軍事立法基本問題探討

趙曉冬

內容提要：軍事立法，是軍事法治建設的基礎工程，在軍事法治建設中居于重要地位。深入研討、掌握軍事立法的基本問題和主要內容，夯實依法治軍基礎支撐，可有效促進軍事立法又好又快發(fā)展。本文重點研析了軍事立法的含義、特點、依據(jù)、體制等理論知識，軍事立法應遵循的一般原則、特殊原則及其實踐要求，軍事立法名稱、結構、規(guī)范性內容的確立和章節(jié)、條款、項目的設置及文字表述等技術規(guī)范。

軍事立法，是軍事法治建設的基礎工程、前期工程，在軍事法治建設中居于重要地位。深入貫徹落實全面依法治國治軍方略，必須加速推進軍事立法工作，盡快構建完善中國特色軍事法規(guī)體系。而深入學習掌握軍事立法的基本問題——理論、原則、技術等，則是實現(xiàn)軍事立法又好又快發(fā)展的必然要求。

一、軍事立法基本理論

（一）軍事立法的含義

軍事立法，是指擁有軍事立法權的國家權力機關、行政機關、軍事機關以及被授權的其他機關，為規(guī)范軍事活動，調整軍事領域的各種關系，在其職權范圍內依照一定的程序，制定、修改和廢止軍事法律規(guī)范的活動。全面準確理解軍事立法的含義，應當從廣義的軍事法范疇出發(fā)，具體把握好以下幾點。第一，軍事立法的主體不僅包括國家軍事機關，還包括國家權力機關、行政機關以及被授權的其他機關等擁有軍事立法權的機關。軍事立法是由特定國家機關進行的活動。軍事立法是國家機關的活動，但并非所有的國家機關都可以成為軍事立法的主體。只有憲法、法律規(guī)定有權制定、修改和廢止軍事法律規(guī)范的國家機關，即有軍事立法權的國家機關，才能成為軍事立法的主體。第二，軍事立法的目的在于規(guī)范軍事活動，調整國家軍事領域的各種社會關系，而不僅僅指向武裝力量的內部活動及其相互關系。軍事立法是國家立法的重要組成部分，它不同于普通立法，但也不限于軍隊立法。第三，軍事立法活動同樣強調按照法定職權和程序要求進行，不因軍事活動的特殊性而發(fā)生根本改變。第四，軍事立法是運用一定技術進行的活動。軍事立法具有很強的專門性、專業(yè)性。第五，軍事立法是一項系統(tǒng)工程，包括制定軍事法律規(guī)范、修改軍事法律規(guī)范和廢止軍事法律規(guī)范這三種基本形式，廢止軍事法律規(guī)范也是軍事立法活動的重要內容。第六，軍事立法的根本目的在于實現(xiàn)黨對軍隊絕對領導，維護國家軍事利益，保障軍隊戰(zhàn)斗力建設，保持部隊集中統(tǒng)一和高度穩(wěn)定，保障官兵的合法權益。第七，軍事立法的作用突出表現(xiàn)在為國防和軍隊建設提供法律依據(jù)，為軍事行動提供法制保障，為形成軍事法規(guī)制度體系奠定基礎，為探索軍事活動規(guī)律提供實踐平臺。

（二）軍事立法的特點

軍事立法是國家立法的重要組成部分。與國家其他立法活動相比，軍事立法主要表現(xiàn)出三個突出特點。一是軍事立法具有明顯的強制性。軍事立法較之國家其他立法，在內容上具有明顯的強制性，最為突出的表現(xiàn)就是，在相關軍事法文件中，關于軍人、公民、社會組織的軍事義務規(guī)范明顯多于軍事權利規(guī)范。同時，處罰性規(guī)范嚴于普通法。二是軍事立法具有較強的時效性。由于戰(zhàn)爭、緊急事態(tài)的突發(fā)性和軍隊行動的機動性，往往需要根據(jù)戰(zhàn)爭和國防建設的現(xiàn)實需求，及時開展軍事立法活動，適時提供軍事行動的法律依據(jù)，提供公民和社會組織的行為規(guī)范。這就使得戰(zhàn)時或者緊急狀態(tài)下對軍事立法時效性的要求更加突出。三是軍事立法具有公開的相對性。軍事活動事關國家安全和社會穩(wěn)定，牽涉國家根本利益，在內容和形式上都具有一定的特殊性。因此，相關軍事立法所涉及的事項本身也大多帶有機密性，這就決定了軍事法律規(guī)范，往往會根據(jù)國防需要而降低其內容的公開程度。與其他立法相比，軍事立法活動過程的公開性和社會的參與度也相應有所區(qū)別。

（三）軍事立法的依據(jù)

軍事立法的依據(jù)，可以從三個方面來理解。一是實踐依據(jù)。社會實踐是檢驗真理的唯一標準，軍事立法必須堅持實事求是，從實際出發(fā)，廣泛、深入地進行調查研究，反映客觀規(guī)律，解決實際問題。二是理論依據(jù)。軍事立法必須重視科學理論的指導作用，堅持以馬克思主義的法學理論為指導，保持軍事立法的正確方向，并不斷加強理論研究和實踐應用，使理論與實踐更加緊密地結合起來，增強軍事立法的科學性、系統(tǒng)性。三是法律依據(jù)。軍事立法活動除了要有實踐上和理論上的依據(jù)，還必須具備法律上的基礎，堅持依法進行，嚴格按照憲法、法律規(guī)定的職責、權限、程序、要求等有序展開。①參見萬其剛：《立法理念與實踐》，94～99頁，北京，北京大學出版社，2006。

就法律依據(jù)而言，主要有三個方面。一是《中華人民共和國憲法》相關規(guī)定。憲法是國家根本大法，對最高國家權力機關、行政機關、軍事機關以及地方國家權力機關、行政機關的職權作了相應規(guī)定，明確其可以制定相關法律、法規(guī)和制度，由此確立了國家立法權限，為軍事立法提供了根本依據(jù)。二是《中華人民共和國立法法》。2000年3月第九屆全國人民代表大會第三次會議審議通過了《中華人民共和國立法法》，2015年3月十二屆全國人民代表大會第三次會議進行了修正。該法分為6章105條，主要規(guī)范國家權力機關、行政機關的立法活動，是進行軍事立法活動的基本依據(jù)。其中，“立法法”第103條明確規(guī)定：“中央軍事委員會根據(jù)憲法和法律，制定軍事法規(guī)。中央軍事委員會各總部、軍兵種、軍區(qū)、中國人民武裝警察部隊，可以根據(jù)法律和中央軍事委員會的軍事法規(guī)、決定、命令，在其權限范圍內，制定軍事規(guī)章?！边@從法律上為制定軍事法規(guī)和軍事規(guī)章的軍事立法活動提供了直接依據(jù)。三是《軍事立法工作條例》。2017年4月13日，中央軍委常務會議通過《軍事立法工作條例》。5月8日，中央軍委主席簽署命令發(fā)布施行。該法共12章78條，對制定軍事法規(guī)、軍事規(guī)章的指導思想、原則、程序、要求等，作了具體規(guī)定。該條例是軍事立法的重要依據(jù)，也為軍事機關開展立法活動提供了基本遵循。此外，《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》等，也是軍事立法的重要依據(jù)。

（四）軍事立法體制

軍事立法體制所要解決的是，一個國家的軍事立法權由誰行使及怎樣行使的問題。我國現(xiàn)行的軍事立法體制，是依據(jù)憲法、《中華人民共和國國防法》和《中華人民共和國立法法》的有關規(guī)定確立的。

一是全國人民代表大會制定憲法軍事條款。我國憲法第一章總綱第29條關于國家武裝力量性質和任務的規(guī)定、第三章第四節(jié)關于中央軍事委員會的規(guī)定，在我國軍事法體系中具有最高法律地位和最高法律效力，是制定一切軍事法律、軍事行政法規(guī)、軍事法規(guī)、軍事行政規(guī)章和軍事規(guī)章的總依據(jù)。

二是全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員制定軍事法律。軍事法律是指，有關國防和武裝力量建設方面帶根本性全局性的法律規(guī)范，它的效力僅次于憲法軍事條款。同時，根據(jù)軍事法律調整社會關系的大小和范圍不同，又可將軍事法律分為軍事基本法律和軍事法律。目前，我國的軍事基本法律包括《中華人民共和國國防法》《中華人民共和國兵役法》等，軍事法律包括《中華人民共和國國防動員法》《中華人民共和國軍事設施保護法》《中華人民共和國現(xiàn)役軍官法》等。

三是國務院和中央軍事委員會制定軍事行政法規(guī)。軍事行政法規(guī)是指，依據(jù)憲法和法律制定的調整國家軍事行政管理活動中所發(fā)生的各種社會關系的規(guī)范性文件。軍事行政法規(guī)的效力及于普通公民、法人和其他組織。如《退伍義務兵安置條例》《現(xiàn)役士兵服役條例》等。

四是中央軍事委員會制定軍事法規(guī)。軍事法規(guī)是指，根據(jù)憲法和法律制定的、調整國家軍事管理活動中所發(fā)生的軍事關系的規(guī)范性文件。根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，軍事法規(guī)只在武裝力量內部實施。中央軍委根據(jù)憲法和法律，制定軍事法規(guī)。下列事項需要立法規(guī)范的，除制定法律作出規(guī)定外，由中央軍委制定軍事法規(guī)作出規(guī)定：（一）中國人民解放軍的體制和編制；（二）軍委機關部門以及戰(zhàn)區(qū)、軍兵種和其他大單位的任務和職責；（三）中國人民解放軍作戰(zhàn)指揮和建設管理的基本制度；（四）中國人民解放軍的獎懲制度；（五）軍隊人員的基本權利義務；（六）為執(zhí)行法律規(guī)定需要制定軍事法規(guī)的事項；（七）其他需要由軍事法規(guī)規(guī)范的事項。

五是中央軍事委員會機關部門制定軍事行政規(guī)章或者規(guī)范性文件。軍事行政規(guī)章是指，根據(jù)法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)以及國務院、中央軍委的決定、命令制定和發(fā)布的規(guī)范性文件，其效力及于普通公民、法人和其他組織。如《關于義務兵提前退出現(xiàn)役的暫行規(guī)定》等。根據(jù)《軍事立法工作條例》的規(guī)定，經中央軍委批準，軍委機關部門可以與中央國家機關有關部門聯(lián)合制定規(guī)章或者規(guī)范性文件。軍委機關部門對職權范圍內需要立法作出規(guī)范的事項，應當報請中央軍委制定軍事法規(guī)、軍事規(guī)范性文件；對業(yè)務工作方面需要作出具體規(guī)定的事項，可以制定軍事規(guī)范性文件發(fā)全軍各大單位相關業(yè)務部門執(zhí)行。制定軍事規(guī)范性文件，必須遵循法制統(tǒng)一原則，不得超越職責權限，不得與法律、軍事法規(guī)和上級規(guī)定相抵觸；沒有法律、軍事法規(guī)、中央軍委的決定和命令依據(jù)的，不得規(guī)范權限，不得增減職能，不得創(chuàng)設獎懲。

六是戰(zhàn)區(qū)、軍兵種制定軍事規(guī)章。軍事規(guī)章是指，依據(jù)法律和中央軍委的軍事法規(guī)、決定、命令制定和發(fā)布的規(guī)范性文件。根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，軍事規(guī)章只在武裝力量內部實施。如《軍用土地使用權轉讓管理暫行規(guī)定》等，僅在軍隊土地管理領域內發(fā)生效力。戰(zhàn)區(qū)、軍兵種可以根據(jù)法律、軍事法規(guī)、中央軍委的決定和命令，制定適用于本戰(zhàn)區(qū)、本軍兵種的軍事規(guī)章。戰(zhàn)區(qū)、軍兵種制定的軍事規(guī)章，可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、軍事法規(guī)、中央軍委的決定和命令，需要制定軍事規(guī)章的事項；（二）屬于本戰(zhàn)區(qū)、本軍兵種職權范圍的事項。

七是地方性軍事法規(guī)和政府規(guī)章。地方性軍事法規(guī)和政府規(guī)章是本地區(qū)國防建設的制度和行為規(guī)范，以軍事法律和軍事行政法規(guī)為依據(jù)制定，范圍主要限于兵員征集、軍人優(yōu)撫及退伍安置、國防教育、軍事設施保護等方面。如廣東省人大常委會制定的《廣東省征兵工作規(guī)定》、北京市人民政府制定的《退伍義務兵安置辦法》等。

如果從廣義的軍事立法角度看，國際軍事約章也是軍事立法的一種形式。國際軍事約章一經我國最高權力機關批準，就對我國具有法律約束力。在軍事活動特別是涉外軍事行動中，包括戰(zhàn)爭法在內的國際軍事約章，發(fā)揮著重要作用。（未完，待續(xù)）