促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的投融資機(jī)制分析

■馬金鋒（揚(yáng)州大學(xué)商學(xué)院）

改革開放以來，我國鄉(xiāng)村建設(shè)取得了令人矚目的巨大成就，但受基礎(chǔ)薄弱等諸多因素的影響，發(fā)展仍相對滯后，城鄉(xiāng)差距過大。如今全面建設(shè)小康社會，必須消除過大的城鄉(xiāng)差距，振興鄉(xiāng)村，讓廣大農(nóng)民更平等地、更好地分享中國改革與發(fā)展的紅利。然而，審視農(nóng)村資金供給機(jī)制，我們會發(fā)現(xiàn)，目前的鄉(xiāng)村投融資機(jī)制不能滿足新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的需要。鑒于此，本專題嘗試探索目前時(shí)代背景下鄉(xiāng)村振興的投融資機(jī)制，尋求完善適應(yīng)鄉(xiāng)村振興需要的資金投入保障制度，以確保資金投入不斷增強(qiáng)，鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、目前我國鄉(xiāng)村投融資的現(xiàn)狀與問題

（一）農(nóng)業(yè)的相對高風(fēng)險(xiǎn)低回報(bào)，限制了社會資金的投入

由于長期以來，二、三產(chǎn)業(yè)的相對資本報(bào)酬率高于農(nóng)業(yè)，再加上城市經(jīng)濟(jì)的集聚效應(yīng)，和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)的局限，社會資金投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的需要，“三農(nóng)”問題成為一個(gè)老大難問題，始終沒有一個(gè)很好的解決辦法。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的供給能力，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足全面小康建設(shè)的需要。

（二）農(nóng)民參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資決策程度低

我國農(nóng)村主要基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村發(fā)展資金投資，主要來源于政府，由于行政體制關(guān)系，投資決策一般是自上而下的，農(nóng)民往往很難有機(jī)會表達(dá)自己的意見，決策不能充分體現(xiàn)農(nóng)民的需求，存在一些不合理的地方。在一些投入不大的項(xiàng)目上，農(nóng)民雖然能夠通過一事一議制度參與項(xiàng)目，表達(dá)自己的需求。但總的看來，還沒有形成有效的保證農(nóng)民參與決策的決策參與機(jī)制。

（三）我國廣大農(nóng)村特別是中西部地區(qū)，財(cái)政投入明顯不足

改革開放以來雖然國家加大了對廣大農(nóng)村地區(qū)的投入力度，推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，但總的看來財(cái)政投入還不能滿足鄉(xiāng)村振興的需要，且投資結(jié)構(gòu)不合理。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資方面，我國存在著重大輕小，財(cái)政主要投向農(nóng)村生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施，忽略社會事業(yè)的投資。總的看來，國家財(cái)政支農(nóng)資金比重從實(shí)踐結(jié)果看，很多地方呈現(xiàn)下降趨勢。就是在這種情況下，由于二、三產(chǎn)業(yè)的高回報(bào)率，在有些地區(qū)還有支農(nóng)資金被大量挪用。

（四）在鄉(xiāng)村投資方面，各級政府存在權(quán)責(zé)模糊問題

分稅制改革后，中央的財(cái)權(quán)逐步加大，地方的財(cái)權(quán)減小，但地方的事權(quán)依然沒變。由于事權(quán)和財(cái)權(quán)的不相對應(yīng)，地方政府既沒有動力也沒有足夠的能力進(jìn)行更多的鄉(xiāng)村投資。現(xiàn)在中央雖然進(jìn)一步調(diào)整了中央和地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)，但很多地方的財(cái)力依然無法滿足農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入。

（五）土地產(chǎn)權(quán)不明確，農(nóng)業(yè)難以獲得有效的信貸資金支持

改革開放以來，我國實(shí)行土地集體統(tǒng)一經(jīng)營和家庭承包經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營模式，明確了土地的終極所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，解放了思想，調(diào)動了農(nóng)民的積極性，推動了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。不過，由于農(nóng)用土地不能抵押，農(nóng)民資金財(cái)產(chǎn)有限，農(nóng)民無法獲得發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所需的金融信貸支持。在加上土地在中國的社會保障功能和承包權(quán)的分散，其他社會資金投資農(nóng)業(yè)往往風(fēng)險(xiǎn)較大，銀行不愿意支持。

（六）融資渠道有限

長期以來，農(nóng)村的主要發(fā)展建設(shè)資金和基礎(chǔ)設(shè)施資金，主要來源于中央財(cái)政投資和配套的地方資金，但地方政府財(cái)力有限，即使是配套資金往往也不能到位。農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一直都是我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的主要資金來源，因此，農(nóng)民的積極性，關(guān)乎對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投資的多少，對鄉(xiāng)村振興影響巨大。外資近年來雖有所增長，但資金比重不大。由于缺乏資金安全保障機(jī)制，金融機(jī)構(gòu)惜貸明顯，貸款比例較小。由于受土地產(chǎn)權(quán)的限制和現(xiàn)實(shí)經(jīng)營規(guī)模的制約，企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織的資金投入農(nóng)業(yè)的積極性不高。

二、優(yōu)化現(xiàn)有融資渠道機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興

資金對鄉(xiāng)村振興具有決定性作用，但一直以來鄉(xiāng)村發(fā)展資金明顯的存在著來源不合理，數(shù)量不能滿足需求的現(xiàn)象。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須優(yōu)化資金渠道來源，形成多元投資的格局。

（一）調(diào)動農(nóng)民的積極性，推動農(nóng)民投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村

鄉(xiāng)村振興，農(nóng)業(yè)振興是關(guān)鍵。而農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資的主體，他們的積極性的高低，直接影響農(nóng)業(yè)投入的多少，決定農(nóng)業(yè)發(fā)展的好壞。因此，設(shè)法利用財(cái)稅、金融、保險(xiǎn)、城市化等各種政策，調(diào)動農(nóng)民的積極性，是發(fā)展農(nóng)業(yè)，振興鄉(xiāng)村關(guān)鍵。

（二）積極推進(jìn)農(nóng)村土地出讓收益下鄉(xiāng)

長期以來，城市低價(jià)征用農(nóng)村的土地，然后轉(zhuǎn)手高價(jià)賣給開發(fā)商，獲取豐厚的幾乎沒任何風(fēng)險(xiǎn)的超額收益。這些豐厚的收益來源于農(nóng)村耕地，卻主要用于城市建設(shè)發(fā)展，直接用于鄉(xiāng)村的很少，形成荒唐的落后的農(nóng)村資源支持較發(fā)達(dá)城市的扭曲現(xiàn)象。因此，目前在全國全面建設(shè)小康社會，振興鄉(xiāng)村的時(shí)代大背景下，必須改變以往這種土地收益不支持農(nóng)村或很少支持農(nóng)村的情形，通過制度建設(shè)，把土地增值收益更多地用于支持農(nóng)村農(nóng)業(yè)，支持鄉(xiāng)村振興。

（三）強(qiáng)化財(cái)政資金的投入落實(shí)

雖然過去以來，國家一直優(yōu)先保障農(nóng)業(yè)，把農(nóng)業(yè)、農(nóng)村作為公共財(cái)政的重點(diǎn)對象，但長期來看，國家對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的投入，與如今鄉(xiāng)村振興對資金的需要，明顯還相差很遠(yuǎn)。2018 年中共中央一號文件明確要求：“公共財(cái)政更大力度向‘三農(nóng)’傾斜，確保財(cái)政投入與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)”。所以在可以預(yù)見的將來，財(cái)政支農(nóng)的資金將會大大加強(qiáng)，財(cái)政資金不是問題。關(guān)鍵是要落到實(shí)處，有效利用。

（四）財(cái)政資金的引導(dǎo)下，吸引更多資本投入鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村振興，應(yīng)形成各項(xiàng)資金分工合作相互配合的格局。社會資本規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，追求投資收益最大化，國家要設(shè)法通過制度改進(jìn)和財(cái)政資金引導(dǎo)，降低私人投資不確定性，提高社會資本投資農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的收益，從而可以部分或全部消除金融和社會資本投資“三農(nóng)”的動力不足問題。吸引更多金融資本和社會資本投入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中來，形成以財(cái)政資金為引導(dǎo)，金融資本、社會資本和國際資本相結(jié)合起的多元投融資資格局。

（五）改革創(chuàng)新金融機(jī)構(gòu)，形成金融支持鄉(xiāng)村振興的機(jī)制

通過近年來的農(nóng)村金融改革，金融支持“三農(nóng)”貸款的力度已有明顯增加，但與新時(shí)代振興鄉(xiāng)村，全面建設(shè)小康社會目標(biāo)還相差很遠(yuǎn)。需要結(jié)合鄉(xiāng)村振興，進(jìn)一步完善農(nóng)村金融支農(nóng)的動力機(jī)制。農(nóng)村金融改革要以鄉(xiāng)村振興和全面解決“三農(nóng)”問題為出發(fā)點(diǎn)，做大做強(qiáng)現(xiàn)有的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，發(fā)展合作金融機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新農(nóng)村金融發(fā)展。要建立財(cái)政與金融的聯(lián)動機(jī)制，彌補(bǔ)金融支農(nóng)的外部效益。

三、創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興的投融資機(jī)制

（一）創(chuàng)新運(yùn)作主體

1.創(chuàng)建鄉(xiāng)村振興融資平臺

在推進(jìn)現(xiàn)有投融資體制改革與創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，借鑒以往政府融資平臺的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)設(shè)“鄉(xiāng)村振興融資平臺”。先期鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)建設(shè)資金，通過政府平臺投入，然后通過注入經(jīng)營性資產(chǎn)，比如經(jīng)營性土地、集中居住地的商業(yè)性資產(chǎn)，吸引社會資本，引導(dǎo)和培育新興產(chǎn)業(yè)，為鄉(xiāng)村振興奠定堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。同時(shí)，充分發(fā)揮融資平臺在投資項(xiàng)目建設(shè)方面的監(jiān)督管理和協(xié)調(diào)作用，提升財(cái)政資金使用效率，和社會公用服務(wù)質(zhì)量。

2.設(shè)立“鄉(xiāng)村集中居住”改造基金

目前，我國廣大農(nóng)村住宅用地?zé)o序使用，閑置浪費(fèi)嚴(yán)重，同時(shí)耕地規(guī)模過小，這些都不利于鄉(xiāng)村振興。而作為居住環(huán)境改造和鄉(xiāng)村整體規(guī)劃，具有公共產(chǎn)品的屬性，政府應(yīng)該作為主要投資主體，通過協(xié)調(diào)設(shè)立“鄉(xiāng)村集中居住改造基金”。通過改造基金支持，吸引農(nóng)民和社會其他資金進(jìn)行農(nóng)村居住環(huán)境改造，優(yōu)化農(nóng)村村寨布局，平整土地，擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模，從農(nóng)村布局和村容村貌方面，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

3.利用互聯(lián)網(wǎng)+資源建立鄉(xiāng)村振興愛心基金

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是關(guān)乎全面建設(shè)小康社會、中華民族偉大復(fù)興和中國社會進(jìn)步的大事情，人人有責(zé)。可以建立互聯(lián)網(wǎng)鄉(xiāng)村振興愛心計(jì)劃，通過大力宣傳，形成鄉(xiāng)村振興的良好輿論和道德氛圍。吸引社會資金建立鄉(xiāng)村振興愛心基金，將愛心與美麗鄉(xiāng)村，與脫貧致富聯(lián)系起來，一一對應(yīng)，構(gòu)建起看得見摸得著鄉(xiāng)村振興愛心機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

（二）融資方式創(chuàng)新

鄉(xiāng)村振興，絕不僅僅是鄉(xiāng)村的事情，而是全面建設(shè)小康，實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和中華民族復(fù)興的大事情。要利用社會主義制度的優(yōu)勢，統(tǒng)籌全局，把控未來，創(chuàng)新融資方式。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，一些基建項(xiàng)目如集中居住、土地平整治理等，都能給鄉(xiāng)村帶來大量的新增土地以及和政府占補(bǔ)平衡指標(biāo)。而這些城鄉(xiāng)建設(shè)增減掛鉤指標(biāo)和新增土地，可以在金融市場進(jìn)行融資質(zhì)押、融通資金，支持鄉(xiāng)村振興。

（三）運(yùn)作模式創(chuàng)新

鄉(xiāng)村振興不管如何實(shí)施，最終都要落實(shí)到農(nóng)民增收，農(nóng)村文明上。農(nóng)民是最大的利益相關(guān)者，也是最主要的參與者。因此，鄉(xiāng)村振興，資金運(yùn)作必須以農(nóng)民的全面參與為原則。在農(nóng)民的全面參與下，積極促進(jìn)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的立項(xiàng)、融資和投資建設(shè)。保證資金的來源合法，運(yùn)作規(guī)范，積極高效。

總之，在整個(gè)鄉(xiāng)村振興的過程中，財(cái)政政策性資金是關(guān)鍵。只有形成以財(cái)政資金為主導(dǎo)、社會資金為主體、金融資金全面支持的多元投入格局，才能保證鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的資金需要，使鄉(xiāng)村振興得以持續(xù)健康穩(wěn)步實(shí)施。只有農(nóng)民全面參與，不斷創(chuàng)新投融資模式，鄉(xiāng)村振興才能步入良性發(fā)展的軌道。