美國國防部業(yè)務(wù)管理體制改革及啟示

李 瑛

內(nèi)容提要：業(yè)務(wù)管理體制是聯(lián)合作戰(zhàn)能力發(fā)揮成效的關(guān)鍵，是發(fā)揮現(xiàn)代化作戰(zhàn)理念，提高軍隊技術(shù)先進性和創(chuàng)新能力的戰(zhàn)略途徑。美國國防部以需求、能力和采辦三個核心要素為基點，在制度創(chuàng)新和制度實行兩個層面推動業(yè)務(wù)管理體制改革。研究美國國防部業(yè)務(wù)管理體制改革的過程和做法，對于把握新時代軍隊現(xiàn)代化管理的特點規(guī)律、思考我軍業(yè)務(wù)管理體制改革、強化軍隊戰(zhàn)斗力，具有重要現(xiàn)實意義。

美國國防部近二十年的業(yè)務(wù)管理體制改革歷程，特別是2018年2月1日完成的業(yè)務(wù)管理體制再造，是冷戰(zhàn)結(jié)束后美國國防部機構(gòu)最大的一次調(diào)整，具有里程碑意義。美國認為，國防部職能主要通過作戰(zhàn)和業(yè)務(wù)兩條線運行發(fā)揮作用，其實質(zhì)是力量運用和力量建設(shè)兩大內(nèi)容。相比規(guī)范軍事力量運用的指揮體制變革而言，業(yè)務(wù)管理體制改革由于涉及資源重新配置、人員規(guī)模減小、經(jīng)費大幅縮減等方面，往往由此引發(fā)的矛盾更大、范圍更廣、推行更難，成為難以發(fā)動、難以設(shè)計、難以突破的軍事改革領(lǐng)域之一。研究剖析其中具有普遍意義的特點規(guī)律，對加速推進我軍業(yè)務(wù)管理體制改革具有重要現(xiàn)實意義和借鑒作用。

一、美國國防部業(yè)務(wù)管理體制改革動因剖析

（一）控制建設(shè)風險是美國國防部業(yè)務(wù)管理體制改革的主要起因

美軍十分重視力量建設(shè)的風險控制，而國防部業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)自1995年起，就高居美國政府問責署（原總審計署）的高風險榜單。特別是20世紀以來，“未來戰(zhàn)斗系統(tǒng)”“十字軍騎士”等項目在耗費巨資后下馬，以及造價昂貴的瀕海戰(zhàn)斗艦等先進武器系統(tǒng)在實際應(yīng)用中作戰(zhàn)效能有限等一系列高風險案例，讓美國國防部認識到：以軍種為主體單純追求技術(shù)優(yōu)勢、爭先上馬高精尖武器的建設(shè)模式，嚴重制約了整體能力的發(fā)展，業(yè)務(wù)管理體制改革勢在必行；缺乏集中統(tǒng)管造成冗余重復(fù)多、力量分化無法聚焦聚能、規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢難以發(fā)揮等風險控制問題，已到了非改不可的地步。

（二）擔憂優(yōu)勢衰退是美國國防部業(yè)務(wù)管理體制改革的內(nèi)在原因

受蘇聯(lián)用計劃管理模式率先實現(xiàn)人造衛(wèi)星上天影響和觸動，美國國防部于20世紀60年代初進行了一輪業(yè)務(wù)管理體制改革，在戰(zhàn)略層實施體現(xiàn)國家意志的自頂向下管理，將美國社會的潛力導(dǎo)向政府確定的方向，建立起以國家防務(wù)戰(zhàn)略為核心的軍隊建設(shè)管理體制，并率先創(chuàng)生出信息化戰(zhàn)爭這一劃時代的戰(zhàn)爭形態(tài)。

隨著近年來新興力量的崛起和信息技術(shù)的全球化擴散，美國開始對潛在對手的技術(shù)發(fā)展和研發(fā)能力感到恐慌，對如何保持科技絕對領(lǐng)先優(yōu)勢感到擔憂。2017年12月發(fā)布的《美國國家安全戰(zhàn)略》明確提出，要保持研究、技術(shù)、發(fā)明、創(chuàng)新的領(lǐng)先，發(fā)展和保護美國國家安全創(chuàng)新基礎(chǔ)，推進軍事現(xiàn)代化和國防創(chuàng)新。美軍認為，保持或恢復(fù)科技優(yōu)勢的最佳方法是創(chuàng)新，只有改革國防部業(yè)務(wù)管理體制，以提高運行效率和經(jīng)濟性，才能繼續(xù)領(lǐng)跑軍隊建設(shè)和保持絕對能力優(yōu)勢。

（三）破除結(jié)構(gòu)矛盾是美國國防部業(yè)務(wù)管理體制改革的現(xiàn)實動因

縱觀美國國防部業(yè)務(wù)管理體制歷次改革，無外乎是在三種結(jié)構(gòu)模式之間“游蕩”。一是集中式，即將軍種的權(quán)力和資源轉(zhuǎn)移到聯(lián)合機構(gòu)或國防部部長控制之下，實現(xiàn)集中統(tǒng)管；二是去集中式，在國防部決策和資源配置流程的指導(dǎo)下，保持或鼓勵軍種半自治發(fā)展，通過競爭促進創(chuàng)造力和創(chuàng)新力；三是矩陣式，通過跨職能小組、專業(yè)委員會等，將業(yè)務(wù)管理結(jié)構(gòu)融入現(xiàn)有的國防部體系結(jié)構(gòu)，以促進協(xié)調(diào)。事實上，這三種結(jié)構(gòu)模式往往是混合并存，導(dǎo)致權(quán)力、職能、評估和審計的分散，削弱了國防部管理效率和改革能力，妨礙了國防部對自身問題的全面認知和解決方案的有效制定。此次改革，摒棄了以往在組織機構(gòu)之間進行平衡的做法，回歸事物的本源，將關(guān)注點聚焦到需求、能力、經(jīng)費三個核心要素上，以此為基點重塑國防部業(yè)務(wù)管理體制。

二、美國國防部業(yè)務(wù)管理體制改革主要做法

（一）設(shè)立首席管理官，在管理體制上重塑國防部職能

回顧美國國防部業(yè)務(wù)管理體制改革整個進程，改革的最大難點是國防部和政府問責署在是否要增加管理層級、設(shè)立首席管理官問題上意見不一、爭執(zhí)不下。受國會支持的總審計長是國防部業(yè)務(wù)管理體制改革的主要推進者，其早在2006年就明確提出，要在國防部設(shè)立一名專職首席管理官，以解決轉(zhuǎn)型工作中出現(xiàn)的各種矛盾，推動改革，監(jiān)管國防部業(yè)務(wù)運行。而國防部由于擔心增加管理層級，會使已是“迂回曲折”的決策過程變得更為復(fù)雜低效，故一直以國防部副部長兼首席管理官的模式變通對待。

2018年，美國國防部將原來由一名副部長分管的采辦、技術(shù)和后勤職能拆分為二，由一名副部長作為首席技術(shù)官，分管研究和工程，專注于制定技術(shù)戰(zhàn)略，解決關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的挑戰(zhàn)；由一名副部長作為首席采辦官，分管采辦和維護，專注于聯(lián)合項目采辦監(jiān)管，對交付的能力系統(tǒng)在采辦和維護方面提供全壽命周期指導(dǎo)。同時，改變由副部長兼職首席管理官的狀況，設(shè)立一名專職首席管理官，專注于業(yè)務(wù)管理、政策制定和監(jiān)督管理等。至此，在國防部部長之下，形成了首席管理官、首席技術(shù)官、首席采辦官組成的業(yè)務(wù)管理頂層團隊架構(gòu)，分別負責業(yè)務(wù)管理、能力建設(shè)、能力部署，職能更加清晰，分工更加明確，極大提升了國防部業(yè)務(wù)運行質(zhì)量和效率。

（二）制定業(yè)務(wù)企業(yè)體系結(jié)構(gòu)，確保戰(zhàn)略目標推進始終在軌上

美軍認為，體系結(jié)構(gòu)設(shè)計是把發(fā)展規(guī)劃的構(gòu)想目標轉(zhuǎn)換成可操作的規(guī)則，是頂層設(shè)計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。改革絕不是試錯，必須通過深思熟慮的頂層設(shè)計，才能有效將改革之路引向既定的戰(zhàn)略目標。

業(yè)務(wù)企業(yè)體系結(jié)構(gòu)，是國防部業(yè)務(wù)任務(wù)域的體系結(jié)構(gòu)，反映了國防部業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型優(yōu)先事項、優(yōu)先事項業(yè)務(wù)支持能力、能力建設(shè)項目集和具體實施推進計劃等。2001年，美國國防部針對國防部業(yè)務(wù)運行產(chǎn)生的數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)流動標準化管理，提出了開發(fā)業(yè)務(wù)企業(yè)體系結(jié)構(gòu)。2005年，美國年度《國防授權(quán)法案》規(guī)定，超過100萬投資的項目，必須符合業(yè)務(wù)企業(yè)體系結(jié)構(gòu)方能批準；同年成立業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型局，負責業(yè)務(wù)企業(yè)體系結(jié)構(gòu)開發(fā)工作，當前發(fā)布的是11.0版。業(yè)務(wù)企業(yè)體系結(jié)構(gòu)為美國國防部業(yè)務(wù)管理體制改革提供了再造藍圖、規(guī)范指導(dǎo)和科學(xué)手段，降低了改革風險，有力地支持了在恰當?shù)牡攸c、恰當?shù)臅r間，向作戰(zhàn)人員交付所需的恰當?shù)哪芰?、資源和物資。

（三）再造業(yè)務(wù)系統(tǒng)采辦流程，推動改革設(shè)計物化落地

業(yè)務(wù)管理體制改革，必然引出業(yè)務(wù)流程再造。在軟件定義一切的信息化時代，業(yè)務(wù)系統(tǒng)作為承載業(yè)務(wù)行為的平臺，是落地改革設(shè)計、物化改革目標的關(guān)鍵抓手。業(yè)務(wù)流程再造只有與業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)相結(jié)合，才能最終發(fā)揮作用。

據(jù)2018財年預(yù)算，美國國防部現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)2097個，總投資達87億，管理著后勤/補給鏈、人力資源、健康醫(yī)療、財務(wù)、采辦、軍事基地、業(yè)務(wù)服務(wù)七大類業(yè)務(wù)功能。為規(guī)范業(yè)務(wù)系統(tǒng)采辦的組織管理體系、職能分工、運行機制、工作流程等，美國國防部于2017年2月發(fā)布了國防部5000.75號指示《業(yè)務(wù)系統(tǒng)需求和采辦》，按照投資金額和重要性，將國防部業(yè)務(wù)系統(tǒng)分為三類并實行不同的審查程序，明確了業(yè)務(wù)能力采辦環(huán)的五個階段和審查點（能力需求確認→業(yè)務(wù)解決方案分析→業(yè)務(wù)系統(tǒng)功能需求和采辦計劃→業(yè)務(wù)系統(tǒng)采辦、測試和部署→能力支持→能力需求確認），以及每個階段審查點的審查標準、各級管理部門的職責等。業(yè)務(wù)系統(tǒng)從過去按重大自動化項目進行管理改為剝離出來進行單獨管理。

（四）破除官僚體制束縛，轉(zhuǎn)型國防部傳統(tǒng)觀念和文化

美國前國防部長佩斯曾經(jīng)說過：“轉(zhuǎn)型除了技術(shù)或平臺問題外，更多的是觀念和文化的問題?！毙掳娴拿绹秶缿?zhàn)略》也將改變國防部思維、文化和管理體制列為國防目標。

近年來，美國的軍事創(chuàng)新面臨前所未有的嚴峻挑戰(zhàn)，國防部雖然對怎樣實現(xiàn)創(chuàng)新依然對策不多，但對打破官僚體制束縛卻形成了高度共識。2015年創(chuàng)建了國防創(chuàng)新試驗機構(gòu)，專門選擇和那些無意與國防部合作的公司打交道，從中吸收創(chuàng)新思想，客觀審視自己，發(fā)現(xiàn)國防部官僚主義最集中的表現(xiàn)，是把超高完美和超低風險置于一切之上，而這種做法，直接導(dǎo)致國防部越來越遲鈍、效率越來越低下。為此，美國防部下決心借鑒商業(yè)實踐，構(gòu)建新的國防部文化，培育基于商業(yè)市場的績效文化，強化組織結(jié)構(gòu)和工作流程創(chuàng)新，放棄煩瑣的審批過程、多余的資源申請、過度的避險思維，把績效和經(jīng)濟定為業(yè)務(wù)管理體制改革的首要目標，把快速向作戰(zhàn)部隊提供能力作為終極目標。

三、幾點啟示

（一）遵循“雙輪驅(qū)動”規(guī)律，重視業(yè)務(wù)管理體制改革

軍事力量建設(shè)和軍事力量運用的“雙輪驅(qū)動”特點，要求軍隊必須同時進行指揮體制改革和業(yè)務(wù)管理體制改革，才能確保軍事制度在整體上與戰(zhàn)略目標相匹配。作為指揮體制改革，規(guī)范的是軍事力量運用，只是軍事制度的重要部分之一；而業(yè)務(wù)管理體制改革，規(guī)范的則是軍事力量建設(shè)。相比而言，業(yè)務(wù)管理體制改革難度更大，但二者是一駕馬車的雙輪，互為促進，缺一不可，甚至可以說業(yè)務(wù)管理體制改革更是基礎(chǔ)，直接影響著指揮體制改革的基座是否穩(wěn)固、推進是否高效、目標是否達成。

（二）借力信息系統(tǒng)賦能，加速推進重大工程實踐

現(xiàn)代管理學(xué)認為，一項重大改革通常包括體制、機制、流程、文化四個方面。體制機制是總體層面的架構(gòu)設(shè)計，流程則是頂層架構(gòu)的物化落地，文化則是前三者的實踐體現(xiàn)。信息時代的業(yè)務(wù)流程再造，只有和業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)相結(jié)合才能最終產(chǎn)生作用，而業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)作為所有業(yè)務(wù)行為的承載體，具有信息技術(shù)聚力賦能作用，能夠大幅度提高業(yè)務(wù)管理和運行效率。

（三）堅持效益至上導(dǎo)向，發(fā)揮先進文化驅(qū)動作用

軍隊作為最嚴密的組織，浸潤在傳統(tǒng)積淀而成的保守文化之中。這種保守文化既可以有效維護軍隊的既有肌體，也會抗拒來自外部和內(nèi)部的變革動力。受內(nèi)部復(fù)雜性和外部多樣性影響，軍隊業(yè)務(wù)管理體制改革必然是在眾多因素制約下斗爭、折中、妥協(xié)的產(chǎn)物。業(yè)務(wù)管理體制改革更是一個機構(gòu)文化的變革，這個變革是一場“頭腦和心靈”的戰(zhàn)役，是一個自我否定的過程，幻想依靠底層工作人員主動改變是非常困難和不現(xiàn)實的。只有堅持以效益為價值導(dǎo)向，用文化轉(zhuǎn)型破除固有頑疾，用文化轉(zhuǎn)型驅(qū)動改革走向徹底，以上率下、以上導(dǎo)下方能推進改革進程、提高改革效率、達成改革目的。