對建立健全合憲性審查制度的幾點思考

郭如瑾 詹明

【摘 要】 黨的十九大報告中首次提出合憲性審查的概念，并進(jìn)而設(shè)立了憲法和法律委員會，表明今后將大力推進(jìn)合憲性審查工作、維護(hù)憲法權(quán)威。文章對如何健全合憲性審查制度提出幾點思考意見：推進(jìn)合憲性審查工作必須強調(diào)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，應(yīng)在人民大會制度的框架內(nèi)運行;合憲性審查的主體是憲法和法律委員會;構(gòu)建合憲性審查與現(xiàn)行備案審查制度的銜接機制，要以合憲性審查引領(lǐng)合法性審查;有關(guān)合憲性審查的啟動、審查范圍、審查方式仍缺乏法律規(guī)定，應(yīng)盡快開展保障憲法實施的立法工作，健全合憲性審查工作的程序。

【關(guān)鍵詞】 合憲性審查;人民代表大會制度;憲法和法律委員會;程序

黨的十八屆四中全會提出“健全憲法解釋程序機制”后，黨的十九大報告明確指出：“加強憲法實施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威?！边@是中國共產(chǎn)黨在全國代表大會報告中首次提出“合憲性審查”的概念，這表明推進(jìn)合憲性審查工作的政治決斷已經(jīng)形成。憲法位居法律體系的核心，與憲法相關(guān)的制度直接關(guān)系國家和社會的穩(wěn)定，可謂牽一發(fā)而動全身。我國的合憲性審查制度即使傾向“合憲推定”，在判斷審查事項是否合憲的具體工作中，也不可避免的會引發(fā)各種爭議和關(guān)注。因此，如何讓合憲性審查制度合乎中國語境，真正融入中國特色社會主義法治體系中，是能否推進(jìn)合憲性審查工作的關(guān)鍵。

一、構(gòu)建合憲性審查制度必須堅持的基本原則

合憲性審查應(yīng)在我國人民代表大會制度的框架內(nèi)運行，這是我國根本政治制度必然要求。綜觀世界各國，絕大多數(shù)現(xiàn)代法治國家都確立了憲法監(jiān)督的相關(guān)制度。由于不同的歷史傳統(tǒng)和具體國情，在憲法監(jiān)督主體上，大體有立法機關(guān)的憲法監(jiān)督、司法機關(guān)的憲法監(jiān)督和專門機關(guān)的憲法監(jiān)督之劃分。具有代表性的分別為英國式議會審查、美國式的司法審查、德法式的專門機關(guān)（憲法法院或憲法委員會）審查。

我國是人民民主專政的社會主義國家，國家性質(zhì)、政權(quán)運作模式均不同于西方國家。在我國，全國人民代表大會是全權(quán)性的機關(guān)，是最高權(quán)力機關(guān)。憲法第3條規(guī)定了我國國家機構(gòu)實行民主集中制的原則，其要義是國家行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都產(chǎn)生于人民代表大會，并對它負(fù)責(zé)和受它監(jiān)督。作為我國的根本政治制度人民代表大會制度，要求我們進(jìn)行任何制度的設(shè)計，都不能背離這一根本政治制度。在我國，法院作為司法機關(guān)行使審判權(quán)，但并無對法律的司法審查權(quán)。從我國根本政治制度層面來說，不能借鑒美國式的司法審查。同時，人民代表大會是唯一的權(quán)力機關(guān)，其代表人民行使國家權(quán)力，在我國，不可能存在游離于人民代表大會制度之外的國家機關(guān)，類似西方國家這種專門機關(guān)的審查主體是對人民代表大會制度的突破，合憲性審查的結(jié)果是判斷法律或行為的合憲性，并據(jù)此得出“與憲法相抵觸的部分無效”的結(jié)論，它是一項重要的權(quán)力，如果審查機關(guān)游離于人大制度之外，無疑有害于政治秩序的穩(wěn)定。

從憲法第62條第2項、第67條第1項分別規(guī)定來說，全國人民代表大會有監(jiān)督憲法實施的職權(quán)，全國人民代表大會常務(wù)委員會有解釋憲法和監(jiān)督憲法實施的職權(quán)。全國人大及其常務(wù)委員會在我國不僅是立法機關(guān)，并作為最高權(quán)力機關(guān)行使憲法監(jiān)督權(quán)，而不是由在其之下的國家機關(guān)審查最高國家權(quán)力機關(guān)制定的法律的合憲性，也不可能另設(shè)與其平行甚至在其之上的機構(gòu)去審查最高國家權(quán)力機關(guān)的法律。因此，在人民代表大會制度的框架內(nèi)構(gòu)建我國的合憲性審查制度，是我國根本政治制度的必然要求，也是必須堅持的基本原則。

二、充分發(fā)揮“憲法和法律委員會”的合憲性審查職能，以合憲性審查引領(lǐng)合法性審查

自1982年修憲以來，從盡可能存在的類型而言，學(xué)者們曾提出五種關(guān)于合憲性審查主體的方案。圍繞這些方案，學(xué)術(shù)界見仁見智，獻(xiàn)策建言，曾有過熱烈的爭論和探討。

2018年6月19日，全國人大常委會審議了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責(zé)問題的決定（草案）》，常委會組成人員普遍認(rèn)為，十三屆全國人大一次會議根據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》和憲法修正案決定設(shè)立憲法和法律委員會，對于加強和推動憲法實施和監(jiān)督工作，具有重要意義，從而決定設(shè)立“全國人民代表大會憲法和法律委員會”，其職責(zé)為“在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案等工作的基礎(chǔ)上，增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等工作職責(zé)”。至此，有關(guān)合憲性審查主體設(shè)置之辯可謂塵埃落定。

實際上，早在《立法法》制定時，由權(quán)力機關(guān)主導(dǎo)合憲性審查體制就已初具端倪。但由于合憲性審查制度的總體不完備，合憲性審查工作并未真正展開。有關(guān)憲法監(jiān)督方面的工作，一個較為顯著的基礎(chǔ)是《立法法》確立的備案審查制度。2004年，全國人大常委會設(shè)立法規(guī)備案審查室，其隸屬于法制工作委員會。法規(guī)備案審查室職責(zé)是審查研究行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和司法解釋，對其中存在的違憲違法問題予以糾正。十余年來，備案審查室通過與相關(guān)部門溝通協(xié)商、督促糾正的法規(guī)和司法解釋有一百多件。黨的十八大之后，備案審查的監(jiān)督功能日益彰顯，備案審查成為憲法監(jiān)督制度的重要著力點。

但在實踐中，由于機構(gòu)設(shè)置本身的局限，以及合憲性審查的敏感性，合法性審查制度甚至具有吸納甚至抵消合憲性審查的功能。這種現(xiàn)狀不僅使合憲性審查無法真正發(fā)揮作用，也不利于法律秩序的統(tǒng)一。

當(dāng)前，全國人民代表大會憲法和法律委員會是第十三屆全國人民代表大會第一次會議設(shè)立的，作為專業(yè)審查機關(guān)具有規(guī)格高權(quán)威大的特殊地位，能夠寄希望其充分發(fā)揮合憲性審查之職能，可認(rèn)為以合憲性審查引領(lǐng)合法性審查的條件已經(jīng)具備。

三、明確合憲性審查的范圍

備案審查的規(guī)定在《立法法》中主要適用于全國人大制定的法律以下的其他法律性文件，而合憲性審查的范圍包含哪些，目前尚未明確。以憲法第5條的規(guī)定來看，合憲要求涵蓋所有法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，最低限度是不得與憲法相抵觸。所有國家機關(guān)和武裝力量、各個政黨和各種社會團(tuán)體、各種企業(yè)事業(yè)組織也都必須遵守憲法與法律。據(jù)此，筆者認(rèn)為，合憲性審查范圍包括以下方面：1、法律、法律解釋。合憲性審查的重要職能首先應(yīng)當(dāng)是審查法律的合憲性。立法法第97條即規(guī)定了全國人民代表大會對其常務(wù)委員會制定的不適當(dāng)?shù)姆煽尚惺垢淖儥?quán)或者撤銷權(quán)，只不過既往由于審查主體缺失，該項審查難以實現(xiàn)。如今，憲法和法律委員會的設(shè)立，使得該項審查沒有了障礙。2、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等法律性文件及司法解釋。對這些法律性文件，設(shè)立備案審查制度的目的是通過合法性審查，實現(xiàn)法制統(tǒng)一;于某些特定前提下，這些其他法律性文件也會成為合憲性審查的針對內(nèi)容。3、國家機關(guān)的職務(wù)行為及權(quán)限爭議。國家機關(guān)履行職責(zé)的行為，尤其是權(quán)限爭議，直接關(guān)系國家機關(guān)對職責(zé)的正確履行，是憲法實施中的重大問題，及時對國家機關(guān)的職務(wù)行為做出合憲性判斷，以保障憲法實施，維護(hù)法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。

四、規(guī)范合憲性審查的啟動主體

在備案審查制度中，關(guān)于啟動備案審查的主體，《立法法》第99條幾乎涵蓋所有主體從其他國家機關(guān)和社會團(tuán)體到企業(yè)事業(yè)組織以及公民。相關(guān)國家機關(guān)啟動審查程序應(yīng)無疑義。對于任何公民和組織都可以提起合憲性審查，有學(xué)者認(rèn)為這是公民行使憲法監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)，但如果對合憲性審查主體不加以限制，實質(zhì)上將導(dǎo)致合憲性審查無法開展。故有學(xué)者提出可以借鑒行政訴訟有關(guān)直接利害關(guān)系人的規(guī)定，以違反憲法的法律及法律文件直接侵犯當(dāng)事人的利益為審查標(biāo)準(zhǔn)，以此確定提起法律及法律文件的合憲性審查的主體，以防止公民或者組織僅憑個人的理解，惡意開啟合憲性審查。對此，筆者完全贊同。同時，囿于我國具體國情，筆者認(rèn)為，對于審查國家機關(guān)行為合憲性的啟動主體，在初期也以堅持這一標(biāo)準(zhǔn)為宜。

五、進(jìn)一步完善備案審查制度，構(gòu)建備案審查與合憲性審查銜接機制

備案審查工作開展了14年，相信已經(jīng)積累了較為豐富的經(jīng)驗。以合憲性審查吸納并引領(lǐng)合法性審查，絕非否定備案審查制度。相反，備案審查是合憲性審查工作的基礎(chǔ)，二者存在著密切的內(nèi)在聯(lián)系，都是對立法工作的監(jiān)督。從《立法法》的規(guī)定看，全國人大及常委會、地方各級人大常委會有對法律法規(guī)的審查權(quán)，國務(wù)院及省級政府對規(guī)章有審查權(quán)，備案審查主要是合法性審查，但違憲必然違法、違法也或然違憲。在移交程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、處置等方面相互銜接，構(gòu)建備案審查與合憲性審查的銜接機制，是推進(jìn)合憲性審查工作不可回避的任務(wù)。

六、盡快開展保障憲法實施的立法工作，規(guī)范合憲性審查程序

合憲性審查工作最終要落實到一整套程序機制上，但目前，有關(guān)合憲性審查的啟動、審查的方式、違憲責(zé)任等均無明確法律規(guī)定。鑒于合憲性審查不僅是對法律及法律性文件的審查，還涉及對國家機關(guān)行為的審查，因此，僅修正《立法法》并不能解決合憲性審查工作的程序問題。同時，合憲性審查是加強憲法實施和監(jiān)督的重要方式，而其他的保障憲法實施方式如憲法解釋程序機制也幾乎處于空白狀態(tài)，因此，筆者建議就保障憲法實施盡快開展立法工作，制定專門的《憲法保障法》或《憲法監(jiān)督法》，全面保障憲法的實施。

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[8] 王勇主編：憲法學(xué)原理與適用[M].法律出版社.2017.

【作者簡介】

郭如瑾（1961.5—）男，漢族，浙江諸暨人，副教授，研究方向：憲法行政法.

詹 明（1971.2—）男，漢族，江西上饒人，副教授，研究方向：憲法行政法.