對現(xiàn)階段動物產(chǎn)品分銷換證制度的思考

汪文鑫，李瑞紅，陳向武

（1.青島畜牧獸醫(yī)研究所 山東青島 266000；2.青島東方動物衛(wèi)生法學研究咨詢中心 山東青島 266032）

1 動物產(chǎn)品分銷換證工作的依據(jù)

《動物防疫法》第四十三條規(guī)定“經(jīng)營和運輸?shù)膭游锂a(chǎn)品，應(yīng)當附有檢疫證明、檢疫標志”，且“動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)可以查驗檢疫證明、檢疫標志，進行監(jiān)督抽查，但不得重復檢疫收費”。為落實本項規(guī)定，同時為滿足動物產(chǎn)品在流通環(huán)節(jié)中分銷、轉(zhuǎn)運的需要，《動物檢疫管理辦法》第二十六條規(guī)定“經(jīng)檢疫合格的動物產(chǎn)品到達目的地后，需要直接在當?shù)胤咒N的，貨主可以向輸入地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)申請換證，換證不得收費”。經(jīng)檢疫合格的動物產(chǎn)品依法可以運輸、經(jīng)營、貯藏、加工，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)不再實施二次檢疫[1]。

2 動物產(chǎn)品分銷換證不是檢疫許可行為

動物產(chǎn)品分銷換證不是檢疫許可行為，也不是變更檢疫許可行為。從行政許可特征來看，行政許可行為是指“依申請而發(fā)生，符合條件解除禁止”；而需要分銷換證的動物產(chǎn)品是已經(jīng)取得行政許可文件，附具檢疫合格證明的可以依法經(jīng)營或運輸?shù)漠a(chǎn)品，不需要再次申請許可。從行政許可變更的定義來看，行政許可的變更是指被許可人在取得行政許可后，因其擬從事的活動的部分內(nèi)容超出準予行政許可決定或者行政許可證件規(guī)定的活動范圍，而申請機關(guān)對原行政許可準予其從事的活動的相應(yīng)內(nèi)容予以改變；經(jīng)檢疫合格的動物產(chǎn)品需要分銷并沒有改變檢疫許可決定的內(nèi)容，也沒有超出檢疫許可的范圍。而且，按法律規(guī)定變更行政許可的，應(yīng)當在行政許可失效前向作出準予行政許可決定的行政機關(guān)提出申請，即向輸出地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)申請換證，而不是《動物檢疫管理辦法》規(guī)定的向輸入地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)申請換證。動物產(chǎn)品分銷換證是為滿足動物產(chǎn)品市場流通需求、保障動物產(chǎn)品獸醫(yī)衛(wèi)生安全，對經(jīng)屠宰檢疫合格、取得檢疫合格證明的、需要中轉(zhuǎn)分銷動物產(chǎn)品的一項獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)管措施。

3 分銷換證制度在實施中存在的問題

1）分銷換證工作實施難度大。隨著物流業(yè)的高速發(fā)展，動物產(chǎn)品在流通環(huán)節(jié)進行多次分銷的現(xiàn)象非常普遍，每次分銷換證都要出具檢疫證明，增加了檢疫的工作量，影響了檢疫工作資源的有效配置。以上海為例，日均分銷換證動物產(chǎn)品約2000t，日均簽發(fā)檢疫證明1 萬張以上，分銷換證簽發(fā)的檢疫證明占檢疫證明簽發(fā)總量的75%以上[2]，如要配置滿足檢疫工作需要的足夠數(shù)量的官方獸醫(yī)，各級政府將無法承擔。實踐中，各地多以政府購買服務(wù)的形式聘用臨時人員或委托基層獸醫(yī)人員實際實施分銷換證工作，臨時聘用人員簽發(fā)法律文書存在很大的法律風險。

2）傳播動物疫病風險大。由于運輸、銷售等環(huán)節(jié)的復雜性和時移性，換證時存在許多無法掌握的不確定因素，使分銷換證存在非常大的履職風險。而且目前全國沒有建設(shè)統(tǒng)一的檢疫信息平臺，各省份檢疫數(shù)據(jù)無法實現(xiàn)共享，查驗檢疫證明真?zhèn)坞y度加大；再如，檢疫證明、檢疫標志與動物產(chǎn)品之間的對應(yīng)性沒有辦法確認，“此證非此物”的現(xiàn)象時有發(fā)生，傳播動物疫病風險大。

3）動物產(chǎn)品經(jīng)營者主體責任轉(zhuǎn)嫁給了動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)及官方獸醫(yī)。就動物防疫方面，目前沒有針對需要分銷換證動物產(chǎn)品經(jīng)營者的監(jiān)管措施，如動物產(chǎn)品經(jīng)營的單位或個人備案制度、誠信制度等制度措施，在流通環(huán)節(jié)很難保證分銷換證的動物產(chǎn)品與原附有檢疫合格證明的證物相符。本應(yīng)該由動物產(chǎn)品經(jīng)營者承擔的在生產(chǎn)、經(jīng)營、運輸、銷售等過程中保證動物產(chǎn)品的衛(wèi)生安全和質(zhì)量安全主體責任，經(jīng)過分銷換證、簽發(fā)檢疫證明后轉(zhuǎn)嫁給了動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)及官方獸醫(yī)，主體責任落實不到位，分銷換證及動物防疫工作風險大。

4）分銷換證的依據(jù)是檢疫證明，僅僅是為了保證所經(jīng)營的動物產(chǎn)品有檢疫證明，這種換證是屬于程序性工作，還是屬于要承擔法律責任的實體性工作，比較困惑[3]。

4 思考

4.1 建立食品安全信息追溯機制，將動物檢疫信息納入食品安全信息追溯平臺

動物產(chǎn)品分銷換證依據(jù)是官方獸醫(yī)出具的檢疫證明，其作用是檢疫信息的傳遞，僅起到了動物產(chǎn)品獸醫(yī)衛(wèi)生信息追溯憑證的作用，是食品安全追溯信息的一部分。同時，按照農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)管總局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作的意見》（農(nóng)質(zhì)發(fā)[2014]14 號）文件關(guān)于“農(nóng)業(yè)部門要切實履行好食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖到進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)前的監(jiān)管職責；食品藥品監(jiān)管部門要切實履行好食用農(nóng)產(chǎn)品進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)后的監(jiān)管職責”的要求，動物產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責屬于食品藥品監(jiān)督部門，農(nóng)業(yè)部門只需要負責養(yǎng)殖環(huán)節(jié)、屠宰環(huán)節(jié)獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)管，以及進入流通環(huán)節(jié)動物產(chǎn)品的動物疫病的風險評估和風險監(jiān)測工作。因此，建議取消動物產(chǎn)品分銷換證制度，動物產(chǎn)品進入批發(fā)、零售市場后，將檢疫信息納入食品安全信息追溯平臺，需要再次分銷的，不換發(fā)檢疫證明，產(chǎn)品批發(fā)商將檢疫信息和產(chǎn)品其他信息一并傳遞給動物產(chǎn)品接收者，起到動物產(chǎn)品可追溯作用。

4.2 建立動物產(chǎn)品登記備案制度

跨縣（市、?。┱{(diào)入動物產(chǎn)品，應(yīng)在調(diào)入前到調(diào)入地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)辦理備案登記手續(xù)，備案單位或個人需提供工商營業(yè)執(zhí)照（個體戶營業(yè)執(zhí)照）、食品衛(wèi)生許可證或食品流通許可證，需要持有《動物防疫合格證》的單位提供《動物防疫合格證》，經(jīng)辦人身份證明和聯(lián)系方式等信息。調(diào)入地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)經(jīng)動物防疫風險評估后，準予備案登記。備案登記后，每次調(diào)入前需持有效《動物產(chǎn)品檢疫合格證明》和備案單，向調(diào)入地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)或當?shù)貦C構(gòu)設(shè)置的報檢點報告。需要再次分銷的動物產(chǎn)品，經(jīng)營者通過復印檢疫證明或在產(chǎn)品銷售單據(jù)中備注檢疫信息的形式，使動物產(chǎn)品沿流通環(huán)節(jié)一直附帶動物產(chǎn)品檢疫信息，便于動物防疫監(jiān)督機構(gòu)及其他相關(guān)部門查驗，同時也實現(xiàn)了動物產(chǎn)品可追溯管理。