城市外交的機(jī)制建設(shè)研究

俞鳳

“城市外交”是近年來學(xué)術(shù)界興起的一個(gè)新概念，是在中央政府授權(quán)或政策指導(dǎo)下以城市這個(gè)次國(guó)家行為體為主體的國(guó)際交往活動(dòng)，是國(guó)家外交的重要補(bǔ)充。其中，國(guó)際友好城市（International Friendship City）機(jī)制是城市外交的一個(gè)重要形式，是“世界各國(guó)地方政府之間通過協(xié)議形式建立起來的一種國(guó)際聯(lián)誼與合作關(guān)系”，①有利于促進(jìn)兩個(gè)城市之間的經(jīng)濟(jì)、政治和文化上的交流，對(duì)于城市國(guó)際化程度的提高、城市文化的推廣甚至是國(guó)家間關(guān)系的加深都有重要的作用。本文將以澳大利亞的國(guó)際化大都市悉尼為例，探討它的友好城市外交機(jī)制，以期為我國(guó)相關(guān)城市的友好城市外交活動(dòng)提供一定的借鑒意義。

一、悉尼的友好城市概況

目前為止，悉尼與世界上的六個(gè)城市結(jié)為國(guó)際友好城市（西方一般稱為“姐妹城市”），分別為舊金山、名古屋、惠靈頓、樸茨茅斯、廣州和佛羅倫薩。

從數(shù)量上來看，悉尼的友好城市與其他許多國(guó)際大都市相比要少得多。這與悉尼政府對(duì)“友好城市”的條件要求嚴(yán)格有一定關(guān)系。悉尼市政府認(rèn)為，要想與悉尼建立友好城市關(guān)系，應(yīng)該滿足以下條件：一是該城市與悉尼有歷史、文化、社會(huì)或地理上的相似之處；二是該城市政治民主或者正朝民主化管理的方向發(fā)展；三是該城市人權(quán)情況良好；四是友城關(guān)系的建立將有利于特定國(guó)家或地區(qū)戰(zhàn)略利益；五是社會(huì)大眾大力支持兩個(gè)城市之間建立友好關(guān)系；六是有足夠的基金支持這種友好城市關(guān)系。②

由于各城市情況不同，悉尼與其六個(gè)友好城市交往的親密度和側(cè)重點(diǎn)不盡相同。在悉尼所有的友好城市中，名古屋算得上是與其關(guān)系最為密切的一個(gè)友好城市，側(cè)重于文化方面的交往。悉尼與廣州和惠靈頓之間的交往也還比較頻繁，特別側(cè)重于經(jīng)濟(jì)上的交往。舊金山、樸茨茅斯和佛羅倫薩與悉尼之間的交流則并不十分密切。

二、悉尼與友好城市的交往

從交往活動(dòng)的內(nèi)容來看，友好城市的交往包括了政治交往、經(jīng)濟(jì)交往和社會(huì)交往。以下，我們將從政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)這三個(gè)層面來分析悉尼同友好城市的交往情況。

1. 政治交往

在六個(gè)友好城市之中，悉尼與廣州、名古屋的政治交往比其他幾個(gè)城市更為頻繁，通常表現(xiàn)為高層行政官員組成的代表團(tuán)之間的正式互訪、政府各職能機(jī)構(gòu)或部門之間的人員互訪等。在互訪的過程中，友好城市之間通常還會(huì)簽署諒解備忘錄以加強(qiáng)雙方之間的聯(lián)系。

首先，悉尼與友好城市的市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)等高層行政官員之間會(huì)進(jìn)行正式互訪來加深雙方的聯(lián)系，或前往對(duì)方城市參與雙邊或多邊會(huì)議。例如，2009年11月11日至14日，悉尼市副會(huì)長(zhǎng)菲利普·布萊克帶領(lǐng)代表團(tuán)參加了廣州國(guó)際友好城市大會(huì)，③增進(jìn)了對(duì)廣州政府的了解，為雙方未來的合作創(chuàng)造了前提和條件。其次，悉尼與友好城市政府的各職能部門會(huì)互派代表團(tuán)進(jìn)行考察學(xué)習(xí)，交流城市規(guī)劃和管理經(jīng)驗(yàn)、深入了解對(duì)方城市管理文化。例如，2012年12月8日，為深化廣州市人大與悉尼市議會(huì)的友好關(guān)系，廣州市人大常委會(huì)副主任張嘉極率團(tuán)訪問悉尼，圍繞城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)和發(fā)展都市農(nóng)（牧）業(yè)，完善農(nóng)（牧）業(yè)行業(yè)自治組織情況與悉尼市議會(huì)進(jìn)行會(huì)談。④再次，悉尼與其友好城市還經(jīng)常邀請(qǐng)對(duì)方的政府官員參加各種文化活動(dòng)。例如，每年悉尼-名古屋友好城市委員會(huì)的委員都會(huì)自費(fèi)前往名古屋參加名古屋最盛大的節(jié)日——名古屋祭。這些政治交往更多是出于外交或加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的目的，同時(shí)也起到了文化交流的作用。

2. 經(jīng)濟(jì)交往

作為澳大利亞的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易中心，悉尼與其友好城市之間也進(jìn)行了頻繁的貿(mào)易往來，并且?guī)?dòng)了澳大利亞與這些友好城市所在國(guó)的經(jīng)濟(jì)交往。

服務(wù)業(yè)是悉尼經(jīng)濟(jì)的重要支柱，該產(chǎn)業(yè)中最重要的是金融和保險(xiǎn)業(yè)。悉尼是澳大利亞最大、最具全球互聯(lián)性的保險(xiǎn)和金融中心，同時(shí)也是“亞太地區(qū)銀行、保險(xiǎn)、外匯、證券、期貨及基金管理的中心”。⑤悉尼與其友好城市或友好城市所在國(guó)在金融業(yè)上有一定程度的往來：新西蘭的許多公司都選擇在澳大利亞上市，包括A2牛奶公司、新西蘭航空、新西蘭石油天然氣公司，其中不少公司的注冊(cè)地就在惠靈頓。鑒于澳大利亞證券交易所的門檻較低，越來越多的中國(guó)的中小型公司也開始尋求在澳洲上市。在這些經(jīng)濟(jì)交往的過程中，友好城市之間能夠更加深入地了解雙方的商業(yè)與金融業(yè)文化，從而進(jìn)一步促進(jìn)雙方的經(jīng)濟(jì)合作。此外，旅游業(yè)也是悉尼舉足輕重的特色產(chǎn)業(yè)之一，它有效地促進(jìn)了悉尼與其友好城市的經(jīng)濟(jì)和文化交流。

3. 社會(huì)交往

悉尼與友好城市的社會(huì)交往主要包括了各個(gè)教育機(jī)構(gòu)之間的合作、體育團(tuán)體之間的交往、藝術(shù)團(tuán)體之間的交往等，這些活動(dòng)有利于促進(jìn)友好城市之間的文化交流，從而使兩個(gè)城市之間的關(guān)系更加密切。

首先，悉尼與友好城市經(jīng)常存在教育機(jī)構(gòu)、教育項(xiàng)目方面的合作以及留學(xué)生互派活動(dòng)。悉尼的各所高校都開辦了專門的國(guó)際留學(xué)生項(xiàng)目，并為特別優(yōu)秀的學(xué)生提供獎(jiǎng)學(xué)金。一些大學(xué)還在友好城市設(shè)立專門的代表處或與某些機(jī)構(gòu)合作，幫助當(dāng)?shù)貙W(xué)生咨詢前往悉尼留學(xué)的具體事宜。例如，悉尼大學(xué)在廣州與澳洲大學(xué)信息中心（Australian College Information Center）和啟德教育合作，為當(dāng)?shù)貙W(xué)生提供留學(xué)悉尼的咨詢服務(wù)或具體業(yè)務(wù)的辦理服務(wù)。在名古屋市，悉尼大學(xué)與國(guó)際交流委員會(huì)（International Cross-culture Committee）合作，為當(dāng)?shù)叵肴ハつ崃魧W(xué)的日本學(xué)生提供相關(guān)服務(wù)。

其次，悉尼與友好城市之間也不乏體育交流。從2000年開始，悉尼每年都會(huì)在9月份舉行“悉尼長(zhǎng)跑節(jié)”（Sydney Running Festival），吸引了來自世界各地的體育愛好者參加。自2012年起，名古屋市就開始參與悉尼的這項(xiàng)體育賽事。2012年8月，名古屋市馬拉松比賽與悉尼長(zhǎng)跑節(jié)建立了“姐妹馬拉松”關(guān)系。每年在悉尼長(zhǎng)跑節(jié)開始之前的悉尼長(zhǎng)跑賽事博覽會(huì)上，名古屋市也會(huì)派遣相關(guān)人員同名古屋馬拉松執(zhí)行委員會(huì)的成員一起前往悉尼宣傳名古屋的馬拉松比賽。

再次，悉尼與友好城市之間的文化交流也體現(xiàn)在各個(gè)特定社會(huì)團(tuán)體之間的交往，包括藝術(shù)家群體、電影工作者等。例如，悉尼的塔隆加動(dòng)物園（Taronga Zoo）與名古屋市的東山動(dòng)物園（Higashiyama Zoo）之間建立了“姐妹動(dòng)物園”的關(guān)系，經(jīng)常開展瀕危物種的保護(hù)與合作繁殖項(xiàng)目，促成了悉尼與名古屋市在動(dòng)物保護(hù)方面的知識(shí)共享。

三、悉尼與友好城市的交往機(jī)制

總體而言，悉尼與友好城市的交往主要是通過制度化和非制度化機(jī)制的雙重作用得以發(fā)展。但悉尼與友好城市交往的制度化機(jī)制并不算完善，更多時(shí)候，推動(dòng)其與友城之間合作交流的是非制度化機(jī)制。

1. 制度化機(jī)制

制度化機(jī)制是指在友好城市的交往過程中秉持共同的價(jià)值觀念，制定了一定的規(guī)范并設(shè)立相關(guān)的機(jī)構(gòu)來處理雙方在經(jīng)貿(mào)、文化、教育等各方面的交流問題，一般是由政府主導(dǎo)，包括簽訂友好城市協(xié)議、簽署理解備忘錄及專門設(shè)置負(fù)責(zé)管理友好城市問題的機(jī)構(gòu)。

悉尼與其友好城市交往的制度化機(jī)制并不十分完善。這與澳大利亞整個(gè)國(guó)家的友好城市機(jī)制狀況有一定關(guān)聯(lián)。澳大利亞聯(lián)邦政府并沒有設(shè)立任何專門的政府機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)友好城市事務(wù)，也沒有出臺(tái)統(tǒng)一的公開政策對(duì)友好城市關(guān)系進(jìn)行指導(dǎo)。同時(shí)，新南威爾士州政府也沒有設(shè)立一個(gè)專門的政府機(jī)構(gòu)來管理或指導(dǎo)其轄區(qū)內(nèi)各城市的國(guó)際友好城市關(guān)系。因此，悉尼同友好城市之間的外交職能是由悉尼市議會(huì)直接執(zhí)行的。

悉尼市議會(huì)制定的《友好城市關(guān)系指南》（Guidelines for Sister City Relationships）集中體現(xiàn)了悉尼與其友好城市交往過程中的制度化機(jī)制。《指南》最初制定于1985年，于1993年重新修訂，悉尼與其他城市建立友好城市關(guān)系時(shí)，必須根據(jù)它來操作。按規(guī)定，悉尼建立友好城市關(guān)系的目的在于以個(gè)人交往為基礎(chǔ)促進(jìn)國(guó)家友誼、加深相互理解，充分利用地方政府資源，促進(jìn)經(jīng)貿(mào)、文教等方面的互利交往和各利益集團(tuán)與產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)系，為城市經(jīng)驗(yàn)交流提供平臺(tái)。友好城市協(xié)議的簽訂需悉尼市議會(huì)同意，但這只是對(duì)悉尼與其他城市建立友好關(guān)系的一種公開性聲明，不要求悉尼市議會(huì)設(shè)立一個(gè)專門委員會(huì)或?yàn)橹峁┤魏钨Y源。⑥因此，悉尼市議會(huì)基本上沒有為管理友好城市關(guān)系或開展相關(guān)活動(dòng)而專門設(shè)立政府機(jī)構(gòu)或委員會(huì)。只有在涉及到具體的文化交流項(xiàng)目與活動(dòng)時(shí)，可能會(huì)由悉尼市議會(huì)下屬的文化委員會(huì)或其他職能委員會(huì)進(jìn)行協(xié)助，但并未形成一個(gè)長(zhǎng)期或定期的機(jī)制。

2. 非制度化機(jī)制

“友好城市關(guān)系通常涉及到社會(huì)中主要的三個(gè)領(lǐng)域：地方政府、企業(yè)界和市民志愿者（市民社會(huì)或非政府組織）?！雹呷绻f，地方政府的作用更多體現(xiàn)在友好城市交往中的制度化機(jī)制上，那么企業(yè)界和市民社會(huì)則經(jīng)常作為友好城市交流的非制度化機(jī)制發(fā)揮作用。

由于悉尼與其大多數(shù)友好城市的關(guān)系既是建立在雙方原有的經(jīng)濟(jì)往來基礎(chǔ)之上，又能夠進(jìn)一步促進(jìn)兩個(gè)城市之間的貿(mào)易發(fā)展，因此，各企業(yè)、事業(yè)單位也會(huì)積極參與到其中。這一點(diǎn)在近年來悉尼與中國(guó)市場(chǎng)方面的貿(mào)易往來表現(xiàn)比較明顯。鑒于友好城市關(guān)系可能帶來的市場(chǎng)與商機(jī)，不少企業(yè)也在積極推動(dòng)悉尼與廣州、澳大利亞與中國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)和文化交流。例如，廣州市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)總公司就曾與悉尼某生物醫(yī)學(xué)企業(yè)合作生產(chǎn)高科技型產(chǎn)品，推進(jìn)了廣州企業(yè)與悉尼企業(yè)之間的技術(shù)合作與交流。⑧

另一方面，許多非政府組織也為悉尼及其友好城市關(guān)系的建立和維持做出了突出貢獻(xiàn)。這些非政府組織既有經(jīng)濟(jì)類的也有文化類的，既有澳大利亞國(guó)內(nèi)組織，也有由友好城市所在國(guó)設(shè)在澳大利亞的非政府組織，同時(shí)還有悉尼所參加的國(guó)際性非政府組織。

以澳大利亞友好城市協(xié)會(huì)（Sister Cities Australia）為例。這是澳大利亞第一個(gè)關(guān)注友好城市交流的協(xié)會(huì)，每年都會(huì)召開友好城市大會(huì)，給那些在友好城市關(guān)系發(fā)展方面表現(xiàn)突出的城市頒發(fā)獎(jiǎng)項(xiàng)，鼓勵(lì)各地加強(qiáng)同友好城市的關(guān)系；同時(shí)，它還幫助澳大利亞國(guó)內(nèi)外希望建立友好城市關(guān)系的城鎮(zhèn)尋找與之匹配的澳大利亞城市。

此外，在悉尼與友好城市的交往過程中，友好城市所在國(guó)在澳大利亞的非政府組織發(fā)揮了重要作用。例如，全國(guó)日澳協(xié)會(huì)聯(lián)盟（The National Federation of Australia-Japan Societies）、新南威爾士州日澳協(xié)會(huì)（Australia-Japan Society of NSW）、悉尼日本人協(xié)會(huì)（Japanense Society of Sydney）、悉尼日本俱樂部（Japan Club of Sydney）及名古屋友好城市協(xié)會(huì)等組織都在促進(jìn)悉尼與名古屋的文化交流中發(fā)揮了重要的作用。新南威爾士州澳中商會(huì)、澳大利亞中國(guó)工商業(yè)委員會(huì)和悉尼中國(guó)文化中心等組織在推動(dòng)悉尼與廣州友好城市交往中的作用也相當(dāng)重要。

除了上述在與不同友好城市交往過程中發(fā)揮重要作用的非政府組織之外，悉尼還加入了友好城市國(guó)際（Sister Cities International），并以此為平臺(tái)與世界各地的城市交流友好城市交往經(jīng)驗(yàn)，從而促進(jìn)自身友好城市機(jī)制的完善。

四、小結(jié)

通過政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面的交往，悉尼同其友好城市互相交流，加深理解，也在一定程度上促進(jìn)城市間的經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展及城市所在國(guó)之間的交流。但從分析可見，在悉尼同其友好城市的交往過程中，制度化機(jī)制不夠完善。政府對(duì)悉尼的友城交往投入資源較少，也因此，某些友城關(guān)系（例如悉尼與舊金山、樸茨茅斯等）近乎流于形式。不過，包括公司企業(yè)、市民志愿者和非政府組織在內(nèi)的非制度機(jī)制對(duì)于悉尼及其友好城市之間的關(guān)系確立與發(fā)展則發(fā)揮了極其重要的作用，這一點(diǎn)值得我國(guó)加以借鑒。

友好城市機(jī)制是民間外交的一種重要方式，旨在人與人之間日常交往的基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)地促進(jìn)兩個(gè)不同文化背景下的城市之間在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化方面的交往。依托于友好城市關(guān)系，兩個(gè)城市的國(guó)際化程度可能得到提升，而兩個(gè)城市所在國(guó)之間的交往也可能更加密切，雙方的文化認(rèn)同感也將進(jìn)一步提高。在當(dāng)前的國(guó)際局勢(shì)之下，我國(guó)應(yīng)該重視友好城市外交的發(fā)展，從悉尼的友城交往中吸納成功經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)友城外交，致力于在大變革的時(shí)代中通過多軌外交的途徑提升中國(guó)在國(guó)際上的文化輻射力和影響力。

「注釋」

①李小林：《城市外交理論與實(shí)踐》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版2016年版，第38頁(yè)。

②“Guidelines for Sister City Relationships”， City of Sydney，http：//www. cityofsydney.nsw.gov.au/__data/assets/pdf_file/0011/107588/Guidelines-forsister-city-relationships.pdf.

③“Report on the Visit to Guangzhou China-November 2009”， Feburary 14th， 2011， p. 3， City of Sydney，http：//meetings.cityofsydney.nsw.gov.au/ council/about-council/documents/meetings/2011/Council/140211/110214_ COUNCIL_ITEM09_ATTACHMENTA.PDF.

④《友城簡(jiǎn)介：悉尼（澳大利亞）》，廣州市人民政府外事辦公室網(wǎng)站，http：// www.gzfao.gov.cn/Item/2465.aspx，2015年11月16日。

⑤袁源：《悉尼：南半球的“紐約”》，《國(guó)際金融報(bào)》，2013年3月13日，第7版。

⑥City of Sydney， “Resolution of Council： 14 December 1992”， http：//www. cityofsydney.nsw.gov.au/__data/assets/pdf_file/0011/107588/Guidelines-forsister-city-relationships.pdf.

⑦Bruno Mascitelli & Mona Chung“，Using Sister City Relationships to Access the Chinese Market： New Avenues for SMEs in Regional Australia”， Journal of International Law and Policy， Vol. 7， Iss. 2， 2008， p. 206.

⑧《14個(gè)友好城市就像14個(gè)親友，廣州好朋友遍天下》，南方網(wǎng)，http：//www. southcn.com/news/gdnews/gdtodayimportant/200207110788.htm，2002年7月11日。