國際法視野下少數(shù)人語言權利保護研究

陳志平

[云南大學， 昆明 650091]

少數(shù)人群體是人類社會的重要組成部分，為實現(xiàn)人類社會的多元發(fā)展做出了積極的貢獻。目前，受國際法明確保護的少數(shù)人包括以下三類：人種上的少數(shù)人、宗教上的少數(shù)人和語言上的少數(shù)人。[注]1966年《公民權利和政治權利國際公約》第27條規(guī)定：“在那些存在著人種的、宗教的或語言的少數(shù)人的國家中，不得否認這種少數(shù)人同他們的集團中的其他成員共同享有自己的文化、信奉和實行自己的宗教或使用自己的語言的權利?！泵鞔_了受國際法保護的少數(shù)人為人種、宗教和語言上的少數(shù)人。其中，宗教權利是最早受到國際法保護的少數(shù)人權利。相比宗教權利，少數(shù)人的語言權利在國際上受到關注較晚。究其原因，主要是因為公眾對少數(shù)人語言以及語言權利的認識相比對宗教和宗教權利的認識要陌生。

然而，少數(shù)人的發(fā)展歷史和生存現(xiàn)狀均表明少數(shù)人的語言權利需要得到重視和保護。語言不僅是文化的載體，也是文化本身。同時，語言只有在使用的時候才體現(xiàn)其價值與活力，也只有在實踐中才能檢驗語言保護措施的效果?，F(xiàn)有的許多國際文件都提出了保護少數(shù)人語言權利的要求，但是只有在具體領域才能檢驗少數(shù)人的語言權利是否已經受到保護以及保護的現(xiàn)狀。中國的法律上沒有“少數(shù)人”這個概念，只有“少數(shù)民族”這一概念。但是深究中國少數(shù)民族的構成要素，可以發(fā)現(xiàn)其已具有國際法上少數(shù)人的基本特征。因而研究少數(shù)人語言權利在具體領域的保護實踐也能夠指導中國對少數(shù)民族語言文化的保護。

一、少數(shù)人語言權利在行政領域的保護

2017年，聯(lián)合國少數(shù)人問題特別報告員在《語言少數(shù)人的語言權利——實用實施指南》中要求國家在切實可行的情況下，提供使用少數(shù)人語言的行政、健康等公共服務。并指出，國家為了保護少數(shù)人語言權利，需要履行如下義務：1.尊重語言權利作為人權的內涵；2.承認并促進容忍、文化和語言多樣性以及社會中的相互尊重、理解和合作；3.在法律和政策的框架內納入語言權利的內容并保證實施；4.在政府機構運用“比例原則”以確保不同語言的使用，并在私人團體貫徹語言自由原則，以此履行國家義務；5.在司法、行政和執(zhí)行機關設置有效的申訴機制以解決和救濟語言權利問題。[注]United States Special Rapporteur on minority issues, Language Rights of Linguistic Minorities: A Practical Guide for Implementation (Geneva, March 2017).再次重申為保護少數(shù)人的語言權利，國家需要承擔相應的義務。

(一)行政領域保護少數(shù)人語言權利的必要性

首先需要注意的是，為了方便管理，并且兼顧經濟效益，幾乎所有的國家都規(guī)定了官方(或主導)語言。尤其在行政領域更加需要推廣使用官方(或主導)語言，這樣才能夠提升行政效率。在現(xiàn)有的大量關于少數(shù)人語言權利的判例中，國家并不因為在行政領域未使用少數(shù)人語言而敗訴?？梢妵以谛姓I域使用官方(或主導)語言是得到國際法許可的。然而，聯(lián)合國人權事務委員會在Diergaardt et al. v. Namibia[注]J.G.A. Diergaardt et al. v. Namibia, UN Human Rights Committee (25 July 2000), CCPR/C/69/D/760/1997.案中形成的法理明確闡述了國家機關在特定領域使用少數(shù)人語言的必要性。在本案中，納米比亞的法律規(guī)定英語為官方語言，并要求公務員不能用英語之外的語言回應任何非英語的信件或者口頭咨詢，即使公務員之間完全可以用少數(shù)人語言溝通。因此，母語為非英語的少數(shù)人認為這一規(guī)定侵犯了他們語言權利，并且構成歧視。人權事務委員會認為國家有權規(guī)定官方語言，但是禁止公務員使用少數(shù)人語言交流構成語言歧視。本案是人權事務委員會審理的一個非常重要的判例，從本案開始，委員會意識到形式平等也能夠導致歧視。假設國家要求國內所有的居民都使用同一門語言，看似每個人都享有相同的語言權利，但實際上已經導致事實上的歧視，因為母語為非指定語言的居民在機會獲得以及生活方面都面臨障礙。因此，在行政領域禁止使用少數(shù)人語言而強制使用官方(或主導)語言涉嫌歧視。同時，僅使用官方(或主導)語言可能阻礙少數(shù)人成員獲得必要的公共服務。

雖然沒有任何國際文件規(guī)定國家必須在行政領域使用少數(shù)人語言，但是許多重要的文件都通過規(guī)定平等和不歧視原則保護少數(shù)人的語言權利，一定程度上也能夠影響少數(shù)人語言在行政領域的使用。同時還規(guī)定了少數(shù)人的經濟、社會和文化權利，以強調少數(shù)人的這些權利同多數(shù)人的權利一樣平等。為確保少數(shù)人和政府的有效交流以及社會公共服務的有效實現(xiàn)，國家要在合理和相稱的前提下在行政領域使用少數(shù)人語言。根據(jù)前述特別報告員的走訪和調查，使用少數(shù)人語言不僅可以降低少數(shù)人群體的失業(yè)率，而且還能夠提升少數(shù)人群體對國家的認可。因此，特別報告員敦促國家在制定語言政策時考慮如下因素：1.政府應在適當?shù)那闆r下使用少數(shù)人語言。因為政府與民眾溝通最好的方法就是使用民眾自己的語言；2.政府與少數(shù)人的交流有可能因為沒有使用少數(shù)人語言而導致政府行為無效。因為并非所有少數(shù)人都掌握官方(或主導)語言；3.行政機關使用少數(shù)人語言能夠減少少數(shù)人的邊緣感并且增強少數(shù)人的公共參與度。[注]United States Special Rapporteur on minority issues, Language Rights of Linguistic Minorities: A Practical Guide for Implementation (Geneva, March 2017).

但是，考慮到少數(shù)人語言的復雜性和具體操作的可行性，并非所有的少數(shù)人語言都可以在政府機關使用。國家需要在政府機關設置一些使用少數(shù)人語言的條件，才能夠既保證政府的有效行政，又兼顧少數(shù)人的語言權利。很多國家將其規(guī)定為“相稱性原則”。根據(jù)“相稱性原則”，只有在政府中使用那些使用人數(shù)較多以及使用頻率較高的少數(shù)人語言才是最有效的。在特定地區(qū)中，如果少數(shù)人的數(shù)量達到一定比例，那么該區(qū)域的少數(shù)人有權在行政以及其他公共服務中適當、相稱地使用自己的語言。正如1994年歐洲理事會《保護少數(shù)民族框架公約》[注]1994年《保護少數(shù)民族框架公約》(Framework Convention for the Protection of National Minorities)，1994年11月1日締結，1998年2月1日生效。(以下簡稱《框架公約》)第10條第2款規(guī)定，在一些少數(shù)民族傳統(tǒng)生活的地區(qū)，如果這些少數(shù)民族提出要求或者顯示確有實際需要，在條件成熟的時候，締約國應盡量保證在行政機關中盡可能使用少數(shù)民族語言。

(二)少數(shù)人語言權利在行政領域的保護現(xiàn)狀

一些國家在憲法或其他法律中明確規(guī)定了官方語言，還有一些國家即使沒有規(guī)定官方語言，也通過普及某一語言使其具有官方語言的地位。例如盡管美國沒有在法律中規(guī)定英語是其官方語言，但是公民在入籍的時候被要求使用英語宣誓，這就明確了英語在美國社會的地位。這一政策雖然遭到很多人反對，特別是新移民，但是并沒有改變美國政府的態(tài)度。國家有規(guī)定官方語言的自由。那么，官方語言的使用是否因此不受限制，使用官方語言的權利是否是絕對的，如何在使用官方語言的情況下保護少數(shù)人的語言權利，這些問題都值得思考。

事實上，在任何情況下排他使用官方語言，或者限制使用其他語言都不符合人權保護要求。特別是一些國家雖然規(guī)定了官方語言，但并不意味著公眾因此不能使用其他語言。官方語言的使用在一定條件下會受到限制。加拿大憲法第16條規(guī)定了英語和法語為加拿大的官方語言。[注]Constitution Act, 1982: (1) English and French are the official languages of Canada and have equality of status and equal rights and privileges as to their use in all institutions of the Parliament and government of Canada. (2) English and French are the official languages of New Brunswick and have equality of status and equal rights and privileges as to their use in all institutions of the legislature and government of New Brunswick. (3) Nothing in this Charter limits the authority of Parliament or a legislature to advance the equality of status or use of English and French.但是憲法沒有規(guī)定在所有情況下必須同時使用兩種官方語言。加拿大最高法院在Société des Acadiens v Association of Parents案[注]Société des Acadiens v Association of Parents, (1986) 1 S. C. R. 549 (Canada).中明確表示官方語言政策在加拿大僅僅是一個“政治”宣言，需要在憲法或其他法律條文中得到發(fā)展。[注]Fernand De Varennes, Language, Minorities and Human Rights (Martinus Nijhoff Publishers, 1996), p. 174.

一旦國家確定了官方語言，勢必會使其他語言的使用者處于不利地位。因為國家將在就業(yè)等公共服務領域設置語言使用“門檻”，可能使其他語言的使用者無法進入這些領域或者無法享受有關權利。即使在一些少數(shù)人聚集生活的區(qū)域，因為當?shù)鼐用裰g相互交流使用的都是少數(shù)人語言，并且使用少數(shù)人語言不會影響這些少數(shù)人的日常生活，所以這些少數(shù)人幾乎沒有機會學習并使用其他語言，包括官方語言。但問題是在這些區(qū)域招聘時有時也要求應聘者能掌握兩種以上的語言，少數(shù)人語言和官方語言，因此會給當?shù)厣贁?shù)人居民的就業(yè)造成障礙。如何平衡官方語言政策和少數(shù)人語言權利是所有國家面臨的重大問題。

大多數(shù)國家會根據(jù)“相稱性原則”制定語言政策，以平衡國家政策和少數(shù)人權利。具體而言就是在國家、區(qū)域和地方層面調查少數(shù)人的居住情況以及語言使用情況，如果在這些不同層面中少數(shù)人語言使用者的數(shù)量呈正向增加或者已經達到一個較高的數(shù)值，并且少數(shù)人聚集生活，那么在這些地區(qū)應該用少數(shù)人語言提供公共服務。同時，隨著少數(shù)人語言使用者數(shù)量的不斷增加，用少數(shù)人語言提供服務的范圍也要更加豐富。例如，如果一個特定地區(qū)少數(shù)人語言的使用率處在一個較低的比例，那么政府僅需要向當?shù)厣贁?shù)人提供用少數(shù)人語言印制的官方文件和表格即可；隨著少數(shù)人語言使用者數(shù)量的增加，政府需要逐步實現(xiàn)：1.接受用少數(shù)人語言提交的口頭或書面申請；2.不僅接受上述申請，還用同樣的語言回復；3.有足夠的公務員能夠使用少數(shù)人語言同當?shù)鼐用衤?lián)系；4.公務員之間能夠流利使用少數(shù)人語言，并將其作為政府內部的日常用語。[注]Fernand De Varennes, Language, Minorities and Human Rights (Martinus Nijhoff Publishers, 1996), p. 178.

雖然隨著少數(shù)人語言使用者數(shù)量的增加，國家需要提供更多的使用少數(shù)人語言的公共服務。但是考慮到不同國家的具體情況，現(xiàn)有的國際文件沒有為少數(shù)人語言使用規(guī)定具體的人數(shù)，僅由國家為此自由設定數(shù)量“門檻”。例如印度1956年的一份國家和邦的備忘錄規(guī)定，如果特定地區(qū)少數(shù)人語言使用者占該地區(qū)總人口的30%及以上，那么該地區(qū)將被認為是雙語地區(qū)，特定少數(shù)人語言與政府機關使用的區(qū)域語言具有同樣的地位；如果少數(shù)人語言使用者占該地區(qū)總人口的15%～20%，那么政府所有的法律規(guī)范必須提供少數(shù)人語言版本。需要注意的是，考慮到國家安全和社會穩(wěn)定，國家在為少數(shù)人語言使用設定數(shù)量“門檻”的時候是非常謹慎的，而且需要綜合考慮如下幾個因素，包括：1.國家提供的公共服務的屬性；2.公共機關與公眾在公共服務中交流的頻率；3.提供公共服務地區(qū)的語言構成；4.所提供公共服務的重要性；5.所提供公共服務對個人的影響。[注]Fernand De Varennes, Language, Minorities and Human Rights (Martinus Nijhoff Publishers, 1996), pp. 179-181.

二、少數(shù)人語言權利在傳媒領域的保護

傳媒是“傳播媒體”的簡稱，指信息傳播的載體，即任何信息要從傳播者傳送到接收者之間的可以傳遞信息的工具。[注]郭艷、楊劍云：《現(xiàn)代傳媒引入對檔案館服務的影響研究》，《蘭臺世界》2016年第6期。由于傳媒能夠傳播信息，因此也是語言使用和傳播的重要手段之一。維持并保護少數(shù)人語言必須依靠傳媒。傳媒包括電視、廣播和出版等形式，主要由國家投資控制或者私人管理。

(一)傳媒領域保護少數(shù)人語言權利的必要性

現(xiàn)代傳媒對語言使用和語言維持的重要性不可忽略。民主社會需要對所有個人開放，因此要求政府保證所有人在其管轄范圍內有最大的機會接觸媒體，接收并傳播信息。這些要求同樣適用于少數(shù)人，他們同樣有權用少數(shù)人語言接收并傳播信息。[注]Handyside v. United Kingdom, Judgment of European Court of Human Rights of 7 December 1976, Series A. No. 24, para. 49.除此之外，許多國際文件的規(guī)定為在傳媒中使用少數(shù)人語言奠定法理基礎，同時也印證傳媒領域保護少數(shù)人語言權利的重要性。具體表現(xiàn)為對以下四個方面的規(guī)定：表達自由、文化和語言多樣性、少數(shù)人的身份權以及平等和不歧視。[注]Organization for Security and Co-operation in Europe, Guidelines on the use of Minority Languages in the Broadcast Media (October 2003), , (last visited 24 January 2018).

1.表達自由

表達自由一直是憲法學家關注的主要問題之一。張文顯教授指出，在西方法學理論和憲法學中，表達自由被看作公民“最根本的權利”或“第一權利”，是其他自由權利的“源泉”，又是其他自由權利的“條件”。[注]張文顯：《二十世紀西方法哲學思潮研究》，法律出版社1996年版，第555頁。表達自由與語言權利有著密切的聯(lián)系：一方面，實現(xiàn)表達自由要求個人有權使用自己選擇的語言，無論是否是國家的官方(或主導)語言，這是個人“自由”的表現(xiàn)；另一方面，表達自由又為實現(xiàn)語言權利提供保障。個人表達自由的實現(xiàn)意味著個人自由選擇使用語言的實現(xiàn)，從而證明個人在使用語言表達的時候沒有遇到障礙，不僅能夠實現(xiàn)個人的表達自由，也能夠保護個人的語言權利。

需要強調的是，語言和媒體對實現(xiàn)個人的表達自由非常重要，使用不同語言的個人有權通過不同媒體接收和傳播思想、信息。正如多奈莉(Donnelly, Jack)和霍華德(Rhoda E. Howard)所說，如果個人不能夠通過公共或私人頻道表達他(她)的觀點，那么表達自由就沒有太大的價值。[注]Donnelly, Jack & Rhoda E. Howard, “Accessing National Human Rights Performance: A Theoretical Framework”, 10 Human Rights Quarterly (1998).人權構成了民主的核心價值，表達和信息自由又是其中的基礎。[注]Donna Gomien, “Pluralism and Minority Access to Media”, in Allan Rosas & Jan Helgesen (eds.), The Strength of Diversity: Human Rights and Pluralist Democracy (Martinus Nijhoff Publishers, 1992), p. 49.

《世界人權宣言》第19條、1966年《公民權利和政治權利國際公約》(以下簡稱1966年《B公約》)第19條、《歐洲人權公約》第10條均規(guī)定了表達自由。人權事務委員會1983年在關于1966年《B公約》第19條的第10號《一般性評論》中重申第19條保護的表達自由不僅是尋求以及接收信息的自由和思想，還包括任何形式的媒體。[注]UN Human Rights Committee (HRC), CCPR General Comment No. 10: Article 19 (Freedom of expression)(29 June 1983).區(qū)域領域，歐洲人權法院在Oberschlick v. Austria[注]Oberschlick v. Austria, Judgment of European Court of Human Rights of 22 May 1991, Series A, No. 204, para. 57.以及Autronic AG v. Switzerland[注]Autronic AG v. Switzerland, Judgment of European Court of Human Rights of 22 May 1990, Series A, No. 178, para. 47中均認為《歐洲人權公約》第10條不僅保護表達的信息和思想，同時還保護傳播這些信息和思想的媒體。1990年歐洲安全與合作會議(Conference on Security and Co-operation in Europe，CSCE, 1995年改名為歐洲安全與合作組織，Organization for Security and Co-operation in Europe, OSCE)在其哥本哈根會議文件中重申少數(shù)民族個人不僅有權在私人和公共范圍使用他們的母語，還有權用他們的母語獲得、傳播并交換信息。[注]Organization for Security and Co-operation in Europe, Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, available at: < http://www.osce.org/odihr/elections/14304>, (last visited 24 January 2019).

2.文化和語言多樣性

國家應該創(chuàng)造一個自由的環(huán)境以保證居民有權用不同的語言自由傳遞思想和信息，這也構成文化多樣性實現(xiàn)的前提條件。1966年《經濟、社會、文化權利國際公約》第15條規(guī)定國家必須承認個人參加文化生活的權利，1966年《B公約》第27條保護語言上的少數(shù)人與集體中的其他人享受少數(shù)人文化并使用他們語言的權利。因此，實現(xiàn)文化和語言的多樣性需要保障并促進大眾媒體的多元化。2001年聯(lián)合國教科文組織通過的《世界文化多樣性宣言》第2條規(guī)定，只有保證文化來源媒體的多元化才能最終實現(xiàn)文化的多樣性。第6條重申表達自由、媒體多元化以及多語種是構成文化多樣性的三個重要因素。[注]UNESCO《世界文化多樣性宣言》(Universal Declaration on Cultural Diversity)(2 November 2001)。宣言網(wǎng)站：http://portal.unesco.org/en/ev.php-URL_ID=13179&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html。訪問時間：2018年10月11日。區(qū)域領域，歐洲委員會部長委員會1982年通過的《表達自由和信息自由宣言》第2條規(guī)定，本宣言的目標是實現(xiàn)大量獨立媒體的存在，并允許這些媒體體現(xiàn)不同的思想和意見。《框架公約》要求締約國采取充分的措施以保證少數(shù)民族成員能夠接觸各類媒體，并最終促進和實現(xiàn)文化多樣性。這些國際文件均體現(xiàn)了少數(shù)人語言、傳媒、文化和語言多樣性的內在聯(lián)系以及實現(xiàn)的具體要求與步驟。

3.少數(shù)人的身份權

許多國際文件規(guī)定了少數(shù)人的身份權，但是《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權利宣言》的規(guī)定最為詳細。宣言第1條第1款規(guī)定，國家應該在特定領土上保護少數(shù)人的民族或族裔、文化、宗教和語言特征，并且鼓勵并促進這些特征。第4條第2款要求國家采取適當?shù)拇胧┮源偈股贁?shù)人成員能夠表達特征并發(fā)展他們的文化、語言、宗教、傳統(tǒng)和習慣。這些規(guī)定體現(xiàn)了國家為保護少數(shù)人的身份特征，必須保護和發(fā)展少數(shù)人的文化和語言。區(qū)域領域，《框架公約》在序言闡述了一個多元和民主的社會不僅要尊重少數(shù)民族成員的語言特征，還需要創(chuàng)造合適的機會使這些少數(shù)民族成員能夠表達、維持并發(fā)展這些特征。同一公約的第5條第1款規(guī)定締約國有義務創(chuàng)造條件使少數(shù)民族成員能夠維持他們身份的重要組成元素，包括他們的語言。所有這些規(guī)定均強調語言對于確定少數(shù)人身份的重要性，而少數(shù)人需要有專門的途徑才能體現(xiàn)其身份，媒體就是其中的一個重要手段。

4.平等和不歧視

平等和不歧視原則是國際人權法最重要的原則之一。幾乎所有有關少數(shù)人權利保護的國際文件和學者著述都提及此原則。該原則是少數(shù)人權利保護的重點。正是因為少數(shù)人具有的不同于多數(shù)人的特征而容易受到歧視。國家在制定政策時會存在不得已的政策偏好或傾斜，例如多語言國家確定官方(或主導)語言，繼而會損害使用非官方(或主導)語言群體的權利。因此，幾乎所有的少數(shù)人都有可能面臨直接或間接歧視。不歧視原則的目的在于取消所有人對所有權利和自由的認可、享受或行使的任何區(qū)別、排斥、限制或優(yōu)惠。[注]《消除一切形式種族歧視國際公約》(以下簡稱1965年《消歧公約》)(International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination，ICERD)：1965年12月21日締結，1969年1月4日生效。公約第1條第1款規(guī)定。從國內層面來看，不同國家對少數(shù)人權利的保護也大多通過平等和不歧視原則實現(xiàn)，尤其是美洲國家和非洲國家。這些國家在憲法中規(guī)定平等和不歧視原則以保證所有國民(包括少數(shù)人)基本權利的實現(xiàn)。

需要明確的是，所有人，包括少數(shù)人成員，都有權通過大眾傳媒實現(xiàn)表達自由、維持并發(fā)展他們的身份特征，國家不能歧視。并且在必要的時候，國家應該采取特別措施保證少數(shù)人成員能夠在大眾傳媒中使用他們的語言。不歧視原則要求在情況不同的時候區(qū)別對待，因此國家對少數(shù)人采取的特別措施不構成歧視，因為其主要目的在于幫助少數(shù)人獲得實質平等。涉及在傳媒領域使用語言的問題，國家如果只允許使用官方(或主導)語言，將構成對少數(shù)人的歧視。不僅違反了平等和不歧視原則，也不利于少數(shù)人語言和文化特征的維持和傳播。因而論證少數(shù)人語言在傳媒領域保護的必要性也必須考慮這一原則。

國家應該制定政策保證少數(shù)人在大眾傳媒領域有權使用自己的語言。這些政策需要滿足少數(shù)人維持并發(fā)展少數(shù)人特征的需要。此外，在國家制定這些少數(shù)人政策的時候，少數(shù)人成員應該有效參與整個政策的制定過程，以保證政策的有效性和實施的可操作性。國家還需要保證這些少數(shù)人媒體節(jié)目內容的多樣性，內容應涵蓋信息、教育、文化和娛樂等多個方面，并且保證這些節(jié)目的質量。[注]Organization for Security and Co-operation in Europe, Guidelines on the use of Minority Languages in the Broadcast Media (October 2003), , (last visited 24 January 2019).

(二)公共媒體和私營媒體對少數(shù)人語言權利的保護

根據(jù)投資主體的不同，傳媒可以分為公共媒體和私營媒體。公共媒體主要由國家出資，私營媒體主要由個人出資。前文已論證少數(shù)人語言應當在傳媒領域使用并保護，但是少數(shù)人語言在公共媒體和私營媒體的使用情況和要求是不一樣的。

1.公共媒體

考慮到公共媒體的特殊地位以及開放程度，國家在公共媒體必須遵守不歧視原則。也就是說，國家在制定公共媒體節(jié)目的時候必須充分考慮國內不同的語言情況以及不同的少數(shù)人語言特征。這些節(jié)目不僅關系到少數(shù)人能否維持和發(fā)展他們的語言和文化，還在很大程度上決定他們的就業(yè)機會。如果國家不為語言上的少數(shù)人提供相關媒體節(jié)目，那么這些少數(shù)人成員永遠無法通過公共媒體找到工作。國家在分配節(jié)目資源和節(jié)目時間的時候同樣要遵循“相稱性原則”，否則將構成對少數(shù)人的歧視。為了恰當并合理的平衡國內各種不同的語言，國家需要考慮以下因素：少數(shù)人語言的使用人數(shù)、這些少數(shù)人所處的地區(qū)以及他們的生活方式，群居還是散居。

隨著少數(shù)人語言使用者數(shù)量在特定地區(qū)的不斷增加，公共媒體節(jié)目的內容也要有所調整。如果特定地區(qū)的少數(shù)人語言使用者人數(shù)較少，那么國家只需要在日常的廣播節(jié)目中增加一些使用少數(shù)人語言的節(jié)目即可，形式可以多樣，時間也可以靈活，比如一周一個小時或者每天幾個小時，主要由當?shù)厣贁?shù)人人口總數(shù)決定；此后，隨著少數(shù)人語言使用者人數(shù)的增加，國家需要在日常的電視節(jié)目中增加相關節(jié)目；第三，當少數(shù)人語言使用者達到一定數(shù)量，國家要為這些少數(shù)人建立專門的廣播電臺以便全天候播放節(jié)目；最后，國家要建立專門的電視頻道播放少數(shù)人節(jié)目。[注]Fernand De Varennes, Language, Minorities and Human Rights (Martinus Nijhoff Publishers, 1996), p. 235.在澳大利亞和匈牙利，因為兩個國家均廣泛分布著較為分散或者使用人口數(shù)量較少的少數(shù)人語言，兩個國家因此都設有一家專門的多文化和多語種的公立電視臺或廣播電臺向全國廣播并在線播出(澳大利亞為SBS廣播電視臺，匈牙利為MR4廣播電臺)。MR4每天用使用人數(shù)較多的克羅地亞語、德語、羅馬尼亞語、塞爾維亞語以及斯洛伐克語播出兩小時節(jié)目；每周向使用人口較少的少數(shù)人群體播出30分鐘節(jié)目；每周5天，每天向羅姆人播出一小時的節(jié)目。此外，所有13種語言的節(jié)目都可以上網(wǎng)收聽。[注]United States Special Rapporteur on minority issues, Language Rights of Linguistic Minorities: A Practical Guide for Implementation (Geneva, March 2017).

從現(xiàn)實角度來看，國家應該考慮到溝通與信息傳遞是一個雙向的過程，少數(shù)人成員除了有權參與融入主流社會，國家應該加大宣傳少數(shù)人的歷史、文化和語言，使多數(shù)人也有機會接觸和學習，將少數(shù)人的關切納入主流社會，才能夠真正實現(xiàn)國家語言和文化的多樣性。

2.私營媒體

少數(shù)人私營媒體在運營中容易受到國家限制，例如，一些國家法律明確禁止發(fā)行某種少數(shù)人語言的報紙。這一規(guī)定侵犯了少數(shù)人表達自由的權利以及1966年《B公約》第27條賦予的權利。隨著少數(shù)人權利意識的不斷增加，少數(shù)人與國家為此將產生矛盾并可能影響國內和平。根據(jù)表達自由等基本人權要求，少數(shù)人有權在私營媒體中不受阻礙地用自己的語言與群體成員自由溝通。因此，國家不能限制在私營媒體中少數(shù)人語言的使用。1992年《歐洲區(qū)域或少數(shù)民族語言憲章》(以下簡稱《歐洲語言憲章》)第11條第2款規(guī)定了國家為保障少數(shù)人的表達自由在媒體中應承擔的義務，包括允許跨境少數(shù)人電視或電臺廣播在國內的運營，保證少數(shù)人語言在印刷中的自由使用等?！稇椪隆分形ㄒ粚ι贁?shù)人語言使用有所限制的規(guī)定是少數(shù)人行使表達自由權必須符合法律規(guī)定的形式、條件和內容，并且有利于社會民主、國家安全、領土完整以及公共安全，防止犯罪并保護公共健康和道德，保護他人的權利和名譽，禁止泄露國家秘密等。除此之外，少數(shù)人的表達自由將不受任何限制。需要注意的是，國家只需要允許少數(shù)人語言在私營媒體中的使用，并沒有義務為他們提供資金支持。

除了表達自由，私營媒體和少數(shù)人語言權利保護在實踐中還涉及一些具體問題需要國家考慮，包括：1.國家對電臺和電視節(jié)目的分配；2.國家在頒發(fā)運營執(zhí)照時對語言和節(jié)目內容的考量；3.國家對私營媒體資金支持的分配。以上三個問題如果解決不當有可能構成歧視。[注]Fernand De Varennes, Language, Minorities and Human Rights (Martinus Nijhoff Publishers, 1996), p. 228.針對第一個問題，許多國家的法律已經允許包括少數(shù)人在內的私人設立私營廣播電臺或私營廣播電視。[注]Barendt Eric, Broadcasting Law-A Comparative Study (Clarendon Press, Oxford, United Kingdom 1993), p. 54.但是廣播頻率一直被視為是公共資源并且由國家分配，那么國家在分配廣播頻率的時候是否需要充分考慮少數(shù)人語言的現(xiàn)狀并為其分配？[注]Ibid, pp. 77-79.按照1966年《B公約》第27條的規(guī)定，國家不能干涉語言上的少數(shù)人語言使用的權利。但同時，國家也沒有義務規(guī)定少數(shù)人私營媒體使用的廣播頻率。歐洲人權法院在Informationverein Lentia and Others v. Austria[注]Informationverein Lentia and Others v. Austria, Case 36/1992/381, pp. 455-459.案的判決中確認了國家必須考慮語言上的少數(shù)人與集體中其他成員溝通的權利，包括通過廣播等傳媒溝通。另外，即使國家同意分配廣播頻率給少數(shù)人私營媒體，國家還面臨選擇“困難”，表現(xiàn)為，國家需要決定哪些少數(shù)人私營媒體有權進入這些“公共”廣播，使用這些廣播頻率。一般而言，國家應該考慮相關少數(shù)人群體的規(guī)模以及受影響的少數(shù)人數(shù)量。針對頒發(fā)運營執(zhí)照的問題，如果特定地區(qū)的少數(shù)人語言使用者達到一定數(shù)量，拒絕為這些少數(shù)人私營企業(yè)頒發(fā)電臺或電視運營執(zhí)照是不合理的。國家需要考慮該特定地區(qū)少數(shù)人的地理分布以及少數(shù)人語言使用者的集中程度。此外，如果在該地區(qū)已經有使用其他少數(shù)人語言的媒體節(jié)目，國家還需要考慮這些節(jié)目的內容能否滿足該地區(qū)少數(shù)人的需求。針對國家對私營媒體提供資金支持的問題，盡管國家沒有義務對少數(shù)人媒體提供資金支持，但是越來越多的國家為私營報紙、電臺或電視頻道提供支持，而不管這些節(jié)目所使用的語言，這些私營媒體也包括少數(shù)人媒體。在一些情況下，國家還有可能資助使用少數(shù)人語言的私營媒體而不資助使用官方語言的私營媒體，即使如此，也不能認為國家的政策構成歧視，因為不同政策的選擇依靠國家對特定地區(qū)少數(shù)人具體情況的識別，而且不歧視原則并不要求所有情況下的同等對待。

總而言之，國家通過建立或者允許少數(shù)人建立使用少數(shù)人語言的媒體為國家和少數(shù)人之間架起了溝通、傳播信息與交流的橋梁。為政府提供有效措施以防止少數(shù)人在公共生活中處于不利地位，保證政府與少數(shù)人群體的直接溝通與信息傳達，同時確保全社會容忍少數(shù)人群體并且為促進少數(shù)人與多數(shù)人之間的相互尊重和理解提供有效措施。[注]Fernand De Varennes, Language, Minorities and Human Rights (Martinus Nijhoff Publishers, 1996), pp. 226-234.

三、少數(shù)人語言權利在訴訟領域的保護

許多重要的國際文件都規(guī)定了在訴訟領域使用少數(shù)人語言，少數(shù)人的這一權利是被公開承認的，國家因此要承擔相應的保護義務。

(一)訴訟領域保護少數(shù)人語言權利的必要性

國家如果根據(jù)平等原則要求不熟悉法庭用語的被告使用法庭用語參與訴訟，被告的基本人權可能受到侵犯。具體來說，在刑事訴訟中，如果犯罪嫌疑人不懂法庭用語，那么他將無法享受公正審判的權利，因為他無法參與整個審判過程；同時，如果他不能夠用自己熟悉的語言參與辯護，無論是否有罪，都有可能造成法庭誤判，并且可能侵犯他的人身自由權甚至是生命權；如果判決涉及經濟賠償，那么他個人的財產權也將受到侵犯。因此許多國際文件都規(guī)定了國家在訴訟中為當事人提供翻譯的義務。特別是在刑事訴訟中，如果被告或者被拘留的人是語言上的少數(shù)人，不能理解司法或者執(zhí)法機關使用的語言，應該為其提供免費的翻譯及口譯，對于辯護所需的法庭文件要盡量翻譯成被告自己的語言，并且被告無須支付費用。這一規(guī)定的目的在于保證少數(shù)人被告或者被拘留的少數(shù)人行使辯護權并且維護訴訟程序公正。

此外，當少數(shù)人語言使用者的人數(shù)達到一定數(shù)量，并且他們集中居住時，應根據(jù)“相稱性原則”在法院訴訟程序(刑事、民事訴訟或者其他訴訟)、其他司法或者準司法聆訊中使用少數(shù)人語言。[注]United States Special Rapporteur on minority issues, Language Rights of Linguistic Minorities: A Practical Guide for Implementation (Geneva, March 2017).

(二)國際法律文件對訴訟語言權的保護

1949年，《關于戰(zhàn)俘待遇的日內瓦公約》[注]《關于戰(zhàn)俘待遇的日內瓦公約》(Geneva Convention Relative to the Treatment of Prisoners of War)(12 August 1949), 1949年8月12日締結，1950年10月21日生效。規(guī)定戰(zhàn)俘有權以其能理解的語言被告知對其進行的指控，并且有權獲得翻譯。作為最重要的人權保障的國際法律文件，1966年《B公約》第14條詳細規(guī)定了公正審判的權利，并且專門提及少數(shù)人語言的使用。1966年《B公約》第26條由于規(guī)定了平等和不歧視原則，也涉及少數(shù)人語言在訴訟領域的使用，即少數(shù)人語言使用者不應當在訴訟中由于使用少數(shù)人語言受到歧視或者不公正的待遇。聯(lián)合國《前南斯拉夫問題國際刑事法庭規(guī)約》[注]《前南斯拉夫問題國際刑事法庭規(guī)約》(Statute of the International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia)(25 May 1993)。對1966年《B公約》第14條的規(guī)定進行了微調，將雙語司法保護擴展到調查的預審階段，《國際刑事法院羅馬規(guī)約》[注]《國際刑事法院羅馬規(guī)約》(Rome Statute of the International Criminal Court)，1998年7月17日締結，2002年7月1日生效。也將犯罪嫌疑人的語言權利保障擴展到調查階段。此外，1965年《消歧公約》第5條、《兒童權利公約》第40條都規(guī)定了類似的內容。由于篇幅有限，此處將詳細介紹1966年《B公約》第14條的規(guī)定。

1966年《B公約》第14條是整個公約中內容比較復雜的一個條文。第1款規(guī)定了所有的人在法庭和裁判所面前一律平等的權利。[注]第14條第1款規(guī)定，所有的人在法庭和裁判所面前一律平等。在判定對任何人提出的任何刑事指控或確定他在一件訴訟案中的權利和義務時，人人有資格由一個依法設立的合格的、獨立的和無偏倚的法庭進行公正的和公開的審訊。人權事務委員會認為本款規(guī)定了所有人獲得公正審判的權利，并且法庭有權基于該款所陳述的理由拒絕所有或部分民眾列席旁聽。[注]UN Human Rights Committee (HRC), CCPR General Comment No. 13: Article 14 (Equality before the courts and the right to a fair and public hearing by an independent court established by law)(13 April 1994), paras. 5 & 6.第3款規(guī)定，在判定對他提出的任何刑事指控時，人人完全平等地有資格享受以下的最低限度的保證：(甲)迅速以一種他懂得的語言詳細地告知對他提出的指控的性質和原因…… (己)如他不懂或不會說法庭上所用的語言，能免費獲得譯員的援助。人權事務委員會認為第3款規(guī)定了對公正審判最起碼的保障，但遵守這些條件往往不足以保證獲得本條第1款規(guī)定的公正審判。為了符合第3款(甲)項的具體規(guī)定，可以以口頭或書面方式提出所控罪名，但必須說明其所根據(jù)的法律和事實。第3款(己)項規(guī)定與訴訟結果無關，既適用于本國人，也適用于外國人。當不懂或不熟悉法庭使用語言的因素成為行使辯護權的重大障礙時，該項規(guī)定尤為重要。[注]Ibid, paras. 5 & 8 & 13.

需要注意的是，盡管公約保障被告有權獲得譯員的幫助，但是幫助的語言僅限于被告“不懂或不熟悉”的語言，而不是被告選擇或希望使用的語言。[注]Kristin Henrard, “Language and the Administration of Justice: The International Framework”, 7 International Journal on Minority and Group Rights (2000), pp. 75-107.“懂得或理解”這個語言“門檻”的設定是非常模糊的，沒有文件表明掌握語言到何種程度能夠被視為“懂得或者理解”。因此有學者認為這些條文的目的在于保護公正審判的權利而不是保護語言權利。同時，即使被告能夠“懂得或者理解”法庭語言(被告的第二語言)，而且掌握程度很高，但是考慮到庭審時的緊張氣氛，也可能出現(xiàn)相反的結果從而最終導致不公正審判。[注]Robert Dunbar, “Minority Language Rights in International Law”, 50 International and Comparative Law Quarterly (2001), pp. 90-120.還有一種情況可能發(fā)生，如果被告能夠聽懂法庭語言，但是不能夠閱讀訴訟文件以及其他書面文件，是否要為他提供翻譯？對此，1966年《B公約》以及《一般性評論》都沒有明確回答。直到1978年歐洲人權法院在Luedicke v. Germany[注]Luedicke v. Germany, Series A No. 29 (1978), para. 48.案對公正審判原則解釋的時候，才認定被告在刑事訴訟中有權獲得口頭翻譯和所有書面材料翻譯的權利，為了享有公正審判權利，被告必須能夠理解與訴訟有關的所有信息。此外，被告能夠獲得翻譯的權利僅限于刑事法庭。雖然有學者認為這一權利應該適用于所有法庭以及司法機關，但是幾乎所有的少數(shù)人文件都沒有擴大這一權利適用范圍。[注]Robert Dunbar, “Minority Language Rights in International Law”, 50 International and Comparative Law Quarterly (2001), pp. 90-120.

Guesdon v. France[注]Guesdon v. France, CCPR/C/39/D/219/1986 (Aug. 23, 1990).案是人權事務委員會審理的關于公正審判的經典判例。本案的申請人說布列塔尼語，他在刑事審判中被宣判有罪，因為他和他的證人要求在庭審中使用布列塔尼語，并要求國家提供翻譯，但是遭到法語法庭的拒絕。申請人認為他和他的證人有權在法庭使用他們祖先的語言，并用他們熟悉的語言表達自己。因此認為他們基于1966年《B公約》第14條規(guī)定的公正審判權利以及第27條規(guī)定的集體使用語言的權利受到侵害。人權事務委員會分別審理兩個條文：有關正當程序部分，委員會認為第14條涉及程序平等，但是公正的聆訊并不要求國家用不同于法庭語言的當事人的母語審理案件，法庭可以提供翻譯，或者當事人掌握的官方語言的能力已足夠表達他自己，因此委員會推翻申請人提出的破壞正當程序的申請。[注]Ibid.有關第27條的適用，委員會認為申請的事實部分不涉及第27條。對委員會而言，本案申請人主要與正當程序有關而不涉及語言使用特權。本判例確認了少數(shù)人語言可以在訴訟領域使用，而且與正當程序有關。但是少數(shù)人語言的使用是有限制的，僅限于刑事訴訟，而且少數(shù)人不能自由選擇法庭語言。

(三)區(qū)域性文件對訴訟語言權的保護

除了普遍性的國際法律文件，許多區(qū)域性文件也規(guī)定了在訴訟領域使用少數(shù)人語言。其中主要的文件有：《歐洲人權公約》第6條和第14條、《框架公約》第10條第2、第3款、《歐洲語言憲章》第9條、《奧斯陸建議書》第17—19條、《美洲人權公約》第8條。由于篇幅有限，此處將詳細介紹《歐洲人權公約》第6條。

《歐洲人權公約》第6條同樣是整個公約中篇幅較長的條文，因為規(guī)定了公正審判這一項非常重要的權利。其中，第1款規(guī)定，在決定某人的公民權利和義務或者在決定對某人確定任何刑事罪名時，任何人有理由在適當?shù)臅r間內受到依法設立的獨立而公正的法院的公平且公開的審訊。這一規(guī)定正是對1966年《B公約》第14條第1款的重申。第3款規(guī)定了受刑事指控的嫌疑人享有的最低限度的權利。其中，第(a)項規(guī)定，以他所了解的語言詳細地通知他被指控罪名的性質以及被指控的原因；第(e)項規(guī)定，如果他不懂或者不會講法庭用語，可以請求免費的譯員協(xié)助翻譯。

可以看到《歐洲人權公約》第6條與1966年《B公約》第14條幾乎用了相同的措辭規(guī)定公正審判。對比這兩個公約的條文，首先，兩個公約都規(guī)定了被告獲得翻譯的權利，但是這個權利的行使僅限于被告不懂法庭語言。如果少數(shù)人被告能夠使用法庭語言，并且掌握水平達到一定程度，那么這些條文對于他們要求在法庭使用少數(shù)人語言毫無意義。其次，兩個公約都明確規(guī)定不能使用被告選擇的語言。第三，被告獲得翻譯的權利僅限于刑事訴訟。談到法庭翻譯，麥克(Schulman Michael)曾質疑過法庭翻譯的有效性，他認為法庭翻譯是阻礙公正審判的一個主要障礙。因為在任何形式的訴訟程序中，被告的言論對陪審團而言是至關重要的，能夠決定被告的生死。但現(xiàn)實是法庭譯員根本無法完全表達被告的情緒。無論翻譯的多么準確，這些措辭都不是被告的，語言風格不屬于被告，甚至情感也不屬于被告。此外，對于一些有專屬文化意義的少數(shù)人詞匯來說，根本不能夠被準確翻譯。完美的翻譯并不存在，也沒有任何法庭翻譯能夠精確的表達被告的所有觀點。通過這樣的翻譯來決定被告的生死未免草率。[注]Schulman Michael B., “No Hablo Ingles: Court Interpretation as a Major Obstacle to Fairness for Non-English-Speaking Defendants”, 46 Vanderbilt Law Review (1993) 175, p. 178.這個觀點不無道理，但僅僅表達了學者對實現(xiàn)公正審判最美好的愿景，就是使所有人都能夠在法庭中使用自己的語言，表達自己的觀點。考慮到這一措施的可行性，應該是很難實現(xiàn)。即使被告能夠使用法庭用語，在一些情況下也需要向其提供翻譯。[注]筆者曾旁聽過香港特別行政區(qū)高等法院的刑事訴訟審理，案件原被告均為香港居民，并且知曉法庭用語——英語。但是法庭依舊為被告提供翻譯。為此，筆者咨詢過香港律師，原因是法律是一門專業(yè)學科，法庭用語也非常專業(yè)化，即使案件被告的英文水平很高，但是其未必能明白法律英語。為保障被告公正審判的權利而為其提供法庭翻譯。因此，就現(xiàn)階段而言，在法庭為被告提供翻譯或許是保障被告公正審判權最好的辦法。在為被告提供翻譯的時候也需要考慮“相稱性原則”，在一些少數(shù)人聚集生活并且少數(shù)人語言使用者達到一定數(shù)量的地區(qū)，應在庭審過程中完全使用少數(shù)人語言。此外，少數(shù)人語言的使用范圍也應該隨著少數(shù)人語言使用者數(shù)量的增加而擴大到其他訴訟。

同聯(lián)合國人權事務委員會一樣，歐洲人權法院在審理類似判例時也對許多重要問題做出了解釋。針對被告的法庭語言掌握能力，歐洲人權法院發(fā)展了一套實用的測試方法：被告必須能夠明白針對他的指控并能為自己辯護。決定個人是否掌握足夠的法庭語言能力的前提是在公正和平等的基礎上考查被告的語言水平，而不是以維持和發(fā)展集體語言或集體文化為目的。[注]歐洲人權法院在Luedicke v. Germany, Series A No. 29 (1978) 案中注意到, 《歐洲人權公約》第6條第3款 (e) 項的目的是避免在不熟悉法庭語言的被告以及熟悉法庭語言的被告之間形成不平等。是否為被告提供翻譯的決定必須由法官公正地做出，而不僅僅由被告的主觀認識決定。[注]在Isop v. Austria, App. No. 808/60, (1962)案中，歐洲人權法院自己決定申請人的語言能力并選擇法庭語言，而不是由申請人表示對法庭語言不適應來決定，法院最終駁回申請人在法庭使用其家庭語言的申請。當被告的語言問題得到解決的時候，法庭可進入正常程序。[注]Moria Paz, “The Failed Promise of Language Rights: A Critique of the International Language Rights Regime”, 54 Harvard International Law Journal (2013), 157 p. 192.

如前所述，盡管在訴訟領域使用少數(shù)人語言的目的不是為了保護少數(shù)人的語言權利而是為了保障少數(shù)人公正審判的權利，但這同時也擴大了少數(shù)人語言的使用范圍。盡管已經有法律的明確授權，但是實踐中由于存在財政資源不足、缺少合適的翻譯或口譯人員或者被告不知曉自己有獲得翻譯的權利等因素，在訴訟領域使用少數(shù)人語言會受到阻礙，尤其涉及使用人數(shù)較少的少數(shù)人語言時尤為嚴重，將會造成嚴重的司法不公。對此，各國采取了一些積極有效的措施，以確保這些少數(shù)人語言權利的實現(xiàn)。這些措施主要有：1.通過在警察局以及法庭擺放信息手冊、海報以及以其他可以看見的方式，運用區(qū)域內使用最廣泛的語言向所有被告或犯罪嫌疑人告知其獲得翻譯和口譯的權利；2.建立具有合適資格的翻譯人員和口譯人員名單；3.在不造成不公正訴訟的前提下使用視頻會議、電話或互聯(lián)網(wǎng)等通信技術；4.如果出現(xiàn)與語言有關的復雜問題時，要求主審法官或者其他法庭工作人員識別被告或嫌疑人的語言能力；5.被告有權挑戰(zhàn)法庭不用翻譯的決定，并且如果被告認為法庭提供的翻譯質量不足以保障訴訟程序的公正，也可以提出挑戰(zhàn)。[注]United States Special Rapporteur on minority issues, Language Rights of Linguistic Minorities: A Practical Guide for Implementation (Geneva, March 2017).

四、結 語

重要的公共服務領域都提出了使用少數(shù)人語言的要求，不僅是為了保護少數(shù)人的語言權利，也是為了維護少數(shù)人的其他基本權利?，F(xiàn)有的國際文件開始重視少數(shù)人語言在這些領域的使用，并且要求國家在這些領域提供少數(shù)人語言的服務。從少數(shù)人語言在具體領域的使用現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)，雖然少數(shù)人的語言在國際社會和多數(shù)國家越來越受到重視，但是具體使用時還是遇到很多問題，既有來自于主流社會制定政策時的“困境”，也有少數(shù)人群體內部主張的不統(tǒng)一，加之少數(shù)人語言問題的客觀復雜性，少數(shù)人的語言權利在具體領域的保護還有很多可以完善和發(fā)展的地方，值得再深入研究。