之一，鄉(xiāng)村治理面臨多重矛盾，任務(wù)艱巨而又繁重。鑒于此，本文試圖以云南鄉(xiāng)村治理為研究對(duì)象，針對(duì)脫貧攻堅(jiān)背景下云南鄉(xiāng)村治理普遍存在的問題，提出云南鄉(xiāng)村治理的對(duì)策。

一、鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵

“鄉(xiāng)村治理”作為當(dāng)下流行詞，頗受學(xué)術(shù)界普遍關(guān)注，要了解鄉(xiāng)村治理內(nèi)涵，得先從治理說起?！爸卫怼币辉~原意基本等同于“掌控”，也就是控制、操縱的意思。治理創(chuàng)始人羅西瑙認(rèn)為：“治理是在一種共同目標(biāo)支持下的活動(dòng)，治理主體不一定是政府，也不需要靠國(guó)家強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。”[1]全球治理委員會(huì)于 1995 年在《我們的全球之家》研究報(bào)告中指出，治理是各種公共或私人機(jī)構(gòu)在管理共同事務(wù)時(shí)所采用的方式總和，是在調(diào)和各種社會(huì)沖突和利益矛盾時(shí)采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)性過程。它有四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則和一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)[2]。這個(gè)解釋幾乎表達(dá)了治理的內(nèi)涵，在西方理論界更具有權(quán)威性。20 世紀(jì)末以來，國(guó)內(nèi)學(xué)者也對(duì)治理理論進(jìn)行研究。俞可平將治理定義為：指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益[3]。根據(jù)上述國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)治理理論的闡釋，筆者認(rèn)為治理具有以下特征：一是治理主體多元化。政府并不是唯一治理主體，還包括社會(huì)組織、公共部門、私人部門和公民等等，主體之間共同主動(dòng)參與分工、合作、協(xié)調(diào)進(jìn)行活動(dòng),最終實(shí)現(xiàn)利益共享。二是治理方式主要是多元主體根據(jù)科學(xué)規(guī)范的正式或非正式制度通過溝通協(xié)商平等參與活動(dòng)。三是治理目標(biāo)主要是實(shí)現(xiàn)治理的法治、公平、效率、參與、責(zé)任，最終實(shí)現(xiàn)“善治”。鄉(xiāng)村治理作為治理理論的延伸，也具有治理特征。鄉(xiāng)村治理概念是徐勇教授率先于1998年所提出，主要涉及：鄉(xiāng)村治理的主體、權(quán)利配置措施、治理的目標(biāo)和對(duì)應(yīng)的過程。賀雪峰認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)事實(shí)上也就是通過何種方式針對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村加以管理，抑或是鄉(xiāng)村通過何種方式達(dá)到自主管理，有助于落實(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)的科學(xué)建設(shè)和發(fā)展[4]。黨國(guó)英則提出，鄉(xiāng)村治理是國(guó)家基層的政府機(jī)構(gòu)即鄉(xiāng)村政府，結(jié)合鄉(xiāng)村一系列權(quán)威部門所供應(yīng)的服務(wù)，從而向鄉(xiāng)村社會(huì)供應(yīng)一系列相關(guān)公共產(chǎn)品的行為[5]?？偨Y(jié)上述學(xué)者對(duì)治理、鄉(xiāng)村治理內(nèi)涵的解讀，筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)、村黨組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村干部和村民等多元主體在科學(xué)規(guī)范的正式或非正式制度的指引下，共同主動(dòng)平等地參與鄉(xiāng)村社會(huì)管理的共商共建共享過程，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)有序發(fā)展，最終達(dá)到鄉(xiāng)村“善治”狀態(tài)。

二、脫貧攻堅(jiān)背景下云南鄉(xiāng)村治理存在的主要問題

(一)扶貧過程村民參與少

鄉(xiāng)村治理強(qiáng)調(diào)主體的多元化。包括政府、社會(huì)組織、自治組織、部分私人部門以及直接參與公共生活的公民都將成為新的治理主體。他們?cè)谏鐣?huì)公共事務(wù)治理中發(fā)揮著不同的作用，通過彼此間的分工與協(xié)作、溝通與配合，結(jié)成鄉(xiāng)村治理的立體性交叉網(wǎng)絡(luò)[2]。與此同時(shí)，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第三十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)提出實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧要“要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、強(qiáng)化資金投入、強(qiáng)化部門協(xié)同、強(qiáng)化東西協(xié)作、強(qiáng)化社會(huì)合力、強(qiáng)化基層活力、強(qiáng)化任務(wù)落實(shí)”[6]。習(xí)近平總書記的“七個(gè)強(qiáng)化”與鄉(xiāng)村治理主體多元化不謀而合，意味著扶貧治理包括政府、事業(yè)單位、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體組織、村民自治組織、村民等多元主體之間實(shí)現(xiàn)資源協(xié)作，形成合作互補(bǔ)的參與格局。但是，當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村治理的模式主要是“鄉(xiāng)政村治”，鄉(xiāng)村治理的主體仍然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織，其他治理主體相對(duì)比較薄弱。根據(jù)課題組對(duì)云南省部分貧困村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分貧困群眾“等、靠、要”思想特別嚴(yán)重，在脫貧攻堅(jiān)過程中存在“跑死縣干部、累死鄉(xiāng)干部、閑死貧困戶”的現(xiàn)象，甚至還有扶貧干部親自為貧困村打掃衛(wèi)生。加之常年在村里的老年人和兒童占 71%，年輕人僅為 34%，留在村里大多是老年人和兒童，這就決定了村民很難參與到扶貧過程中，只能被動(dòng)接受扶貧干部的安排，從而影響脫貧效果。另外，即使有年輕人在家務(wù)農(nóng)，對(duì)扶貧也是知之甚少，更別提參與到扶貧過程了。在本次調(diào)查中，村民了解扶貧政策僅占8%，不了解扶貧政策的占 43%，只了解一些扶貧政策占 49%。加上扶貧行為幾乎完全由地方政府把控， 未能把村民納入其中，村民們理應(yīng)在扶貧中具有話語(yǔ)權(quán)， 村民可以結(jié)合自身情況審視扶貧政策的可行性，但云南貧困村的現(xiàn)實(shí)情況是村民往往只能被動(dòng)地接受扶貧干部對(duì)整個(gè)扶貧行為的普遍性安排，從而導(dǎo)致扶貧效果不佳。除此之外，還有一些貧困戶對(duì)自己什么時(shí)候脫貧也不了解。

(二)鄉(xiāng)村干部和村民法治意識(shí)淡薄

由于云南省集邊疆、民族、山區(qū)和貧困四位一體，貧困村缺乏法治文化土壤，鄉(xiāng)村干部和村民法治意識(shí)淡薄，致使脫貧任務(wù)之艱巨。一方面，因鄉(xiāng)村干部法治意識(shí)淡薄，致使扶貧領(lǐng)域侵害群眾不正之風(fēng)和腐敗問題不斷上演。根據(jù)楊巨帥在文章《除“蠅貪”侵蝕助脫貧攻堅(jiān) ——從 325 起典型案例看扶貧領(lǐng)域突出問題及其治理》中對(duì)當(dāng)前扶貧領(lǐng)域不正之風(fēng)和腐敗問題總結(jié)歸納來看，在325 起典型案例中就有 218 起案例是“村官”涉腐，占67%；有61起涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，占19%；有30起涉及縣區(qū)干部，占9%；另外，還有13起案例涉及社區(qū)干部，3起涉及地市相關(guān)部門的干部[7]。另外，在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)云南省貧困村存在多起優(yōu)親厚友、套取挪用扶貧資金、貪污挪用舊城舊房改造資金等問題。另一方面，由于村民法治意識(shí)淡薄，致使鄉(xiāng)村干部有可乘之機(jī)腐敗。在本次問卷調(diào)查中，村民了解扶貧政策僅占8%，竟有 100%村民未參與過討論涉及村民利益的重大問題；僅有 22%的村民知道成為低保對(duì)象的條件，不知道成為低保對(duì)象條件的村民占到78%。這些數(shù)字足以說明絕大部分村民對(duì)扶貧政策不了解，不知道如何維護(hù)自己權(quán)益，更談不上對(duì)鄉(xiāng)村干部的監(jiān)督了。

(三)扶貧治理制度不完善

由于扶貧制度不夠細(xì)化，致使部分地方“援助誘惑”“ 任人唯親”扶貧等問題不斷涌現(xiàn)。首先，因貧困戶識(shí)別較為抽象而不具體，導(dǎo)致一些真正貧困戶很難被確定為扶貧對(duì)象，享受國(guó)家扶貧資源。當(dāng)前識(shí)別貧困戶政策是先分配貧困人員名額指標(biāo)再篩選貧困戶，當(dāng)貧困戶名額指標(biāo)下放給鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、 村之后，貧困戶的識(shí)別工作就由基層扶貧干部來操作，此時(shí)的他們有很大的裁量權(quán)，這主要突出表現(xiàn)為收入在貧困線左右的村民對(duì)貧困戶身份的爭(zhēng)奪。因?yàn)樵颇县毨Т鍖儆谑烊松鐣?huì)，部分基層扶貧干部就會(huì)受血緣、親緣、友緣等關(guān)系的影響，這就造成識(shí)別出的貧困戶并不是真正意義上的扶貧對(duì)象。比如：云南大理永平縣龍街鎮(zhèn)貴口村黨總支部原書記阿宏張、村委會(huì)主任楊利明、副主任阿群師及駐村扶貧工作隊(duì)長(zhǎng)、村黨總支部第一書記張海金，把不符合貧困戶識(shí)別條件的余某某等12戶納入建檔立卡貧困戶范圍[8]。其次， 由于扶貧考核制度不完善，致使頻繁填表報(bào)數(shù)、迎評(píng)迎檢、陪會(huì)參會(huì)等大量耗費(fèi)基層干部精力的形式主義不同程度表現(xiàn)。通過對(duì)云南貧困村訪調(diào)查得知，經(jīng)常要求扶貧干部進(jìn)行摸底調(diào)查、回頭看、上報(bào)各種表，另外也多次讓貧困戶填表。近期中紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站有一篇題為《50 元 1 頭，扶貧觀摩點(diǎn)上演“租牛迎檢”鬧劇》的文章引起廣泛關(guān)注，這是云南省昭通市鎮(zhèn)雄縣委縣政府為深入推動(dòng)全縣脫貧攻堅(jiān)工作，探索開展了“比進(jìn)度、看特色，比突破、看亮點(diǎn)”活動(dòng)，這樣一場(chǎng)旨在激勵(lì)大家在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中當(dāng)先鋒、作表率、創(chuàng)佳績(jī)的活動(dòng)，竟然發(fā)生了租牛充數(shù)、忽悠檢查的鬧劇[9]。這讓扶貧檢查在基層走了形、變了味，扭曲了檢查考核的初衷。雖然扶貧考核引入第三方評(píng)估，使考核結(jié)果更具有客觀性，但整個(gè)考核機(jī)制仍有不足，就是僅僅關(guān)注考核期內(nèi)貧困戶的收入是否增長(zhǎng)，并且每次考核都與扶貧干部利益密切相關(guān)，這就難免會(huì)出現(xiàn)策略性扶貧和虛假脫貧。

三、脫貧攻堅(jiān)背景下云南鄉(xiāng)村治理的對(duì)策

(一) 構(gòu)建村民參與扶貧過程機(jī)制

雖然政府廣泛動(dòng)員行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等多元化主體參與精準(zhǔn)扶貧，充分發(fā)揮各方面的積極性，但是作為扶貧直接受益人的村民，卻沒有話語(yǔ)權(quán)、參與權(quán)，從而導(dǎo)致扶貧效果大打折扣。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面構(gòu)建村民參與扶貧過程機(jī)制：一是引入村民參與貧困戶、脫貧戶識(shí)別機(jī)制。首先，因村民對(duì)于本村貧困戶、脫貧戶具體情況一目了然，所以，應(yīng)該讓村民對(duì)申請(qǐng)的貧困脫貧戶進(jìn)行公共評(píng)議；其次，由村干部嚴(yán)格依據(jù)貧困線來確定貧困脫貧人口數(shù)量；最后，由基層扶貧干部對(duì)已選出的貧困戶和脫貧戶進(jìn)行多方了解調(diào)查等方法，最終確定貧困脫貧人員名額。二是引入村民參與扶貧決策機(jī)制。首先，對(duì)村民進(jìn)行有關(guān)如何利用好扶貧政策、項(xiàng)目、資金等方面進(jìn)行培訓(xùn)，讓村民知道哪些政策、項(xiàng)目、資金適合自己脫貧。其次，建立項(xiàng)目評(píng)選、實(shí)施、監(jiān)督和財(cái)政管理制度，由基層扶貧干部組織專家、村民對(duì)項(xiàng)目評(píng)選、實(shí)施、監(jiān)督和財(cái)政管理制度進(jìn)行民主討論，確保村民的決策權(quán)。最后，村民參與對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程、資金使用進(jìn)行監(jiān)督并公開。三是引入村民參與扶貧考核機(jī)制。扶貧工作的效果如何，貧困戶村民是最有資格進(jìn)行評(píng)價(jià)的，因此，村民應(yīng)當(dāng)參與到扶貧考核中來。

(二)增強(qiáng)鄉(xiāng)村干部和村民的扶貧法治意識(shí)

美國(guó)法學(xué)家伯爾曼認(rèn)為：“法律必須被信仰，否則它形同虛設(shè)”[10]。由于受傳統(tǒng)封建思想文化的影響，“權(quán)大于法”等理念仍然扎根于村民心中。要想增強(qiáng)鄉(xiāng)村干部和村民的扶貧法治意識(shí)，將會(huì)是一條充滿挑戰(zhàn)的漫長(zhǎng)之路，因此，也要對(duì)貧困村進(jìn)行法治扶貧。首先，由司法機(jī)關(guān)扶貧工作人員對(duì)鄉(xiāng)村干部、村民進(jìn)行法律和扶貧政策宣傳，通過講座、電影、小品等方式進(jìn)行宣傳，讓鄉(xiāng)村干部對(duì)法律望而生畏不敢貪，讓村民維護(hù)好自己合法權(quán)益而盡快脫貧。其次，開展法律實(shí)踐。“一次良好的法治實(shí)踐本身就是最好的法制宣傳教育，且效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝過百次空洞的說教。”[11]所以，法院在審理土地糾紛案件、鄰里糾紛、扶貧案件等時(shí)，可將法庭搬到貧困村進(jìn)行審理，扶貧干部組織鄉(xiāng)村干部、村民到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行旁聽。最后，在貧困村成立法治扶貧中心機(jī)構(gòu)。法治扶貧中心主要由律師、省級(jí)政府扶貧辦等人員組成，主要職責(zé)是解決村民的扶貧投訴、法律咨詢、扶貧監(jiān)督、貧困戶需求表達(dá)等問題。這個(gè)機(jī)構(gòu)專門為村民在扶貧過程中遇到問題進(jìn)行解答并處理，這既調(diào)動(dòng)了村民參與扶貧工作的積極性，也減少了貧困戶對(duì)扶貧項(xiàng)目資金的疑慮，從而為扶貧之路掃清障礙。

(三)完善扶貧制度扶貧政策

在幫助貧困人口實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”的同時(shí)，也存在一些問題。筆者認(rèn)為可以從以下方面進(jìn)行改善：首先，完善識(shí)貧機(jī)制。從識(shí)別貧困戶來看，扶貧基層干部要嚴(yán)格依據(jù)貧困線來確定貧困人口數(shù)量，引入村民參與確定貧困戶，再分析每個(gè)貧困戶致貧原因，并制定適合該貧困戶脫貧的方案，做到“一戶一策”。從識(shí)別脫貧戶來看，對(duì)脫貧戶的識(shí)別工作由地方政府、獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)、村民共同進(jìn)行評(píng)估，這既要看貧困戶是否實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”，也要看其收入是否處于長(zhǎng)期穩(wěn)定狀態(tài)之中，還要防止出現(xiàn)虛假脫貧現(xiàn)象，評(píng)估人員要對(duì)評(píng)估情況的真實(shí)性負(fù)責(zé)。其次，完善扶貧考核評(píng)價(jià)機(jī)制。針對(duì)扶貧領(lǐng)導(dǎo)頻繁填表報(bào)數(shù)、迎評(píng)迎檢、陪會(huì)參會(huì)等形式主義問題，國(guó)務(wù)院發(fā)文通知要求各地要減少填表報(bào)數(shù)量和減少檢查考評(píng)干部考核，這樣為扶貧干部減輕了負(fù)擔(dān)并能全身心投入工作之中。除此之外，筆者認(rèn)為上級(jí)政府應(yīng)該對(duì)每個(gè)基層扶貧干部職責(zé)進(jìn)行細(xì)化以及達(dá)到何種目的，對(duì)扶貧干部職責(zé)也要因村因戶因人而異，不能搞一刀切，年終考核時(shí)要逐條對(duì)細(xì)化的職責(zé)和目的進(jìn)行考核，考核周期一般為一年，最多為半年。另外，村民對(duì)扶貧干部做了什么具體之事，有什么效果最知曉，因此，對(duì)扶貧干部的考核還要引入村民參與制度進(jìn)行民主討論，而不能從材料到材料、會(huì)議到會(huì)議進(jìn)行考核。