論澳大利亞與印尼安全合作的制度化及其限度

魯 鵬

20世紀(jì)70年代以來，澳大利亞與印度尼西亞（以下簡稱印尼）一直在尋求建立一種制度化、常態(tài)化的安全合作關(guān)系。兩國從臨時(shí)性的安全合作發(fā)展到正式安全協(xié)定的簽訂，從防務(wù)安全合作擴(kuò)展至各領(lǐng)域安全合作，從基層軍官交流提升為防長、外長“2+2”會(huì)晤機(jī)制，在制度化合作的道路上取得豐富成果。兩國在步入了制度化合作的軌道后，實(shí)現(xiàn)了安全領(lǐng)域的互惠互利、信息共享與政策透明化。然而，澳?。幔┌踩献髦贫鹊拇_立，并未促使兩國合作關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展。2013年11月，由于澳大利亞竊聽印尼政要事件，印尼總統(tǒng)蘇西洛（Susilo Yudhoyono）宣布中止與澳方在共同打擊難民偷渡問題上的合作，中止雙方情報(bào)及信息共享，并退出與澳方的軍事演習(xí)。①李佳彬：《印尼對澳大利亞說“不”》，載《光明日報(bào)》2013年11月23日。2015年4月，印尼不顧澳大利亞反對，堅(jiān)決對兩名澳籍毒販執(zhí)行死刑，時(shí)任澳大利亞總理阿博特（Tony Abbott）召回了駐印尼大使，并暫停兩國部長級(jí)交流。2017年1月，印尼軍方宣布，因在澳大利亞軍事基地內(nèi)發(fā)現(xiàn)侮辱印尼建國五項(xiàng)基本原則、②印尼建國五項(xiàng)基本原則（潘查希拉，Pancasila）包括信仰神道、人道主義、民族主義、民主主義、社會(huì)公正。支持巴布亞獨(dú)立等內(nèi)容的材料，印尼軍方?jīng)Q定中止與澳大利亞的一切軍事合作。③姜潭：《澳大利亞與印尼，近鄰為何反目？》，載《中國國防報(bào)》2017年1月13日。除此之外，一系列其他事件也在不同程度對兩國安全合作構(gòu)成沖擊。比較難于理解的是，在澳?。幔┌踩献髦贫瓤蚣芟?，兩國安全合作水平總體不斷提升，但為何在一些情況下制度的力量卻難以體現(xiàn)，甚至制度本身的維系也面臨挑戰(zhàn)？本文試圖對這一問題做些探討。

一、制度與國際安全合作

根據(jù)國際制度理論，一套明確的規(guī)則和制度能夠?yàn)閰⑴c合作的國家提供關(guān)鍵信息，從而降低交易成本并減少各方行為的不確定性。因此，制度（institution）通常被認(rèn)為是促進(jìn)合作的重要因素，也是維持合作的重要保障。④關(guān)于制度概念，國際關(guān)系學(xué)界仍缺乏廣泛的共識(shí)。羅伯特?基歐漢認(rèn)為，國際制度應(yīng)有廣義與狹義之分，前者包括宗教、國家主權(quán)、戰(zhàn)爭等更為普遍的形式，后者指的是國際核不擴(kuò)散機(jī)制、關(guān)貿(mào)總協(xié)定這樣的具體規(guī)則體系。參見Robert O.Keohane,“International Institutions:Two Approaches”,International Studies Quarterly,Vol.32,No.4,1988,pp.382-383.本文主要采用基歐漢的觀點(diǎn)，認(rèn)為國際制度主要指在國際體系中確立國家角色、約束國家行為的規(guī)則集合，可能以實(shí)體組織出現(xiàn)，也可能是非實(shí)體的機(jī)制或慣例。目前的研究表明，制度在合作產(chǎn)生、維系與發(fā)展三個(gè)階段都發(fā)揮著積極作用。在合作產(chǎn)生之初，制度扮演著建立法律責(zé)任模式的功能，提供相對對稱的信息，以及解決談判的成本以使得特定協(xié)議能夠容易做出。⑤Robert O.Keohane,After Hegemony:Cooperation and Discord in the World Political Economy,(Princeton University Press,1984),p.88.這為理性行為的國家在無政府狀態(tài)下進(jìn)行合作創(chuàng)造了條件。在維系階段，制度通過規(guī)則約束合作中各成員的行為，特別是欺騙行為，來保障合作的順利進(jìn)行。⑥John J.Mearsheimer,“The False Promise of International Institutions,”International Security,Vol.19,No.3,1995,p.18.在發(fā)展階段，制度會(huì)對國家產(chǎn)生潛移默化的影響。國家從制度中進(jìn)行學(xué)習(xí)，并不斷改變原有的國家利益觀念。這使得遵守制度，增強(qiáng)合作成為國家政策的題中應(yīng)有之義。⑦Ernst B.Haas,“Words Can Hurt you;Or,Who Said what to Whom about Regimes,”International Organization,Vol.36,No.2,1982,p.241.一個(gè)有意思的問題是：制度化合作有沒有限度？在什么情況下，制度不能保障安全合作的穩(wěn)定性？⑧在本文中，“制度化合作”指的是建立在制度基礎(chǔ)上的合作，不僅反映了國家間合作的類型，也表示建立制度促進(jìn)合作的過程。“制度化”將制度視為一個(gè)既定的整體性概念，它不涉及制度本身程度的遞進(jìn)，而是國家行為在制度影響下逐漸變化的過程。關(guān)于制度化合作的研究，參見惠耕田：《制度、制度化與國際合作的再解釋》，載《國際論壇》2009年第4期，第61頁。

本文認(rèn)為，如果兩國建立了制度化合作，但其中一方的行為損害了另一方的核心利益，那么兩國即使實(shí)現(xiàn)了制度化合作，這種合作仍然會(huì)存在著破裂的風(fēng)險(xiǎn)。國家利益是國家制定政策的基礎(chǔ)，國家對外政策目標(biāo)反映了它們的利益訴求。作為國家間政策協(xié)調(diào)的結(jié)果，合作的出現(xiàn)也源于國家間利益的博弈與協(xié)調(diào)。制度是保障合作持續(xù)下去的重要因素，因?yàn)橹贫缺徽J(rèn)為是行為體在自身利益驅(qū)使下所達(dá)成的協(xié)議或安排。⑨Robert O.Keohane,After Hegemony:Cooperation and Discord in the World Political Economy,p.63.在相互依賴的世界中更是如此。一方面，雖然國家都是自助的理性行為體，但并不是所有的利益都能夠靠自助來滿足，如武器擴(kuò)散、跨國犯罪、區(qū)域安全維護(hù)等。這樣它就與有著相同利益訴求的國家存在著利益交匯點(diǎn)，形成促使制度建立的共同利益。這些利益可能是有效地利用他人而收獲到的收益，還可能是基于行為者提高交換效率的期望。⑩Robert O.Keohane,After Hegemony:Cooperation and Discord in the World Political Economy,p.79.另一方面，作為理性行為體的國家會(huì)放棄短期獲益，而通過合作獲得長遠(yuǎn)更大的利益。因此，國家會(huì)通過談判或協(xié)商就如何獲得共同獲益以及長遠(yuǎn)目標(biāo)達(dá)成協(xié)調(diào)。當(dāng)各方利益實(shí)現(xiàn)平衡時(shí)，反映這一平衡的制度就會(huì)出現(xiàn)，它有可能是保障利益實(shí)現(xiàn)的機(jī)制，也有可能是政府間組織。值得注意的是，在這一過程中，并不是某一方或雙方放棄了某些利益或改變了自身的利益追求，而是各方通過制定的規(guī)則促使雙方在未來的合作中總收益得到滿足或?qū)崿F(xiàn)均衡?？傊?，制度的建立反映的是國家利益的協(xié)調(diào)，在平等協(xié)商基礎(chǔ)上建立的制度能夠反映各參與方的利益訴求，對經(jīng)過雙邊談判建立的制度更是如此。

即便是建立在這樣的制度保障下，合作也存在著限度。這是由于國家對國家利益存在著層次劃分。雖然共同利益、長遠(yuǎn)利益反映了國家對自身利益的追求，但這一利益并不一定就是國家最為重要的利益或極端重要的利益。如國家遭受外來入侵時(shí)，貿(mào)易赤字、經(jīng)濟(jì)獨(dú)立就不再是國家所關(guān)心的重要問題，因?yàn)閲液诵陌踩谑艿酵{。與此相似，對建立制度并進(jìn)行合作的雙方而言，如果一方的行為觸及到了另一方更為重視的核心利益，即使現(xiàn)存的制度在某一方面反映或體現(xiàn)了雙方某些方面的共同利益或長期利益，并提供有價(jià)值的信息降低國家間的不確定性，但這種制度仍然不能保證合作的穩(wěn)定。它主要體現(xiàn)在，一方面，制度中所反映的利益不再是成員國最為關(guān)注的利益追求，因?yàn)槟骋环剿湟暤睦嬲谑艿搅硪环降膰?yán)重威脅，而這方面利益不容退讓或難以協(xié)調(diào)；另一方面，現(xiàn)存制度中的獲益將不能彌補(bǔ)另一方行為給其造成的損失，因?yàn)楹诵睦娌荒芡ㄟ^其他的利益換取獲得，因此制度便不再被各方視為有效。?本文對國家核心利益的界定，來自漢斯·摩根索的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，國家利益只能根據(jù)國家安全來界定，國家安全只能界定為領(lǐng)土完整、社會(huì)制度穩(wěn)定；國家安全是外交必須捍衛(wèi)的底線。參見漢斯·摩根索：《國際縱橫策論：爭強(qiáng)權(quán)，求和平》，上海譯文出版社1995年版，第684頁。關(guān)于國家利益的分類，參見閻學(xué)通：《中國國家利益分析》，天津人民出版社1996年版，第23-25頁。另外，1996年美國國家利益委員會(huì)在一份有關(guān)美國國家利益的報(bào)告中，也把美國的國家利益劃分為根本利益（Vital Interests）、極端重要利益（Extremely Important Interests）、重要利益（Just Important Interests）、次要利益（Less Important Interests）等不同類型。參見Robert Ellsworth et al,Co-Chairs,“America's National Interests:A Report from the Commission on America's National Interests,1996”,Belfer Center for Science and International Affairs,Harvard Kennedy School,p.17.https://www.belfercenter.org/sites/default/files/legacy/files/americas_interests.pdf

總之，制度能夠提供合作所需要的信息、降低合作中的不確定性并約束國家某些行為，但制度所反映的利益平衡一旦被打破，合作便可能會(huì)停止或中斷，并因此出現(xiàn)“制度失靈”。直到這種情勢慢慢消失，制度才會(huì)恢復(fù)其常態(tài)下的功能。

二、澳?。幔┌踩献鞯难葸M(jìn)

作為鄰近的海洋國家，澳大利亞與印尼在地區(qū)安全上有著廣泛的共同利益。自20世紀(jì)70年代開始，雙方意識(shí)到穩(wěn)定的澳印（尼）關(guān)系不僅有利于增強(qiáng)自身安全還能為地區(qū)穩(wěn)定提供保障。為了應(yīng)對區(qū)域內(nèi)復(fù)雜的安全環(huán)境，澳?。幔┌踩献髯源说玫捷^快發(fā)展，制度化合作的程度不斷提升。總體來看，澳?。幔┌踩献鞯难葸M(jìn)主要呈現(xiàn)四個(gè)方面的特點(diǎn)。

（一）從單邊主導(dǎo)到雙邊協(xié)作

由于澳印（尼）之間的實(shí)力差距，早期的澳?。幔┌踩献骶怯砂拇罄麃唵畏矫嬷鲗?dǎo)實(shí)現(xiàn)，印尼作為合作的參與方主要是接受澳大利亞的援助與協(xié)助。其中，澳大利亞的主導(dǎo)權(quán)主要由三個(gè)方面表現(xiàn)出來：一是合作主要由澳大利亞發(fā)起，如20世紀(jì)70年代澳?。幔┲g建立的防務(wù)合作項(xiàng)目就是1972年時(shí)任澳大利亞總理高夫·惠特拉姆（Gough Whitlam）訪問印尼期間宣布建立的。?防務(wù)合作項(xiàng)目并非針對印尼設(shè)立，而是澳大利亞與周邊國家進(jìn)行防務(wù)合作的一種合作框架。二是在合作的內(nèi)容上，早期合作主要是以澳大利亞技術(shù)援助、培訓(xùn)人員以及提供軍事顧問等，如澳大利亞幫助印尼繪制蘇門答臘島的地圖、提供印尼水面軍事艦艇、培訓(xùn)飛行員等，這些內(nèi)容帶有很強(qiáng)的澳大利亞單方面供給性質(zhì)。三是在合作的資金支持上，澳大利亞承擔(dān)了雙邊合作預(yù)算中的大部分費(fèi)用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1972年開始至1987年兩國合作完全終止前，澳大利亞在澳?。幔╇p邊防務(wù)合作中所付出的費(fèi)用達(dá)1.17億澳元。?Parliamentary Research Service,Research Paper Number 4,1993:Australia's Defence Cooperation Program,Parliamentary of Commonwealth of Australia,1993,Appendices,pp.23-24.印尼作為雙邊合作項(xiàng)目的另一方，僅參與到每年的雙邊聯(lián)合演練與少量的共同海上巡邏之中，且實(shí)施行動(dòng)中的裝備也很大程度上來自于澳方。但作為一種雙邊合作，僅以援助的方式來實(shí)現(xiàn)是不可能長期持續(xù)下去，必須提升雙方在合作中的平等地位。

20世紀(jì)90年代以來，澳印（尼）雙方開始探索一種新的合作方式以改變之前印尼在合作中過于依賴澳大利亞的形象。在此之后，印尼不再僅作為援助的接受方，而是與澳大利亞共同為雙邊安全合作提供支持。為實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，雙方采取了一系列新的行動(dòng)。一方面，通過兩國達(dá)成的協(xié)定，雙方共派人員組建多個(gè)聯(lián)合工作組，分別在演練、教育培訓(xùn)、信息技術(shù)以及防務(wù)技術(shù)等方面為兩國間的合作提供政策上的支持與指導(dǎo)。另一方面，兩國真正實(shí)現(xiàn)了雙邊人員的聯(lián)合演練，以及中高層人員的交流往來。不同于以往澳大利亞協(xié)助印尼培訓(xùn)軍事人員，前者也開始派出現(xiàn)役軍官前往印尼學(xué)習(xí)，加強(qiáng)兩軍的協(xié)調(diào)與溝通。進(jìn)入21世紀(jì)之后，兩國還共同創(chuàng)立了國家間和區(qū)域間的安全合作機(jī)制。例如，為了應(yīng)對恐怖主義威脅，2001年兩國增加了雙邊執(zhí)法人員的交流與合作；2002年，澳大利亞與印尼還共同主導(dǎo)成立了針對跨境追捕逃犯和打擊跨國犯罪的“巴厘進(jìn)程”，這是一個(gè)多邊國際合作機(jī)制，合作成員涉及45個(gè)國家和組織，有效提升了地區(qū)打擊人口偷運(yùn)和跨國犯罪的能力以及完善相關(guān)合作與戰(zhàn)略實(shí)施。?The Bali Process,“About the Bali Process”,https://www.baliprocess.net/雖然澳印（尼）之間仍然存在著裝備援助，但這種合作方式已不再是兩國合作的重點(diǎn)。當(dāng)前，兩國的安全合作已形成共同磋商機(jī)制，不論是政策的制定層面還是聯(lián)合行動(dòng)的操作層面，澳大利亞與印尼都以平等的身份充分參與到合作之中，澳?。幔┌踩献髦饾u由最初的澳大利亞單邊主導(dǎo)轉(zhuǎn)向雙方平等協(xié)作。

（二）從國家安全到共同安全

共同利益是合作產(chǎn)生的前提，也是構(gòu)建制度的基礎(chǔ)。合作各方對共同利益的認(rèn)知程度越高，便越有利于合作的建立與發(fā)展。制度化合作可以培育和發(fā)展兩國間的共同利益，推進(jìn)合作的深化。隨著制度化合作的發(fā)展，澳大利亞與印尼正逐步實(shí)現(xiàn)共同安全利益認(rèn)知的明晰與深化。

早期合作中，雖然澳?。幔╇p方均希望建立安全領(lǐng)域上的合作，但兩者對于合作所實(shí)現(xiàn)的利益目標(biāo)卻不盡相同。對澳大利亞來說，戰(zhàn)后為了營造安全的區(qū)域環(huán)境，減少外部威脅，通過將印尼視為自身安全戰(zhàn)略的組成部分，確保印尼的安全與穩(wěn)定是維護(hù)澳大利亞安全的基礎(chǔ)。1972年澳大利亞防務(wù)報(bào)告指出，與印尼合作的目標(biāo)就是為了“以一種務(wù)實(shí)的方式，與我們接近與友好的鄰國能夠建立合作促進(jìn)他們的安全”，?Bilveer Singh,Defense Relations Between Australia and Indonesia in the Post-Cold war era,(Greenwood Press,2002),p.66.即通過提升周邊國家能力以實(shí)現(xiàn)安全與穩(wěn)定，保障有利于澳方的發(fā)展環(huán)境。而對于印尼來說，選擇與澳大利亞合作，一方面是為了增強(qiáng)國家防務(wù)能力；另一方面也為了維護(hù)自身領(lǐng)土完整與政權(quán)穩(wěn)固。很明顯雙方在合作的共性上是不足的，實(shí)現(xiàn)地區(qū)安全穩(wěn)定的共同利益并不是合作的首要目標(biāo)。澳印（尼）均是從自身角度出發(fā)，希望通過合作維護(hù)自身的安全利益，兩者缺乏維持合作深化的共同利益與目標(biāo)。

冷戰(zhàn)之后，兩國重新建立起安全合作。面對國內(nèi)外形勢的變化，合作的雙方逐漸改變了之前所持的觀點(diǎn)，逐漸開始明確兩國合作的共同利益，并將追求地區(qū)共同安全作為雙方合作的目標(biāo)。1995年，兩國簽訂歷史上第一個(gè)安全合作條約《維持安全協(xié)定》，明確規(guī)定：雙方同意就影響兩國共同安全和發(fā)展，以及諸如涉及兩國安全和區(qū)域安全的合作進(jìn)行部長級(jí)定期磋商。?Gary Brown et al,“The Australian-Indonesian Security Agreement-Issues and Implications”,Research Paper No.25,http://www.aph.gov.au/About_Parliament/Parliamentary_Departments/Parliamentary_Library/pubs/rp/RP9596/96rp25.不同于以往，兩國首次提出合作需要重視兩國的共同安全；而合作的結(jié)果也必須能夠使雙方和地區(qū)安全獲得收益，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)對于共同風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對。有學(xué)者認(rèn)為，該協(xié)定將為諸如非法移民、恐怖主義、環(huán)境議題以及跨國犯罪等具有21世紀(jì)安全環(huán)境特點(diǎn)的非軍事安全合作提供討論與管理的框架。?Alan Du Pont,“The Australia-Indonesia Security Agreement,”The Australian Quarterly,Vol.68,No.2,1996,p.51.進(jìn)入21世紀(jì)之后，特別是“9·11事件”以來，兩國均面臨著以恐怖主義威脅為主的非傳統(tǒng)安全問題，在安全領(lǐng)域合作的需求不斷擴(kuò)展，利益共性逐漸增強(qiáng)。雙邊合作不僅僅是為了保證自身安全，而是為了應(yīng)對地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和實(shí)現(xiàn)共同安全。澳大利亞與印尼對共同利益的認(rèn)識(shí)越來越明晰，兩國均認(rèn)為保障制度化合作是實(shí)現(xiàn)和獲取安全收益的有效方式。

（三）從臨時(shí)性項(xiàng)目到機(jī)制化安排

任何制度化合作的構(gòu)建都不可能一蹴而就，它都必須經(jīng)歷一個(gè)由淺入深的過程，而蘊(yùn)含于制度中的規(guī)則也是在這一過程中逐漸厘清與發(fā)展起來。具體到澳印（尼）安全合作，它們之間的制度化合作也經(jīng)歷了一個(gè)由臨時(shí)到常態(tài)、從非正式要正式的過程。在這一進(jìn)程中制度化規(guī)則逐漸形成與明晰，減少了預(yù)期結(jié)果的不確定性及對方行為的可預(yù)見性。

20世紀(jì)90年代之前，澳印（尼）安全合作主要以兩國政府間非正式臨時(shí)性合作項(xiàng)目為主，每個(gè)項(xiàng)目涉及范圍有限且持續(xù)時(shí)間較短。一方面，它們既沒有政府間正式文件的指導(dǎo)，也沒有具體的原則、準(zhǔn)則和義務(wù)作為保障。另一方面，這些項(xiàng)目一旦完成，則需要重新規(guī)劃預(yù)算，籌備下一個(gè)項(xiàng)目。如20世紀(jì)70年代初開始的防務(wù)合作項(xiàng)目，一般為期三年，項(xiàng)目完成后兩國則重新制定計(jì)劃。1978年開始，防務(wù)合作項(xiàng)目則轉(zhuǎn)變?yōu)橐砸荒隇槠?，次年重新?guī)劃，且兩國安全合作僅僅是執(zhí)行項(xiàng)目所規(guī)定的內(nèi)容。這不僅增加了合作的成本，也不利于兩國間長期合作的發(fā)展。

20世紀(jì)90年代之后，兩國間依然沒有簽訂正式的安全合作文件，但通過確立雙邊合作準(zhǔn)則和建立雙邊防長對話會(huì)議，兩國間常態(tài)化的合作逐漸建立起來。1990年，印尼國防部長訪問澳大利亞，兩國宣布建立不同于以往的合作框架——雙邊防務(wù)磋商機(jī)制，該機(jī)制主要是通過兩國防務(wù)人員定期召開會(huì)議探討合作如何展開與深化。值得注意的是，雖然沒有訂立任何正式的合作框架，但兩國達(dá)成了安全合作的準(zhǔn)則：不建立任何額外機(jī)構(gòu)、基于互惠與多方收益以及建立長期合作項(xiàng)目（最少五年）。?Bilveer Singh,Defense Relations Between Australia and Indonesia in the Post-Cold war era,(Greenwood Press 2002),p.70.1993年末，伴隨兩國政治關(guān)系的升溫，雙方一致同意將防務(wù)磋商機(jī)制提升為多層次合作機(jī)制：第一層為澳印（尼）防務(wù)政策委員會(huì)，主導(dǎo)著兩國安全合作的政策領(lǐng)域；第二層為澳印（尼）防務(wù)協(xié)調(diào)委員會(huì)，負(fù)責(zé)執(zhí)行兩國間安全合作的具體行動(dòng)；第三層為兩國間建立的多個(gè)聯(lián)合工作組，具體負(fù)責(zé)不同領(lǐng)域合作的實(shí)施。?Bilveer Singh,Defense Relations Between Australia and Indonesia in the Post-Cold war era,(Greenwood Press,2002),p.71.1995年的《維持安全協(xié)定》將這些已有的防務(wù)合作機(jī)制以正式協(xié)定的形式固定下來，為安全合作提供了保障與合法性。雖然兩國間合作的制度化逐漸增強(qiáng)，但依然缺乏明確的權(quán)利義務(wù)劃分以及決策的機(jī)制化。

21世紀(jì)以來，兩國逐漸開始確立合作的原則與各國的權(quán)利與義務(wù)。2006年印尼與澳大利亞簽署了《龍目條約》。?該條約全稱為《印度尼西亞民主共和國——澳大利亞關(guān)于安全合作框架的協(xié)議》（Agreement Between the Republic of Indonesia and Australia on the Framework for Security Cooperation），因簽署地為印尼的龍目島因此也稱為《龍目條約》（The Treaty of Lombok）。該條約為兩國反恐、防務(wù)、警務(wù)及海洋安全等安全議題的合作提供了條約框架和指導(dǎo)；同時(shí)它還為兩國安全合作中的實(shí)施機(jī)制、財(cái)務(wù)支持以及爭端處理等議題提供了解決方案，2008年經(jīng)兩國確認(rèn)該協(xié)定正式生效。此后《龍目條約》成為印尼與澳大利亞安全合作的綱領(lǐng)性文件，它為兩國處理傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)提供了指導(dǎo)，并為兩國進(jìn)一步簽訂防務(wù)及執(zhí)法合作框架奠定了基礎(chǔ)。2014年8月，兩國簽署《關(guān)于實(shí)施龍目條約的共同理解行為準(zhǔn)則》，再次肯定了《龍目條約》在兩國安全合作中的作用，并強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步加強(qiáng)兩國之間的信息情報(bào)合作。?Department of Foreign Affairs and Trade:Agreement Between the Republic of Indonesia and Australia on the Framework for Security Cooperation,https://dfat.gov.au/geo/indonesia/Pages/agreementbetween-the-republic-of-indonesia-and-australia-on-the-framework-for-security-cooperation.aspx可以說它是兩國基于地區(qū)共同安全利益下的產(chǎn)物，為澳?。幔┌踩献鞯纳罨桶l(fā)展指明了方向。總之，通過兩國間正式條約與協(xié)定的簽訂，不僅厘清了兩國安全合作規(guī)范、明確兩國合作目標(biāo)，還約束了兩國行為，降低合作中的不確定性。

（四）從防務(wù)安全合作到全面安全合作

早期澳大利亞與印尼安全合作主要集中于防務(wù)安全，合作領(lǐng)域有限，這既是客觀環(huán)境的影響，也是由于兩國政治關(guān)系不穩(wěn)定所導(dǎo)致。20世紀(jì)60年代早期，兩國間不僅安全合作稀缺，而且僅有的防務(wù)合作項(xiàng)目與范圍也受到嚴(yán)格限制。從1950年到1965年除了存在少量印尼軍事人員在澳受訓(xùn)外，兩國間沒有任何其他的安全合作。直到1971年，這一合作項(xiàng)目總?cè)藬?shù)也沒有超過79人。?Bilveer Singh,Defense Relations Between Australia and Indonesia in the Post-Cold war era,(Greenwood Press,2002),p.65.進(jìn)入20世紀(jì)70年代之后，隨著周期性防務(wù)合作項(xiàng)目的建立，兩國防務(wù)合作范圍逐漸擴(kuò)大，除了人員受訓(xùn)之外，澳大利亞還為印尼軍隊(duì)提供了技術(shù)裝備和派駐軍事顧問。不僅如此，兩國間還建立起定期海上聯(lián)合演練以及周邊海域的聯(lián)合巡邏。冷戰(zhàn)后，兩國開啟新一輪安全合作項(xiàng)目，除了防務(wù)安全合作之外，兩國還在防務(wù)技術(shù)、軍事人員交流培訓(xùn)，協(xié)同演練等方面深化了合作。同時(shí)，除軍事人員交流合作外，這一時(shí)期更出現(xiàn)了中高層軍事人員的來往與互訪，增進(jìn)兩國在防務(wù)政策上的溝通與協(xié)調(diào)。

21世紀(jì)之初，隨著國際形勢的變化，兩國安全合作的內(nèi)容逐漸擴(kuò)展。由于兩國均面臨著來自非傳統(tǒng)安全的挑戰(zhàn)，原有僅以防務(wù)安全為主要內(nèi)容的合作已不再能夠滿足兩國合作的需要，雙方還必須加強(qiáng)非傳統(tǒng)安全的溝通合作。自2004年開始，兩國在多個(gè)領(lǐng)域開展合作。在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，澳?。幔﹥蓢?004年合作設(shè)立雅加達(dá)執(zhí)法合作中心，主要任務(wù)是打擊傳統(tǒng)犯罪，特別是恐怖主義威脅，并為東南亞地區(qū)提供執(zhí)法教育與人員培訓(xùn)。?Jakarta Centre for Law Enforcement Cooperation,“Aboat JCLEC,”https://www.jclec.org/about?Itemid=28&id=14&limit=1&limitstart=0&option=com_content&task=view2005年的澳印（尼）全面伙伴關(guān)系宣言高度肯定該中心的作用與貢獻(xiàn)。2012年，根據(jù)新的“巴厘進(jìn)程”協(xié)作框架，成立了由澳大利亞與印尼共同管理的地區(qū)援助委員會(huì)，旨在推進(jìn)地區(qū)難民管理、人口偷運(yùn)、邊境安全等領(lǐng)域的信息共享與合作。在傳統(tǒng)安全方面，隨著《龍目條約》的實(shí)施，澳印（尼）防務(wù)合作逐漸強(qiáng)化。在具體項(xiàng)目上，兩國防務(wù)力量合作逐漸增加，如從2010年開始兩國建立海上安全聯(lián)合巡防，保障兩國共同海洋邊界安全；2013年兩國舉行首次雙邊和平演練，增強(qiáng)兩國協(xié)作能力；同年，澳大利亞轉(zhuǎn)讓4架C-130H運(yùn)輸機(jī)以幫助印尼提升救災(zāi)和人道主義救援能力。?Roberts Christopher and Habir Ahmad,“Australia’s Relations with Indonesia:Progress despite Economic and Socio-cultural Constraints,”National Security College Issue Brief,2012,p.87.在合作框架上，兩國在《龍目條約》的指導(dǎo)下逐漸完善防務(wù)合作框架協(xié)議，2009年兩國發(fā)表國防聲明，表示未來雙方將在演習(xí)、人員與機(jī)構(gòu)連結(jié)、防御能力提升與戰(zhàn)略對話等領(lǐng)域擴(kuò)大合作；2012年簽署澳印（尼）防務(wù)合作協(xié)定，為兩國未來合作提供框架。?ABC News,“ Indonesia-Australia alliance:The state of defence cooperation,”,http://www.abc.net.au/news/2013-11-20/indonesia-australia-alliance-defence-cooperation/5106256在高層對話上，兩國逐漸實(shí)現(xiàn)防長對話機(jī)制并于2011年建立高層定期會(huì)晤機(jī)制。除此之外，兩國還于2012年實(shí)現(xiàn)首次外長、防長（2+2模式）對話會(huì)議促進(jìn)兩國防務(wù)交流的常態(tài)化。合作領(lǐng)域的拓展與人員交流成員級(jí)別的提升，使得兩國安全領(lǐng)域信息交流更加直接與暢通，雙方都能有效的了解對方行為，預(yù)測未來風(fēng)險(xiǎn)?？傊?，兩國制度化合作程度顯著增強(qiáng)。

三、影響澳?。幔┌踩献鞯南麡O因素

從20世紀(jì)70年代以來，澳印（尼）兩國就開始推進(jìn)安全合作制度化，并在進(jìn)入21世紀(jì)之后不斷提升制度化合作的程度，但兩國安全合作卻出現(xiàn)時(shí)斷時(shí)續(xù)的現(xiàn)象。制度化合作似乎并未保障澳?。幔┌踩献鞯某掷m(xù)穩(wěn)定發(fā)展。究其原因，這主要是由于雙方在合作的同時(shí)都存在著侵犯對方核心利益的行為，而這樣的行為，打破了兩國在談判與政策協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上建立起來的利益平衡。由于兩國均對自身利益的優(yōu)先排序有著充分的認(rèn)識(shí)，任何逾越既有利益協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上的行為都會(huì)阻礙制度作用的發(fā)揮。

兩國核心利益是明確的——要確保國家主權(quán)領(lǐng)土完整，也要確保相鄰的、擁有重要利害關(guān)系區(qū)域的安全，還要維護(hù)本國的價(jià)值觀。對印尼來說，國家利益明確包含在1945年憲法與中期規(guī)劃之中，即要努力實(shí)現(xiàn)國家的繁榮、民主與公平。?Ministry of Foreign Affairs Republic of Indonesia,“ Vision of the Ministry of Foreign Affairs of Indonesia,”https://www.kemlu.go.id/en/kebijakan/landasan-visi-misi-polugri/Pages/Vision-of-the-Ministry-of-Foreign-Affairs-of-Indonesia.aspx早在印尼獨(dú)立之初，首任副總統(tǒng)穆罕默德·哈達(dá)（Mohammad Hatta）認(rèn)為，印尼獨(dú)立后有三個(gè)緊迫任務(wù)關(guān)系到其利益實(shí)現(xiàn)：第一，捍衛(wèi)國家獨(dú)立、主權(quán)與安全；第二，維持國內(nèi)穩(wěn)定；第三，保障國家經(jīng)濟(jì)利益。?Rizal Sukma,“ The Evolution of Indonesia's Foreign Policy:An Indonesian View,”,Asian Survey,Vol.35,No.3,1995,p.308.根據(jù)這些具體任務(wù)可知：印尼的核心利益便是捍衛(wèi)主權(quán)的獨(dú)立與完整。2007年，印尼國防部國防戰(zhàn)略司總司長丹迪·蘇森托（DadiSusanto）也曾指出，印尼的國家利益體現(xiàn)于三個(gè)方面，國家安全、國民經(jīng)濟(jì)和國家繁榮，而國家利益又是國家理想和國家目標(biāo)的集中體現(xiàn)。?丹迪·蘇森托：《印度尼西亞新國防戰(zhàn)略解析——兼談與中國在地區(qū)安全方面的合作》，載《東南亞研究》2007年第5期，第4頁。因此，國家是否安全直接影響到國家理想和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。除此之外，在價(jià)值觀方面，“建國五原則”被視為印尼制定任何政策的基礎(chǔ)性原則，是印尼所珍視的核心價(jià)值取向，任何對該原則的侵犯也將被視為對印尼國家利益的損害。就澳大利亞而言，捍衛(wèi)國家領(lǐng)土主權(quán)完整也是其核心利益。根據(jù)1997年澳大利亞外交與貿(mào)易部發(fā)布的白皮書，澳大利亞的安全利益就是要使本土免遭外來攻擊。?Department of Foreign Affairs and Trade:In the National Interest:Australia's Foreign and trade Policy White Paper,Commonwealth of Australia,1997,p.1.同時(shí)，澳大利亞強(qiáng)調(diào)自由民主價(jià)值觀。?Department of Foreign Affairs and Trade:In the National Interest:Australia's Foreign and trade Policy White Paper,Commonwealth of Australia,1997,p.11.在過去的交往中，澳印（尼）兩國都在不同程度的損害過對方的核心利益。

主權(quán)和領(lǐng)土是澳?。幔﹥蓢暮诵睦?。與領(lǐng)土臨近的區(qū)域或傳統(tǒng)上有著影響力的區(qū)域，也被澳印（尼）兩國視為其核心利益。但在澳大利亞和印尼兩國的交往過程中，雙方干涉對方傳統(tǒng)勢力范圍的例子卻屢見不鮮。

早在20世紀(jì)60年代，澳?。幔╆P(guān)系趨于緊張，無法開展更大規(guī)模的安全合作，很大程度上就是因?yàn)閮蓢嬖谄茐膶Ψ胶诵睦娴男袨?。澳大利亞在“伊里安問題”上支持荷蘭繼續(xù)享有宗主權(quán)，被印尼視為不可接受，認(rèn)為這一舉動(dòng)破壞了印尼的主權(quán)和領(lǐng)土完整。同樣，印尼在馬來西亞建國問題上與澳大利亞展開對抗，被澳大利亞視為侵犯其核心利益的行為，雙方為此還發(fā)生小規(guī)模軍事沖突。進(jìn)入70年代后，兩國關(guān)系相對緩和下來，隨著臨時(shí)性防務(wù)合作協(xié)定的開展，兩國關(guān)系開始趨于正常化。但由于澳大利亞在東帝汶問題上的態(tài)度模棱兩可，使雙邊安全合作受到影響。1975年，印尼出于自身考慮，將東帝汶吞并為其第27個(gè)省。雖然澳大利亞在1978年承認(rèn)印尼對東帝汶的占領(lǐng)，但國內(nèi)民眾對印尼的軍事行動(dòng)表示不滿，導(dǎo)致澳大利亞政府不得不公開表達(dá)對東帝汶問題的關(guān)注。1978年，100多名印尼士兵越過巴布亞新幾內(nèi)亞邊境，搜尋伊里安的反叛者。?汪詩明：《20世紀(jì)澳大利亞外交史》，北京大學(xué)出版社2003年版，第187頁。澳大利亞一直將巴布亞新幾內(nèi)亞視作其勢力范圍，是其安全利益相關(guān)的重要區(qū)域，印尼在巴布亞新幾內(nèi)亞的軍事行動(dòng)，被澳大利亞看作是對其周邊安全的一種威脅。這些事件的直接結(jié)果是，從20世紀(jì)80年代開始，澳大利亞對印尼防務(wù)合作的經(jīng)費(fèi)相較早期有不同程度的調(diào)整。

1995年兩國簽訂《維持安全協(xié)定》之后，雙方逐漸開始在基于一定的規(guī)則之下行動(dòng)。其中最為重要的一條就是雙方要均要尊重各國的主權(quán)獨(dú)立與領(lǐng)土完整，致力于按聯(lián)合國與國際法來解決國際糾紛。但在1999年，由于澳大利亞在東帝汶問題上轉(zhuǎn)變態(tài)度，從承認(rèn)印尼享有主權(quán)轉(zhuǎn)向支持東帝汶獨(dú)立，并領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合國維和部隊(duì)進(jìn)入東帝汶，被印尼視為對其領(lǐng)土主權(quán)的嚴(yán)重破壞，因此立刻斷絕了與澳大利亞的一切安全合作往來，兩國關(guān)系跌入低谷。?Peter Chalk,“Australia and Indonesia:Rebuilding Relations after East Timor,”Contemporary Southeast Asia,Vol.23,No.2,2001,pp.233-253.在東帝汶事件上，印尼認(rèn)為澳大利亞的行為損害到了其核心利益，即國家的主權(quán)與領(lǐng)土完整，并且東帝汶的獨(dú)立將在一定程度上鼓勵(lì)西伊里安的獨(dú)立勢力，從而對印尼的統(tǒng)一及安全造成極大隱患。?詳細(xì)內(nèi)容可參見：James Cotton,East Timor,Australia and Regional Order:Intervention and Its Aftermath in Southeast Asia,London:Routledge,2004.這些后果對印尼來說是難以接受的。因此，即便兩國在安全領(lǐng)域的制度化合作能夠?yàn)橛∧釒黹L遠(yuǎn)利益，但這一合作還是戛然而止。

另一個(gè)問題是澳?。幔﹥蓢鴮Ψ絻?nèi)政的干涉。由于印尼歷史上深受殖民統(tǒng)治之苦，對其他國家干涉內(nèi)政的行為極為敏感。干涉內(nèi)政不僅涉及到對政府政策的干預(yù)與評價(jià)，還涉及到對合法政府領(lǐng)導(dǎo)人的指控。美國學(xué)者唐納德（Donald Nuechterlein）指出，印尼的基本國家利益不僅包含了保護(hù)國家及公民不受外來武力威脅，還包括政權(quán)不受外來威脅和挑釁，但這一現(xiàn)象卻還是出現(xiàn)在了澳?。幔┙煌?。?AzhariSetiawan,“United States Election and Indonesia's National Interest,”Republika,https://www.republika.co.id/berita/en/speak-out/16/02/26/o35s5t317-united-states-election-and-indonesias-national-interest1986年4月，澳大利亞《悉尼先驅(qū)論壇報(bào)》披露蘇哈托政府貪污腐敗及其家族大肆斂財(cái)?shù)某舐?，并暗示這可能是第二個(gè)馬科斯（Ferdinand Marcos）。?David Jenkins,“After Marcos,Now for the Soeharto Billions”,Sydney Morning Herald,April10,1986.這篇報(bào)道被印尼視為是對其政府的嚴(yán)重侵犯，印尼立即中斷了與澳大利亞一切安全合作，兩國關(guān)系降到了冰點(diǎn)。雖然當(dāng)時(shí)澳大利亞對印尼軍事上提供了大量援助，提升了印尼安全實(shí)力，但相較于軍事實(shí)力提升，國家內(nèi)政所受到的干涉則更為重要，兩國密切的安全合作還是冷卻下來。

進(jìn)入21世紀(jì)之后，兩國共同面臨著來自非傳統(tǒng)安全的威脅，雙方又逐漸恢復(fù)了以往的合作，并于2005年建立伙伴關(guān)系，明確兩國之間的合作關(guān)系。2006年兩國簽訂新的安全合作協(xié)定，進(jìn)一步厘清兩國合作中的角色與規(guī)則，制度化合作程度逐漸提升。但2013年曝光的“竊聽門”事件再一次使得兩國關(guān)系趨于緊張。由于澳大利亞長期監(jiān)聽印尼多名領(lǐng)導(dǎo)人，并以國家安全為由拒不道歉，被印尼認(rèn)為是對其內(nèi)政事務(wù)的嚴(yán)重侵犯。與之類似，2015年4月，印尼不顧澳方反對執(zhí)意對澳大利亞籍毒販處以死刑，被澳大利亞認(rèn)為是侵犯其公民權(quán)利的行為，時(shí)任澳總理阿博特召回駐印尼大使，并暫停兩國部長級(jí)交流。除此之外，作為印尼核心意識(shí)的“建國五原則”也被視為是不容侵犯的核心利益。即使近年來兩國在地區(qū)安全、經(jīng)濟(jì)等多個(gè)領(lǐng)域有著共同利益，建立了較為成熟的制度化合作。當(dāng)2017年印尼發(fā)現(xiàn)澳大利亞軍營有侮辱其“建國五原則”的材料后，兩國軍事合作再一次中斷?？梢哉f不論兩國間建立了多么成熟的制度化合作，制度規(guī)則在多大程度上約束雙方行為并為雙方帶來多少的收益。當(dāng)一方破壞另一方的核心利益時(shí)，合作即會(huì)變的不穩(wěn)定或中止。

五、結(jié)論

根據(jù)國際制度理論，制度可以促進(jìn)國家間合作，因?yàn)橹贫饶軌蛱峁┖献鲗?shí)現(xiàn)所需要的條件，提供信息、降低交易成本，約束各方行為。同時(shí)，制度化合作也存在著限度。雖然制度能夠促進(jìn)各方利益的實(shí)現(xiàn)，能夠保障合作的順利進(jìn)行，但制度化合作所反映的是一種常態(tài)下的合作。一旦合作成員一方行為觸及到另一方的核心利益，雙方的合作就會(huì)受到影響甚至中斷，并因此出現(xiàn)“制度失靈”。這是因?yàn)?，原本建立在談判基礎(chǔ)上反映在制度中的利益平衡被打破，制度化合作的利益收益不再被另一方所接受，因此合作也會(huì)隨之破裂與中止。正如澳大利亞與印尼安全合作所反映的那樣，雖然兩國自20世紀(jì)70年代開始在制度化合作的道路上不斷前行，不僅確立了合作準(zhǔn)則、規(guī)范，還實(shí)現(xiàn)了各種渠道的信息交換，提升了雙方行為的可預(yù)期性，培育了兩國的共同利益。但與此同時(shí)，兩國間卻不時(shí)發(fā)生破壞對方核心利益的現(xiàn)象。特別是在與國家核心利益相關(guān)聯(lián)的主權(quán)與內(nèi)政領(lǐng)域，一旦這樣的行為發(fā)生就會(huì)給已建立的合作蒙上巨大陰影。這也是兩國合作長期處于不穩(wěn)定狀態(tài)的原因之一。

當(dāng)然，應(yīng)該指出的是，雖然這種合作可能會(huì)因?yàn)閲依娴目紤]而終止，但也不能完全否定制度化合作的作用。制度化合作下建立起來的共同利益、信息交換方式以及行為規(guī)則還是能夠再之后被這些國家所利用或用來化解兩國危機(jī)，如有學(xué)者認(rèn)為，2002年巴厘島爆炸案發(fā)生之后，澳大利亞與印尼警方之所以能夠迅速建立起反恐合作，與兩國執(zhí)法部門曾簽訂過合作框架是分不開的。?Andrew Phillips and Eric Hiariej,“Beyond the‘Bandung divide’?Assessing the scope and limits of Australia-Indonesia security cooperation”,Australian Journal of International Affairs,Vol.70,No.4,2016,p.433.又如，每當(dāng)澳?。幔┖献鞒霈F(xiàn)危機(jī)之后，原有制度化合作下建立起來的交流機(jī)制便發(fā)揮信息溝通的作用。2017年2月印尼總統(tǒng)佐科（Joko Widodo）到訪澳大利亞，并同時(shí)任澳總理特恩布爾（Malcolm Turnbull）進(jìn)行會(huì)晤，并表示兩國將重啟雙邊軍事合作，并在反恐、打擊人口走私等問題上加強(qiáng)協(xié)調(diào)。特恩布爾總理表示，兩國不僅有很多共同點(diǎn)，還有很多共同利益。當(dāng)前地區(qū)局勢不斷變化，構(gòu)建堅(jiān)實(shí)的伙伴關(guān)系以共同應(yīng)對挑戰(zhàn)十分必要，合作將使雙方都更加強(qiáng)大；而佐科總統(tǒng)強(qiáng)調(diào)，兩國關(guān)系應(yīng)建立在相互尊重，互不干涉內(nèi)政以及協(xié)作共贏的基礎(chǔ)上。?《澳大利亞將與印尼加強(qiáng)軍事等多領(lǐng)域合作》，新華網(wǎng)，2017年7月25日,http://news.xinhuanet.com/world/2017-02/26/c_1120531215.htm.至此至今，兩國安全合作關(guān)系平穩(wěn)發(fā)展。由此可見，制度化合作在這一過程中起著基礎(chǔ)性作用，其培育著共同利益以及塑造的制度性規(guī)則能夠促進(jìn)合作的穩(wěn)定與可預(yù)期性，并且有助于合作破壞后的修復(fù)，這也是為什么澳印（尼）兩國安全合作關(guān)系斗而不破的關(guān)鍵所在。