20世紀50年代人民解放軍改革的組織領導初探*

★ 顏 慧

20世紀50年代，是新中國成立后人民解放軍建設的第一個時期，軍隊建設由低級階段向高級階段轉變，國防和軍隊建設取得了輝煌成就。這一時期，人民軍隊在編制體制、法規(guī)制度、軍事訓練、政治工作、后勤保障、武器裝備建設等各方面都進行了深刻變革，力度之大、涉及面之多、影響范圍之廣在人民軍隊歷史上前所未有。在這場“大破大立”“疾風暴雨”式的改革中，中共中央、中央軍委采取了一系列卓有成效的組織領導舉措，成立專項改革組織機構，科學論證改革方案，以制度建設鞏固改革成果，有力保證了改革的順利實施。

一、成立專項改革組織機構

軍隊改革主要依靠專門的組織機構進行具體的組織和實施。20世紀50年代人民解放軍改革涉及的范圍廣、情況復雜、面臨的棘手問題很多，必須要有專門的組織機構，專司改革的籌劃設計、實施推進和監(jiān)督落實。出于這些考慮，1952年11月13日軍委例會決定由聶榮臻擔任軍銜實施委員會主任、兵役法委員會主任，黃克誠擔任薪金委員會主任。當時負責軍委日常工作的軍委副主席彭德懷，給這些即將成立的領導機構提出基本要求：“屬于各單位業(yè)務范圍內的問題，應由各單位自己做主認真辦理，不要把自己業(yè)務中的許多小問題都拿來請示?！薄暗嘘P全面的、牽涉很廣的問題，一定要事先請示，這樣才能做到分工負責，增強各級的責任感。”①王焰：《彭德懷年譜》，北京：人民出版社，1988年，第536 頁。

為了準備兵役制度改革，1952年10月，在軍委人民武裝部成立了兵役法研究室。該室在蘇聯(lián)顧問幫助下，研究了包括蘇聯(lián)、日本、美國、法國、德國以及國民黨的兵役法制度，為《兵役法》的制定奠定了理論基礎。11月25日，成立以聶榮臻為主任，粟裕、黃克誠等12 人為委員的“軍委兵役法研究委員會”。經過5 個月的努力，《兵役法》起草的理論準備已經初步完成。1953年3月23日，正式成立兵役法委員會，聶榮臻為主任，黃克誠、張宗遜、徐立清、王宗槐、孫儀之、劉道生、吳法憲、李天煥、王尚榮、蘇靜、蕭克、傅秋濤、蕭向榮任委員。此后，經過一年半的努力，擬定了《兵役法》草案。

與兵役制度改革一樣，軍銜制改革涉及面也很廣，關系干部的切身利益。中央軍委十分重視和慎重。1953年2月17日，正式成立軍銜實施工作委員會。聶榮臻為主任，黃克誠、蕭華為副主任，委員有張宗遜、蕭勁光、劉亞樓、楊立三、賴傳珠、徐立清、蘇靜、孔石泉。軍銜實施工作委員會的主要任務是：對實行軍銜制度中涉及的諸多政策和原則問題進行研究和解決；組織協(xié)調各有關部門在統(tǒng)一計劃下進行準備工作；組織研究全軍高級干部的軍銜等級，統(tǒng)一全軍軍銜標準，并督促檢查各級軍銜評定工作。3月7日，在軍銜實施委員會之下，成立了軍銜審查研究組，負責軍銜制度的具體工作，由曹廣化、王宗槐、孔石泉、袁子欽、王文軒等9 人組成，曹廣化任組長，孔石泉任副組長。為“公平、合理”地評定全軍官兵的軍銜，軍銜實施工作委員會做了大量細致而卓有成效的工作。

在三大制度改革中，薪金制雖然看起來是一個具體問題，但實質是一個容易引起意見的大問題。如果標準定得不合適，不僅不能激發(fā)廣大官兵的工作積極性，甚至可能會誘發(fā)各種矛盾。1953年3月23日，毛澤東簽署命令，成立軍委薪金委員會，任命黃克誠為主任，開始有計劃有組織地開展薪金制的研究。①參見黃玉章、程明群、王亞民：《軍隊建設大辭典》，北京：華夏出版社，1994年，第770 頁。在相關領導人的回憶錄、傳記、年譜中，都沒有提到薪金委員會的具體成員。目前也沒有相關的檔案材料公開。薪金委員會成立后，組織專門人員進行了大量的調查研究，最終制定了《中國人民解放軍薪金、津貼暫行辦法》。這個文件成為人民解放軍薪金制改革的法律依據(jù)。

實踐證明，通過成立軍銜實施委員會、兵役法委員會、薪金委員會等相關領導機構，改革方案得以具體落實。這些業(yè)務領導機構在中央軍委直接領導下相互協(xié)調，做到了統(tǒng)籌指導、分工明確、職責分明。

二、科學論證改革方案

沒有調查就沒有發(fā)言權。20世紀50年代，面對復雜多變的國內外形勢和艱巨繁重的軍隊改革任務，中共中央、中央軍委依靠深入細致的調查研究，妥善解決改革中出現(xiàn)的新情況新問題。

1953年，中共中央、中央軍委決定將軍隊總員額裁減至350 萬人，并指定黃克誠負責具體的改革方案。黃克誠受命后，隨即在總參謀部部長會議上傳達了軍委決定，并責成軍務部在調查研究的基礎上提出初步方案。黃克誠認為，“精簡員額的分配，特別是編制的確定，是一項嚴肅、科學且政策性很強的工作，一定要做深、做細”②《黃克誠傳》編寫組：《黃克誠傳》，北京：當代中國出版社，2012年，第436 ～437 頁。。他多次組織總參有關部門開會，聽取意見，研究落實中央軍委改革指示。軍務部的初步方案制定后，中央軍委多次組織討論、修改，再發(fā)各軍區(qū)、軍兵種征求意見。在此基礎上，最終形成了軍委高干會上的《關于組織編制問題的報告》。

在隨后的軍隊裁減過程中，涉及少數(shù)民族武裝等政策性很強的難題。當時，云南軍區(qū)保山區(qū)和德宏傣族景頗族自治區(qū)武裝力量是新中國成立初期為加強邊防工作、防止青年外逃而組建的一支民族武裝，至1953年已有3500 多人。這支武裝在組織邊境少數(shù)民族青壯年教育、防止向緬境逃跑、支持地方政府工作等方面起到了一定作用，但其中人員成分復雜、混進不少不法分子，甚至還發(fā)生過成建制暴亂事件，紀律性很差，缺乏戰(zhàn)斗力。當時的西南軍區(qū)準備將這支武裝撤銷，為慎重起見，中央軍委召集中央民族委員會、三總部有關部門領導開會研究，聽取云南軍區(qū)的匯報，還在會前電話征求了中共西南局、西南軍區(qū)和云南省委的意見。最后綜合多方面情況決定將這支武裝暫予保留，但不再發(fā)展、不穿軍裝，歸云南軍區(qū)領導，并由地方黨委調配得力干部進行群眾工作和政治工作。

經過兩年的精簡整編，到1955年底，軍隊總員額為333 萬人，其中陸軍步兵精簡力度最大，陸軍各特種兵和海、空軍、防空軍則都相應擴大，“已經基本上奠定了現(xiàn)代軍隊的組織基礎”③《黃克誠軍事文選》，北京：解放軍出版社，2002年，第612 頁。。但是，在深入部隊基層調研后，發(fā)現(xiàn)當時軍隊編組仍然不太合理，非作戰(zhàn)部隊編制太多，再加上臨時組織的訓練班隊和辦公室占去正式編制的名額，造成了一定的混亂，更妨礙正常工作秩序的建立?！疤貏e是某些機關龐大，層次繁多，而工作量很小，以致存在積壓干部和人浮于事的現(xiàn)象”①《黃克誠軍事文選》，第612 頁。。

彭德懷認為，軍隊的組織編制，應當根據(jù)戰(zhàn)略任務、國家條件和敵人情況，加以綜合研究制定。②參見鄭文翰：《秘書日記里的彭老總》，北京：軍事科學出版社，1998年，第529 頁。他認為，現(xiàn)代戰(zhàn)爭下軍隊的組織編制必須適應國家的工業(yè)水平和裝備水平。具體來說，就是一個陸軍師可以防御美軍一個陸戰(zhàn)師的水平；一個軍能在航空火力支援下殲滅美軍一個師的水平。因此新的編制體制改革應該多保留軍部，一個軍要具備指揮4—5 個師作戰(zhàn)的指揮、通信條件。③參見《秘書日記里的彭老總》，第531 ～532 頁。

根據(jù)彭德懷建議，黃克誠等在充分調查研究的基礎上，在1956年3月軍委擴大會議上提出了擬制軍隊組織編制的基本要求：要從全軍利益出發(fā)，不要過分強調自己部門的重要性，而不斷提出組織編制的要求；要從經常工作量出發(fā)，而不是從臨時任務出發(fā)來考慮組織編制問題；機關編制要精干有力，要發(fā)揮干部潛力、提高工作效率；全軍組織編制工作必須由總參謀部切實統(tǒng)一掌握，任何部門不得直接批準增加單位和人員。④參見《黃克誠軍事文選》，第613 頁。張愛萍晚年也回憶，這次精簡整編“不是零敲碎打，而是要從根本上涉及，把戰(zhàn)時編制轉為平時編制，做到平戰(zhàn)結合”⑤張勝：《從戰(zhàn)爭中走來：兩代軍人的對話》，北京：三聯(lián)書店，2013年，第299 頁。。他一直堅持：作戰(zhàn)決定編制，“搞編制的人，包括搞裝備的，一定是要懂作戰(zhàn)、懂訓練的。只有把作戰(zhàn)研究透了，才能去談編制，去談裝備”⑥張勝：《從戰(zhàn)爭中走來：兩代軍人的對話》，第300 頁。，“精簡整編必須服從對戰(zhàn)爭狀態(tài)和作戰(zhàn)指導的宏觀預測?！雹邚垊伲骸稄膽?zhàn)爭中走來：兩代軍人的對話》，第301 頁。

在1956年9月召開的中共八大上，中共中央、中央軍委決定將軍隊總員額裁減至250 萬人，并再次責成黃克誠主持擬制精簡整編方案。10月，中央軍委召開參加中共八大的軍隊代表座談會，針對機構的調整合并、部隊編組、院校撤并和編余人員安排等問題進行座談。此后，黃克誠和陳賡又多次召集各總部、各軍兵種領導人進行座談，然后又分為5 個小組就統(tǒng)率機構和軍兵種區(qū)分、軍區(qū)劃分、院校調整等問題進行討論，提出了具體的精簡改革方案，在此基礎上，由總參謀部和軍委辦公廳進行綜合整理。

1957年軍委擴大會議決定繼續(xù)裁減軍隊總員額，中央軍委隨即組織相關部門深入部隊展開調研。在調查部隊編制情況時，發(fā)現(xiàn)海防守島部隊編制不統(tǒng)一，給部隊作戰(zhàn)指揮和訓練、后勤補給都帶來不便。中央軍委召開專門會議研究，在聽取各方面意見后，最終統(tǒng)一了海防守島部隊的編制。中央軍委對于老兵復員問題也十分慎重。按照最初的安置計劃，1957年老兵復員總額為65 萬人，但為實現(xiàn)軍隊總員額減至250 萬，須追加裁減老兵15 萬人。負責精簡方案的黃克誠認為，這個數(shù)字有點偏高。他分析，復員對象大多是1953年前入伍的老志愿兵，他們對軍隊有著深厚的感情，習慣了軍隊生活，“現(xiàn)在要結束軍人生活，特別是回到農村生產中去，這是一個急劇的變化，感情上、家庭生活上的問題，回家怎么辦的問題，都是擺到他們面前的實際問題”⑧《黃克誠傳》編寫組：《黃克誠傳》，第440 頁。。深入進行思想教育需要一定時間，安排好他們的工作和生活也需要時間。考慮到可能遇到的困難，中央軍委根據(jù)黃克誠等人的提議研究決定，將春季復員人員由80 萬改為60 萬。盡管如此，當復員安置數(shù)目下發(fā)后，仍然出現(xiàn)多數(shù)老兵不愿離隊的情況。當時，有8 個省委向中共中央和中央軍委報告，擔心矛盾激化，要求推遲處理。3月7日，中央軍委決定將全軍1957年底總員額減少至320 萬的時間向后推遲，繼續(xù)深入細致地做好老兵退伍工作。6月，中央軍委發(fā)出《關于改進兵役工作的指示》，對復員軍人的安置、管理、訓練提出了明確要求。

三、以制度建設鞏固改革成果

中共中央、中央軍委十分重視法規(guī)制度建設。據(jù)統(tǒng)計，1949—1953年，人民解放軍制定的軍事法規(guī)、法律僅有2 件，但在1954—1958年間，就達10 件之多。①參見張艷：《新中國軍事立法歷史分期研究述評》，《軍事歷史》2013年第3 期。這些法規(guī)制度，既是改革的具體內容，也保證了各項改革有序推進、有力落實。

1953年底的軍委高干會為軍隊改革設計了一幅宏偉的規(guī)劃藍圖，但“一分部署，九分落實”，要實現(xiàn)“建設世界上優(yōu)良的現(xiàn)代化革命軍隊”的改革目標，不僅需要周密細致的部署，更需要用制度來落實、鞏固改革成果。如關于軍隊總員額、退役軍人安置、總部體制、實行義務兵役制、薪金制、軍銜制和頒發(fā)勛章獎章問題等等。要解決好這些問題，必須著眼軍隊革命化、現(xiàn)代化、正規(guī)化建設總要求，系統(tǒng)、正規(guī)、科學地制定相關法規(guī)制度，通過制度建設鞏固改革成果。

編制體制的調整改革是20世紀50年代人民軍隊改革的重點。新中國成立后，人民解放軍仍然延續(xù)革命戰(zhàn)爭時期的編制體制。1950年和1951年，中央人民政府人民革命軍事委員會分別批準頒布了《國防軍陸軍部隊軍暫行編制表》和《中國人民解放軍各級軍區(qū)暫行編制表》，全國各級軍區(qū)和陸軍各軍據(jù)此統(tǒng)一了編制。這是人民軍隊有史以來第一次實行了全軍編制統(tǒng)一。1953年，中央軍委重新頒布了陸軍軍和步兵師的編制表，軍增加了炮兵、高射炮兵部隊和通信兵分隊，師增編坦克兵、炮兵和防化兵分隊。至此，陸軍部隊初步完成了體制編制的統(tǒng)一。在1953年底1954年初召開的全國軍事系統(tǒng)黨的高級干部會議上，聶榮臻作了《關于組織編制問題的報告》以及《關于組織編制問題的總結》兩個報告，為即將開始的精簡整編確定了軍隊總員額，明確了軍委、總部、軍區(qū)間的領導關系，強調軍隊編制必須定額、定型、定員，且規(guī)定了編制的審批權限。這些問題以制度的形式固定下來，為編制體制改革提供了法律保障。

1954年的國家軍事領導體制改革，取消了中央人民政府人民革命軍事委員會，這意味著在國家層面沒有最高軍事領導機構。9月28日，中央政治局決定重新成立中共中央軍事委員會作為黨領導下的最高軍事領導機關，并以決議的形式將這種體制改革成果鞏固下來。在總部體制改革過程中，最初學習蘇軍的八總部體制，在運行一段時間后，發(fā)現(xiàn)這種體制導致機構龐大、部門重疊、職責不清。經過深入地調查分析，1958年，中央軍委通過《關于改變組織體制的決議》（草案），將八總部體制調整恢復為三總部體制。同時，頒發(fā)軍區(qū)領導機關編制表，對軍種、軍區(qū)領導體制進行了多次調整，制定一系列法規(guī)，通過制度定型了軍隊的組織編制，改革成果得以進一步鞏固。

1954年11月9日，國防部頒布《中國人民解放軍薪金、津貼暫行辦法》。1955年1月，中央軍委發(fā)布《關于評定軍銜工作的指示》；2月，又頒布了《中國人民解放軍軍官服役條例》《關于規(guī)定勛章獎章授予中國人民解放軍在中國人民革命戰(zhàn)爭時期有功人員的決議》《中華人民共和國授予中國人民解放軍在中國人民革命戰(zhàn)爭時期有功人員勛章獎章條例》。7月，頒布《中華人民共和國兵役法》，將志愿兵役制改為義務兵役制。同年，成立條令編修委員會，對1953年頒發(fā)的三大條令草案進行修改，并于1958年正式頒布全軍執(zhí)行。三大制度和共同條令的頒布實行，使得人民解放軍的教育訓練、生活秩序等逐步走向制度化、規(guī)范化，人民軍隊煥發(fā)出勃勃生機，以嶄新的面貌呈現(xiàn)在世人面前。