改革開放以來我國(guó)國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)的實(shí)踐與啟示

華 昊

內(nèi)容提要：國(guó)防動(dòng)員法規(guī)，是國(guó)防動(dòng)員活動(dòng)的基本依據(jù)和基本遵循。我國(guó)國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)走過了曲折的歷程，但經(jīng)過改革開放以來的戰(zhàn)略調(diào)整、系統(tǒng)建設(shè)、創(chuàng)新發(fā)展，目前基本形成了包括“四個(gè)層次”“七個(gè)門類”的中國(guó)特色國(guó)防動(dòng)員法規(guī)體系，對(duì)推動(dòng)貫徹依法治國(guó)治軍方略、保障軍事斗爭(zhēng)準(zhǔn)備等多個(gè)方面發(fā)揮了重要作用，同時(shí)也為新時(shí)代國(guó)防動(dòng)員立法創(chuàng)新發(fā)展提供了重要經(jīng)驗(yàn)啟迪。

國(guó)防動(dòng)員法規(guī)，作為黨和國(guó)家意志在國(guó)防動(dòng)員領(lǐng)域的集中體現(xiàn)，是國(guó)防動(dòng)員活動(dòng)實(shí)施的基本依據(jù)和基本遵循。與新中國(guó)建設(shè)一樣，國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)走過了曲折的歷程。長(zhǎng)期以來，黨和國(guó)家對(duì)國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)一直高度重視，1952年政務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)民兵組織暫行條例》、1955年全國(guó)人大頒布了《中華人民共和國(guó)兵役法》等法規(guī)，實(shí)行了普遍民兵制、義務(wù)兵役制和預(yù)備役制度，并在1954年我國(guó)第一部“憲法”頒布后，仿照蘇聯(lián)創(chuàng)立了我國(guó)的國(guó)防動(dòng)員體制，建立了比較完備的國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員組織體系。但是，自20世紀(jì)60年代中期后，除人民防空外其他動(dòng)員領(lǐng)域的法規(guī)制度建設(shè)基本上處于停滯狀態(tài)。改革開放后，我國(guó)國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)走上快車道并取得重大發(fā)展，基本形成了包括“四個(gè)層次”“七個(gè)門類”的中國(guó)特色國(guó)防動(dòng)員法規(guī)體系，既在保障國(guó)防動(dòng)員向法制化轉(zhuǎn)軌上發(fā)揮了重大作用，也為國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展提供了重要經(jīng)驗(yàn)啟迪。

一、實(shí)踐成就

踏上中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)道路后，我國(guó)國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略調(diào)整、快速發(fā)展，取得了重大成就。

（一）戰(zhàn)略調(diào)整階段（1978～1997年）

基于適應(yīng)十一屆三中全會(huì)后黨和國(guó)家工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，尤其是對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)與和平問題的科學(xué)判斷，國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)指導(dǎo)思想實(shí)行戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，即從準(zhǔn)備“早打、大打、打核戰(zhàn)爭(zhēng)”的臨戰(zhàn)狀態(tài)轉(zhuǎn)到和平時(shí)期的建設(shè)軌道上來，國(guó)防動(dòng)員建設(shè)隨之進(jìn)入戰(zhàn)略調(diào)整期，國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)也擺上重要日程。

一是一些處于停止?fàn)顟B(tài)的國(guó)防動(dòng)員工作機(jī)構(gòu)迅速恢復(fù)運(yùn)作，提出了國(guó)防動(dòng)員法規(guī)保障需求。1978年9月13日，國(guó)務(wù)院、中央軍委決定恢復(fù)建立國(guó)務(wù)院、中央軍委和各大軍區(qū)，各省、市、自治區(qū)交通戰(zhàn)備領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)全國(guó)交通戰(zhàn)備的統(tǒng)籌規(guī)劃，組織有關(guān)部門的密切協(xié)同，督促檢查和指導(dǎo)交通戰(zhàn)備的落實(shí)，并就有關(guān)問題向國(guó)務(wù)院、中央軍委請(qǐng)示報(bào)告。1978年11月7日，中共中央發(fā)出通知，決定恢復(fù)中央軍委和各級(jí)地方黨委人民武裝委員會(huì)，負(fù)責(zé)研究貫徹中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委有關(guān)民兵建設(shè)的各項(xiàng)方針、政策和指示；根據(jù)上級(jí)地方黨委和軍事機(jī)關(guān)的有關(guān)指示，結(jié)合本地區(qū)情況，研究解決民兵工作中的重大問題；研究貫徹有關(guān)民兵動(dòng)員和轉(zhuǎn)業(yè)、復(fù)員、退伍戰(zhàn)士安置工作中的方針政策。交通戰(zhàn)備、民兵建設(shè)、退伍軍人安置工作橫跨軍地、涉及面廣、關(guān)系復(fù)雜，而在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的新時(shí)期又不能像過去一樣完全依靠行政命令解決，從而在客觀上要求建立相應(yīng)法規(guī)制度予以保障。

二是新修《中華人民共和國(guó)憲法》頒布實(shí)施，為國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)提供了根本法依據(jù)。1982年12月4日，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議審議通過的《中華人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定，在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，平時(shí)國(guó)防動(dòng)員準(zhǔn)備由國(guó)務(wù)院、中央軍委按照憲法規(guī)定的職責(zé)分別組織落實(shí)；戰(zhàn)時(shí)經(jīng)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)決定進(jìn)入戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，決定實(shí)行全國(guó)總動(dòng)員或局部動(dòng)員，并由國(guó)家主席宣布后，由國(guó)務(wù)院、中央軍委組織國(guó)防動(dòng)員的實(shí)施。可見，《中華人民共和國(guó)憲法》對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)家主席、國(guó)務(wù)院、中央軍委在國(guó)防動(dòng)員方面的職權(quán)進(jìn)行了規(guī)范，從而在國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)層面建立起了權(quán)威的動(dòng)員決策機(jī)制，為國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)提供了根本法依據(jù)。

在工作需求牽引和國(guó)家根本法保障下，國(guó)防動(dòng)員法規(guī)制度建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。從20世紀(jì)70年代末至90年代中期，國(guó)務(wù)院、中央軍委先后頒發(fā)施行了《中國(guó)人民解放軍駐鐵路、水路沿線交通部門軍事代表?xiàng)l例》（1978）、《退伍軍人預(yù)備役登記統(tǒng)計(jì)暫行規(guī)定》（1980）、《革命烈士褒揚(yáng)條例》（1980）、《中國(guó)人民解放軍動(dòng)員工作條例》（1985）、《征兵工作條例》（1985）、《退伍義務(wù)兵安置條例》（1987）、《中華人民共和國(guó)軍事設(shè)施保護(hù)法》（1990）、《民兵工作條例》（1990）、《中華人民共和國(guó)預(yù)備役軍官法》（1995）、《國(guó)防交通條例》（1995）、《民兵武器裝備管理?xiàng)l例》（1995）、《中華人民共和國(guó)人民防空法》（1996）等法規(guī)，初步構(gòu)建了適應(yīng)改革開放后工作重心調(diào)整需要的國(guó)防動(dòng)員法規(guī)體系。

（二）系統(tǒng)建設(shè)階段（1997～2010年）

海灣戰(zhàn)爭(zhēng)后，新軍事革命加速發(fā)展，戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)逐步由機(jī)械化向信息化轉(zhuǎn)變。國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府的管理體制及職能進(jìn)行了多次調(diào)整。適應(yīng)新的環(huán)境，加強(qiáng)國(guó)防動(dòng)員法規(guī)制度建設(shè)已成為不可回避的重要課題，由此我國(guó)國(guó)防動(dòng)員體制和法制建設(shè)開始了新的探索。

一是建立和完善國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)，為國(guó)防動(dòng)員法規(guī)制度建設(shè)提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。著眼加強(qiáng)對(duì)國(guó)家國(guó)防動(dòng)員工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，1994年黨中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委成立了國(guó)家國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)（簡(jiǎn)稱國(guó)動(dòng)委），主要任務(wù)是：貫徹積極防御軍事戰(zhàn)略方針，組織實(shí)施國(guó)家國(guó)防動(dòng)員工作；協(xié)調(diào)國(guó)防動(dòng)員工作中經(jīng)濟(jì)與軍事、軍隊(duì)與政府、人力與物力之間的關(guān)系，增強(qiáng)國(guó)防實(shí)力，提高平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換能力。國(guó)家國(guó)動(dòng)委下設(shè)人民武裝動(dòng)員、經(jīng)濟(jì)動(dòng)員、人民防空和交通戰(zhàn)備辦公室?？h級(jí)以上人民政府及大軍區(qū)也成立了本級(jí)國(guó)動(dòng)委及相應(yīng)的辦事機(jī)構(gòu)。1998年，國(guó)家國(guó)動(dòng)委辦事機(jī)構(gòu)增設(shè)秘書組，主要承擔(dān)國(guó)動(dòng)委日常協(xié)調(diào)事項(xiàng)。2000年，為了加強(qiáng)規(guī)劃、協(xié)調(diào)工作，國(guó)家國(guó)動(dòng)委設(shè)立秘書長(zhǎng)，負(fù)責(zé)全國(guó)國(guó)防動(dòng)員的組織計(jì)劃和綜合協(xié)調(diào)工作，協(xié)助國(guó)家國(guó)動(dòng)委領(lǐng)導(dǎo)處理有關(guān)國(guó)防動(dòng)員工作事務(wù)，組織領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)綜合辦公室工作。同時(shí)，將原來的國(guó)家國(guó)動(dòng)委秘書組改為國(guó)家國(guó)動(dòng)委綜合辦公室，主要負(fù)責(zé)國(guó)防動(dòng)員的綜合計(jì)劃、制定政策、法規(guī)研究和組織協(xié)調(diào)以及文秘服務(wù)等工作。各級(jí)國(guó)動(dòng)委及其辦事機(jī)構(gòu)的成立及其隨后的調(diào)整完善，是我國(guó)國(guó)防動(dòng)員體制建設(shè)上的一個(gè)創(chuàng)新，標(biāo)志著國(guó)防動(dòng)員的組織與管理開始由分散走向集約、由單一走向綜合，既對(duì)國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)提出了創(chuàng)新發(fā)展要求，更為國(guó)防動(dòng)員法規(guī)創(chuàng)新發(fā)展提供了強(qiáng)大的組織保障，對(duì)加快國(guó)防動(dòng)員法規(guī)制度建設(shè)起著重要的推動(dòng)作用。

二是《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》頒布實(shí)施，為國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)提供了重要的法律依據(jù)。1997年3月14日，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議審議通過的《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》，在“八二憲法”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了國(guó)家機(jī)構(gòu)的國(guó)防職權(quán)，即“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依照憲法規(guī)定，決定戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宣布，決定全國(guó)總動(dòng)員或者局部動(dòng)員”（第十條）、“中華人民共和國(guó)主席根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的決定和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，發(fā)布動(dòng)員令，并行使憲法規(guī)定的國(guó)防方面的其他職權(quán)”（第十一條），并對(duì)國(guó)務(wù)院、地方各級(jí)人民代表大會(huì)、各級(jí)人民政府等國(guó)家機(jī)構(gòu)的國(guó)防職權(quán)做了明確規(guī)定。同時(shí)，“國(guó)防法”辟出專章（第八章）原則規(guī)定了國(guó)防動(dòng)員的條件、動(dòng)員的要求、戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備、動(dòng)員的組織實(shí)施以及征用。這些規(guī)定，概括了國(guó)防動(dòng)員的方針、政策，總結(jié)了國(guó)防動(dòng)員的歷史經(jīng)驗(yàn)，為加快推進(jìn)國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)提供了可靠的母法保障。

《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》頒布實(shí)施后，我國(guó)國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)取得了新的進(jìn)展，新立或修訂出臺(tái)一大批國(guó)防動(dòng)員法規(guī)，包括《預(yù)備役部隊(duì)?wèi)?zhàn)時(shí)快速動(dòng)員暫行辦法》（1998）、《中華人民共和國(guó)兵役法》（1998修訂）、《預(yù)備役軍官任免規(guī)定》（1999）、《民兵戰(zhàn)備工作規(guī)定》（1999）、《中華人民共和國(guó)國(guó)防教育法》（2001）、《關(guān)于設(shè)立全民國(guó)防教育日的決定》（2001）、《民用運(yùn)力國(guó)防動(dòng)員條例》（2003）、《軍人撫恤優(yōu)待條例》（2004）、《國(guó)防動(dòng)員潛力統(tǒng)計(jì)調(diào)查規(guī)定》（2007）等，運(yùn)用法律的約束機(jī)制規(guī)范國(guó)防動(dòng)員建設(shè)，已成為新時(shí)期國(guó)防動(dòng)員管理的基本手段之一。

（三）創(chuàng)新發(fā)展階段（2010年至今）

21世紀(jì)步入第二個(gè)10年特別是黨的十八大以來，雖然和平與發(fā)展仍是時(shí)代主題，但世界處于百年未有之大變革之中，國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、安全環(huán)境不斷發(fā)生重大變化，軍事斗爭(zhēng)準(zhǔn)備的內(nèi)涵目標(biāo)要求也發(fā)生重大變化，相應(yīng)要求國(guó)防動(dòng)員法規(guī)作出新的綜合、系統(tǒng)而明確的規(guī)范，確保國(guó)防動(dòng)員平時(shí)依法準(zhǔn)備、戰(zhàn)時(shí)依法實(shí)施。于是，我國(guó)國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)進(jìn)入了創(chuàng)新發(fā)展時(shí)期。

一是《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》的頒布實(shí)施填補(bǔ)了國(guó)防動(dòng)員立法的空白。盡管經(jīng)過黨的十一屆三中全會(huì)后30多年的建設(shè)，已經(jīng)有“國(guó)防法”等一些法律以及法規(guī)涉及對(duì)國(guó)防動(dòng)員的調(diào)整，但是總體來說是分散的、零散的，亟須制定一部綜合性的國(guó)防動(dòng)員法，全面規(guī)范國(guó)防動(dòng)員工作。2010年2月26日，《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》在歷經(jīng)10年的起草論證工作后，經(jīng)第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議審議通過。同日，時(shí)任國(guó)家主席胡錦濤簽署第25號(hào)主席令予以公布，自2010年7月1日起施行?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》共14章72條，主要包括總則，組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及其職權(quán)，國(guó)防動(dòng)員計(jì)劃、實(shí)施預(yù)案與潛力統(tǒng)計(jì)調(diào)查，與國(guó)防密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品，預(yù)備役人員的儲(chǔ)備與征召，戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備與調(diào)用，軍品科研、生產(chǎn)與維修保障，戰(zhàn)爭(zhēng)災(zāi)害的預(yù)防與救助，國(guó)防勤務(wù)，民用資源征用與補(bǔ)償，宣傳教育，特別措施，法律責(zé)任，附則等。這部法律適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局的要求，貫徹平戰(zhàn)結(jié)合、軍民結(jié)合、寓軍于民的方針，全面規(guī)范了各級(jí)政府、軍事機(jī)關(guān)、公民和組織的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》的頒布施行，是我國(guó)國(guó)防動(dòng)員建設(shè)史上的一件大事，為國(guó)防動(dòng)員建設(shè)又好又快發(fā)展提供了有力的法律保障，對(duì)完善國(guó)防動(dòng)員體系、夯實(shí)國(guó)防動(dòng)員基礎(chǔ)、增強(qiáng)國(guó)防動(dòng)員能力、維護(hù)國(guó)家安全穩(wěn)定，都具有十分重要的意義。

二是黨的十八大以來國(guó)家國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)進(jìn)入創(chuàng)新發(fā)展快車道。以習(xí)近平同志為核心的黨中央、中央軍委，圍繞實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國(guó)強(qiáng)軍目標(biāo)新要求，立足深化國(guó)防和軍隊(duì)改革的新環(huán)境，針對(duì)國(guó)家安全形勢(shì)的深刻變化，大力推動(dòng)構(gòu)建以保障打贏信息化條件下局部戰(zhàn)爭(zhēng)為核心，平時(shí)應(yīng)急、戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)相統(tǒng)一的新型動(dòng)員準(zhǔn)備體系。與之相適應(yīng)，國(guó)防動(dòng)員法制建設(shè)駛?cè)肟燔嚨??！睹裼觅Y源國(guó)防動(dòng)員征用經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定》、《執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)民兵預(yù)備役人員撫恤優(yōu)待辦法》（2015）、《中華人民共和國(guó)國(guó)防交通法》（2016）等法律法規(guī)相繼頒布施行，《中華人民共和國(guó)兵役法》《中華人民共和國(guó)人民防空法》《民兵戰(zhàn)備工作規(guī)定》等法規(guī)抓緊修訂。其中，2016年9月3日通過2017年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)國(guó)防交通法》，作為黨的十八大以來第一部國(guó)防軍事立法，也是黨和國(guó)家將軍民融合發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略后第一部深入貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的重要法律，對(duì)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)化配置、合理共享，提高戰(zhàn)略投送能力和國(guó)防交通平時(shí)服務(wù)、急時(shí)應(yīng)急、戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)能力，對(duì)推進(jìn)我國(guó)交通領(lǐng)域在更廣范圍、更高層次、更深程度上實(shí)現(xiàn)軍民融合，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，維護(hù)國(guó)家安全和發(fā)展利益，都具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

三是《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》地方配套法規(guī)建設(shè)日益完善。山東、山西、湖北、天津等地相繼制定出臺(tái)了一批地方性國(guó)防動(dòng)員配套法規(guī)，基本形成了以地方性法規(guī)制度為主體、行業(yè)性法規(guī)制度為補(bǔ)充的地方國(guó)防動(dòng)員法規(guī)體系①參見魏紅光、邢邦明：《國(guó)防動(dòng)員需要怎樣的地方性法規(guī)》，載《中國(guó)國(guó)防報(bào)》，2016-07-25。，對(duì)于貫徹落實(shí)“國(guó)防動(dòng)員法”，破解國(guó)防動(dòng)員建設(shè)的矛盾和問題，推進(jìn)國(guó)防動(dòng)員法制化進(jìn)程，起到了重要作用。以天津市為例，2015年2月1日該市正式出臺(tái)施行《天津市實(shí)施〈國(guó)防動(dòng)員法〉辦法》，此后又陸續(xù)出臺(tái)了《進(jìn)一步加強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部國(guó)防教育的實(shí)施意見》《進(jìn)一步加強(qiáng)人武部和預(yù)備役團(tuán)建設(shè)的意見》《群眾防空組織管理規(guī)定》《國(guó)防動(dòng)員宣傳教育規(guī)定》《國(guó)防動(dòng)員計(jì)劃和實(shí)施預(yù)案管理辦法》《科技信息動(dòng)員》等法規(guī)性文件，為國(guó)防動(dòng)員工作提供了有力的政策制度支撐。

目前，我國(guó)已經(jīng)基本建立起包含國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章和地方法規(guī)、規(guī)章等四個(gè)層次，以及動(dòng)員基本法類、武裝力量動(dòng)員法類、經(jīng)濟(jì)動(dòng)員法類、人民防空法類、國(guó)防交通法類、國(guó)防教育法類和動(dòng)員組織法類等七個(gè)門類（按照調(diào)整的領(lǐng)域劃分）的中國(guó)特色國(guó)防動(dòng)員法規(guī)體系①參見國(guó)防大學(xué)國(guó)防動(dòng)員教研室：《國(guó)防動(dòng)員學(xué)概論》，116～117頁(yè)，北京，國(guó)防大學(xué)出版社，2012。，國(guó)防動(dòng)員基本上實(shí)現(xiàn)了有法可依。

二、主要功效

中國(guó)特色國(guó)防動(dòng)員法規(guī)體系的建設(shè)發(fā)展，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)和國(guó)防建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。

（一）推動(dòng)貫徹落實(shí)依法治國(guó)依法治軍方略

現(xiàn)代化國(guó)家必然是法治國(guó)家，現(xiàn)代化軍隊(duì)必然是法治軍隊(duì)。依法治國(guó)、依法治軍是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)一貫堅(jiān)持的治國(guó)治軍基本方略。隨著改革開放的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)防動(dòng)員建設(shè)所處的環(huán)境不斷發(fā)生深刻變化，之前主要依靠行政手段開展國(guó)防動(dòng)員的做法已經(jīng)很難適應(yīng)新的形勢(shì)，迫切需要通過推進(jìn)國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)，把經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)踐證明的正確的方針政策和成熟的經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行科學(xué)梳理總結(jié)，上升到法律高度加以確認(rèn)，建立起適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的國(guó)防動(dòng)員體制機(jī)制，科學(xué)規(guī)范政府、公民和組織在國(guó)防動(dòng)員活動(dòng)中的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，使國(guó)防動(dòng)員運(yùn)行轉(zhuǎn)入有法可依、依法運(yùn)行的法制化軌道。而這一時(shí)期的國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)實(shí)踐，就是把依法動(dòng)員作為行動(dòng)準(zhǔn)則建立完善中國(guó)特色國(guó)防動(dòng)員法規(guī)制度體系的過程，正是國(guó)防動(dòng)員領(lǐng)域貫徹落實(shí)黨的依法治國(guó)、依法治軍方略的重大舉措，從而有力有效推動(dòng)了國(guó)防動(dòng)員由主要依靠行政手段向依法組織實(shí)施的轉(zhuǎn)變。

（二）教育引導(dǎo)規(guī)范公民關(guān)心支持國(guó)防事業(yè)

公民是國(guó)防事務(wù)中最基本、最重要、最活躍的行為主體。國(guó)防建設(shè)與斗爭(zhēng)能否順利進(jìn)行，關(guān)鍵在于能否得到全體公民的積極支持，能否有效激發(fā)全體公民踴躍參與，當(dāng)國(guó)家領(lǐng)土、主權(quán)受到威脅的時(shí)候，可以實(shí)施快速高效動(dòng)員。而公民積極支持和參與國(guó)防建設(shè)和國(guó)防斗爭(zhēng)的動(dòng)力一般不會(huì)自然形成，主要與戰(zhàn)爭(zhēng)的性質(zhì)、政治動(dòng)員的廣度和深度相關(guān)，同時(shí)也來自法律的規(guī)范與導(dǎo)向。國(guó)防動(dòng)員法規(guī)作為國(guó)家法律規(guī)范的組成部分，代表著一種社會(huì)規(guī)范和導(dǎo)向，對(duì)國(guó)防活動(dòng)的順利開展具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用。它規(guī)定戰(zhàn)時(shí)國(guó)家的職責(zé)，戰(zhàn)時(shí)集體和公民應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)和應(yīng)遵守的規(guī)范，對(duì)國(guó)家各級(jí)機(jī)關(guān)、各企事業(yè)單位、各社會(huì)團(tuán)體以及全體公民不僅有很強(qiáng)的約束力，而且有很大的號(hào)召力和引導(dǎo)力。也就是說，這一時(shí)期的國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)及其取得的重大成就，將我國(guó)公民在國(guó)防動(dòng)員中應(yīng)盡的義務(wù)和享有的權(quán)利依法予以明確、固化、約束，有助于教育引導(dǎo)公民增強(qiáng)國(guó)防義務(wù)觀念、愛國(guó)擁軍熱情，并形成正確的國(guó)防行為傾向，提高公民支持和投身國(guó)防建設(shè)、國(guó)防斗爭(zhēng)的自覺性主動(dòng)性積極性。

（三）有序有效保障軍事斗爭(zhēng)國(guó)防動(dòng)員準(zhǔn)備

天下雖安，忘戰(zhàn)必危。平戰(zhàn)結(jié)合，加強(qiáng)國(guó)防動(dòng)員建設(shè)、增強(qiáng)國(guó)防潛力、提高平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換能力，做好軍事斗爭(zhēng)準(zhǔn)備，是維護(hù)國(guó)家安全和發(fā)展、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的需要。列寧曾經(jīng)指出：“戰(zhàn)爭(zhēng)是對(duì)每個(gè)民族全部經(jīng)濟(jì)力量和組織力量的考驗(yàn)。”②《列寧全集》，第25卷，191頁(yè)，北京，人民出版社，1988。毋庸置疑，戰(zhàn)爭(zhēng)既是實(shí)力的較量，也是潛力的競(jìng)賽。國(guó)防動(dòng)員是國(guó)家行為和政府職責(zé)，涉及國(guó)家、組織、個(gè)體多方利益關(guān)系調(diào)整，必須要有穩(wěn)定的法律體系作為支撐，才能快速高效組織實(shí)施。特別是改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)價(jià)值觀念多元化，國(guó)家、集體、個(gè)人利益面臨諸多矛盾，國(guó)防動(dòng)員更加離不開堅(jiān)強(qiáng)有力的法制保障。制訂完善國(guó)防動(dòng)員法規(guī)，依法做好戰(zhàn)爭(zhēng)潛力向戰(zhàn)爭(zhēng)實(shí)力轉(zhuǎn)化的準(zhǔn)備工作，提高平戰(zhàn)結(jié)合與轉(zhuǎn)換能力，已成為世界各國(guó)之共識(shí)和國(guó)防建設(shè)的重大舉措。在中國(guó)特色社會(huì)主義道路上，風(fēng)起云涌的世界新軍事革命對(duì)國(guó)防動(dòng)員建設(shè)不斷提出新的課題。只有堅(jiān)持戰(zhàn)斗力標(biāo)準(zhǔn)、按照打仗的要求，加強(qiáng)國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)，對(duì)國(guó)防動(dòng)員做出明確規(guī)范，為平時(shí)動(dòng)員準(zhǔn)備和戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員實(shí)施提供必要的法律依據(jù)，才能確保國(guó)家主權(quán)安全、領(lǐng)土完整和發(fā)展利益遭受威脅時(shí)，能夠依法實(shí)施快速動(dòng)員，為應(yīng)對(duì)危機(jī)、遏制戰(zhàn)爭(zhēng)、打贏戰(zhàn)爭(zhēng)提供有力保障。換言之，這個(gè)時(shí)期的國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)取得的重大成就，有序有效保障了我國(guó)軍事斗爭(zhēng)國(guó)防動(dòng)員準(zhǔn)備落到實(shí)處和深化拓展。

三、經(jīng)驗(yàn)啟迪

中國(guó)特色國(guó)防動(dòng)員法規(guī)體系建設(shè)實(shí)踐，為新時(shí)代國(guó)防動(dòng)員法規(guī)創(chuàng)新發(fā)展提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)啟迪。

（一）堅(jiān)持黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，確保方向正確

習(xí)主席在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)指出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！眻?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)特征和最大優(yōu)勢(shì)，也是我國(guó)國(guó)防體制的根本制度和原則。實(shí)踐證明，在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)期，我國(guó)國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)的重大成果，是在黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)下取得的。推進(jìn)國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)跨進(jìn)新時(shí)代、邁向新征程，首要的就是毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決維護(hù)和貫徹軍委主席負(fù)責(zé)制。這是國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)的魂和根，這一根本原則永遠(yuǎn)不能變、這個(gè)政治優(yōu)勢(shì)永遠(yuǎn)不能丟。唯此，國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)才能始終保持正確的政治方向、始終體現(xiàn)人民國(guó)防人民建的特點(diǎn)和人民國(guó)防為人民的宗旨。

（二）堅(jiān)持戰(zhàn)斗力標(biāo)準(zhǔn)，聚焦強(qiáng)軍勝戰(zhàn)

國(guó)防動(dòng)員，是國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)的重要內(nèi)容，根本職能和鮮明指向是服務(wù)保障作戰(zhàn)。國(guó)防動(dòng)員因戰(zhàn)而生、因戰(zhàn)而長(zhǎng)，堅(jiān)持戰(zhàn)斗力標(biāo)準(zhǔn)始終是國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)的根本要求和題中要義。黨的十八大以來，習(xí)主席反復(fù)強(qiáng)調(diào)，軍隊(duì)建設(shè)必須向能打仗、打勝仗聚焦，要牢固樹立戰(zhàn)斗力這個(gè)唯一的根本的標(biāo)準(zhǔn)，必須把提高戰(zhàn)斗力作為軍隊(duì)改革和建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，作為檢驗(yàn)軍隊(duì)各項(xiàng)工作的根本標(biāo)準(zhǔn)。落實(shí)到國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)，就是要把戰(zhàn)斗力標(biāo)準(zhǔn)作為唯一的尺度、鮮明的導(dǎo)向貫穿其全過程、各方面，以法規(guī)制度的剛性全面提升國(guó)防動(dòng)員服務(wù)打仗、保障打贏的能力，堅(jiān)持把提高服務(wù)保障作戰(zhàn)這個(gè)核心動(dòng)員能力作為建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，按照打仗的標(biāo)準(zhǔn)來指導(dǎo)和推動(dòng)國(guó)防動(dòng)員實(shí)戰(zhàn)準(zhǔn)備。40多年來，中國(guó)特色國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)，無論基本法還是程序法，也無論立法還是修法，都一直堅(jiān)持戰(zhàn)斗力標(biāo)準(zhǔn)這個(gè)根本原則和要求。新時(shí)代國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)，更要嚴(yán)格堅(jiān)持戰(zhàn)斗力標(biāo)準(zhǔn)，始終聚焦強(qiáng)軍勝戰(zhàn)。

（三）堅(jiān)持軍民融合，注重體系發(fā)展

習(xí)主席強(qiáng)調(diào)：軍民融合是國(guó)家戰(zhàn)略，關(guān)乎國(guó)家安全和發(fā)展全局，既是興國(guó)之舉，又是強(qiáng)軍之策。較之以往，信息化戰(zhàn)爭(zhēng)是綜合國(guó)力的較量，體系與體系的對(duì)抗。與之相適應(yīng)，國(guó)防動(dòng)員的范圍涉及政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化、社會(huì)生活的各個(gè)方面，內(nèi)容越來越豐富、分工越來越明確，武裝力量動(dòng)員、國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員、交通動(dòng)員、民防動(dòng)員、政治動(dòng)員、科技動(dòng)員、信息動(dòng)員等諸多領(lǐng)域，既相對(duì)獨(dú)立又相互影響和制約，效益作用主要體現(xiàn)在整體功能上。信息化戰(zhàn)爭(zhēng)與國(guó)防動(dòng)員的特點(diǎn)，決定了國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須堅(jiān)持軍民融合深度發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)，確立整體推進(jìn)、體系建設(shè)、協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，統(tǒng)籌抓好各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)、各層次的法規(guī)制度建設(shè)，確保形成體系、協(xié)調(diào)配套、緊密銜接，以卓有成效地發(fā)揮法規(guī)制度合力，保障國(guó)防動(dòng)員成就強(qiáng)大的體系功能。中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)40多年來的國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)，一直把軍民融合提升整體功能作為一個(gè)基本理念貫穿其中并取得了體系創(chuàng)新性成就，新時(shí)代國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)，更要注重在軍民融合增強(qiáng)體系功能上下功夫、見成效、強(qiáng)質(zhì)量。

（四）堅(jiān)持科學(xué)論證，務(wù)求切實(shí)可行

習(xí)主席曾特別強(qiáng)調(diào)，涉及群眾切身利益的重要政策措施出臺(tái)，要采取聽證會(huì)、論證會(huì)等形式，廣泛聽取群眾意見。法規(guī)的生命力在于應(yīng)用，立法務(wù)求切實(shí)可行。按照習(xí)主席的要求，廣泛聽取群眾意見，堅(jiān)持科學(xué)論證，是強(qiáng)化法規(guī)可行性的必由之路。一部好的國(guó)防動(dòng)員法規(guī)的出臺(tái)，只有經(jīng)過科學(xué)論證和深入調(diào)研，廣泛凝聚共識(shí)，才能確保切實(shí)可行。中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)中制訂修訂的國(guó)防動(dòng)員法規(guī)，之所以擁有推動(dòng)貫徹依法治國(guó)和治軍方略、有效保障軍事斗爭(zhēng)動(dòng)員準(zhǔn)備落實(shí)、教育引導(dǎo)公民積極支持和投身國(guó)防等重大價(jià)值，始終堅(jiān)持科學(xué)論證、廣泛聽取群眾意見，是其中一個(gè)重要原因。以《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》為例，自從2000年8月國(guó)防動(dòng)員法起草工作啟動(dòng)后，起草領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室廣泛搜集有關(guān)資料，認(rèn)真研究國(guó)外國(guó)防動(dòng)員的立法情況，多次深入有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市和軍隊(duì)系統(tǒng)調(diào)研，召開幾十次各種類型座談會(huì)，組織有關(guān)機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者對(duì)重點(diǎn)難點(diǎn)問題進(jìn)行專題研究論證，廣泛征求了軍地有關(guān)部門的意見，數(shù)十次易稿，形成了《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法（草案）》。此后，國(guó)務(wù)院和中央軍委法制工作機(jī)構(gòu)進(jìn)一步征求意見，對(duì)草案進(jìn)行反復(fù)研究修改。根據(jù)常委會(huì)審議提出的意見，到7個(gè)大軍區(qū)和有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)行了調(diào)研，對(duì)草案進(jìn)行了反復(fù)研究修改，最終提交全國(guó)人大常委會(huì)三審?fù)ㄟ^?？梢哉f，國(guó)防動(dòng)員法的制定和出臺(tái)，是科學(xué)立法、民主立法的生動(dòng)體現(xiàn)。

（五）堅(jiān)持以人為本，保障公民權(quán)益

習(xí)主席指出，要堅(jiān)持把人民放在心中，牢記為人民扛槍、為人民打仗的神圣職責(zé)，堅(jiān)決保衛(wèi)人民和平勞動(dòng)和生活。軍隊(duì)打勝仗，人民是靠山。人民軍隊(duì)的根脈，深扎在人民的深厚大地；人民戰(zhàn)爭(zhēng)的偉力，來源于人民的偉大力量。這就決定了國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)必須堅(jiān)持以人為本，既要規(guī)定公民和組織在國(guó)防動(dòng)員中的責(zé)任和義務(wù)，又要尊重人民群眾的主體地位、尊重人民群眾的首創(chuàng)精神、尊重人民群眾的利益訴求，注重保障公民和組織的基本權(quán)益。如國(guó)防動(dòng)員法第十章“民用資源征用與補(bǔ)償”，既規(guī)定任何公民和組織都有接受民用資源征用的義務(wù)，又規(guī)定免于征用的范圍及征用補(bǔ)償辦法。這就充分體現(xiàn)了維護(hù)國(guó)家安全需求和保障廣大人民群眾利益的有機(jī)統(tǒng)一。

我國(guó)國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)雖然在過去幾十年取得了重大成就，但仍存在著體系不夠健全、內(nèi)容不夠完備，以及一些規(guī)定可操作性不強(qiáng)等問題，特別是信息支援、電磁頻譜等新質(zhì)動(dòng)員力量的專項(xiàng)法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后甚至空白，更面臨適應(yīng)“四個(gè)全面”強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、“新三步走”強(qiáng)軍部署、我軍“四個(gè)戰(zhàn)略支撐”使命任務(wù)、深化拓展軍事斗爭(zhēng)準(zhǔn)備等新課題。必須堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想尤其是強(qiáng)軍思想為指導(dǎo)，立足現(xiàn)有基礎(chǔ)、堅(jiān)持問題導(dǎo)向，在新起點(diǎn)上把國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)推向前進(jìn)。