美國空軍裝備發(fā)展軍民融合的歷史考察

★ 王 爽

以美國為首的西方國家為反制新興大國，搶占世界軍事斗爭的制高點，都在不斷拓展軍民融合發(fā)展的深度和廣度，特別是在空軍裝備發(fā)展軍民融合上，更是強勢推進，以謀求先發(fā)優(yōu)勢。深入系統(tǒng)地考察空軍裝備軍民融合歷史，從歷史的視角來審視推動軍民融合發(fā)展的深層動因和發(fā)展趨勢，總結(jié)概括美國空軍裝備發(fā)展軍民融合特點經(jīng)驗，對于推動解放軍空軍裝備軍民融合快速發(fā)展，具有重要現(xiàn)實意義。

一、美國空軍裝備發(fā)展模式：“軍民一體化”

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國的國家安全戰(zhàn)略實施重大調(diào)整，國防開支和武器裝備采購急劇下降，裝備研發(fā)與生產(chǎn)能力明顯過剩。為解決國防工業(yè)和民用工業(yè)分離所帶來的問題，美國從國家層面相繼出臺一系列政策法規(guī)，尤其是提出了“軍民一體化”國家發(fā)展戰(zhàn)略，來統(tǒng)領整個國防工業(yè)、民用工業(yè)的軍民融合；同時，圍繞推進軍民一體化發(fā)展戰(zhàn)略，國家相關職能部門層層部署，逐步推進，穩(wěn)定實施。美國國防部專門成立了技術(shù)轉(zhuǎn)移辦公室，后來又組建了國防技術(shù)轉(zhuǎn)軌委員會①參見李彥軍、舒本耀：《軍民融合的時代價值》，《裝備制造》，2013年第6 期。，具體組織跨部門之間軍民一體化創(chuàng)新發(fā)展統(tǒng)領工作。除此以外，美國國防部利用相關機制，牽頭對國防科技生產(chǎn)進行集中統(tǒng)管，由軍方負責各軍種內(nèi)部的裝備研發(fā)生產(chǎn)實施，也就是說空軍負責本軍種內(nèi)部的裝備發(fā)展“軍民一體化”。美國空軍在裝備發(fā)展實施“軍民一體化”過程中，一般按照經(jīng)由立法部門和有關行政機構(gòu)通過制定法律、法規(guī)、計劃等來具體落實。比如，通過建立軍事項目招標投標制度，吸引有發(fā)展前景的中小企業(yè)參與武器裝備科研生產(chǎn)?？偠灾?，美國空軍裝備發(fā)展“軍民一體化”軍民融合模式就是在國防部的主導下，結(jié)合軍種實際，依法依規(guī)行事，化民用為軍用，以強大的國防工業(yè)帶動民用工業(yè)發(fā)展，從而實現(xiàn)軍地雙贏。從實踐看，美國空軍裝備發(fā)展推行“軍民一體化”的模式，節(jié)省裝備采購費用達20%以上。

二、美國空軍裝備發(fā)展軍民融合的特點

（一）冷戰(zhàn)前美國空軍裝備發(fā)展軍民融合特點。從冷戰(zhàn)前美國航空裝備發(fā)展軍民融合看，起步晚、發(fā)展快和戰(zhàn)爭牽引助推是其突出特點。一是航空工業(yè)起步晚。美國早在國內(nèi)戰(zhàn)爭和對外領土擴張時期，就建立了一批制造武器裝備的國有兵工廠，其軍工業(yè)從一開始就不排斥民營企業(yè)參與裝備發(fā)展生產(chǎn)。第一次世界大戰(zhàn)前，美國沒有航空工業(yè)，也沒有一架飛機；一戰(zhàn)后，隨著飛機等新裝備的出現(xiàn)，美國的國防工業(yè)才擴張到軍用航空領域。二是軍事航空工業(yè)發(fā)展快。從一戰(zhàn)結(jié)束至1937年美國的國防工業(yè)比較薄弱；1938年美國軍用飛機每年生產(chǎn)不足900 架；1939年生產(chǎn)2000 余架，1940年生產(chǎn)已經(jīng)達到6000 架，在這一時期美國的國防航空工業(yè)與民用航空工業(yè)融合處于探索階段。三是戰(zhàn)爭牽引航空工業(yè)軍民融合。1941年底太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)，美國進行全國戰(zhàn)時總動員，持續(xù)加大國防投入，擴大軍火出口，飛機、造船工業(yè)發(fā)展最為迅速，國有兵工廠產(chǎn)能無法滿足軍備需求，民營企業(yè)逐漸承擔相關發(fā)展任務，當年生產(chǎn)飛機2 萬余架，到1944年飛機產(chǎn)量已接近10 萬架，雷達、無線電設備等與軍用航空相關的產(chǎn)業(yè)也得到迅猛發(fā)展。戰(zhàn)爭催生和牽引著航空技術(shù)的快速發(fā)展，如地方大學的航空實驗室不僅為航空工業(yè)輸送人才，也提供了新的航空技術(shù)裝備。美國航空咨詢委員會加強與國防、民用航空工業(yè)界的緊密溝通協(xié)作，從而推動了國防與民用航空工業(yè)軍民融合的快速發(fā)展。

（二）冷戰(zhàn)期間美國空軍裝備發(fā)展軍民融合特點。一是突出國家在空軍裝備發(fā)展軍民融合中的主導作用。美國空軍成立于1947年。1948年至1960年，美國為遏制蘇聯(lián)，政府不斷加大力度，至20世紀70年代，美國軍工產(chǎn)業(yè)的承包商高達13 萬家，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新在航空航天以及電子裝備建設等領域快速發(fā)展。美國政府還動員大量的科學家研究軍用技術(shù)轉(zhuǎn)民用問題，并通過實驗室進行技術(shù)轉(zhuǎn)移，覆蓋了眾多大型實驗室。二是調(diào)整政策招攬私企參與空軍裝備制造。通過增加國防預算，利用高額的國防開支吸引了大量民企參與國防工業(yè)，比如，美國噴氣式飛機、雷達、衛(wèi)星等新型武器裝備的研制生產(chǎn)逐步轉(zhuǎn)向私企。三是發(fā)揮國防工業(yè)優(yōu)勢“以軍帶民”。20世紀50年代，航空工業(yè)一直是美國軍事工業(yè)發(fā)展重點，軍機制造商普遍具有制造民航機的工業(yè)基礎，美國通過在航空工業(yè)領域的“以軍帶民”政策，把制造偵察機、運輸機、直升機轉(zhuǎn)向民用飛機，很快投入商業(yè)運營。美國空軍作為軍種發(fā)展重點，進而帶動了航空航天工業(yè)的升級換代，逐漸形成了完整的工業(yè)體系。

（三）冷戰(zhàn)后美國空軍裝備發(fā)展軍民融合特點。一是航空工業(yè)基礎實力超強，裝備發(fā)展軍民融合度高。美國航空工業(yè)經(jīng)過了100 多年的發(fā)展，擁有著世界上種類最為齊全的航空工業(yè)體系。2005年的航空工業(yè)總產(chǎn)值達到1700 億美元，而民用飛機工業(yè)銷售額也接近400 億美元。2001年排名世界前10 的航空公司，美國就占了7 家。美國空軍裝備發(fā)展作為其國家投入的重點領域，實現(xiàn)了軍事航空與民用航空雙重進步。

二是組織領導體系健全有力，國家政策支持力度大。美國有專門機構(gòu)推進軍民融合發(fā)展，國家安全委員會、科學與科技政策辦公室、科學與空間和技術(shù)委員會、國土安全委員會、小企業(yè)委員會等組織機構(gòu)，具體負責整個國家軍民融合發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)軍民融合重大問題；國家相關部委負責軍民融合重大政策、重大項目的推進實施，包括與空軍相關的重大武器項目等。目前，美國航空航天局擔負著美國空軍軍民兩用航空技術(shù)規(guī)劃發(fā)展任務，負責制訂軍民技術(shù)融合計劃①參見王加棟、白素霞：《美俄航空工業(yè)軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略及其對我國的啟示》，《工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟》2009年第2 期。，通過波音、雷神、通用動力等航空航天企業(yè)集團推動軍事航空技術(shù)向民用領域轉(zhuǎn)移。此外，美國空軍在前沿技術(shù)領域?qū)γ駹I小企業(yè)也加大了資助力度，2018年美國防部在為空軍投入的SBIR/STTR 項目中，航空平臺就設置了“抗氣流干擾系統(tǒng)”“高超聲速飛行器試驗高響應壓力傳感器”等一系列實用類項目，在信息領域設置了“機器學習應用評估措施”“空天網(wǎng)戰(zhàn)場管理機場顯示系統(tǒng)”等一系列先進系統(tǒng)項目。

三是民間組織主動作為，通力合作。美國民間高校、科研院所、企業(yè)、技術(shù)轉(zhuǎn)移等組織，按照國家戰(zhàn)略規(guī)劃計劃，以及政府職能部門統(tǒng)一部署安排，負責軍民融合各項具體工作的落實。例如，美國國防工業(yè)協(xié)會現(xiàn)有的36 個部門，對上與國防部等政府部門政策法規(guī)對接，當好企業(yè)參與裝備發(fā)展包括空軍裝備建設的顧問；技術(shù)轉(zhuǎn)移協(xié)會每年要結(jié)合工作實績出版3 期相關軍民技術(shù)轉(zhuǎn)移報告，大學技術(shù)管理協(xié)會負責大學與國防工業(yè)有關部門之間的技術(shù)轉(zhuǎn)移。

三、美國空軍裝備發(fā)展軍民融合的主要經(jīng)驗

（一）冷戰(zhàn)前美國空軍裝備發(fā)展軍民融合的經(jīng)驗。一是國家重視，政府助推。早在1915年，美國就批準建立了國家航空咨詢委員會。后來，美國總統(tǒng)發(fā)布指令成立國家科學研究委員會，其基本職能定位是為政府、企業(yè)、高校以及其他科研機構(gòu)的合作交流提供條件。1940年9月以前，美國的飛機公司主要是規(guī)模小、產(chǎn)量低。1940年6月，羅斯福下令成立國防研究委員會，下設政府科學研究和開發(fā)辦公室，從國家層面加強了對飛機制造商的控制，從而推動了美國航空工業(yè)的快速發(fā)展和升級。1942年美國政府命令戰(zhàn)時所有汽車制造商調(diào)整產(chǎn)品發(fā)展方向，配合政府生產(chǎn)飛機零部件，此時，美國已成為世界上最大的軍用飛機制造國，在戰(zhàn)時共生產(chǎn)戰(zhàn)機和運輸機、教練機等多達27 萬余架。二是需求牽引，加大投入。1917年興建第一個飛機試驗中心；1939年美國政府戰(zhàn)前的科技投入僅1 億多美元，航空工業(yè)在世界排名處在第41 位；此后，美國持續(xù)加大投入，到戰(zhàn)爭結(jié)束時，美國的科技投入已達15 億美元，其航空工業(yè)基礎實力雄厚，有眾多的航空研究機構(gòu)和飛機制造商，主要發(fā)展與生產(chǎn)軍用航空裝備，為二戰(zhàn)時美航空武器裝備保持優(yōu)勢奠定了基礎。三是抓住機遇，適時融合。當時美國尖端的軍事技術(shù)主要掌控在大公司手里，大部分空軍裝備主要是民間企業(yè)生產(chǎn)，有些軍品則是向海外購買，為改變這一現(xiàn)狀，國家出臺政策，抓住機遇適時組織空軍裝備發(fā)展軍民融合，達到了預期效果。比如，1942年航空裝備生產(chǎn)的增長，是依托原有的軍民企業(yè)、工廠大規(guī)模地融合轉(zhuǎn)入軍事航空工業(yè)生產(chǎn)，而較少依靠新創(chuàng)辦的企業(yè)。

（二）冷戰(zhàn)期間美國空軍裝備發(fā)展軍民融合的經(jīng)驗。道路決定出路，出路需要思路。美國空軍裝備發(fā)展立足本國國情，堅持從實際出發(fā)，自1945年到1990年，通過空軍、航空航天局、公司三方的有機結(jié)合，成功研制開發(fā)生產(chǎn)200 余種飛機，這些項目中包括軍用、民用和試驗型飛機，其中有100 余種戰(zhàn)斗機。一是堅持以項目為牽引，采取多種方式方法遴選項目經(jīng)理，建立軍民一體的科研創(chuàng)新團隊；二是堅持以軍事需求驅(qū)動軍民協(xié)作論證，向民間組織征求需求意見，面向社會收集創(chuàng)意，運用多種方法選擇確定項目；三是堅持按照合同款項強化軍民共同監(jiān)管，嚴格落實合同規(guī)定，借助項目監(jiān)理方進行協(xié)同監(jiān)管；四是堅持研發(fā)成果在軍民領域良性互動轉(zhuǎn)移，通過軍民口之間技術(shù)轉(zhuǎn)移，嚴格轉(zhuǎn)移流程，提高成果轉(zhuǎn)移質(zhì)量。

（三）冷戰(zhàn)后美國空軍裝備發(fā)展軍民融合的經(jīng)驗。一是堅持國家政策調(diào)整改革，以政策法規(guī)主導融合。1990年至1993年，美國通過出臺國防授權(quán)、國防工業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)軌等政策法規(guī)，促進空軍裝備發(fā)展軍民融合。其一，開啟民品上升通道。清理和廢除近700 余項限制性政府采購條文，簡化采購合同程序，允許國防采購部門與非軍火供應商簽訂合同。其二，壓低民參軍門檻。美國國防部在1993年取消或修改了1.4 萬余項商業(yè)標準，進一步規(guī)范了國家的商業(yè)標準體系；1994年又出臺有關規(guī)范標準，鼓勵承包商圍繞滿足軍事需求，盡量采用民用標準，嚴控軍品規(guī)范使用。其三，推動軍工產(chǎn)業(yè)并購重組。美國持續(xù)開展軍工企業(yè)合并重組，美國軍工集團從1990年連續(xù)3年進行企業(yè)重組，數(shù)量減少了20 余家。進入新世紀，美國排名靠前的軍工企業(yè)分別是波音、洛克希德·馬丁、諾思羅普·格魯曼、通用動力、雷神5 家公司；通過調(diào)整改革和重組國防工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，進一步壓縮了過剩產(chǎn)能。其四，民參軍項目成效明顯。美軍在伊拉克戰(zhàn)爭中使用的尖端通信設備、計算機軟件與防毒軟件及衛(wèi)星圖片分析器材等高新技術(shù)產(chǎn)品，通過招投標，有幾百家硅谷公司與美國防部簽訂了產(chǎn)品生產(chǎn)與技術(shù)服務合同。在政府政策支持下，美國空軍還通過與商業(yè)航天公司建立合作伙伴關系，為美國空軍提供全新的手段，使航天發(fā)射成本降低3 ～10 倍，確保美國保持全球優(yōu)勢地位。

二是開發(fā)運用軍民兩用技術(shù)，突出重點領域融合。航空、微電子、通信、計算機、材料技術(shù)等技術(shù)領域是軍民技術(shù)共享的戰(zhàn)略重點，1993年美國實施國防轉(zhuǎn)軌計劃，經(jīng)費四分之三用于軍民兩用技術(shù)研發(fā)，而在空軍裝備發(fā)展中表現(xiàn)尤為明顯。

三是加大商業(yè)支撐力度，引進競爭機制融合。美官方商業(yè)計劃也是軍民融合發(fā)展的重要保障，既牽引了民營企業(yè)的發(fā)展方向，又提供了足夠的資金支持。21世紀初美國實施星座計劃，國家航空航天局將退出地球軌道發(fā)射任務，而地球軌道運輸任務將全部由商業(yè)公司運營，有20 多家公司參與競標，最終實力雄厚的SpaceX 獲得了直接投資或高達16 億美元的商業(yè)補給服務合同。