瀾湄水資源公平合理利用路徑探析

劉 華

[西南民族大學(xué)，成都 610000]

一、問題的提出

2016年3月23日，瀾滄江—湄公河(以下簡稱“瀾湄”)合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議將水資源確定為五大優(yōu)先合作領(lǐng)域。自此，以前以糾紛為主的水問題向以合作為主的水問題轉(zhuǎn)化。目前，瀾湄水資源合作正處于從培育期進(jìn)入成長期的重要階段，未來五年，水資源合作什么、怎么合作是亟須解決的問題。因此，有必要對此進(jìn)行深入討論。[注]長期以來，許多學(xué)者多從國際關(guān)系、國際政治角度對該問題加以研究，并取得了豐富的成果。但從法律角度探討相關(guān)問題的論文相對較少。本文在回顧瀾湄水資源合作歷程，結(jié)合國際水法發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，提出沿岸國必須在公平合理利用這一國際水法基本原則的基礎(chǔ)上，緊緊抓住瀾湄流域處于高速發(fā)展進(jìn)程中這一最大實(shí)際，積極深化水合作的觀點(diǎn)。

二、瀾湄水資源合作歷程 回顧及我國應(yīng)對特點(diǎn)

將瀾湄流域作為整體，探討其開發(fā)與保護(hù)問題始于1957年下湄公河流域調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)的成立，至今約60年。在這60年時(shí)間里，中國與湄公河下游國家的水資源合作大致經(jīng)過了三個(gè)階段：

第一階段：少合作少交流(2000年以前)。自冷戰(zhàn)以來，我國與湄公河下游國家關(guān)系雖然經(jīng)歷了一些波折，但總體能和平共處。特別是改革開放以來，我國秉持“積極保持和發(fā)展同周邊國家的睦鄰關(guān)系”的理念，[注]江澤民：《同周邊國家發(fā)展睦鄰友好關(guān)系》，《江澤民文選》(第1卷)，北京：人民出版社，2006年，第164頁。以經(jīng)濟(jì)為推手，不斷深化與湄公河下游國家的關(guān)系，并取得了不錯(cuò)的效果。1995年，湄公河委員會(huì)成立。該委員會(huì)是由老、泰、柬、越“四國水與環(huán)境部長負(fù)責(zé)管理的區(qū)域性促進(jìn)和咨詢機(jī)構(gòu)”，[注]MRC：“About MRC”湄公河委員會(huì)，2010年8月8日，http://www.mrcmekong.org/about-mrc/。其宗旨為“確保湄公河的有效和互利的發(fā)展，同時(shí)盡量減少湄公河對人民和環(huán)境的潛在有害影響”。[注]同上。湄公河委員會(huì)的成立，無論其起因是外部力量的促成還是下游四國自身對水安全認(rèn)識(shí)的變化，其事件本身就表明下游國家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到流域協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理的重要性和必要性。該時(shí)期由于流域各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚不充分，水資源利用矛盾并不突出，我國與下游國家少有水糾紛。

第二階段：爭議合作相互交織，協(xié)調(diào)緩和彼此矛盾(2000-2015年)。隨著流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，流域?qū)λY源的需求也在增加。從2000年以來，沿岸國家間水糾紛愈演愈烈。不僅湄公河下游國和部分國際NGO組織對我國國內(nèi)以及在下游投資開發(fā)的水電項(xiàng)目提出質(zhì)疑，[注]2014年，柬泰越NGO公開質(zhì)疑中資企業(yè)在柬埔寨上丁省承建的塞桑河下游2號水電站項(xiàng)目。即使下游國之間也因水電開發(fā)糾紛不斷。[注]老撾沙耶武里水電項(xiàng)目曾引起越南、柬埔寨擔(dān)憂。越方甚至提議將所有湄公河下游的水電站建設(shè)計(jì)劃擱置10年。參考白晶：《老撾要在湄公河建水電站》，《中國能源報(bào)》2012-11-12，007版。為應(yīng)對水糾紛，我國以合作替代對抗，逐步緩和水爭端。一是在國際與區(qū)域多邊場合不斷表達(dá)合作意愿。二是采取具體措施化解水爭端。2002年，我國第一次向下游提供汛期水文資料。2010年，我國公開相關(guān)水文數(shù)據(jù)正面回應(yīng)“中國水壩威脅論”。2016年，我國應(yīng)下游國家請求，開閘放水緩解下游旱情。該時(shí)期的水關(guān)系可概括為沖突與合作并存，通過合作，逐步緩解沖突。

第三階段：主動(dòng)融入，推進(jìn)合作(2015-至今)。2015年11月，沿岸國六國外交部部長在云南景洪召開湄公河合作外長會(huì)議，瀾湄合作機(jī)制正式建立。2016年3月，首次湄公河領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議在海南三亞召開，并將水資源合作作為五大優(yōu)先合作領(lǐng)域。從相關(guān)信息看，目前瀾湄合作處于平穩(wěn)起步積極推進(jìn)階段。組織架構(gòu)上，搭建起了領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議、外長會(huì)、高官會(huì)、工作組會(huì)四級會(huì)議機(jī)制。各國成立了協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)瀾湄合作國家秘書處，水資源合作中心也已設(shè)立。在水資源合作上，主要開展了政策對話、人員培訓(xùn)、水利規(guī)劃、水質(zhì)監(jiān)測等合作。如，2016年6月10日，我國在武漢培訓(xùn)老撾、柬埔寨的水行政主管部門的管理人員和技術(shù)官員；[注]劉霄：瀾湄水資源合作項(xiàng)目水利工程專業(yè)碩士研究生班在漢開班，長江水利網(wǎng)，http://www.cahee.org.cn/news/6774。2017年3月20日，瀾滄江—湄公河(以下簡稱“瀾湄”)水資源合作聯(lián)合工作組第一次會(huì)議在北京召開；[注]水利部：瀾滄江—湄公河水資源合作聯(lián)合工作組第一次會(huì)議在北京召開，水利部官網(wǎng)，2017年3月6日，http://gjkj.mwr.gov.cn/jdxw/201703/t20170306_880150.htm。2018年發(fā)布了《瀾滄江—湄公河合作五年行動(dòng)計(jì)劃(2018-2022)》，對水資源合作內(nèi)容從頂層設(shè)計(jì)、水質(zhì)監(jiān)測、洪旱災(zāi)害應(yīng)急管理、制定“水資源合作五年行動(dòng)計(jì)劃”等方面作出了進(jìn)一步規(guī)劃。[注]《瀾滄江—湄公河合作五年行動(dòng)計(jì)劃(2018一2022)》，《人民日報(bào)》2018年1月11日第9版。

可見，我國與下游國的水資源合作已呈現(xiàn)出水爭議逐步減少，水合作穩(wěn)步推進(jìn)的良好發(fā)展態(tài)勢?；仡櫿麄€(gè)水資源合作進(jìn)程，我們可以歸納出如下幾方面特征：

第一，合作態(tài)度從互疑向互信轉(zhuǎn)變。從前期水合作情況看，信任不足是造成水分歧的重要原因。以我國為例，在1995年湄公河委員會(huì)成立之初，我國和緬甸也曾受到邀請加入委員會(huì)，但考慮到政治等風(fēng)險(xiǎn)因素，[注]郭延軍：《大湄公河水資源安全：多層治理及中國的政策選擇》，《外交評論》2011年第2期。兩國最后僅以觀察員身份參與相關(guān)活動(dòng)。上游兩國的缺失表明湄公河委員會(huì)機(jī)制本身的不完整。這種不完整表明了沿岸國在水合作理念模式上的分歧。之后，每當(dāng)下游出現(xiàn)水災(zāi)害，“中國水威脅論”就會(huì)出現(xiàn)。面對這種情況，中國秉持合作態(tài)度，逐步消除下游國的水疑慮。除了在各種國際、區(qū)域會(huì)議中表達(dá)合作意愿，明確合作立場外，還先后通過對外說明情況，開展政策溝通，持續(xù)提供汛期水文信息，持續(xù)放水緩解下游旱情等方式，表明我國的合作誠意。2015年，由我國倡議的瀾湄合作機(jī)制正式成立。這表明沿岸國之間水博弈的天平已經(jīng)從水互疑向水互信傾斜。

第二，合作事項(xiàng)逐漸擴(kuò)展、深化。根據(jù)美國學(xué)者希拉·約菲、阿倫·T.沃爾夫、馬克·哲睿弄主持國際流域風(fēng)險(xiǎn)評估項(xiàng)目設(shè)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)等級標(biāo)準(zhǔn)，[注]在這項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評估等級中，將沖突到合作共分為15個(gè)等級。0代表中立或沒有顯著的行動(dòng)。從0到7，表示合作從中立到一體化，期間，分別是吻合的口頭支持，官方口頭支持，簽署文化或科學(xué)類協(xié)議，非軍事性的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、工業(yè)類協(xié)議，軍事、經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略支持，國際水協(xié)議簽署等6個(gè)等級。0到-7這說明沖突升級，爭端激烈，局勢惡化。來源：ShiraYoffe,Aaron T.Wolf,Mark Giordano，“conflict and cooperation Over International Freshwater Resource: Indicators of Basins at Risk”，Journal of the American Water Resources Association,2003,p.1113.轉(zhuǎn)引：李志斐：《水與中國周邊關(guān)系》，北京：時(shí)事出版社，2015年，第38頁。當(dāng)前沿岸國之間水資源合作大致處于2-4的正合作方向。既有各方政府口頭表態(tài)與支持，又有涉及文化、科學(xué)類的雙邊、多邊協(xié)議，并且已簽署或正在規(guī)劃生態(tài)走廊計(jì)劃、具體水資源合作項(xiàng)目、水資源合作五年行動(dòng)計(jì)劃等非軍事性的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和工業(yè)類協(xié)議。雖然離最高層級的簽署國際水協(xié)議和一體化管理方面尚有一定距離，但以當(dāng)前良好的合作態(tài)勢而言，未來也并非不能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

從時(shí)間節(jié)點(diǎn)上看，上述合作基本開始于2000年以后。這說明在這10多年時(shí)間里，水合作涉及到水文信息交換、共建水資源中心等多個(gè)領(lǐng)域，進(jìn)程雖不一定能滿足外界期待，但考慮到各國在合作中面臨的實(shí)際困難，能有如此的合作進(jìn)程也實(shí)屬不易。

第三，受制于國內(nèi)水戰(zhàn)略缺失，我國缺乏國際水戰(zhàn)略長期規(guī)劃。我國的水資源合作是在質(zhì)疑、抗議下開展的被動(dòng)合作。這種被動(dòng)并非是因我國缺乏合作誠意，更多是因缺乏合作經(jīng)驗(yàn)，缺乏維護(hù)水安全的整體戰(zhàn)略，導(dǎo)致的應(yīng)對被動(dòng)。這決定了我國瀾湄水資源合作在心態(tài)上必然有一個(gè)從排斥、質(zhì)疑到認(rèn)同、支持的轉(zhuǎn)變過程。在合作策略上只能是從具體領(lǐng)域開始，點(diǎn)滴推進(jìn)，積累經(jīng)驗(yàn)，逐步形成符合我國利益、兼顧下游關(guān)注的水合作戰(zhàn)略。隨著合作的不斷深化，這種水安全戰(zhàn)略缺失的弊端也逐漸顯現(xiàn)。合作什么，怎么合作，合作到什么程度等方面，綜合設(shè)計(jì)不到位，議題主導(dǎo)能力不強(qiáng)等。因此，我們的合作意愿雖然真誠，但在如何與國際先進(jìn)水合作理念對接，如何對外作出有效說明以消除誤解，將合作成效及時(shí)轉(zhuǎn)化為影響周邊的軟實(shí)力方面尚顯不足。

三、公平合理利用是推動(dòng)瀾湄水資源合作的基本法律原則

通過上面的分析可知，隨著水溝通的加深，特別是瀾湄合作機(jī)制建立以來，流域水合作在快速加深。有理由相信，舊的水問題能得到逐漸化解和緩和，但隨著流域水需求的增長，也必然會(huì)有新的水問題。對于沿岸國而言，積極有效地解決水問題固然重要，但構(gòu)建符合流域?qū)嶋H的水協(xié)作機(jī)制也很重要。

金堆城鉬業(yè)股份有限公司王家坪尾礦庫初期壩工程位于陜西省渭南市華縣金堆鎮(zhèn)大栗西村王家坪，初期壩位于現(xiàn)有栗西尾礦庫下游5.8 km。王家坪尾礦庫為山谷型尾礦庫，設(shè)計(jì)總庫容2.35億m3，設(shè)計(jì)有效庫容2.0億m3，設(shè)計(jì)為二等庫，服務(wù)年限為24.3年。設(shè)計(jì)防洪標(biāo)準(zhǔn)初期為200年一遇，中后期為1 000年一遇。初期壩為堆石碾壓透水壩，軸線壩高68.5 m，壩頂高程1 080.50 m，壩頂寬6.0 m，壩軸線長183.52 m。

在尋求符合可行的水合作機(jī)制方面，歷史經(jīng)驗(yàn)與域外實(shí)踐均表明，一套符合流域?qū)嶋H的法治化治理方式是流域的正確選擇。在國際水法中，“‘公平合理利用原則’為國際水道利用首要規(guī)則這一觀點(diǎn)已經(jīng)達(dá)成共識(shí)”。[注][愛爾蘭]歐文·麥克因泰里：《國際法視野下國際水道的環(huán)境保護(hù)》，秦天寶譯，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2014年版，第1頁。這既是瀾湄沿岸國均能接受的原則，也是平衡各方水沖突的有效武器，更能促進(jìn)沿岸國結(jié)合流域?qū)嶋H開展水合作。

(一)公平合理利用原則是沿岸國各方均能接受的國際水合作的基本準(zhǔn)則。

第一，我國在國際河流開發(fā)合作上的態(tài)度符合公平合理利用的基本精神。在列次的水糾紛當(dāng)中，我國外交部均表示，作為負(fù)責(zé)任的國家，我國在進(jìn)行水資源開發(fā)過程中，會(huì)照顧下游國的合理關(guān)切。2006年3月9日，我國外交部發(fā)言人就表示：“作為上游國家，中方一向?qū)恿鞅Ｗo(hù)和利用并舉，充分考慮下游國家的利益和關(guān)注。我們愿意在區(qū)域合作的大框架內(nèi)，同有關(guān)國家就跨界河流的水資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等問題進(jìn)行友好協(xié)商?！盵注]秦剛：“2006年3月9日外交部發(fā)言人秦剛在例行記者會(huì)上答記者問”，圣彼得堡總領(lǐng)事館，2006年3月9日，http://www.fmprc.gov.cn/ce/cgstp/chn/fyrjh/t239432.htm。2010年3月3日，外交部發(fā)言人再次表示：“作為湄公河上游國家，在開發(fā)利用水資源的時(shí)候，我們本著負(fù)責(zé)任的態(tài)度，合理可持續(xù)地利用開發(fā)，充分考慮到下游國家的合理關(guān)切?！盵注]秦剛：“媒體關(guān)注胡士泰是否在澳大利亞服刑 外交部回應(yīng)”，搜狐新聞，2010年3月30日，http://news.sohu.com/20100330/n271216065.shtml。2018年8月3日，外交部發(fā)言人表示：“作為上游國家，中方一直十分重視湄公河下游國家的關(guān)切和需求，一直與下游國家保持著密切的溝通，一直致力于與相關(guān)國家開展水文信息共享、防洪抗旱等方面的水資源合作?！盵注]耿爽：《2018年8月3日外交部發(fā)言人耿爽主持例行記者會(huì)》，http://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/t1582927.shtml，2018-11-9訪問。由此可見，我國一直以來均承認(rèn)下游水利益，并堅(jiān)持以對話方式解決彼此水糾紛。這與公平合理利用提出的“一切相關(guān)因素須同時(shí)考慮，在整體基礎(chǔ)上做出結(jié)論”的基本立場有內(nèi)在聯(lián)系。

第二，湄公河委員會(huì)支持以公平合理利用方式確保河流的可持續(xù)發(fā)展。湄公河委員會(huì)在成立之初就明確表示，要“以合理和公平的方式在各自領(lǐng)土內(nèi)利用湄公河河流系統(tǒng)的水”。[注]《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》第五條。2014年第二屆湄公河峰會(huì)上，下湄公河四國在《胡志明市宣言》中表示要公平合理利用湄公河水資源。宣言明確將“審查，更新和實(shí)施以水資源綜合管理為基礎(chǔ)的流域開發(fā)戰(zhàn)略”作為合作優(yōu)先領(lǐng)域。[注]MRC：“Ho Chi Minh City Declaration：Water, Energy and Food security in the context of climate changefor the Mekong River Basin 5 April 2014”，2014年5月5日，http://www.mrcsummit.org/download/HCMC-Declaration-V5-4Apr2014.pdf，2018-11-9訪問。而水資源綜合管理就是以“公平的方式，在不損害重要生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)性的條件下，促進(jìn)水、土及相關(guān)資源的協(xié)調(diào)開發(fā)和管理，以使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)財(cái)富最大化的過程”。[注]全球水伙伴技術(shù)顧問委員會(huì)：《水資源綜合管理》，北京：中國水利水電出版社，2016年，第17頁。這本身就是公平合理利用具體化的表現(xiàn)。《湄公河流域發(fā)展戰(zhàn)略2016-2020》報(bào)告也明確提出，“在可持續(xù)發(fā)展和公平合理使用這一更廣泛的原則下進(jìn)行最佳發(fā)展”。[注]MRC：Basin Development Strategy 2016-2020，湄公河委員會(huì)，2017年8月20日，http://www.mrcmekong.org/assets/Publications/strategies-workprog/MRC-BDP-strategy-complete-final-02.16.pd，2018-11-9訪問。由此可見，公平合理利用湄公河水資源是湄公河委員會(huì)一直以來支持、追求的發(fā)展原則。

(二)公平合理利用原則是平衡各方水沖突的有力武器。

公平合理原則本身的包容性能最大限度涵蓋各方水需求，為凝聚共識(shí)奠定基礎(chǔ)。首先，公平合理利用原則最大限度地涵蓋了當(dāng)前以及未來一段時(shí)期瀾湄流域可能出現(xiàn)的水爭議點(diǎn)。按照《國際水道非航行使用法公約》規(guī)定，[注]參見《國際水道非航行使用法公約》第五條。公平合理利用是指沿岸國能從使用和開發(fā)國際水道的過程中獲益，同時(shí)考慮河道最大化的可持續(xù)發(fā)展。這意味著“公平”是指使用與受益上的平等權(quán)利，而非一定要均等使用和受益。這就為沿岸國根據(jù)本國需要，在不危害其他國家水權(quán)益的情況下進(jìn)行水資源開發(fā)提供了條件。同時(shí)，涉及公平合理利用的相關(guān)因素十分豐富，涵蓋了從河流自然因素、人口經(jīng)濟(jì)等社會(huì)因素在內(nèi)的多種因素，將當(dāng)前瀾湄上下游國家所提出的開發(fā)利用計(jì)劃幾乎全部囊括其中。其次，公平合理內(nèi)涵的發(fā)展，將環(huán)境保護(hù)提高到了新的高度，符合流域國家的生態(tài)保護(hù)規(guī)劃。公平合理不僅規(guī)定了沿岸國的權(quán)利，同時(shí)也規(guī)定了相應(yīng)義務(wù)——“實(shí)現(xiàn)最佳和可持續(xù)的利用和最大效益”。這意味著利用與保護(hù)要相一致，開發(fā)過程中必須充分考慮生態(tài)及其他自然因素，要注意提高用水效率等諸多水資源保護(hù)理念。這與沿岸國重視水環(huán)境保護(hù)的理念相一致。最后，綜合考慮，整體判斷這一要求為沿岸國合作提供了可能性。公平合理利用的綜合性與概括性并未對開發(fā)利用優(yōu)先秩序作出規(guī)定，而是要求沿岸國綜合考慮各方因素進(jìn)行整體判斷。當(dāng)前瀾湄流域各國在如何利用水資源以及保護(hù)水環(huán)境方面存在巨大分歧，如果預(yù)設(shè)開發(fā)利用的優(yōu)先秩序，不僅不能解決問題，反而會(huì)制造更大的分歧。而恰恰是這種模糊的規(guī)則，能最大限度地降低彼此水分歧，促成各國的水合作。

(三)公平合理利用原則需結(jié)合瀾湄流域?qū)嶋H情況而確定

公平合理利用的原理與國際水合作的成功經(jīng)驗(yàn)均說明，水資源合作的內(nèi)容與形式均需與流域的具體情況相結(jié)合才能取得成功。在當(dāng)前瀾湄水資源合作中，如何合理利用水資源是沿岸國面臨的主要問題。就水資源開發(fā)利用與保護(hù)而言，發(fā)展中國家面臨的基本問題就是“必須注重解決更加基礎(chǔ)的日常生活問題”。[注][荷蘭]Eelco van Beek：《水資源綜合管理：方法-模型-應(yīng)用》，宋心同、張勇等譯，鄭州：黃河水利出版社，2008年，第29頁。從用水結(jié)構(gòu)上講，未來流域農(nóng)業(yè)用水增長空間不大。并且，通過提高用水效率，農(nóng)業(yè)用水量還有望降低。但工業(yè)化和城市化將增加用水量。沿岸國需提高城市集中供水、污水處理等水資源管理水平。在水環(huán)境保護(hù)方面，當(dāng)前緊迫任務(wù)是扭轉(zhuǎn)原始森林面積不斷減少的趨勢，提高環(huán)境管理水平。在水患應(yīng)對方面，需要流域加強(qiáng)合作，提高整體的水患應(yīng)對能力，減少因水患帶來的破壞作用。在能源安全方面，水電仍然是未來湄公河地區(qū)不可或缺的能源。在水電開發(fā)與環(huán)境保護(hù)之間必須找到恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)。由此可見，瀾湄流域的公平合理利用顯然應(yīng)該緊緊圍繞上述具體問題開展。這就決定了，瀾湄水資源合作不是照搬照抄他國的水合作模式，而是要在流域現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上尋求彼此接受彼此信任的合作方式。只要是沿岸國認(rèn)可的合作，就是基本實(shí)現(xiàn)公平合理的合作。

四、公平合理利用瀾湄 水資源的基本路徑

(一)以流域發(fā)展為基本理念，共同規(guī)劃瀾滄江—湄公河的可持續(xù)發(fā)展。

公平合理利用既是“有限領(lǐng)土主權(quán)”學(xué)說的一種表現(xiàn)，[注]黃錫生、曾彩琳：《跨界水資源公平合理利用原則的困境與對策》，《長江流域資源與環(huán)境》2012年第1期。也是對水利益共同體的一種法律承認(rèn)，還是對狹隘片面的絕對主權(quán)和絕對領(lǐng)土完整水權(quán)理論的排斥。公平合理利用就是要承認(rèn)上下游國家相關(guān)水權(quán)益。協(xié)調(diào)彼此水權(quán)益就必須從水利益共同體這一整體角度著手，從流域可持續(xù)發(fā)展角度看待問題。

本文以為，并非如一些學(xué)者所言，以流域生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的合作就是忽視各國水權(quán)的合作。[注]王志堅(jiān)：《國際河流法研究》，北京：法律出版社，2012年，第120頁。以流域?yàn)榛A(chǔ)的合作是將流域可持續(xù)發(fā)展作為合作的立足點(diǎn)，而水權(quán)則是涉及所有權(quán)、使用權(quán)、配水權(quán)、讓渡權(quán)和交易權(quán)在內(nèi)的一系列權(quán)益。二者并無必然的對立關(guān)系。首先，以流域?yàn)榛A(chǔ)公平合理利用水資源并非是對水權(quán)的否定。公平合理歸根結(jié)底是對水利益分配的公平合理。水權(quán)是否明晰是確定水利益分配是否公平合理的基礎(chǔ)。沒有對水權(quán)的清晰認(rèn)可，則公平合理的標(biāo)準(zhǔn)、利益協(xié)調(diào)方式均難以確定。因此，運(yùn)用公平合理不僅不能回避水權(quán)，還必須正視水權(quán)。鑒于水權(quán)問題本身的敏感性與瀾湄流域的合作形勢，且國際水法對于水權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)尚不清晰的現(xiàn)實(shí)，當(dāng)前的瀾湄水資源合作直接介入水權(quán)議題尚有困難，但我們需認(rèn)識(shí)到，對水利益的劃分與認(rèn)可卻是客觀存在的。這本就是對水權(quán)在某種程度上的不否認(rèn)。其次，公平合理利用是權(quán)利義務(wù)平等下的水資源利益分配協(xié)調(diào)。公平合理利用作為國際水法基本原則，在貫徹過程中，必然會(huì)將其轉(zhuǎn)化為法律核心概念——權(quán)利與義務(wù)。這意味著上游國與下游國要享有同等權(quán)利，履行同等義務(wù)，或者通過平衡機(jī)制達(dá)到權(quán)利義務(wù)的整體相對平等。只有如此，才是著眼于流域整體的公平合理利用。如果上下游國家之間權(quán)利義務(wù)不平等，必將降低權(quán)利受損方合作意愿，最終可能將一方逼出合作機(jī)制。這并非是可行的水資源合作策略。

(二)激發(fā)沿岸國的合作動(dòng)力是推動(dòng)公平合理利用瀾湄水資源的基礎(chǔ)。

公平合理利用需促進(jìn)沿岸國水權(quán)益共享。而共享是相互依存的必然要求，否則各國只能是零和博弈，甚至是負(fù)博弈。從國際合作論看，“在一定條件下合作能在利益互補(bǔ)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來”。[注]Robert Keohane，After Hegemony:Cooperation and Discord in the World Political Economy，Princeton University Press , 2005 , 42 (2) :872-873合作方式必然通過政策調(diào)整、協(xié)商談判，再采取一致行動(dòng)。期間也必然存在利益矛盾與沖突。合作就是要積極處理沖突，最終實(shí)現(xiàn)合作。合作的過程就是要互惠。只有互惠才能為合作提供動(dòng)力。

就瀾湄流域的實(shí)際情況看，若僅就水資源合作本身而言，合作是非對稱性的，即上游國能得到的水利益較少。[注]這里的上下游是相對而言的，中國是絕對的上游國，越南是絕對的下游國，其他四國的上下游位置則是相對的。上游國合作動(dòng)力必然不足。因此將不同領(lǐng)域的合作問題進(jìn)行綜合考慮是符合現(xiàn)實(shí)的。也正因?yàn)槿绱耍瑸戜睾献鳈C(jī)制確定的三大支柱和五大優(yōu)先合作領(lǐng)域，是整體推進(jìn)瀾湄合作的正確選擇。如此，才能實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)、共贏，不斷深化水合作的目標(biāo)。

(三)確定合作內(nèi)容是公平合理利用瀾湄水資源的內(nèi)在要求。

根據(jù)俄勒岡州立大學(xué)TFDD數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計(jì)，從1820年到2007年間，各國水資源合作的主要內(nèi)容依次為水量分配、水電開發(fā)、水質(zhì)保護(hù)、防洪管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、邊界問題、聯(lián)合管理、航行問題、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)合作、農(nóng)業(yè)灌溉及漁業(yè)問題。[注]王志堅(jiān)：《國際河流法研究》，北京：法律出版社，2012年，第34頁。這些合作事項(xiàng)為水合作提供了參考標(biāo)準(zhǔn)，但瀾湄水合作顯然不應(yīng)盲從，而應(yīng)從本流域?qū)嶋H出發(fā)開展合作。相比較而言，瀾湄水資源合作的實(shí)際主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，流域并不存在水量不足，水質(zhì)惡化等亟須解決的水問題。這一基本判斷為合作降低了水壓力、提供了較大的回旋空間。湄公河目前年均流量為 4750億m3。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前及未來一段時(shí)間，流域用水量不足600億m3，總用水量不到年徑流量的12%。即使按照湄公河委員計(jì)算，從2030年到2060年，泰國和越南在灌溉面積不會(huì)明顯增加的情況下，柬埔寨和老撾兩國的灌溉面積將在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增加66%和29%，用水量從50.4萬hm2和16.6萬hm2增加到83.8萬hm2和21.5萬hm2。[注]MRC：“Basin Development Strategy 2016-2020”，湄公河委員會(huì)，2017年11月25日，http://www.mrcmekong.org/assets/Publications/strategies-workprog/MRC-BDP-strategy-complete-final-02.16.pd。其用水也有保障。另外，從流域水質(zhì)來看，在“瀾滄江水系總體水質(zhì)為輕度污染”，瀾滄江(出國境)斷面綜合水質(zhì)多為Ⅰ、Ⅱ類水質(zhì)。[注]李麗娟、李九一等：《瀾滄江流域水資源與水環(huán)境研究》，北京：科學(xué)出版社，2016年，第184-186頁。在下湄公河地區(qū)，根據(jù)湄公河委員會(huì)48個(gè)監(jiān)測點(diǎn)監(jiān)測，主流水質(zhì)相對穩(wěn)定，滿足水質(zhì)安全的最低標(biāo)準(zhǔn)。[注]MRC：“Integrated Water Resources Management-based Basin Development Strategy 2016-2020”，湄公河委員會(huì)，2017年11月25日，http://www.mrcmekong.org/assets/Publications/strategies-workprog/MRC-BDP-strategy-complete-final-02.16.pdf?？梢?，未來一段時(shí)間，流域整體并不缺水，生態(tài)需水有保障。當(dāng)然，這并不排除個(gè)別特殊時(shí)期出現(xiàn)局部水問題。

其次，水合作項(xiàng)目需注意與該流域已有的水合作項(xiàng)目相對接問題。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、航行問題、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)合作、農(nóng)業(yè)灌溉及漁業(yè)等問題方面，目前在該流域已有東盟共同體、“一帶一路”倡議、中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)、大湄公河流次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作等區(qū)域、次區(qū)域多重合作機(jī)制涉及這些項(xiàng)目。[注]有學(xué)者已經(jīng)指出，該流域的經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)等合作的問題不是合作機(jī)制欠缺的問題，而是合作機(jī)制扎堆，如何避免機(jī)制擁堵的問題。參見：盧光盛：《瀾湄機(jī)制如何從湄公河地區(qū)諸多邊機(jī)制中脫穎而出?》，《當(dāng)代世界》2016年第5期。這些合作項(xiàng)目與《瀾滄江—湄公河合作五年行動(dòng)計(jì)劃(2018-2022)》已列出來的合作多有重復(fù)。這些項(xiàng)目對促進(jìn)當(dāng)?shù)匕l(fā)展意義重大。上述機(jī)制，應(yīng)相互協(xié)調(diào)，避免資源浪費(fèi)，做好機(jī)制之間的對接工作。

第三，一些深層次合作，雖可作為瀾湄水合作的方向，但不能一蹴而就，否則欲速則不達(dá)。聯(lián)合管理問題作為應(yīng)對跨界河流水危機(jī)的最佳解決方案，一直是研究跨界河流水安全的重要選擇。[注]何艷梅：《中國跨界水資源利用和保護(hù)法律問題研究》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2013年，第111頁。從法理上講，公平合理利用是對沿岸國水權(quán)益進(jìn)行平等合理的考慮。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，“共同管理安排和機(jī)制事實(shí)上是不可缺少的”。[注][愛爾蘭]歐文·麥克因泰里：《國際法視野下國際水道的環(huán)境保護(hù)》，秦天寶譯，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2014年，第92頁。但是這種高階合作應(yīng)在前期扎實(shí)的互信和合作經(jīng)驗(yàn)積累的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)的。試想，下湄公河四國理應(yīng)是最關(guān)心湄公河水安全的國家，可湄公河委員會(huì)從1995年成立至今已經(jīng)20多年，卻仍是一個(gè)不具實(shí)權(quán)的咨詢性機(jī)構(gòu)，則下湄公河四國內(nèi)部整合的難度可見一斑。中國也應(yīng)審時(shí)度勢，目前仍以積累互信消除分歧為合作的著眼點(diǎn)，而不必過于拔高水資源的合作預(yù)期。

第四，積極推進(jìn)防洪、河流信息資料共享、人員培訓(xùn)等合作項(xiàng)目，試點(diǎn)聯(lián)合發(fā)布流域水合作年報(bào)，為更深入合作奠定基礎(chǔ)。自瀾湄合作機(jī)制成立以來，瀾湄水合作項(xiàng)目推進(jìn)重點(diǎn)在于應(yīng)急水災(zāi)害管理、水管理能力提升、河流信息交流共享等領(lǐng)域。這些合作均處于積累互信的階段。有必要繼續(xù)推進(jìn)，并探討將部分合作，如應(yīng)急水災(zāi)害管理、河流信息交流共享等，規(guī)范化機(jī)制化，以制度的方式深化互信。同時(shí)，可以探討流域國家以適當(dāng)形式聯(lián)合發(fā)布流域水合作年度報(bào)告，以科學(xué)客觀的立場，向外界說明流域水情、相關(guān)問題以及應(yīng)對措施，逐步消除流域水疑慮。

最后，水電開發(fā)與環(huán)境保護(hù)需要找到各國均能接受的平衡點(diǎn)。按估計(jì)，湄公河下游在2060年將進(jìn)入高收入國家。屆時(shí)，能源如何支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展是需要解決的問題。水電作為一種重要的清潔能源當(dāng)然是湄公河流域的重要選擇。但是，在分布式能源快速發(fā)展的今天，未來大型水電項(xiàng)目應(yīng)如何建設(shè)如何布局是需要認(rèn)真考慮的問題。同時(shí)，大型水電帶來的生態(tài)問題一直是難以解決的問題。這也需要進(jìn)行綜合考慮。

(四)構(gòu)建差異化合作機(jī)制，落實(shí)公平合理利用原則。

一個(gè)符合瀾湄水安全實(shí)際的合作機(jī)制是落實(shí)公平合理利用原則的關(guān)鍵。如前分析可知，瀾湄水合作內(nèi)涵是豐富的，各國應(yīng)根據(jù)具體事項(xiàng)的性質(zhì)以及如何有利于推進(jìn)合作而確定具體合作機(jī)制。對此，我們需認(rèn)識(shí)到以下四點(diǎn)：

首先，根據(jù)水問題性質(zhì)確定合作方式。水問題大致可分為跨國水問題和國內(nèi)水問題?？鐕畣栴}是需要沿岸國共同努力進(jìn)行解決的問題。這類問題的影響與解決往往超越一國范圍，沒有他國的配合與合作則無法解決，甚至?xí)?dǎo)致問題惡化。因此，他國對該問題就具有一定的配合與合作義務(wù)。國內(nèi)水問題的影響范圍一般僅局限于一國內(nèi)部，多屬一國內(nèi)政問題，其問題的嚴(yán)重與解決無需他國承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，即使他國介入，也多以國際援助的方式介入。

其次，流域合作機(jī)制解決流域水資源問題。跨流域水問題是指那些具有流域性、全局性、周期性的水問題。對此應(yīng)通過建立規(guī)范化的合作機(jī)制予以解決。例如，對于應(yīng)急調(diào)水應(yīng)對干旱問題，已經(jīng)證明是切實(shí)可行的措施。目前有必要探討將其制度化規(guī)范化，以提升流域抗旱能力。又如，水文信息交換是“公平合理利用國際河流的前提，是不對他國造成重大損害的保障，是開發(fā)國際河流進(jìn)行國際合作的基礎(chǔ)”。[注]郝少英：《我國國際河流水資源信息資料交流存在的問題及其法律對策》，《清華法治論衡》2014年第3期。中國與湄公河委員會(huì)也開展了水文信息合作。未來，可與瀾湄水資源數(shù)據(jù)信息中心深化合作，建設(shè)水文信息采集點(diǎn)，規(guī)范水文信息數(shù)據(jù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。水文信息涉及國家安全問題，交換什么，保留什么；交換后信息使用范圍，對方如何履行保密義務(wù)等，均應(yīng)有相關(guān)配套規(guī)定。至于這些合作機(jī)制應(yīng)采取硬合作機(jī)制還是軟合作機(jī)制，筆者以為目前以軟合作機(jī)制更符合流域?qū)嶋H。[注]劉華：《以軟法深化周邊跨界河流合作治理》，《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2017年第4期。

再次，國內(nèi)水問題主要靠國內(nèi)力量解決，他國可通過國際援助方式解決該問題。這類問題可能也十分嚴(yán)重，但更多屬于國內(nèi)事務(wù)，他國并無相關(guān)義務(wù)。當(dāng)然，這并不排斥他國基于人道主義精神，通過國際援助等形式給予幫助。如流域部分地區(qū)的飲水安全問題，[注]根據(jù)世界銀行2017年世界發(fā)展指數(shù)報(bào)告，在老撾和柬埔寨農(nóng)村仍有26.4%和30.5%的人仍然無法獲得清潔水源保障。參見：IBRD：World Development Indicators，http://wdi.worldbank.org/tables，2018-11-22訪問。屬于一國內(nèi)政問題。他國可通過項(xiàng)目制幫助該地區(qū)解決飲水安全問題。

最后，通過會(huì)議、研討等平臺(tái)探討其他潛在問題。當(dāng)前的瀾湄水資源合作尚處于起步階段，很多深層次問題尚未觸及。未雨綢繆，可通過民間、學(xué)者等非官方渠道與平臺(tái)進(jìn)行探討。如瀾湄流域可以探討水權(quán)內(nèi)涵與分配標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)受益補(bǔ)償?shù)葐栴}。受益補(bǔ)償制度是兼顧上下游利益，體現(xiàn)公平合理利用的重要制度。從他國在國際河流的合作實(shí)踐看，受益補(bǔ)償類型為下游國受益補(bǔ)償和設(shè)施利用補(bǔ)償。[注]王志堅(jiān)：《國際河流法》，北京：法律出版社，2012年，第192-193頁。如，上游國修建防洪設(shè)施以提高下游洪水災(zāi)害應(yīng)對能力；[注]參見《加拿大和美國關(guān)于合作開發(fā)哥倫比亞河流域水資源條約》相關(guān)規(guī)定。為了確保下游水量，限制上游國用水，而由下游國提供給上游國經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)取注]參見1925/1951年Gash河條約。結(jié)合瀾湄流域?qū)嶋H，在具體補(bǔ)償方式上，考慮到沿岸國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，顯然難以要求以金錢方式進(jìn)行補(bǔ)償。具體補(bǔ)償方式也應(yīng)根據(jù)受益國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力酌情考慮?；蛞越疱X方式予以補(bǔ)償，或以技術(shù)轉(zhuǎn)移方式推進(jìn)等不一而足。

五、結(jié) 語

當(dāng)瀾湄合作機(jī)制已經(jīng)確立，水資源作為五大優(yōu)先合作領(lǐng)域后，如何進(jìn)一步推動(dòng)水資源合作給研究者提供了諸多想象空間。在法治已成為時(shí)代重要話語的背景下，以法治方式推動(dòng)瀾湄水資源合作是深化合作的重要選項(xiàng)。從公平合理利用角度思考瀾湄水資源合作，不僅有利于樹立流域尊重法治的國際形象，也有利于凝聚流域共識(shí)，從而為實(shí)現(xiàn)“周邊命運(yùn)共同體”的宏偉目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。