大湄公河次區(qū)域道路運輸發(fā)展問題探析

方田

【摘 要】 本文從GMS交通合作發(fā)展的新成績出發(fā)，分析現階段GMS運輸發(fā)展存在的問題，借鑒歐盟在道路運輸便利化的經驗，提出GMS道路運輸發(fā)展建議：加強基礎設施建設;深化各國交通運輸合作;加快國內機構協調機制建立;完善GMS交通運輸合作機制。

【關鍵詞】 大湄公河次區(qū)域;運輸發(fā)展;歐盟經驗;建議

大湄公河次區(qū)域經濟合作GMS（Greater Mekong Subregion），是指1992年由亞洲開發(fā)銀行發(fā)起、由湄公河流域中國、柬埔寨、越南、老撾、緬甸和泰國6個國家共同成立的經濟合作機制，其宗旨是通過加強次區(qū)域國家的經濟聯系，促進次區(qū)域的經濟和社會發(fā)展。

交通運輸領域是GMS合作的重要領域，GMS積極推動交通基礎設施建設，制定了《大湄公河次區(qū)域便利貨物及人員跨境運輸協定》（以下稱《便運協定》），《便運協定》涵蓋了跨境手續(xù)、道路標志、運輸價格、海關檢查、車輛管理等運輸便利化措施，為GMS交通合作發(fā)展建立了基礎框架。

一、大湄公河次區(qū)域交通合作發(fā)展新成績

2013年習近平總書記提出共建“一帶一路”倡議以來，以政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通和民心相通為主要內容扎實推進，為GMS交通運輸發(fā)展帶來新機遇，GMS交通運輸發(fā)展取得新成績。

1、運輸合作進一步加快

在“一帶一路”倡議的推動下，GMS六國積極開展運輸合作，取得了豐碩的成果。2018年9月，中越國際道路運輸貨物運輸試運行活動順利舉行，是首次真正意義上中越之間直達運輸。2019年4月30日，在習近平總書記和老撾本揚主席的共同見證下，《中華人民共和國政府與老撾人民民主共和國政府國際道路運輸協定》在北京簽署，對中老兩國政府1993年簽署的雙邊國際道路運輸協定進行了修訂。在第七次聯委會期間，與會各方共同見證緬甸與泰國簽署了基于《GMS便運協定》的雙邊政府間運輸合作諒解備忘錄，標志緬甸正式參與《GMS便運協定》實施。2019年5月，中國、老撾、越南三國交通運輸部在昆明和南寧舉行了GMS國際道路運輸啟動儀式。GMS各國為消除便利運輸障礙，暢通道路運輸各個環(huán)節(jié)做出積極努力。

2、運輸線路繼續(xù)擴大

自2004年《便運協定》附件1中確定了GMS領域11條線路以及2007年增加2條線路以來，GMS各國運輸線路不斷擴展。2018年3月，在GMS便利運輸委員會聯合委員會第六次會議上，GMS六國完成了《關于實施<大湄公河次區(qū)域便利貨物及人員跨境運輸協定>“早期收獲”的諒解備忘錄》（以下稱《“早期收獲”備忘錄》）簽署，并在擴展方案中納入了9條國際道路運輸線路。在2019年3月舉辦的第七次聯合委員會中，各方審議并通過了《關于擴大線路方案的諒解備忘錄》（以下稱《諒解備忘錄》），并新增線路11條。GMS東西、南北、南部交通走廊道路運輸網絡基本形成。

3、許可證制度正式實施

根據《“早期收獲”備忘錄》規(guī)定，各國可向其國內運輸企業(yè)頒發(fā)最多500張多次入境的GMS行車許可證和暫準進入單證（TAD），每一張TAD與配套的GMS行車許可證證號相對應，在過境時由東道國的海關部門實施監(jiān)管。車輛和集裝箱不要求提供資金擔保（海關擔保），車輛一年內入境次數不限。目前，我國向15家本國承運人發(fā)放了154張GMS行車許可證，泰國向23家本國承運人發(fā)放了491張GMS行車許可證。

4、人員培訓積極開展

云南、廣西?。ㄗ灾螀^(qū)）交通運輸廳，積極組織口岸運輸管理部門、海關部門和部分運輸企業(yè)，參加了亞洲開發(fā)銀行于4月和5月為中方舉行的3次培訓，培訓就《“早期收獲”備忘錄》的基本情況，GMS行車許可證、TAD單證的頒發(fā)使用，行車許可證、TAD單證登記表的填寫，以及持證車輛出入境業(yè)務辦理流程等方面內容展開，為GMS運輸合作的開展打下良好的基礎。

二、大湄公河次區(qū)域運輸發(fā)展存在的問題

大湄公河次區(qū)域交通運輸取得顯著發(fā)展的同時，仍存在一些影響和制約運輸發(fā)展的矛盾和問題，亟待解決。

1、基礎設施條件影響了運輸網絡的暢通

大湄公河次區(qū)域地質情況復雜、氣候多變，且多屬于經濟欠發(fā)達地區(qū)，財力相對薄弱，造成公路建設難度大、工程造價高等困難，未能形成完善的公路網絡。場站建設設計標準低，建設規(guī)模小，僅能勉強支持業(yè)務辦理。一些口岸基礎設施互聯互通水平不高，邊境口岸查驗設施和交通基礎設施方面銜接不夠，一些口岸查驗設施查驗能力落后。緬甸由于基礎設施條件限制，實施《“早期收獲”備忘錄》仍享有2年的寬限期。

2、換裝運輸限制了運輸效率的提升

《便運協定》涉及較多國家，全面實施仍需要較長的時間。中國與緬甸、泰國、柬埔寨運輸潛力巨大，打通運輸通道的需求越來越迫切。例如，中國經越南、老撾至泰國的常用線路之一“南寧—越南河內—老撾—泰國線路（經友誼關—友誼口岸）”，水果、電子產品等貨物運輸量很大，友誼關口岸每年出入境車輛約20多萬輛次，貨物300多萬噸。目前大量貨物只能在越南、老撾換裝，導致運輸效率低、運輸成本高、貨損貨差嚴重。

3、國內各部門尚未形成監(jiān)管合力

目前，國內便利運輸管理體制機制仍未完全理順，部門間協同協作有待進一步強化。各部門沒有對地方行業(yè)管理部門就《“早期收獲”備忘錄》實施提出具體的指導意見，導致在實際監(jiān)管過程中無法可依、無據可依。聯合通關查驗機制尚未完全建立，對運輸企業(yè)、從業(yè)人員、運輸裝備管理與服務的協同性還不夠。信息開放共享和互聯互通水平還不夠高，資質查詢、通關查驗、信用評價等“一站式”信息服務尚未實現。

4、GMS運輸監(jiān)管部門缺乏協同性

目前，GMS六國交通運輸管理部門尚未形成統一的監(jiān)管標準和通報機制。在實際運輸過程中，各國監(jiān)管部門對于出入境車輛、人員、貨物的查驗標準、查驗手段不統一，導致監(jiān)管過程混亂。各國查驗信息尚未共享，對查驗結果互不認可，使得重復檢查的現象頻發(fā)，嚴重影響運輸效率。

三、歐盟道路運輸便利化發(fā)展借鑒

歐盟作為區(qū)域一體化組織，一直致力于道路運輸發(fā)展，為區(qū)域交通運輸發(fā)展提供了有益借鑒。

1、推行統一標準和規(guī)范

歐盟國家致力于建立國際道路運輸公約/協定明確統一的標準和規(guī)范，加強各國對車輛、企業(yè)資格、人員資格、監(jiān)管程序的標準和規(guī)范，推進國際道路運輸便利化發(fā)展。主要實施的公約和協定包括：《聯合國TIR證的國際貨物運輸海關公約—1975年國際公路運輸公約》《關于私用公路車輛臨時進口的海關公約》《關于商用公路車輛臨時進口的海關公約》《統一邊境商品檢查制度的國際公約》《國際易腐食品運輸及其所用特別設備協定》《國際公路貨物合同公約》《國際公路貨物運輸合同公約議定書》《危險貨物國際道路運輸歐洲公約》《歐洲關于從事國際道路運輸車輛工作人員的協定》《1968年道路交通公約》《1968年道路標志和信號公約》《1958年車輛條例》、《1998年國際車輛技術條例》《1997年使用中車輛定期技術檢查條例》等。

2、逐步開放運輸市場

在上世紀60年代以前，歐洲各國運輸仍存在一些障礙，例如要求車輛每一次進入都必須持有許可證以及設定最多允許進入的車輛數限制。隨著相互往來的運輸需求不斷增加，從1993年1月1日起，歐洲共同體當時的十二國取消了所有的雙邊協議的許可證和定額制度，從事國際道路運輸只需符合相關條件和標準要求。1998年起，歐共體內部成員國之間的運輸市場全部開放。同時，在歐共體之外的其它歐洲國家與歐共體國家，在70年代早期，為了開放國際道路運輸市場，通過歐洲運輸部長會議（ECMT）發(fā)放許可證的方式允許國際道路運輸承運人在歐洲大多數國家經營運輸從事經營活動。

3、使用共同過境運輸制度

1968年起，歐洲共同體開始采用共同的海關關稅制度，隨后于1987年5月簽訂“關于共同過境運輸程序的協定”與“單一管理文件協定”，形成了歐盟28個成員國與7個非歐盟成員國之間的共同過境運輸制度。同時，歐盟積極推動“綜合邊境管理”?！稓W盟委員會關于西巴爾干地區(qū)綜合邊境管理指南》中，將“綜合邊境管理”定義為“覆蓋邊境安全和貿易便利的所有相關部門協調、協作，建立有效、高效和一體化的邊界管理體系，達成開放的，但可控的和安全的邊界目標”。世界海關組織于2008年對這一問題提出建議，“最重要的是集成的邊界管理就是實現一個單獨的窗口”。

4、對符合條件的經營者給予通關便利

歐盟在2008年通過“安全修訂”，提出了 “經授權經營者”（AEO）概念。獲得AEO身份的承運人，可享受海關監(jiān)管的簡化程序，獲得優(yōu)先檢查，也可要求在某特定地點進行檢查。歐盟設立有嚴格的AEO標準和申請程序。基于歐盟海關法典第39款，AEO身份可授予滿足以下共同標準的任何經營者：遵守海關法規(guī)和稅收規(guī)則，包括申請人無與經濟活動相關的嚴重犯罪記錄;商務管理系統顯示申請人具有高水平的物流方面的經營管理能力;有適當的財務能力，能履行其商務特性有關的承諾。

四、大湄公河次區(qū)域運輸發(fā)展建議

1、加強基礎設施建設

基礎設施的互聯互通是交通運輸發(fā)展的保障和支撐。認真落實支持基礎設施建設的政策措施，協調各國基礎設施建設規(guī)劃，加快通道內關鍵路段、瓶頸路段和斷頭路段建設，推動形成覆蓋GMS區(qū)域的公路網絡，建立方便、高效、安全的道路運輸體系。依托《政府間陸港協定》，推動我國與周邊國家間布局合理、設施完備、便捷暢通的口岸基礎設施建設，提升口岸基礎設施服務功能。

2、深化各國交通運輸合作

GMS各國通力合作是交通運輸發(fā)展的基石。在《便運協定》框架下，以簽訂雙邊道路運輸協定為抓手，促進各方以更加積極開放的態(tài)度，增加更多的運輸線路和開放的口岸，創(chuàng)造更好運輸條件，推動GMS運輸合作縱深發(fā)展。呼吁各國盡快正式實施《“早期收獲”備忘錄》，根據實際運輸需求，每年適量增加GMS行車許可證和TAD單證的配額，為持許可證和TAD單證的各國運輸企業(yè)、車輛和人員在其他成員國境內的通行提供便利，大力推動運輸市場發(fā)展。

3、加快國內機構協調機制建立

各部門應細化《便運協定》內容，出臺配套實施方案。國內口岸應加快“邊防檢查+海關+檢驗檢疫+交通運輸”的大通關協作機制建設，加強口岸部門間信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助，加快推進“單一窗口”建設，推進口岸管理部門間的信息共享，確?？诎恫轵灢块T對GMS行車許可證的認可，不斷提高口岸通關效率。

4、完善GMS交通運輸合作機制

在《便運協定》框架下，推進道路便利運輸合作，在聯委會的基礎上繼續(xù)完善GMS交通運輸合作機制，逐步協調各國制度、法律法規(guī)及技術標準等方面的差異，統一各國對車輛、人員等認定標準，加強口岸協調管理，并實現執(zhí)法互認。建立信用評價體系，鼓勵符合條件的企業(yè)參與GMS運輸，為符合條件的經營者給予更多的通行便利。

五、結語

大湄公河次區(qū)域道路運輸的合作，是GMS各國共同努力下取得的多邊國際道路運輸顯著成績。為了更好促進GMS道路運輸發(fā)展，各國應齊心協力，克服在基礎設施建設、換裝運輸限制、部門協調監(jiān)管以及各國管理協調障礙等問題，在成分借鑒歐盟等國際道路運輸管理經驗的基礎上，推動國際道路運輸在GMS各國延伸，為區(qū)域人員和貨物的往來創(chuàng)造更優(yōu)良的環(huán)境。

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【作者簡介】

方 田，交通運輸部公路科學研究院助理研究員.