國外水務(wù)產(chǎn)業(yè)投融資經(jīng)驗及對我國的啟示

　　摘 要：水務(wù)產(chǎn)業(yè)的投融資方式受水務(wù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體的組織形式和各國的政策環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、行業(yè)演變歷程等因素影響，國際上水務(wù)產(chǎn)業(yè)投融資并無統(tǒng)一模式，比較具有典型代表意義的水務(wù)產(chǎn)業(yè)運營模式有：以英國為代表的完全私有模式、以法國為代表的特許經(jīng)營模式、以美國為代表的公有為主模式、以荷蘭為代表的公有私營模式，各種不同的經(jīng)營模式?jīng)Q定了各自的投融資方式，文章主要對這幾種國際流行的模式進(jìn)行分析，并從中發(fā)現(xiàn)對我國水務(wù)行業(yè)投融資的啟示。
　　關(guān)鍵詞：水務(wù)產(chǎn)業(yè) 投融資 啟示
　　中圖分類號：F550.66 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2011）01-099-03
　　
　　水務(wù)產(chǎn)業(yè)本身具有資本密集型的特點，無論是自來水行業(yè)還是污水處理行業(yè)，其發(fā)展都對資金有著高依賴性。近年來，我國各地水務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也屢屢遇到資金的瓶頸，亟需通過創(chuàng)新水務(wù)產(chǎn)業(yè)的投融資機(jī)制來解決水務(wù)產(chǎn)業(yè)的融資需求。國際上水務(wù)產(chǎn)業(yè)投融資運作比較成功的有四種模式，分別為以英國為代表的完全私有模式、以法國為代表的特許經(jīng)營模式、以美國為代表的公有為主的混合模式、以荷蘭為代表的完全公有模式，這四種模式雖然經(jīng)營方式各自不同，但都在自己的國家內(nèi)取得了相應(yīng)的成功，可以通過對這些模式的運營特點的分析，來為我國水務(wù)產(chǎn)業(yè)投融資機(jī)制創(chuàng)新發(fā)展提供一些有益的啟示。
　　一、英國模式：完全私有
　　英國模式指完全私營管理模式，主要是指英格蘭和威爾士實施的模式。這些地區(qū)的水務(wù)公用事業(yè)單位從20世紀(jì)80年代開始改制為私有股份公司上市，并且設(shè)施由私營公司進(jìn)行管理。
　　1.英國水務(wù)行業(yè)發(fā)展歷程。二戰(zhàn)前后，隨著工業(yè)革命以及經(jīng)濟(jì)增長的推動，英國水務(wù)行業(yè)呈現(xiàn)高度分散的格局，擁有超過1000家的供水實體和大約1400家排水實體。自上世紀(jì)70年代初開始，在英格蘭及威爾士地區(qū)，水資源管理體制發(fā)生了兩次改革：第一次是根據(jù)1973年水法，實際按流域分區(qū)管理，合并、整頓，成立了10個水務(wù)局，流域內(nèi)不再按過去的行政區(qū)劃分和受其管轄權(quán)的限制，每個水務(wù)局對本流域與水有關(guān)的事務(wù)全面負(fù)責(zé)，統(tǒng)一管理，水務(wù)局不是政府機(jī)構(gòu)，而是法律授權(quán)的具有很大自主權(quán)、自負(fù)盈虧的公用事業(yè)單位；第二次大的變革是在上世紀(jì)80年代中后期，在1986年政府宣布通過立法使水務(wù)局轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞萦邢薰?，其目的是使水?wù)局可不受對公共部門的財政限制和政府的干預(yù)。在1989年水法頒布后，水務(wù)局便成為國家控股的純企業(yè)性公司并改稱為水務(wù)公司，負(fù)責(zé)提供整個英格蘭和威爾士地區(qū)的供水及排污服務(wù)。到1995年，政府出售了其持有的水務(wù)公司股票，實現(xiàn)了從私有化的水務(wù)公司中完全退出，擴(kuò)大了水務(wù)公司股份在資本市場的活躍空間。
　　2.英國水務(wù)行業(yè)投融資方式。自20世紀(jì)80年代的私有化改革以后，股權(quán)融資成為水務(wù)企業(yè)的主要融資途徑，政府補貼基本取消。同時，對水務(wù)行業(yè)的投資額不斷增加，上世紀(jì)80年代，處于國有化時期的英國水務(wù)行業(yè)年投資額僅為17億英鎊（按2006年價格指數(shù)計算）。而市場化后的1990年至2005年，英國水務(wù)公司共投資500億英鎊，年均投資額33億英鎊，幾乎翻了一番，大大彌補了過去的投資不足。
　　英國在實施私有化的同時大力加強了投融資監(jiān)管，以資本結(jié)構(gòu)監(jiān)管為主，輔以一系列相關(guān)的監(jiān)管工具，包括受監(jiān)管業(yè)務(wù)隔離原則、特別行政管理、危機(jī)預(yù)警機(jī)制、信用評級要求、資本維護(hù)共同框架等。OFWAT（英國水務(wù)管理辦公室）每隔5年都要公布一次草案，規(guī)定水務(wù)公司可征收的水費、用于投資的資金額，以及可賺取的利潤額等等，由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和實施時間表，運營成本大大降低，在過去10年內(nèi)水務(wù)行業(yè)單位成本每年下降3%。
　　3.英國模式投融資特征。英國政府將水務(wù)產(chǎn)業(yè)投融資責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給水務(wù)公司，政府負(fù)責(zé)對水價和投資的監(jiān)管。這種完全私有化的水務(wù)項目投融資模式同時也成了水務(wù)監(jiān)管體制最為科學(xué)和完善的國家。這種模式的特點是：將水務(wù)投融資的完全市場化和水務(wù)監(jiān)管的政府化實現(xiàn)完整結(jié)合。市場行為和政府行為在水務(wù)產(chǎn)業(yè)投融資方面各司其職，保障了市場的有效性和公平性。
　　二、法國模式：特許經(jīng)營
　　法國水務(wù)模式是在保留產(chǎn)權(quán)的公有性質(zhì)前提下，通過委托經(jīng)營合同引入私營公司參與水務(wù)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營。法國模式的本質(zhì)是將水務(wù)產(chǎn)業(yè)設(shè)施外包給私營企業(yè)，但是私營企業(yè)不能擁有設(shè)施的所有權(quán)。
　　1.法國水務(wù)行業(yè)發(fā)展歷程。法國早于19世紀(jì)中葉就開始了水務(wù)私有化，但法國與英國不同，法國水公司沒有完全私有化。政府不僅直接管理供水，而且直接投資經(jīng)營。20世紀(jì)80年代前，法國水務(wù)市場上有6家私營公司，他們有能力管理整個行業(yè)從上游到下游的所有活動。80年代后，經(jīng)過一段時間的并購重組后，法國只剩下三家私營公司，分別是威立雅水務(wù)、蘇伊士水務(wù)和薩爾水務(wù)。威立雅水務(wù)與蘇伊士水務(wù)是全球最大的兩家水務(wù)公司，各自在全球100多個國家開展水務(wù)業(yè)務(wù)。
　　2.法國水務(wù)行業(yè)投融資方式。法國水務(wù)資本投資的資金籌集方式因管理方式不同而有所差異。在特許經(jīng)營下，私人公司必須依靠市場機(jī)制為投資需求進(jìn)行融資，而不能依靠公共資助的渠道解決；在承租或市鎮(zhèn)公有水務(wù)公司管理方式下，市鎮(zhèn)當(dāng)局和聯(lián)合工會則承擔(dān)共同籌資來新建和改造基礎(chǔ)設(shè)施。
　　在政府補貼與貸款方面有三種形式。（1）各級政府撥款與貸款：通常以補貼的形式從政府財政預(yù)算中撥款，或者發(fā)放低息貸款。（2）流域水資源管理局補助與貸款：流域水資源管理局代表國家接受地方省區(qū)上交的部分稅款，征收水稅和污染稅，收取資金大部分以補助和貸款方式提供給地方政府，用于水務(wù)開支。（3）國家水基金：法國設(shè)立了專門的水基金和流域水基金，用于水科研、水管理和水污染防治等。
　　整體來說，政府補貼在水務(wù)公司整體資金來源中僅占較小份額，公司巨額投資所需資金更多地需要依靠其實力和市場途徑予以解決。法國三大水務(wù)公司都是上市公司，因此股權(quán)融資是其主要的融資渠道之一。
　　3.法國模式投融資特征。法國模式是典型的特許經(jīng)營模式。法國政府以委托管理的方式，通過與私人公司簽訂合同，將水務(wù)項目建設(shè)和經(jīng)營責(zé)任轉(zhuǎn)移給受托公司，同時遵守全成本原則，從水價機(jī)制中補償水務(wù)項目投資的資金回收。法國模式的特點：強化了準(zhǔn)入監(jiān)管，通過項目經(jīng)營權(quán)的初始競爭控制成本，同時實現(xiàn)了水資源和水務(wù)設(shè)施的政府控制。
　　三、美國模式：公有為主
　　美國目前的水務(wù)產(chǎn)業(yè)主要采取的是公有為主的模式。美國大多數(shù)水務(wù)資產(chǎn)仍屬于市政當(dāng)局所有，有關(guān)部門從各州獲取水權(quán)，再逐漸分解，最終落實到用戶。
　　1.美國水務(wù)行業(yè)發(fā)展歷程。美國水務(wù)行業(yè)經(jīng)歷了“私有為主—私有與公有共存發(fā)展——公有為主”的發(fā)展歷程。
　　20世紀(jì)50、60年代之前，美國飲用水和污水處理基礎(chǔ)設(shè)施的投資幾乎全部來自地方政府或私人部門。
　　1972年，美國把公共污水處理設(shè)施、下水道和流域水環(huán)境整治統(tǒng)稱為“清潔水領(lǐng)域”。長期以來，聯(lián)邦政府通過轉(zhuǎn)移支付等手段，從公共財政預(yù)算中向各州和地方政府提供了大量資金，用于清潔水項目的建設(shè)。
　　20世紀(jì)70、80年代，聯(lián)邦政府通過轉(zhuǎn)移支付等手段，從聯(lián)邦政府的公共財政預(yù)算中向各州和地方政府提供了大量資金，用于清潔水項目的建設(shè)。這段時間，全美制定了數(shù)以千計的地方污水處理計劃和污水基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)建計劃。
　　到90年代，盡管聯(lián)邦政府繼續(xù)確認(rèn)新的投資需求，制定新的法令，卻不再為這些新建項目提供資金支持，地方政府不得不增加資本投資，地方政府和私人部門幾乎承擔(dān)了持續(xù)增長的全部運營成本。聯(lián)邦支出不斷減少，比80年代降低了近70%，地方支出迅速增加。
　　
　　2.美國水務(wù)行業(yè)投融資方式。目前，美國的水務(wù)資金來源主要通過三種渠道：一是聯(lián)邦政府提供撥款和長期低息貸款；二是發(fā)行市政債券；三是水務(wù)公司通過發(fā)達(dá)的資本市場，利用股權(quán)和債務(wù)形式籌集資金。美國水務(wù)企業(yè)對投資人沒有特別限制，既允許一般的公眾、機(jī)構(gòu)投資人和風(fēng)險基金進(jìn)入，也允許養(yǎng)老基金、保險基金等追求穩(wěn)定長期收益的投資人持股。美國水務(wù)產(chǎn)業(yè)的主要融資渠道有如下幾種：（1）建設(shè)撥款項目（Construction Grants Program）。這是20世紀(jì)70、80年代時聯(lián)邦基金的主要來源。1972年-1990年期間，全美制定了數(shù)以千計的地方污水處理計劃和污水基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)建計劃。建設(shè)撥款項目是聯(lián)邦基金的主要來源，據(jù)統(tǒng)計，1973年—1979年聯(lián)邦政府向各州城市污水處理廠建設(shè)提供的資助為282億美元，80年代后逐漸降低。1990年，根據(jù)《清潔水法案》（1987）修訂，美國國會決定停止建設(shè)撥款項目（除哥倫比亞地區(qū)、維京群島和外太平洋群島外），由州清潔水周轉(zhuǎn)基金提供貸款。（2）州清潔水周轉(zhuǎn)基金（CWSRF：Clean Water State Revolving Fund）。該周轉(zhuǎn)基金是根據(jù)1987年美國的《清潔水法案》（修正案）由聯(lián)邦政府和州政府共同撥款并逐步在各州建立起來的。根據(jù)規(guī)定，州政府撥款為聯(lián)邦政府撥款的20%。州政府設(shè)立各自的管理機(jī)構(gòu)，并根據(jù)本州的具體情況決定資金用途和申請流程等。在美國大多數(shù)地區(qū)，州清潔水周轉(zhuǎn)基金已經(jīng)取代了建設(shè)撥款項目為市政污水處理設(shè)施提供資金。據(jù)統(tǒng)計，從1987年到2007年，州清潔水周轉(zhuǎn)基金共向20700個清潔水項目提供了630億美元的低息貸款。（3）州飲用水周轉(zhuǎn)基金Drinking Water State Revolving Fund(DWSRF)。該周轉(zhuǎn)基金是根據(jù)《安全飲用水法案》（修正案）于1997年正式成立，為飲用水系統(tǒng)提供資金，資助基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)與更新。根據(jù)州飲用水周轉(zhuǎn)基金（DWSRF）2008年發(fā)布的年度報告，截止2007年，州飲用水周轉(zhuǎn)基金的可貸款總額已經(jīng)達(dá)到144億美元的規(guī)模，由聯(lián)邦政府和州政府共同出資組建。從基金設(shè)立的1997年至2007年，基金共支持了5550多個健康保護(hù)項目，援助資金達(dá)到126億美元。其中與小社區(qū)相關(guān)的項目和援助資金分別占項目總數(shù)和援助資金總額的72%和39%，有效支持了各州改善公共水務(wù)系統(tǒng)的活動。（4）資本市場融資。美國擁有全球最發(fā)達(dá)的資本市場，政府可以通過資本市場吸收大量的社會資金投資水務(wù)行業(yè)。在美國水務(wù)產(chǎn)業(yè)中占有一席之地的私有水務(wù)公司主要是通過發(fā)達(dá)的資本市場，利用股權(quán)和債務(wù)形式籌集資金。以美國水務(wù)公司為例。美國水務(wù)公司（American Water）建立于1886年，在紐約證券交易所上市，是目前美國國內(nèi)較大的私有水務(wù)公司。根據(jù)其2008年的年報，其總資產(chǎn)為1323.2萬美元，其中短期債務(wù)為47.9萬美元，長期債務(wù)為464.8萬美元，股權(quán)融資410.2萬美元。
　　3.美國模式投融資特征。美國的水務(wù)產(chǎn)業(yè)主要采取的是以公有為主的混合經(jīng)營模式，主要的投融資途徑有：對大多數(shù)市政當(dāng)局所屬的水務(wù)資產(chǎn)，市政當(dāng)局發(fā)行市政債券、州政府以州周轉(zhuǎn)基金為支持發(fā)行杠桿債券；對于私有水務(wù)公司，政府核定固定的投資收益率，鼓勵社會資金投入水務(wù)項目的建設(shè)和運營。同時，美國聯(lián)邦政府和州政府聯(lián)合建立的兩個基金在水務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用，這一點很值得我國水務(wù)產(chǎn)業(yè)借鑒學(xué)習(xí)。
　　四、荷蘭模式：完全公有
　　荷蘭的水務(wù)模式是全球水務(wù)行業(yè)中另一個成功的范式，其主導(dǎo)模式是公有水務(wù)公司，荷蘭水務(wù)公用事業(yè)遵循公司法組建有限公司，股權(quán)所有者是地方政府、省政府，少數(shù)情況下還有代表中央政府的機(jī)構(gòu)。
　　1.荷蘭水務(wù)行業(yè)發(fā)展歷程。荷蘭早在形成政府以前就建立了水務(wù)委員會。經(jīng)過數(shù)百年的發(fā)展，荷蘭人形成了豐富而獨特的治水經(jīng)驗。荷蘭的水務(wù)行業(yè)發(fā)展主要分為三個階段：階段一：1854年~1920年，這一時期大多數(shù)水務(wù)公司采用的是完全私有管理模式。由于工業(yè)化和城市化的發(fā)展，地方政府和私營企業(yè)家們自發(fā)地建立了自來水供水系統(tǒng)，所需資金來自市政府預(yù)算和當(dāng)?shù)氐慕鹑诩摇ｋA段二：1920年~1975年，在這一時期大多數(shù)水務(wù)公司采用完全市政府管理模式，公有水務(wù)公司開始出現(xiàn)，完全私有管理模式逐漸減少。階段三：1975年~現(xiàn)在，在這一時期公有水務(wù)公司獲得了主導(dǎo)地位，相關(guān)法案的頒布和執(zhí)行推動了水務(wù)公司縱向整合的力度，1975年，政府規(guī)定由省政府在必要時候引導(dǎo)水務(wù)公司的重組工作，企業(yè)數(shù)量大幅減少，從最多時的兩百多家減少到1994年的40家，在這40家企業(yè)中，有32家為公有水務(wù)公司，為多個城市提供水服務(wù)，另外有6家是完全公共管理的，只有兩家是私營的企業(yè)。
　　2.荷蘭水務(wù)行業(yè)投融資方式。荷蘭公有水務(wù)公司一般只能從荷蘭的商業(yè)銀行、養(yǎng)老基金、保險公司等渠道獲得投資資本。與其它行業(yè)相比，水務(wù)行業(yè)的貸款有著非常優(yōu)惠的條件，不僅不需要像教育和醫(yī)療衛(wèi)生等公共行業(yè)的公司那樣必須有政府擔(dān)保才能貸款，而且還能獲得比其它私有企業(yè)更低的利率優(yōu)惠。同時，由于具有政府支持下的壟斷組織、省市政府的所有權(quán)以及穩(wěn)定的市場需求等因素，使得銀行和其它金融機(jī)構(gòu)愿意為水務(wù)公司提供優(yōu)惠的貸款。
　　3.荷蘭模式投融資特征。根據(jù)荷蘭公有水務(wù)公司的實際結(jié)果來看，公有水務(wù)公司的成本回收和運營狀況明顯優(yōu)于完全公有事業(yè)單位，同時，這類公司并不以利益最大化為目標(biāo)，因而減少了法國模式和英國模式所固有的濫用壟斷權(quán)力等問題。公有水務(wù)公司的水務(wù)投資一般具有地區(qū)性限制，無論是所有者，還是運營者，都沒有興趣把投資業(yè)務(wù)推廣到海外地區(qū)。
　　五、國外水務(wù)產(chǎn)業(yè)投融資實踐對我國的啟示
　　縱觀各個典型國家的水務(wù)產(chǎn)業(yè)投融資模式，可以發(fā)現(xiàn)，無論哪個國家，任何一種投資模式的興起都是長期演變而來的，這種投融資模式的演變受到本國實際情況、資金需求、基礎(chǔ)建設(shè)、資本市場、資金供給等方面因素的影響。表1對上述幾個國家的水務(wù)行業(yè)投融資特點進(jìn)行了總結(jié)。
　　盡管各個國家所采取的各種模式有所差異，但一個共同之處就是，作為半公共事業(yè)的水務(wù)行業(yè)，其大規(guī)模的資金需求要求政府資金拉動社會資金投入，同時要保證市場的有效和公眾利益不受侵害?？偨Y(jié)各國的實踐和經(jīng)驗，對我國的水務(wù)產(chǎn)業(yè)投融資可以有如下一些啟示。
　　1.政府控制和市場運行相結(jié)合。歐美等發(fā)達(dá)國家雖然是完全市場經(jīng)濟(jì)體制，但根據(jù)水務(wù)的資源特性，對水務(wù)機(jī)構(gòu)的管理和水價政策仍在政府的有效控制之內(nèi)。無論是實行完全私有的英國模式、特許經(jīng)營的法國模式、公有為主的美國模式、完全公有的荷蘭模式，都具備一個共同的特點，就是將政府控制和市場的有效運行相結(jié)合，通過政府政策，保障水務(wù)這種公共資源的公共屬性的同時，保證市場的有效性。政府對水務(wù)投資、水費價格等指標(biāo)進(jìn)行宏觀控制，各水公司獨立核算，自負(fù)盈虧，自我發(fā)展。這種政府控制和市場運行相結(jié)合的策略，對水務(wù)產(chǎn)業(yè)這種半公共事業(yè)的健康有效運行非常重要。
　　2.創(chuàng)新水務(wù)產(chǎn)業(yè)投融資模式。由于我國缺乏有效的中央與地方協(xié)同發(fā)展、分工負(fù)責(zé)的投融資機(jī)制，致使資金使用效率低下，（下轉(zhuǎn)第102頁）（上接第100頁）國際上通行的地方政府水務(wù)融資手段—市政債券、地方專項基金在我國不能發(fā)行，從而大大削弱了地方政府的商業(yè)融資能力；融資機(jī)構(gòu)上過度依賴以商業(yè)銀行為主導(dǎo)的間接融資，利率過高，周期過短。企業(yè)直接融資渠道不暢，可利用的政策性融資力量與渠道有限，企業(yè)債券和股市融資的門檻過高，不利于降低融資成本。應(yīng)該采取有效措施，加快在我國水務(wù)產(chǎn)業(yè)中成立產(chǎn)業(yè)基金，以點帶面，并逐步總結(jié)經(jīng)驗。同時，加快資本市場建設(shè)，抓緊建立多層次的資本市場，完善產(chǎn)業(yè)基金的多元化退出機(jī)制，真正發(fā)揮好產(chǎn)業(yè)基金的核心作用。以投融資模式創(chuàng)新為突破口，建立和發(fā)展水務(wù)產(chǎn)業(yè)投資基金，推進(jìn)城市水務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高水務(wù)產(chǎn)業(yè)效率。
　　
　　3.投資主體多元化。縱觀各個國家的成功模式，水務(wù)產(chǎn)業(yè)的投資主體都具有多元化的特點，包括政府直接投資、機(jī)構(gòu)投資者投資、私人投資、資本市場融資、各類基金投資等。近年來，我國保險公司、社?；稹B(yǎng)老保險等資金規(guī)模增長迅速，但當(dāng)前我國保險公司資金運用限制在銀行存款、政府債券和金融債券等利率固定的投資渠道，這一規(guī)定確保了保險資金的安全，但同時也排除了保險資金獲得較高投資回報的可能。因而機(jī)構(gòu)投資者的資金運用都面臨著渠道狹窄、收益較低的問題。有必要擴(kuò)展投資渠道，在我國實現(xiàn)水務(wù)產(chǎn)業(yè)投資主體多元化的局面。
　　4.加強水務(wù)投融資監(jiān)管。水務(wù)行業(yè)是公用事業(yè)，市場化進(jìn)程必須保證普通群眾的公共利益，因此，在水務(wù)行業(yè)的改革開放過程中政府必須對水務(wù)的價格、水質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。縱觀幾個典型國家，水務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)達(dá)程度和水務(wù)監(jiān)管程度直接相關(guān)，尤其英國所采用的完全私有化的水務(wù)項目投融資模式，同時也成了水務(wù)監(jiān)管體制最為科學(xué)和完善的國家。我國的水務(wù)監(jiān)管體制落后、監(jiān)管缺失和監(jiān)管錯位等問題，成為影響我國水務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個重要因素。城市水務(wù)產(chǎn)業(yè)的市場化，必然要求建立與之相適應(yīng)的現(xiàn)代城市水務(wù)監(jiān)管體系，這一監(jiān)管體系的建立，能夠更加有效地保障水務(wù)產(chǎn)業(yè)投資人的利益，也才能更加有效地保障水務(wù)產(chǎn)業(yè)投融資的實現(xiàn)。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1.中國華禹水務(wù)產(chǎn)業(yè)投資基金