維謝格拉德集團(tuán)與歐盟團(tuán)結(jié)問題
——以難民危機(jī)為例

王弘毅

一、問題的提出

2015年歐洲難民危機(jī)的爆發(fā)成為了全球焦點(diǎn)，亦引發(fā)了歐盟內(nèi)部各成員國之間的種種分歧。以維謝格拉德集團(tuán)（Visegrad Group）①維謝格拉德集團(tuán)最早是由波蘭、捷克斯洛伐克、匈牙利三國于1991年2月在匈牙利維謝格拉德城堡會(huì)議上成立的一個(gè)松散的政府間合作組織，起初旨在加強(qiáng)彼此間合作，共同應(yīng)對蘇東劇變后東歐局勢以及為加入歐盟做準(zhǔn)備。在1992年12月捷克和斯洛伐克分別獨(dú)立后，該集團(tuán)成員國由三個(gè)變?yōu)樗膫€(gè)。參見孔田平：《維謝格拉德集團(tuán)的地位與中歐的未來》，載《俄羅斯東歐中亞研究》2015年第4期，第74頁。為代表的中東歐國家，將難民問題與保存本國文化、維護(hù)本國主權(quán)的問題聯(lián)系到了一起，這種政治認(rèn)知逐漸在全歐蔓延。②Milan Nic，“TheVisegrád Group in the EU：2016 as a turning point？”，European View，Vol.15，2016，pp.281-290.隨著難民危機(jī)的持續(xù)發(fā)酵，維謝格拉德集團(tuán)在歐盟內(nèi)部始終作為一個(gè)凝聚的力量共同發(fā)聲，堅(jiān)持反對強(qiáng)制性難民配額方案，這成為繼英國脫歐之后歐盟內(nèi)部出現(xiàn)的一大分歧。從本質(zhì)上看，此次危機(jī)既成為了維謝格拉德集團(tuán)與布魯塞爾針鋒相對的導(dǎo)火索，也成為了檢驗(yàn)歐盟團(tuán)結(jié)的試金石?？v使2018年6月歐盟峰會(huì)最終在法國的斡旋下達(dá)成一項(xiàng)難民協(xié)議，看似平衡了各方利益訴求，但實(shí)質(zhì)上并未改變自難民危機(jī)爆發(fā)以來暴露出來的橫在歐盟老成員國與維謝格拉德集團(tuán)為代表的新成員國之間的歷史性、文化性和現(xiàn)實(shí)性隔閡。

事實(shí)上，自難民危機(jī)爆發(fā)以來，學(xué)術(shù)界對于歐盟團(tuán)結(jié)問題的研究成果眾多。絕大多數(shù)觀點(diǎn)集中在歐盟內(nèi)部的體制弊端、東西部之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異、價(jià)值觀認(rèn)同以及國家主權(quán)和聯(lián)邦主義之間的張力等因素。這些分析都是從較為宏觀的視角探討影響歐盟團(tuán)結(jié)問題。例如，王鴻剛認(rèn)為，近年來歐洲面臨的債務(wù)、難民、恐怖襲擊和認(rèn)同等多重危機(jī)的緣由在于歐盟的結(jié)構(gòu)性難題，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：主權(quán)與超主權(quán)之間的二元性選擇困境；歐洲一體化不斷擴(kuò)大與深化之間的平衡困境；歐盟內(nèi)部決策的民主和效率之間的兩難；歐盟整體上同一與多元之間的矛盾。③王鴻剛：《歐盟的結(jié)構(gòu)性難題與一體化的未來》，載《國際展望》2018年第2期，第15頁。這篇文章從綜合性視角分析了影響歐盟團(tuán)結(jié)的因素，但此類分析往往停留在理論層面，缺乏具體細(xì)致的案例分析。

另有少數(shù)學(xué)者探討了中東歐國家在歐盟中的地位與利益訴求，包括在國家實(shí)力、主權(quán)觀念、難民態(tài)度及其在歐盟內(nèi)部的利益訴求的差異性。例如，朱曉中指出，2004年歐盟東擴(kuò)以來，在經(jīng)歷了10年的學(xué)習(xí)和趨同進(jìn)程之后，許多中東歐國家在歐盟內(nèi)部的影響力不斷提高，在歐洲政治和經(jīng)濟(jì)生活中的正向影響力也得到前所未有的提升，許多中東歐國家不再甘做歐洲大西洋共同體中的小伙伴，而是越來越雄心勃勃地致力于塑造平等關(guān)系。④朱曉中：《歐盟東擴(kuò)10周年與中東歐國家在歐洲的利益》，載《國外理論動(dòng)態(tài)》2014年第7期，第95頁。該文將中東歐國家作為一個(gè)整體利益，因此對中東歐地區(qū)內(nèi)部不同國家或集團(tuán)間利益訴求的差異性難免有所忽視。孔寒冰認(rèn)為，在歐盟內(nèi)部，一體化沒有也不可能消除新老成員國家的利益差別；回歸歐洲之后，中東歐國家在歐盟內(nèi)部更急于出頭，更加計(jì)較自身的利益。⑤孔寒冰：《從差異和歷史角度觀察中東歐與歐盟的關(guān)系》，載《歐亞經(jīng)濟(jì)》2017年第3期，第17頁。該文深入地分析了橫在來自中東歐地區(qū)的歐盟新成員國與西歐地區(qū)的歐盟老成員國之間的利益矛盾，但并未深入分析雙方在難民問題的分歧。姜琍指出，長期以來，由于來自中東歐地區(qū)的新成員國和西歐老成員國之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地緣政治環(huán)境、歷史經(jīng)驗(yàn)和政治文化等方面存在差異，為了捍衛(wèi)國家利益，消除“二等成員國”的感覺，中東歐國家在一些涉及其利益的問題上與歐盟老成員國進(jìn)行了博弈，從而給歐盟團(tuán)結(jié)、決策進(jìn)程和歐洲一體化的深化帶來了挑戰(zhàn)?！雹藿P：《中東歐國家在歐盟的利益訴求和利益博弈》，載《國外理論動(dòng)態(tài)》2018年第8期，第93-94頁。黃丹瓊從民粹主義視角切入，深入分析了中東歐國家對歐盟的離心傾向。⑦黃丹瓊：《中東歐民粹主義興起與歐盟內(nèi)部分化》，載《國際觀察》2018年第1期，第143頁。但作者仍然將中東歐視作一個(gè)整體，并著重從中東歐地區(qū)當(dāng)前興起的民粹主義思潮和民粹主義政黨的上臺(tái)方面出發(fā)，將這種社會(huì)和政治思潮視作歐洲懷疑主義、極端民族主義和排外主義外交取向的思想來源，缺乏對于現(xiàn)實(shí)利益問題的深度分析。

國內(nèi)學(xué)界普遍將來自中東歐國家視為破壞歐盟團(tuán)結(jié)的重要因素，但是在具體案例選取和分析視角方面忽視了中東歐國家內(nèi)部差異，進(jìn)而忽略了它們對歐盟團(tuán)結(jié)影響程度的差別。概而言之，本文認(rèn)為維謝格拉德集團(tuán)才是對歐盟決策和歐盟團(tuán)結(jié)具有重要影響的力量，最為值得關(guān)注。基于此，本文探討的問題是：歐盟體系中國家集團(tuán)⑧國家集團(tuán)是指民族國家基于自身特殊的國家利益為尋求一項(xiàng)或多項(xiàng)共同目標(biāo)而形成的，廣泛存在于當(dāng)今的國際社會(huì)中，并活躍于各個(gè)重大國際議題領(lǐng)域，對特定國際議題的發(fā)展演變發(fā)揮著重要作用。民族國家會(huì)因地緣因素、政治訴求、經(jīng)濟(jì)利益或其他共同利益訴求而抱團(tuán)取暖并進(jìn)而組成國家集團(tuán)，就重大議程進(jìn)行情報(bào)交換、協(xié)調(diào)彼此意見、發(fā)表共同聲明、形成一致立場、采取共同行動(dòng)，乃至提出共同動(dòng)議，從而促進(jìn)自身國家利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。參見徐科鋒：《歐盟體系中國家集團(tuán)的利益表達(dá)探析——以維謝格拉德集團(tuán)為例》，上海外國語大學(xué)碩士學(xué)位論文，2017年，第4頁。的利益表達(dá)如何影響歐盟團(tuán)結(jié)？特別是在難民問題上，維謝格拉德集團(tuán)與歐盟老成員國之間的分歧是什么？這種分歧如何影響歐盟的團(tuán)結(jié)？。

二、維謝格拉德集團(tuán)的利益訴求與歐盟內(nèi)部分歧

（一） 維謝格拉德集團(tuán)在歐盟中的地位與利益訴求

維謝格拉德集團(tuán)的運(yùn)作機(jī)制純粹依靠政府間合作方式，采用輪值主席國制度，實(shí)施各級領(lǐng)導(dǎo)人定期會(huì)晤原則。維謝格拉德集團(tuán)總理會(huì)晤每年舉行一次，在會(huì)晤間隙，由一個(gè)維謝格拉德集團(tuán)成員國擔(dān)任主席，負(fù)責(zé)起草一項(xiàng)為期一年的行動(dòng)計(jì)劃。維謝格拉德集團(tuán)平臺(tái)內(nèi)唯一的組織是國際維謝格拉德基金會(huì)，該基金會(huì)2000年成立，旨在支持發(fā)展文化、科學(xué)交流、研究、教育、學(xué)生交流以及開展跨界合作和促進(jìn)旅游業(yè)合作。⑨“Annex to the Content of Visegrad Cooperation（2002）”，Esztergom，Hungary，June 29，2002，http：//www.visegradgroup.eu/cooperation/annex-to-the-content-of維謝格拉德集團(tuán)成員國在實(shí)現(xiàn)加入歐盟的目標(biāo)之后，失去了共同的戰(zhàn)略共識(shí)，一度被外界視為缺乏共同利益、內(nèi)部不團(tuán)結(jié)和合作成效欠佳的區(qū)域合作組織。事實(shí)上，經(jīng)過入盟后初期的沉寂，維謝格拉德集團(tuán)開始探索更廣泛的合作領(lǐng)域，積極參與歐盟事務(wù)并在歐盟框架內(nèi)努力追求共同利益。歐盟批準(zhǔn)《尼斯條約》之后，斯洛伐克總理米庫拉什·祖林達(dá)（Mikulá?Dzurinda）宣稱，期待“維謝格拉德集團(tuán)和比荷盧經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟主持歐盟”。⑩尤拉伊·馬魯西亞克：《維謝格拉德集團(tuán)能成為中歐的新興力量嗎》，邵文實(shí)譯，載《國際社會(huì)科學(xué)雜志（中文版）》2016年第2期，第46頁。這種樂觀表述的原因在于，維謝格拉德集團(tuán)在歐盟改革之后的投票權(quán)重中共得到X票中的58票，即與德國和法國的票數(shù)相當(dāng)。2004年5月，維謝格拉德集團(tuán)各國總理在“克羅梅日什宣言”?根據(jù)該宣言，集團(tuán)合作的主要目的是“為實(shí)現(xiàn)歐盟的共同目標(biāo)作出貢獻(xiàn)，以及為歐洲一體化的成功繼續(xù)作出貢獻(xiàn)”。參見尤拉伊·馬魯西亞克：《維謝格拉德集團(tuán)能成為中歐的新興力量嗎》，第46頁。中表明了在加入歐盟之后繼續(xù)發(fā)展集團(tuán)內(nèi)部合作的決心。維謝格拉德集團(tuán)合作的主要任務(wù)之一是克服歐盟老成員國（即歐盟東擴(kuò)之前的成員國）與歐盟新成員國之間的差異。2011年，在維謝格拉德集團(tuán)成立20周年之際，維謝格拉德集團(tuán)各國總理在斯洛伐克首都布拉迪斯拉發(fā)發(fā)表了聯(lián)合宣言，一致認(rèn)為1991年維謝格拉德集團(tuán)協(xié)定的簽署，奠定了集團(tuán)內(nèi)部政治、經(jīng)濟(jì)、文化合作形式的長期框架。維謝格拉德集團(tuán)已經(jīng)成為中東歐國家政治和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成功的標(biāo)志，在許多領(lǐng)域也是區(qū)域合作的典范。2018年3月，維謝格拉德集團(tuán)各國國防部長在匈牙利首都布達(dá)佩斯發(fā)表了聯(lián)合公報(bào)，認(rèn)為維謝格拉德集團(tuán)的合作“植根于豐富而深厚的共同歷史遺產(chǎn)”，有利于提高維謝格拉德集團(tuán)在歐盟和北約中的整體地位。?“Joint Communiqué of the Visegrad Group Ministers of Defence”，Budapest，March 27，2018，http：//www.visegradgroup.eu/calendar/2018/joint-communique-of-the-180329

從國家集團(tuán)合作與政策協(xié)調(diào)的生成邏輯來看，我們可以按照威脅感知和價(jià)值趨向?本文中所提到的威脅感知是指，一個(gè)國家集團(tuán)對其所遭受的來自經(jīng)濟(jì)、安全、文化、政治等多方面威脅的敏感程度；價(jià)值趨向是指集團(tuán)內(nèi)部行為體之間共同享有的歷史、地緣、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多方面的彼此認(rèn)同程度。兩個(gè)維度，將國家集團(tuán)分成以下三種類型：?類似的分類方法，可以參見黃宇興：《“小國集團(tuán)”的政策協(xié)調(diào)》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2018年第3期，第118頁。第一種是集團(tuán)成員有著明確的共同威脅、且集團(tuán)成員共享的價(jià)值規(guī)范程度高，而且成員之間存在共同的經(jīng)濟(jì)利益。譬如維謝格拉德集團(tuán)的四個(gè)成員國，不但把俄羅斯看作共同的安全威脅，在歷史、地緣和文化等諸多方面享有共同的價(jià)值觀念，而且共有較多的經(jīng)濟(jì)利益。第二種是集團(tuán)成員有著明確的共同威脅，但集團(tuán)成員共享的價(jià)值規(guī)范程度低，例如“魏瑪三角”，該集團(tuán)是上世紀(jì)90年代東歐劇變后德國、法國、波蘭三國為加強(qiáng)合作而形成的機(jī)制，也有出于拉攏和穩(wěn)定東歐、遏制俄羅斯勢力西擴(kuò)的目的，但在波蘭加入北約和歐盟后，波蘭與德、法之間的分歧不斷擴(kuò)大，主要原因在于三國缺乏共享的價(jià)值觀念。比荷盧經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟則屬于第三類國家集團(tuán)，此類集團(tuán)僅僅擁有經(jīng)濟(jì)合作和共同發(fā)展的共同利益。通常情況下，有著明確的共同威脅，且共享的價(jià)值規(guī)范程度高的國家集團(tuán)，其對外政策的協(xié)調(diào)性和一致性更強(qiáng)。

具體來看，維謝格拉德集團(tuán)在歐盟框架下集體發(fā)聲的主要?jiǎng)恿碜运膫€(gè)方面：共同的安全擔(dān)憂、一致的價(jià)值趨向、一致的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、一致的政治目標(biāo)。俄格戰(zhàn)爭和烏克蘭危機(jī)之后，維謝格拉德集團(tuán)對俄羅斯的威脅感明顯上升，加強(qiáng)四國合作以共同抵御俄羅斯威脅，成為維謝格拉德集團(tuán)的重要關(guān)切。除了共同的安全利益，維謝格拉德集團(tuán)也追求共同的經(jīng)濟(jì)利益。維謝格拉德集團(tuán)打算積極為強(qiáng)大的歐洲做出貢獻(xiàn)，推動(dòng)和實(shí)施旨在促進(jìn)維謝格拉德集團(tuán)和歐盟在全球范圍內(nèi)的凝聚力和競爭力的項(xiàng)目，克服全球金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，強(qiáng)調(diào)需要通過擴(kuò)大和深化內(nèi)部能源市場，加強(qiáng)歐盟框架內(nèi)的維謝格拉德集團(tuán)區(qū)域合作。?“The Bratislava Declaration of the Prime Ministers of the Czech Republic，the Republic of Hungary，the Republic of Poland and the Slovak Republic on the occasion of the 20th anniversary of the Visegrad Group”，Bratislava，F(xiàn)ebruary 15，2011，ttp：//www.visegradgroup.eu/2011/the-bratislav

維謝格拉德集團(tuán)也追求共同的政治目標(biāo)，致力于提高成員國在歐盟中的政治地位和話語權(quán)。在西方，中東歐被視為一個(gè)“奇怪的、具有異域情調(diào)的歐洲邊緣地區(qū)”。?姜琍：《維謝格拉德集團(tuán)合作的演變與發(fā)展前景》，載《俄羅斯東歐中亞研究》2011年第4期，第30頁。1989年東歐劇變后，中東歐國家努力回歸歐洲，試圖消除其歐洲二等公民的感覺。?姜琍：《維謝格拉德集團(tuán)合作的演變與發(fā)展前景》，第30頁。加入歐盟之后，一些歐盟老成員國對這些新成員國表現(xiàn)出明顯的輕視態(tài)度，尤其當(dāng)新成員國站到它們對立面的時(shí)候。維謝格拉德集團(tuán)一直反感西歐大國的傲慢和壓制，認(rèn)為只要四國齊心協(xié)力，用同一個(gè)立場在歐盟發(fā)聲，就可以在歐盟談判中扮演較為強(qiáng)大的角色，從而平衡老牌大國在歐盟事務(wù)上的影響力。波蘭作為維謝格拉德集團(tuán)中實(shí)力最強(qiáng)大的國家，1989年以來實(shí)現(xiàn)了巨大的經(jīng)濟(jì)成功，國家實(shí)力與日俱增。波蘭歷史上曾經(jīng)有過“波蘭-立陶宛”聯(lián)邦時(shí)期的大國輝煌，在1999年和2004年先后加入北約和歐盟之后，其在中東歐乃至歐洲地區(qū)的大國雄心逐漸嶄露。波蘭迫切希望推動(dòng)并利用維謝格拉德集團(tuán)，期望在不久的將來可以與歐盟老牌強(qiáng)國并駕齊驅(qū)。

（二） 維謝格拉德集團(tuán)在難民問題上的統(tǒng)一立場

加入歐盟以來，維謝格拉德集團(tuán)各國獨(dú)自在歐盟內(nèi)部發(fā)揮作用相當(dāng)有限，四國領(lǐng)導(dǎo)人再次表現(xiàn)出強(qiáng)烈的合作意愿，進(jìn)而在中東歐地區(qū)逐步建立起多層次和穩(wěn)定的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，以共同的聲音在歐盟中實(shí)現(xiàn)利益訴求，難民問題中的表現(xiàn)正是一例。

在2015年和2016年，歐盟經(jīng)歷了前所未有的難民潮和移民潮。據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)署數(shù)據(jù)顯示（表1），2015年有超過125萬人在歐盟28個(gè)成員國首次申請避難，人數(shù)是2014年的兩倍多。?Asylum applications（non-EU）in the EU-28 Member States，2006-2017，https：//ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php？title=Asylum_statistics這一增長主要是由于使用從土耳其到希臘的東地中海航線的人數(shù)急劇增加，其中大部分是逃離敘利亞和伊拉克的難民。希臘、意大利作為歐盟南部主要的海上門戶首當(dāng)其沖，承受著巨大的安置壓力。?“背景資料：歐洲難民危機(jī)新狀況”，新華網(wǎng)，2016年4月21日，http：//www.xinhuanet.com//world/2016-04/21/c_1118697871.htm

表1 2008-2017年歐盟28國難民申請人數(shù)

歐盟統(tǒng)計(jì)署數(shù)據(jù)顯示（表2）：自2015年歐洲難民危機(jī)爆發(fā)以來，以維謝格拉德集團(tuán)為代表的來自中東歐地區(qū)的歐盟新成員國首次難民申請人數(shù)較2014年出現(xiàn)不同程度的大幅增長，其中匈牙利首當(dāng)其沖，增長率達(dá)到323.2%；其次是波蘭，增長率達(dá)到82.8%；捷克緊隨其后達(dá)到了35.5%；斯洛伐克也出現(xiàn)了小幅增長，增長率為17.4%。

表2 維謝格拉德集團(tuán)國家2015年首次難民申請?jiān)鲩L率（單位/人）

另外，本文同時(shí)整理了來自中東歐地區(qū)的其他7個(gè)歐盟成員國，在2015年難民危機(jī)期間的首次難民申請人數(shù)的增長數(shù)據(jù)。根據(jù)這些數(shù)據(jù)（表3）可以看出：除了保加利亞和愛沙尼亞兩國之外，其他五國（克羅地亞、拉脫維亞、立陶宛、斯洛文尼亞和羅馬尼亞）均出現(xiàn)了負(fù)增長。這個(gè)現(xiàn)象說明了維謝格拉德集團(tuán)國家才是來自中東歐地區(qū)的歐盟成員國中的主要“災(zāi)區(qū)”。并且維謝格拉德集團(tuán)國家在歐盟改革之后的內(nèi)部投票權(quán)重占到了58票，這與德法兩國票數(shù)相當(dāng)，因此足以對歐盟決策產(chǎn)生重要影響力。以上因素共同構(gòu)成了維謝格拉德集團(tuán)在難民問題統(tǒng)一立場形成的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

表3 中東歐歐盟成員國（維謝格拉德集團(tuán)除外）2015年首次難民申請?jiān)鲩L率（單位/人）

在歐盟尚未就難民問題商討統(tǒng)一方案之前，維謝格拉德集團(tuán)各國總理就于2015年9月協(xié)調(diào)了立場，就解決難民危機(jī)問題發(fā)表了聯(lián)合聲明，聲明指出，有效管理移民流動(dòng)的根源必須成為歐盟處理當(dāng)前形勢的基石；維謝格拉德集團(tuán)為此將做好充分準(zhǔn)備，協(xié)助歐盟加強(qiáng)在移民流動(dòng)管理事務(wù)上的介入力度，同時(shí)努力促成歐盟內(nèi)部立場的統(tǒng)一。與此同時(shí)，維謝格拉德集團(tuán)下一步的關(guān)鍵目標(biāo)將集中在：確保在所有方面有效控制和保護(hù)歐盟外部邊界，加強(qiáng)打擊有組織犯罪和販運(yùn)的斗爭；更積極地參與解決利比亞，敘利亞和中東局勢；更有效和有針對性的援助（包括通過限制性措施）給難民原籍國和過境國，以打擊移民的根源。?“Joint Statement of the Visegrad Group Countries on the current migration situation”，September 24， 2015， https：//www.mzv.cz/representation_brussels/en/news_and_media/joint_statement_of_the_visegrad_group.html由此可以看出，起初維謝格拉德集團(tuán)對難民問題持較為積極的態(tài)度。未料，歐盟委員會(huì)就難民問題推出了強(qiáng)制性配額方案，引此舉成為了歐盟內(nèi)部分歧產(chǎn)生的“導(dǎo)火索”。

（三）強(qiáng)制性難民配額方案引發(fā)歐盟內(nèi)訌

2015年9月以來，為了緩解受影響最大的成員國——特別是希臘、意大利和匈牙利的壓力，歐盟委員會(huì)建議將明顯需要國際保護(hù)的12萬尋求庇護(hù)者進(jìn)行重新安置。隨之，歐盟委員會(huì)提出了以下方案來應(yīng)對目前的難民危機(jī)：將申請前往意大利、希臘和匈牙利的12萬需要國際保護(hù)的難民按照強(qiáng)制性分配機(jī)制進(jìn)行重新安置。重新安置工作遵循可量化指標(biāo)，其中一國的人口規(guī)模占比為40%，國內(nèi)生產(chǎn)總值占比也是40%，過去難民申請庇護(hù)的平均數(shù)量和國內(nèi)失業(yè)率各占10%。根據(jù)該項(xiàng)配額計(jì)劃，12萬難民的其中60%將被安置在德國、法國、意大利和匈牙利等國，其他17國承擔(dān)其余的40%。2015年9月召開的歐盟內(nèi)務(wù)部長會(huì)議，以多數(shù)表決方式通過了12萬難民的攤派協(xié)議。然而捷克、匈牙利、斯洛伐克和波蘭投了反對票。?“Refugee Crisis：European Commission takes decisive action”，September 9，2015，https：//ec.europa.eu/malta/news/refugee-crisis-european-commission-takes-decisive-action_en

在2016年2月的布魯塞爾歐盟峰會(huì)上，匈牙利總理歐爾班（Victor Orban）明確表示反對歐盟擬定的難民配額制度，之后又宣布10月份將就歐盟制定的強(qiáng)制性難民配額方案舉行全民公投。直至2018年6月，維謝格拉德集團(tuán)仍然拒絕對歐盟的統(tǒng)一難民方案進(jìn)行妥協(xié)。?《維謝格拉德集團(tuán)風(fēng)頭漸起》，中國財(cái)經(jīng)網(wǎng)，2016年9月20日，http：//finance.china.com.cn/roll/20160920/3910377.shtml其中，匈牙利駐歐盟事務(wù)部長紹博爾奇？塔卡克斯（SzabolcsTakács）指出，“當(dāng)前關(guān)于難民危機(jī)的基本問題在于歐盟委員會(huì)將自己視作一個(gè)具有強(qiáng)制力的政治機(jī)構(gòu)，而這恰恰與維謝格拉德集團(tuán)對于歐盟的政治理念相背離。他們認(rèn)為歐盟委員會(huì)完全是一個(gè)由所有會(huì)員國參加的討論與移民問題有關(guān)的合法論壇，而不是一個(gè)具有強(qiáng)制性的政治機(jī)構(gòu)?！?“EU membership does not carry obligation for any country to become an immigrant country either in legal or in political sense”，June 26，2018，http：//www.kormany.hu/en/prime-minister-s-office/news/eu-membership-does-not-carry-obligation-for-any-country-to-become-an-immigrant-countryeither-in-legal-or-in-political-sense塔卡克斯還指2015年9月的強(qiáng)制性難民配額方案是一個(gè)有缺陷的政治決定。這種論調(diào)將維謝格拉德集團(tuán)與來自西歐的歐盟老成員國之間在難民問題上的政治認(rèn)知鴻溝暴露了出來。并且，這種認(rèn)知偏差已經(jīng)被維謝格拉德集團(tuán)上升到權(quán)威式的聯(lián)邦主義與主權(quán)至上立場的分歧。

在歐盟委員會(huì)推出的強(qiáng)制性難民分配方案實(shí)施兩年之際，除了南歐成員國馬耳他之外，其他成員國普遍接受的人數(shù)少于分配給他們的人數(shù)。波蘭和匈牙利則一致拒絕執(zhí)行。隨后，歐盟委員會(huì)在歐洲法院針對波蘭、匈牙利和捷克拒絕執(zhí)行歐盟難民配額方案問題，發(fā)起了一起反對議案，預(yù)示著矛盾進(jìn)一步公開化。根據(jù)波蘭民調(diào)機(jī)構(gòu)“公眾輿論研究中心（CBOS）”2017年12月的調(diào)研報(bào)告顯示，波蘭人普遍反對接收難民，尤其是來自中東和非洲的難民。其國內(nèi)對于來自以上兩個(gè)地區(qū)難民的敵意程度達(dá)到了CBOS開始監(jiān)測此問題以來的最高水平。?“Attitude to receiving refugees”，CBOS，December 2017，https：//www.cbos.pl/EN/home/home.php即使歐盟針對波蘭拒絕執(zhí)行歐盟委員會(huì)推出的難民方案，表示將以削減撥給波蘭的歐盟基金作為懲罰，但四分之三的受訪者仍然認(rèn)為波蘭不應(yīng)該接受來自穆斯林國家的難民。另外，捷克和斯洛伐克人在這個(gè)問題上持同樣觀點(diǎn)（表4）。

表4 波蘭、捷克和斯洛伐克接收難民態(tài)度調(diào)查

依據(jù)CBOS對于波、捷、斯三國在是否冒著失去歐盟基金風(fēng)險(xiǎn)去拒絕接受來自穆斯林難民的公民態(tài)度調(diào)研數(shù)據(jù)。波蘭50%公民強(qiáng)烈反對歐盟的強(qiáng)制性分配難民方案，捷克對此的反對態(tài)度比例達(dá)到58%，斯洛伐克則有57%公民持強(qiáng)烈反對態(tài)度。反向來看，波、捷、斯三國分別僅有15%、10%和13%的公民持基本同意態(tài)度?？傮w上看，三國的持不同意態(tài)度的人口比例均超過80%以上。這表明，絕大多數(shù)國民抵制歐盟強(qiáng)制性分配方案。

在2018年6月底之前，維謝格拉德集團(tuán)各國對歐盟委員會(huì)提出的強(qiáng)制性難民配額方案仍然持一致否定態(tài)度。維謝格拉德集團(tuán)認(rèn)為，歐盟委員會(huì)關(guān)于建立一個(gè)固定的難民分配制度的建議是不能接受的。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，尋求庇護(hù)者抵達(dá)的第一個(gè)歐盟國家需要處理該人的申請。而在改革之后的歐盟庇護(hù)政策中，引入了難民分配的固定機(jī)制，用于危機(jī)情況處理。維謝格拉德集團(tuán)強(qiáng)烈反對這一提議。?“EC's refugee proposal unacceptable”，May 11，2016，http：//www.pap.pl/en/news/news，520485，ecs-refugee-proposal-unacceptable---polish-foreign-minister.html匈牙利堅(jiān)持安全優(yōu)先的原則，因此堅(jiān)決拒絕強(qiáng)制性分配方案。匈牙利外交與對外經(jīng)濟(jì)部部長西雅爾多·彼得（Mr.SzijjártóPéter）在媒體上發(fā)表聲明稱：“匈牙利正在利用一切可用的手段保護(hù)其邊界，并以巨大的財(cái)政支出確保難民群體不會(huì)非法進(jìn)入歐洲。這樣做也保護(hù)了德國、奧地利和斯堪的納維亞半島國家?！?“Hungary and Germany share many common points in their perception of the migration crisis”，June 6，2018，http：//www.kormany.hu/en/ministry-of-foreign-affairs-and-trade/news/hungary-and-germany-share-many-common-points-in-their-perception-of-the-migration-crisis波蘭總理希德沃于2017年5月在華沙的新聞發(fā)布會(huì)上稱：“波蘭拒絕在歐盟難民安置框架內(nèi)接收難民，并再次強(qiáng)調(diào)維謝格拉德集團(tuán)將不會(huì)因?yàn)闅W盟的壓力與要挾而對其妥協(xié)?！?《波蘭總理：波蘭政府不同意接收難民》，俄羅斯衛(wèi)星通訊社，2017年5月17日，http：//sputniknews.cn/politics/201705171022646955/2018年1月，捷克總理安德烈？巴比什在出席達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇時(shí)表示：“與波蘭和匈牙利一樣，捷克拒絕履行歐盟委員會(huì)強(qiáng)制接納來自意大利和希臘難民營的難民的決定。”?《捷克總理將在達(dá)沃斯捍衛(wèi)本國難民立場》，俄羅斯衛(wèi)星通訊社，2018年1月15日，http：//sputniknews.cn/politics/201801151024479070/斯洛伐克總理于2015年9月在當(dāng)?shù)仉娕_(tái)講話時(shí)強(qiáng)調(diào)，“斯洛伐克認(rèn)為，所有關(guān)于難民危機(jī)的討論都只集中在限額問題上，卻不談及這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，這一點(diǎn)毫無邏輯。”?《斯洛伐克總理：歐盟害怕難民潮根源暴露》，觀察者網(wǎng)，2015年9月14日，http：//www.guancha.cn/europe/2015_09_14_334123.shtml因此，斯洛伐克將對歐盟的強(qiáng)制性難民方案持否決態(tài)度。

三、維謝格拉德集團(tuán)難民態(tài)度分化歐盟團(tuán)結(jié)

（一）維謝格拉德集團(tuán)的主權(quán)主義原則挑戰(zhàn)歐盟聯(lián)邦主義價(jià)值觀

面對二戰(zhàn)后以來歐洲最嚴(yán)重的難民危機(jī)，作為維謝格拉德集團(tuán)成員之一的歐盟新成員國匈牙利與以德國為代表的老成員國立場相左，雙方各執(zhí)己見，其中最本質(zhì)的分歧在于來自中東歐地區(qū)的維謝格拉德集團(tuán)國家堅(jiān)持主權(quán)優(yōu)先，堅(jiān)決反對任何以聯(lián)邦權(quán)威實(shí)施的強(qiáng)制性方案，這與以法德為軸心的歐盟倡導(dǎo)的價(jià)值取向相背離。

以德國為代表的老成員國，在對待難民的態(tài)度上持積極態(tài)度，而匈牙利等國則強(qiáng)硬以對。德國總理默克爾在2015年8月宣布，抵達(dá)德國的敘利亞難民不會(huì)被遣返到第一個(gè)入境國，德國將直接處理其庇護(hù)申請。匈牙利則以強(qiáng)硬手段對付從匈牙利過境的難民，例如匈牙利通過在其與塞爾維亞的邊界建設(shè)籬笆，通過封堵邊界阻止難民涌入，此舉遭到西方媒體的廣泛批評。?《德國停止遣返入境敘難民》，新華網(wǎng)，2015年8月27日，http：//www.xinhuanet.com/world/2015-08/27/c_128172012.htm匈牙利總理歐爾班卻辯解道：“我們邊界受到威脅，匈牙利受到威脅，整個(gè)歐洲受到威脅。這一切都?xì)w結(jié)于德國對難民的‘門戶開放’所致。因此，難民問題不是歐洲問題而是德國問題”。?“Stronger Together：joint Statement of the Prime Ministers of the Visegrad Group”，Budapest，June 21，2018，http：//www.visegradgroup.eu/stronger-togetherjoint此外，2018年6月維謝格拉德集團(tuán)各國總理在布達(dá)佩斯就歐洲當(dāng)前面臨得主要挑戰(zhàn)召開會(huì)議時(shí)，四國達(dá)成一致看法，隨時(shí)準(zhǔn)備針對歐盟移民和移民庇護(hù)政策建立一個(gè)堅(jiān)實(shí)的框架，比如設(shè)計(jì)一個(gè)邊界保護(hù)系統(tǒng)，負(fù)責(zé)抵制來自歐盟以及歐盟外部的非正常移民壓力。同時(shí)還認(rèn)為歐盟的難民政策給歐洲帶來了更多不安定因素，因?yàn)槟切┎皇芸刂频姆欠ㄒ泼窨赡軙?huì)被恐怖分子濫用，他們視近年來歐盟國家發(fā)生的恐怖襲擊數(shù)量增加為證據(jù)。

而最本質(zhì)的分歧在于維謝格拉德集團(tuán)堅(jiān)持的主權(quán)原則與法德倡導(dǎo)的聯(lián)邦主義之間的張力。歐盟未來的發(fā)展目標(biāo)旨在不斷提高一體化水平，尤其是政治共同體的合作程度。歐洲一體化的起步是以法德合作為軸心，基于主權(quán)讓渡的原則建立起來的一個(gè)政府間國際組織，未來將朝著高度的政治共同體目標(biāo)邁進(jìn)，有可能將從一個(gè)松散的“邦聯(lián)制”形式逐步邁向“聯(lián)邦制”統(tǒng)一體。這一目標(biāo)一直得到德法等國的積極主導(dǎo)與推動(dòng)。然而維謝格拉德集團(tuán)作為中東歐國家的一部分，在歷史上飽經(jīng)主權(quán)淪喪之苦。因此，對于國家主權(quán)獨(dú)立這一原則性問題格外敏感。維謝格拉德集團(tuán)不喜歡歐盟集權(quán)，也不同意西歐主流決策者（德國、法國和意大利等國）自二戰(zhàn)以來主導(dǎo)歐洲的發(fā)展方向。?“The clash of the euro visions”，BBC，January 30，2018，https：//www.bbc.com/news/worldeurope-42868599一言以蔽之，他們對歐洲的愿景是國家強(qiáng)大而獨(dú)立的國家。

（二）加劇成員國之間的認(rèn)知鴻溝

歐盟成員國之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不同，中東歐國家與西歐國家之間所經(jīng)歷的歷史文化傳統(tǒng)更是大相徑庭，這意味著在面臨相同的安全、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)危機(jī)時(shí)，對危機(jī)的敏感性與脆弱性也完全不同。以歐盟創(chuàng)始成員國德國為例，其當(dāng)前已經(jīng)進(jìn)入高度老齡化階段，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展缺乏活力，青壯年勞動(dòng)力人口不足，自然增長率偏低。因此默克爾制定難民政策的態(tài)度必然受其影響，這是從國家內(nèi)部利益出發(fā)和決定的。德國聯(lián)邦移民和難民局局長稱，難民是對德國勞動(dòng)力市場和社會(huì)的補(bǔ)充，可以抵消人口老齡化的影響，增強(qiáng)德國社會(huì)的活力。?孔田平：《新歐洲與老歐洲裂痕再現(xiàn)》，載《世界知識(shí)》2015年第22期，第42-43頁。

近幾年中東歐國家政治生態(tài)發(fā)生重大變化，具有排外傾向的右翼民族主義政黨成為主導(dǎo)的政治力量。繼2010年匈牙利青年民主聯(lián)盟執(zhí)政之后，2015年10月波蘭的法律與公正黨贏得議會(huì)大選。這些政黨及其領(lǐng)導(dǎo)人視難民為威脅，例如，匈牙利總理歐爾班認(rèn)為，那些到達(dá)歐洲的穆斯林受的是另一種宗教的培養(yǎng)，代表著截然不同的文化。他認(rèn)為歐洲認(rèn)同植根于基督教，甚至宣稱要保護(hù)歐洲的基督教遺產(chǎn)，不受穆斯林的“威脅”。?孔田平：《新歐洲與老歐洲裂痕再現(xiàn)》，第44頁。根據(jù)美國皮尤研究中心調(diào)查報(bào)告（表5）顯示：在歐盟成員國對外來穆斯林群體持更多負(fù)面態(tài)度的國家中，比率最高的前三位國家中匈牙利位居第一，波蘭位居第三。而在歐盟老牌發(fā)達(dá)國家德國和法國等負(fù)面態(tài)度比率相對較低。?“Many Europeans concerned with security，economic repercussions of refugee crisis”，July 11，2016，http：//www.pewresearch.org/fact-tank/2016/09/16/european-opinions-of-the-refugee-crisisin-5-charts/這再次充分體現(xiàn)出了橫在以波、匈為代表的維謝格拉德集團(tuán)國家與德、法等歐盟創(chuàng)始國之間的認(rèn)知差異。需要說明的是，此次難民危機(jī)中的大部分民眾都是穆斯林群體，因此對待穆斯林的態(tài)度就很大程度上反映了對待難民的態(tài)度。

表5 歐盟成員國對穆斯林群體負(fù)面態(tài)度

（三）沖擊歐盟的身份認(rèn)同

一個(gè)共同體的認(rèn)同基礎(chǔ)不僅應(yīng)包括在該群體內(nèi)部流動(dòng)的物質(zhì)利益，還應(yīng)包括感情、忠誠和團(tuán)結(jié)。歐盟身份認(rèn)同的吸引力主要來自于加入該組織帶來的利益和好處。反之，它的身份認(rèn)同建構(gòu)就會(huì)受限制。如果一體化進(jìn)程走偏了道，出現(xiàn)了問題，所謂的“歐民”感知也必將削弱。2010年起歐盟陷入了嚴(yán)重的主權(quán)債務(wù)危機(jī)。這場危機(jī)是由南歐國家希臘開始的，隨后波及其他多個(gè)歐元國家。歐盟竭力對希臘進(jìn)行救助，才維護(hù)了歐元區(qū)的完整。經(jīng)歷了債務(wù)危機(jī)的沖擊，歐盟各國都在壓縮財(cái)政開支、擺脫經(jīng)濟(jì)衰退和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。而此次難民潮則加劇了歐盟各國內(nèi)部的政治和社會(huì)動(dòng)蕩，以及各國（尤其是維謝格拉德集團(tuán)國家）對恐怖主義的擔(dān)憂。從集團(tuán)國家集體利益表達(dá)的形成機(jī)制來衡量，當(dāng)維謝格拉德集團(tuán)執(zhí)行來自歐盟委員會(huì)的強(qiáng)制性難民配額方案的弊大于利時(shí)，基于共同經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，將促使他們在價(jià)值趨向維度上達(dá)成共同的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，即彼此分享共同的經(jīng)濟(jì)價(jià)值規(guī)范。并且對于歐盟委員會(huì)難民方案的接收，還將可能招致恐怖主義群體的滲入時(shí)，他們對外部的共同威脅感知程度就會(huì)上升，進(jìn)而形成一種合力，統(tǒng)一彼此在難民問題的一致反對立場。

有研究顯示，當(dāng)公民個(gè)人遭受經(jīng)濟(jì)壓力時(shí)，他們也會(huì)減少對共和國政治機(jī)制的支持，降低對這些機(jī)制的業(yè)績和表現(xiàn)的滿意度。如果形成了一種認(rèn)識(shí)，即認(rèn)為現(xiàn)存的政治機(jī)制無力解決國家的經(jīng)濟(jì)問題，那么這種不滿就會(huì)在公眾中間蔓延。斯洛伐克就是這樣的，經(jīng)濟(jì)形勢不佳、失業(yè)率升高同樣反映在斯洛伐克民眾對歐盟的態(tài)度上。歐盟共同市場的經(jīng)濟(jì)利益并沒有在歐盟國家平等分配，受教育水平低且長期失業(yè)的人可能認(rèn)為歐洲一體化非但不是機(jī)遇，反而是一種威脅。?魯比卡·賽維諾娃：《經(jīng)濟(jì)危機(jī)對斯洛伐克人歐洲認(rèn)同感知的影響》，張大川譯，載《國外社會(huì)科學(xué)》，2016年版，第67頁。匈牙利司法部長拉斯洛·特勒查尼（LászlóTrócsányi） 認(rèn)為：“現(xiàn)在歐盟機(jī)構(gòu)和歐盟公民之間存在巨大的鴻溝，這是因?yàn)槊總€(gè)國家都有一個(gè)國家憲法，在社會(huì)上起著粘合作用。歐盟條約無法為所有國家的內(nèi)部事務(wù)提供答案?！?“The migration crisis caught Europe unprepared”，November 8，2017，http：//www.kormany.hu/en/ministry-of-justice/news/the-migration-crisis-caught-europe-unprepared因此，在歐盟內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的背景下，難民危機(jī)則進(jìn)一步?jīng)_擊了經(jīng)濟(jì)發(fā)展不佳的成員國對歐盟統(tǒng)一身份的認(rèn)同感。

結(jié)論

根據(jù)英國廣播公司（BBC）2018年6月一篇報(bào)道，歐盟委員會(huì)主席容克警告說：“歐盟的脆弱性正在增加，裂縫的尺寸越來越大?！碑?dāng)前歐洲難民問題已經(jīng)陷入這樣的困境，即意大利和希臘對獨(dú)自應(yīng)對移民涌入深感憤恨，與此同時(shí)，歐盟北部成員國更富有的德國，奧地利和瑞典，反而指責(zé)歐盟南部沿岸國家未能成功在地中海邊界設(shè)立障礙，阻止難民向北部成員國遷移。來自中歐和東歐的新成員國，當(dāng)談到歐盟的團(tuán)結(jié)和責(zé)任分擔(dān)，以及意大利和德國申請移民配額時(shí)，他們堅(jiān)決拒絕。○78問題更為嚴(yán)重的地方在于，以匈牙利總理歐爾班和奧地利總理塞巴斯蒂安·庫爾茲（Sebastian Kurz）為代表的右翼強(qiáng)硬派勢力不斷壯大，并且開始“自掃門前雪”，設(shè)置邊界線。德國政府內(nèi)部持悲觀主義的政治家認(rèn)為，由于許多歐洲國家政府的民族主義傾向日益嚴(yán)重，這將對申根協(xié)定造成致命的打擊，同時(shí)，有可能是歐盟結(jié)束的開始。即使在6月舉行的歐盟峰會(huì)上最終達(dá)成了一份難民問題解決協(xié)議，承諾在歐盟境內(nèi)建立“處理中心”、在北非建立離岸難民中心以及在歐盟預(yù)算中撥出處理難民議題的專項(xiàng)基金。從平衡各方利益的角度來講，基本上做出了折中的妥協(xié)，對難民前線國、目的國和以維謝格拉德集團(tuán)為代表的中東歐國家的訴求均有承諾。然而，從實(shí)質(zhì)上講，此方案問題重重，只能算是暫時(shí)的緩和之策，并不能真正意義上一勞永逸的解決難民問題。比如協(xié)議提出各國在難民援助方面遵循自愿原則，就此未能具體細(xì)化援助方案；其二，難民問題在歐洲已經(jīng)被高度政治化，以維謝格拉德集團(tuán)為代表的中東歐國家正在面臨國內(nèi)廣泛的民粹主義勢力抬頭的壓力，恐怕很難在難民問題犧牲主權(quán)而成全歐盟團(tuán)結(jié)。最后，難民協(xié)議涉及兩個(gè)核心方面——周邊安全和歐盟內(nèi)部建設(shè)。周邊安全是從源頭上解決難民問題的關(guān)鍵，而歐盟正在面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力、內(nèi)部向心力衰退的局面；很難形成強(qiáng)大的整合能力投入到周邊安全治理中來。

歐洲難民危機(jī)的爆發(fā)將長期以來掩蓋在加速一體化進(jìn)程背景下，歐盟內(nèi)部成員之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距；不同地區(qū)歷史宗教文化差異、甚至不同的利益訴求與分歧充分的暴露了出來，基于歷史的與現(xiàn)實(shí)的文化背景與國家利益的交織，使得入盟不久以維謝格拉德集團(tuán)為代表的新成員國在遇到共同的挑戰(zhàn)與問題時(shí)候，國家民族主義傾向極具強(qiáng)化；最終將沖擊到歐盟的團(tuán)結(jié)與一體化進(jìn)程。