“補(bǔ)短板”引領(lǐng)下江蘇省水利投融資體系“提質(zhì)效”路徑探析

胡國(guó)君，朱冠余，胥仲志

(1.江蘇省水利廳財(cái)務(wù)審計(jì)處，江蘇 南京 210029； 2.江蘇省水利工程建設(shè)局，江蘇 南京 210029)

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，水利事業(yè)發(fā)展也進(jìn)入了新時(shí)代。習(xí)近平總書記多次就治水發(fā)表重要講話，作出重要指示，深刻指出，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，水安全中的老問題仍有待解決，新問題越來越突出、越來越緊迫，并明確提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的十六字治水方針。中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)進(jìn)一步對(duì)實(shí)施國(guó)家節(jié)水行動(dòng)、統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理、加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等提出了明確要求，指明了水利發(fā)展的方向。全國(guó)水利系統(tǒng)堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中全會(huì)、三中全會(huì)精神，積極踐行十六字治水方針，加快轉(zhuǎn)變治水思路和方式，明確了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期水利改革發(fā)展的總基調(diào)是“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”[1]。

圍繞中央和江蘇省委、省政府的戰(zhàn)略部署，江蘇省水利系統(tǒng)研究確立了新時(shí)期全省水利發(fā)展思路：推進(jìn)新時(shí)代水利改革發(fā)展，必須以習(xí)近平中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入踐行十六字治水方針，緊緊圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展走在全國(guó)前列、建設(shè)“強(qiáng)富美高”新江蘇的要求，牢固樹立新發(fā)展理念，以全面推行河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制為統(tǒng)領(lǐng)，以系統(tǒng)治水為導(dǎo)向，以生態(tài)河湖行動(dòng)為抓手，以“補(bǔ)短板、強(qiáng)監(jiān)管、提質(zhì)效”為基調(diào)，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，著力打造安全水利、環(huán)境水利、生態(tài)水利、節(jié)水水利、智慧水利、法治水利等“六大水利”，保障全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展[2]。

1 江蘇省水利投融資歷史回顧

以1991年為起點(diǎn)，江蘇省逐年加大財(cái)政水利投入，1995年省政府明確各級(jí)政府要將可用財(cái)力的2%～4%用于水利建設(shè)，2011年江蘇省委、省政府在“關(guān)于加快水利改革發(fā)展推進(jìn)水利現(xiàn)代化建設(shè)的意見”里進(jìn)一步進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，先后開辟了防洪保安資金、水利建設(shè)基金、土地出讓收益中提取資金、水資源費(fèi)及其他水利非稅收入等水利專項(xiàng)政策性資金籌集渠道。同時(shí)，貫徹落實(shí)國(guó)家水利投資政策，合理利用金融支持水利，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資水利，初步形成了以財(cái)政投入、金融支持、社會(huì)投資“三駕馬車”為主要內(nèi)容的水利投融資體系。

1.1 1991年以來水利投入量及相關(guān)數(shù)據(jù)對(duì)照

1991—2018年，江蘇省水利總投入4 460.65億元，2018年水利投入457億元，約為1991年7.49億元的 61倍，年平均增長(zhǎng)率約16.47%，見表1。本文表中資料均來源于江蘇省水利廳《江蘇省生態(tài)河湖行動(dòng)計(jì)劃水利投融資體制改革研究》及《江蘇省統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《全國(guó)水利發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》等公開資料。

表1 1991—2018年水利投入情況 單位：億元

表2 水利投入與GDP對(duì)照

表3 2006—2018年水利投入情況 單位：億元

1.2 江蘇省與全國(guó)水利投入及GDP對(duì)照

在2006—2017年間，江蘇省水利投入占GDP比例為0.50%～0.59%，平均比例為0.56%；全國(guó)水利投入占GDP比例為0.35%～0.91%，平均為0.66%，總體保持上升趨勢(shì)。江蘇省水利投入占全國(guó)水利投入比例在2008年達(dá)最高值，為15.3%，2016年為最低6.32%；江蘇省GDP占全國(guó)GDP比例維持在10%左右，見表2。

1.3 2006—2018年水利投入來源結(jié)構(gòu)

2006—2018年間，在加大水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)戰(zhàn)略指引下，水利投入進(jìn)入一個(gè)新的高潮，來源進(jìn)一步多元化。江蘇省水利總投入3 852.1億元，其中，各級(jí)財(cái)政投入2 843.6億元(中央財(cái)政488.3億元，省級(jí)財(cái)政844.3億元，市縣級(jí)財(cái)政1 511.1億元)，金融支持619.1億元，社會(huì)資本投入389.4億元，見表3。

1.4 市縣級(jí)財(cái)政水利投入和一般公共預(yù)算收入比較

統(tǒng)計(jì)資料顯示，2006—2017年間，江蘇省市縣級(jí)年財(cái)政水利投入總量占一般公共預(yù)算收入的比例在1.96%～2.40%之間。選取2014—2016年市縣級(jí)水利收入與同期市縣級(jí)財(cái)政一般公共預(yù)算收入的詳細(xì)對(duì)照數(shù)據(jù)，2014年、2015年、2016年占比在2%以下的分別有6個(gè)市、4個(gè)市、4個(gè)市；在2%～2.5%之間的均為4個(gè)市，見表4。

表4 市縣級(jí)財(cái)政水利投入占一般公共預(yù)算收入比

2 成效與不足

2.1 成效

2.1.1水利投入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)

1991—2018年，從各個(gè)五年計(jì)劃來看，“八五”期間，江蘇省水利投入50.24億元，水利投入開始逐步加大。“九五”期間，江蘇省貫徹落實(shí)國(guó)家積極財(cái)政政策，全省水利投入190.71億元，是“八五”期間的3.8倍。“十五”期間，水利建設(shè)投資在過去的基礎(chǔ)上又有增加，總量達(dá)367.53億元，是“八五”期間的 7.3倍，“九五”時(shí)期的1.9倍。此后“十一五”期間延續(xù)水利投入持續(xù)加大態(tài)勢(shì)，投入總量達(dá)814.29億元，是“十五”期間的2.21倍?！笆濉逼陂g，江蘇省政府發(fā)布“加快水利改革發(fā)展的意見”，水利投入進(jìn)入一個(gè)新的跨越發(fā)展階段，達(dá)1 696.56億元，超過“八五”至“十一五”期間的總和?！笆濉边^去3年的投資已經(jīng)達(dá)1 341.22億元，5年計(jì)劃投資預(yù)計(jì)將突破 2 000億元。持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的水利投入，為全省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了水利基礎(chǔ)保障。

2.1.2多元化投融資體系初步形成

在水利基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，原有的“國(guó)家出錢農(nóng)民出力”的水利二元投融資結(jié)構(gòu)弱化，逐步引入市場(chǎng)機(jī)制，初步形成多元化、多層次、多渠道的“三多”水利投融資體制。多元化表現(xiàn)為除政府財(cái)政投資外，加大利用金融融資資金支持水利建設(shè)，采取各種措施吸引社會(huì)資本投入水利建設(shè)。多層次表現(xiàn)為中央、省、市、縣分級(jí)投資、分級(jí)負(fù)擔(dān)的拼盤投資制度。多渠道表現(xiàn)為各水利投入來源渠道更加豐富，公共財(cái)政投入中，有財(cái)政預(yù)算內(nèi)、基金、財(cái)政發(fā)債、土地出讓金安排、其他非稅收入投入等；金融支持手段除貸款融資外，企業(yè)債、信托資金、中期票據(jù)等方式也得到拓展；社會(huì)籌資有投工投勞、企業(yè)直接投資、PPP等方式，初步形成了“政府公共財(cái)政投入為主，充分發(fā)揮市場(chǎng)融資作用，社會(huì)資金廣泛參與”的水利投融資體系。

2.1.3社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益顯著

經(jīng)過多年的水利發(fā)展，江蘇省已基本建成比較完善的防災(zāi)減災(zāi)工程體系、跨流域調(diào)水配水工程體系、農(nóng)村水利工程體系、河湖管護(hù)工程體系等4套工程體系，成功應(yīng)對(duì)了歷次重大洪澇災(zāi)害和臺(tái)風(fēng)襲擊，發(fā)揮了顯著的減免災(zāi)效益，形成江水北調(diào)(南水北調(diào))、江水東引和引江濟(jì)太三大跨流域調(diào)配水系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)江和淮河、太湖流域之間水資源的互濟(jì)互調(diào)。大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)村水利工程建設(shè)，建成有效灌溉面積6 101萬畝、旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田5 495萬畝，分別達(dá)耕地總面積的89.7%和80.8%，居全國(guó)之首，為全省糧食安全做出了重要貢獻(xiàn)。水利基礎(chǔ)設(shè)施條件大為改善，保障了人民生命財(cái)產(chǎn)的安全，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，取得了較大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益。綜合參照相關(guān)研究成果[3-8]，確定江蘇省水利投入對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的總體效益貢獻(xiàn)值比為4.5。據(jù)此測(cè)算，1991年以來水利投入4 460億元，產(chǎn)生效益20 073億元；2010年以來，水利投入 3 246億元，產(chǎn)生效益14 607億元。水利投入的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益十分顯著。

2.2 不足

2.2.1江蘇省相對(duì)投入強(qiáng)度呈下降趨勢(shì)

省內(nèi)來看，江蘇省水利投入絕對(duì)量保持較快穩(wěn)定增長(zhǎng)，但占同期全省固定資產(chǎn)投資比例，從1991年的1.7%下降到1995年的0.77%，經(jīng)過1995—2000年間短暫的上升期達(dá)2.09%，此后總體處于下降趨勢(shì)，見圖1。江蘇省水利投入占財(cái)政總收入的比值呈現(xiàn)相似趨勢(shì)，2000年以后處于下降趨勢(shì)，2010年至今一直在低位徘徊，見圖2。

圖1 水利投入及占同期固定資產(chǎn)投資比

圖2 水利投入及占同期財(cái)政收入比

從全國(guó)來看，在2006—2016年，江蘇省水利投入占GDP的比例在0.50%～0.59%之間，平均為0.56%，總體保持穩(wěn)定。全國(guó)水利投入占GDP的比例在0.35%～0.91%之間，平均比例為0.66%，總體保持上升趨勢(shì)。從2009年開始，江蘇省水利投入占全省GDP的比例持續(xù)低于全國(guó)水平，特別是近年有進(jìn)一步拉大的趨勢(shì)。江蘇省GDP對(duì)全國(guó)的貢獻(xiàn)值多年保持穩(wěn)定，占比在10%左右波動(dòng)，但江蘇省水利投入占全國(guó)水利投入的比例總體處于下降趨勢(shì)，占比從2008年的15.3%逐步下降到2016年的6.32%、2017年的6.39%。水利投入占比曲線和GDP占比曲線從正偏離到負(fù)偏離，全省水利投入對(duì)全國(guó)貢獻(xiàn)值相對(duì)下降。研究表明：水利基礎(chǔ)建設(shè)的最佳投資應(yīng)占GDP的比例為0.79%～0.84%，考慮到水資源保護(hù)和水污染防治等投資需要，2005—2020年間，我國(guó)水利基礎(chǔ)建設(shè)投資與GDP的合理比例應(yīng)控制在0.881%～0.864%之間[9]。全國(guó)平均水平2016年為0.91%，2017年為0.86%，已達(dá)這一區(qū)間，但江蘇省尚有較大距離，見圖3。

圖3 江蘇省與全國(guó)水利投入對(duì)比

江蘇省和全國(guó)兩個(gè)維度的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析均顯示，江蘇省水利相對(duì)投入強(qiáng)度在近30年間總體呈下降趨勢(shì)。

2.2.2部分市縣財(cái)政水利投入不足，水利投入來源總體仍顯單一

江蘇省省級(jí)水利投入總量及省級(jí)補(bǔ)助比例在全國(guó)位居前列，全省各市縣級(jí)財(cái)政水利投入保持穩(wěn)中有增，財(cái)政水利投入占財(cái)力比例基本達(dá)到了2%以上，為江蘇省的水利改革發(fā)展提供了重要的基礎(chǔ)支撐。但對(duì)照江蘇省政府明確的各級(jí)政府要將可用財(cái)力的2%～4%用于水利建設(shè)的要求，部分市縣級(jí)財(cái)政水利投入未達(dá)到底限2%，部分市縣剛達(dá)底限，財(cái)政水利投入不夠充足。以2016年為例，江蘇省財(cái)政水利投入251億元，占一般公共預(yù)算收入的3.52%，其中市縣級(jí)財(cái)政水利投入164億元，占市縣級(jí)一般公共預(yù)算收入的2.20%，也顯示出市縣級(jí)財(cái)政水利投入需進(jìn)一步加大。

水利投入來源渠道逐步多元化，江蘇省財(cái)政投資占水利總投入比在64%～84%間波動(dòng)，平均為74%；金融支持投資占水利總投入比在10%～21%間波動(dòng)，平均為16%；社會(huì)籌資占水利總投入比在4%～21%間波動(dòng)，平均為10%，見圖4。總體上水利投入來源仍顯單一，財(cái)政投資仍是主渠道，其他投資來源仍需拓展。

圖4 水利投入來源比例

2.2.3水利投入質(zhì)效有待進(jìn)一步提高

在實(shí)際工作中還存在著一些影響水利投入實(shí)際效益的突出問題。宏觀上事權(quán)與支出責(zé)任劃分不夠清晰、具體[10]，被動(dòng)完成上級(jí)任務(wù)現(xiàn)象普遍存在，主觀能動(dòng)性發(fā)揮不充分。中觀上資金分割碎片化比較明顯，橫向上部門間分割，縱向上業(yè)務(wù)條塊分割，缺少整合機(jī)制。微觀上管理流程缺陷，項(xiàng)目前期儲(chǔ)備不夠充分，結(jié)余資金使用粗放，成本管理有待加強(qiáng)，公眾參與度有待提高。這些方面都不同程度地影響水利投入的質(zhì)效，制約整體效益的發(fā)揮。

3 當(dāng)前水利投融資工作面臨的新形勢(shì)

3.1 水利投入增長(zhǎng)趨勢(shì)受制

水利作為一種公共產(chǎn)品，其投融資受國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、政策取向、財(cái)政重點(diǎn)支持方向等影響較大。當(dāng)前，宏觀環(huán)境出現(xiàn)了一些制約水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)的因素。

3.1.1財(cái)政增幅減緩

整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨緩、減稅降費(fèi)等政策性減收效應(yīng)不斷顯現(xiàn)，江蘇省整體財(cái)政收入增長(zhǎng)趨緩。2016—2018年每年均有6個(gè)設(shè)區(qū)市出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，其中有4個(gè)設(shè)區(qū)市連續(xù)3年負(fù)增長(zhǎng)。

3.1.2企業(yè)減負(fù)

江蘇省認(rèn)真貫徹落實(shí)中央關(guān)于降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本的戰(zhàn)略部署，2016年2月、11月連續(xù)出臺(tái)《關(guān)于降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本的意見》《關(guān)于進(jìn)一步降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本的意見》，大力推進(jìn)企業(yè)降本減負(fù)，減停涉企收費(fèi)，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對(duì)水利投入影響最大、最直接的是由于防洪保安資金從2016年1月1日起暫停征收，停征前3年防洪保安資金全省征收平均約為35億元，停征后，各級(jí)財(cái)政未能足額安排彌補(bǔ)，地方水利投入少了一個(gè)穩(wěn)定的來源渠道。

3.1.3政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范

防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是近年國(guó)家的重點(diǎn)工作之一，2017年中以來一系列相關(guān)政策文件出臺(tái)，嚴(yán)控政府債務(wù)。部分公益性水利建設(shè)項(xiàng)目列入融資負(fù)面清單，“十一五”以來相對(duì)寬松的水利融資政策環(huán)境已發(fā)生很大變化，利用金融支持水利存在相當(dāng)大的政策障礙。

上述不利條件至少制約了投融資體系中財(cái)政投入、金融支持、社會(huì)投資這“三駕馬車”中前兩駕的運(yùn)行，社會(huì)投資方面雖然國(guó)家政策鼓勵(lì)規(guī)范發(fā)展，但由于江蘇省水利以公益性屬性為主，短期難有突破性進(jìn)展。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2018年江蘇省水利投入雖然保持穩(wěn)中有升的勢(shì)頭，但增長(zhǎng)明顯趨緩，這也許是一個(gè)偶發(fā)現(xiàn)象，但結(jié)合整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及相關(guān)的研究分析，更合理的推測(cè)是水利投入高速增長(zhǎng)趨勢(shì)到達(dá)一個(gè)臨界點(diǎn)。

3.2 投入保障任務(wù)仍然繁重

江蘇省委、省政府已明確今后一段時(shí)期要加大水利基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域“補(bǔ)短板”力度，加快完善水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，不斷提升保障能力。要完善流域防洪排澇工程體系，加快實(shí)施環(huán)太湖大堤江蘇段后續(xù)建設(shè)、長(zhǎng)江鎮(zhèn)揚(yáng)河段整治三期、長(zhǎng)江干流江蘇段崩岸應(yīng)急治理、長(zhǎng)江南京河段八卦洲汊道整治等工程，啟動(dòng)實(shí)施淮河流域重點(diǎn)平原洼地近期治理工程，推進(jìn)淮河入海水道二期、吳淞江整治、望虞河拓浚等工程前期工作。加大區(qū)域水利治理力度，加快實(shí)施沿海水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、黃河故道水利建設(shè)后續(xù)工程。持續(xù)改善區(qū)域減災(zāi)興利條件，加快水閘、泵站、水庫(kù)等水利工程除險(xiǎn)加固步伐，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村水利重點(diǎn)工程建設(shè)，加快大中型灌區(qū)骨干工程標(biāo)準(zhǔn)化，穩(wěn)步推進(jìn)中小河流治理重點(diǎn)縣綜合整治等項(xiàng)目建設(shè)。優(yōu)化完善流域區(qū)域調(diào)配水工程體系，全面完成新溝河、新孟河延伸拓浚，加快實(shí)施鄭集河輸水?dāng)U大等南水北調(diào)一期配套工程，推進(jìn)臨海引江供水等工程前期工作[11]。水利投入保障任務(wù)仍然非常繁重。

3.3 資金供需矛盾非常突出

要發(fā)揮上述“補(bǔ)短板”水利基礎(chǔ)設(shè)施的作用，資金保障是基礎(chǔ)。按照前期項(xiàng)目投資資金需求和既有的中央、省、市、縣分級(jí)投入渠道初步測(cè)算，資金供需不平衡矛盾非常突出，供給缺口很大。投融資本身成為一個(gè)“短板”，凸顯了“補(bǔ)”投融資體系這塊“短板”、提升其“質(zhì)效”的緊迫性。

4 新時(shí)期全省水利投融資體系“提質(zhì)效”路徑

欲補(bǔ)水利投融資體系這塊“短板”、提升其“質(zhì)效”，需要轉(zhuǎn)變思路，從單純追求量的擴(kuò)張向量質(zhì)并舉轉(zhuǎn)變，一方面繼續(xù)爭(zhēng)取投入的增長(zhǎng)，另一方面致力于“提質(zhì)效”，提升投融資體系質(zhì)量，讓同等投資發(fā)揮更大的效益。堅(jiān)持兩條腿走路，不斷完善全省水利投融資體系。

4.1 完善水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制

雖然水利投入高速增長(zhǎng)趨勢(shì)受制，但要完成江蘇省委、省政府確定的水利基礎(chǔ)設(shè)施“補(bǔ)短板”任務(wù)，在既有的行政運(yùn)行體制下，爭(zhēng)取財(cái)政更多的資金支持，拓展其他水利投入渠道，仍然是一條不可或缺的路徑。江蘇省水利投入相對(duì)投入強(qiáng)度下降，市縣級(jí)財(cái)政水利投入不足，來源單一，這與江蘇省要實(shí)現(xiàn)水利高質(zhì)量發(fā)展、走在全國(guó)前列的目標(biāo)不相適應(yīng)，也表明還存在爭(zhēng)取水利投入總量增長(zhǎng)的空間。

4.1.1爭(zhēng)取政府公共財(cái)政，加大水利投入

在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上，明確了將實(shí)行積極的財(cái)政政策，重點(diǎn)支持水利、鐵路建設(shè)。順應(yīng)這一政策取向，各級(jí)水利部門需研究更有效的措施，進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政投入主渠道作用，充分利用地方政府專項(xiàng)債券政策，將水利“補(bǔ)短板”納入財(cái)政支出安排的重點(diǎn)。除積極爭(zhēng)取中央水利投資補(bǔ)助、落實(shí)省級(jí)水利投資[12]外，重點(diǎn)應(yīng)多方促進(jìn)市縣加大財(cái)政水利投入，爭(zhēng)取將水利“補(bǔ)短板”在市縣級(jí)政府財(cái)政支出排序中前移，獲得更多的財(cái)政資金支持。嚴(yán)格水利非稅收入征收，確保水利建設(shè)基金、從土地出讓收益中計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金、水資源費(fèi)、河道砂石資源有償使用費(fèi)、水土保持補(bǔ)償費(fèi)等政府性基金、專項(xiàng)收入足額征收使用。爭(zhēng)取水利建設(shè)投入總量和增幅的明顯提高。

4.1.2規(guī)范利用金融支持水利

加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國(guó)家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的溝通，及時(shí)了解政策性金融、開發(fā)性金融政策，研究金融支持水利的切入點(diǎn)。按照現(xiàn)代企業(yè)制度，引導(dǎo)水利融資平臺(tái)向?qū)嶓w企業(yè)轉(zhuǎn)變，培育合規(guī)的水利信貸主體。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、公司化運(yùn)作項(xiàng)目按市場(chǎng)運(yùn)作方式，積極利用金融信貸資金。公益性項(xiàng)目考慮和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目組合開發(fā)，在國(guó)家政策框架內(nèi)規(guī)范利用政策性、開發(fā)性金融支持。

4.1.3充分吸引社會(huì)資本投資水利

進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用，理清政府與市場(chǎng)水利事務(wù)邊界。可將由市場(chǎng)或社會(huì)承擔(dān)的水利工程建設(shè)管理、運(yùn)行管理、維修養(yǎng)護(hù)等公共服務(wù)交由市場(chǎng)主體或社會(huì)力量承擔(dān)；部分由政府提供的水利基本公共服務(wù)，逐步向市場(chǎng)主體或社會(huì)力量購(gòu)買，推動(dòng)水利公共服務(wù)承接主體和提供方式多元化[13]。規(guī)范推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式，吸引社會(huì)資本參與水利“補(bǔ)短板”，推介、扶持、培育一批水利工程“補(bǔ)短板”PPP項(xiàng)目；創(chuàng)新合作模式，吸引社會(huì)資本更廣泛參與到水利建設(shè)中。

4.2 提升水利投入質(zhì)量與效益

在繼續(xù)促進(jìn)水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)外，還需要針對(duì)當(dāng)前水利投資管理體系中存在的事權(quán)與支出責(zé)任劃分不夠明晰具體、治水資金碎片化、管理流程缺陷等問題進(jìn)行完善，以更好地提升水利投入質(zhì)量，發(fā)揮更大的效益。

4.2.1進(jìn)一步完善水利財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分

江蘇省在2015年已進(jìn)行了省與市縣的水利事權(quán)初步劃分，目前國(guó)家水利財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分方案即將頒布。建議在此基礎(chǔ)上，按照權(quán)責(zé)對(duì)等并結(jié)合各地財(cái)力分檔等因素，進(jìn)一步研究完善省與市縣水利事權(quán)更細(xì)致、具體、操作指導(dǎo)性強(qiáng)的水利事權(quán)劃分體系。按照財(cái)隨事走，明確哪一級(jí)的事權(quán)，其投資主體責(zé)任就應(yīng)哪一級(jí)承擔(dān)。對(duì)水利工程建設(shè)項(xiàng)目、工程管理、防汛抗旱、農(nóng)村水利、水資源管理、行政執(zhí)法及涉水行業(yè)管理具體投資事項(xiàng)，按照在全省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的影響程度和受益范圍等情況，綜合確定省級(jí)以上事權(quán)、省和市縣共擔(dān)事權(quán)、市縣事權(quán)。確定為省級(jí)以上事權(quán)的，省應(yīng)承擔(dān)全部投資責(zé)任；確定為省與市縣共擔(dān)的責(zé)任，按照項(xiàng)目及市縣財(cái)力情況確定省級(jí)以上承擔(dān)比例；確定為市縣事權(quán)的，原則上由市縣承擔(dān)，涉及省以上專項(xiàng)布署的項(xiàng)目，省級(jí)以上資金可結(jié)合現(xiàn)行補(bǔ)助情況和市縣財(cái)力情況給予適當(dāng)補(bǔ)助，但支出責(zé)任在市縣政府。通過事權(quán)劃分，明確支出責(zé)任、管理職責(zé)，并從體制上更好地促進(jìn)資金監(jiān)管、資金落實(shí)等難題。

4.2.2加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金整合和結(jié)構(gòu)調(diào)整

在目前條塊分割的項(xiàng)目管理體制下，各治水部門均安排了治水資金，客觀上這些資金的使用存在碎片化、在安排項(xiàng)目時(shí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠、管理機(jī)制不完善、權(quán)責(zé)不夠?qū)Φ?、資金效率不高等問題，需要加強(qiáng)涉水資金的整合與結(jié)構(gòu)調(diào)整。近期比較容易推行的是在水利部門內(nèi)部進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，按照確定的“補(bǔ)短板”規(guī)劃和年度實(shí)施重點(diǎn)，適當(dāng)調(diào)整專項(xiàng)資金內(nèi)部結(jié)構(gòu)和使用方向，重點(diǎn)工作集中資金安排。積極推行財(cái)政專項(xiàng)資金實(shí)行大專項(xiàng)加任務(wù)清單模式，逐步增加因素法在資金分配中的比重，全面實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)，提高資金使用效益。中遠(yuǎn)期要按照“治水目標(biāo)統(tǒng)籌、治水措施協(xié)同、治水組織協(xié)力、治水效益顯著”的總原則，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，推動(dòng)形成跨部門治水具體綜合規(guī)劃，相關(guān)治水資金預(yù)算統(tǒng)一編列，統(tǒng)一整合使用，發(fā)揮更好的綜合效益。

4.2.3優(yōu)化水利資金管理流程

加強(qiáng)項(xiàng)目前期工作，根據(jù)各地水利“補(bǔ)短板”的實(shí)際情況，做好切合本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和人民迫切需求的項(xiàng)目庫(kù)儲(chǔ)備與實(shí)施排序，進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)，更好地促進(jìn)項(xiàng)目與資金的有效銜接。提高項(xiàng)目結(jié)余資金的使用效益，從單個(gè)項(xiàng)目增補(bǔ)完善向?qū)⒍鄠€(gè)項(xiàng)目結(jié)余資金整合歸并使用轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)資金全流程監(jiān)管，優(yōu)化成本管理，嚴(yán)格資金規(guī)范性審查。擴(kuò)大開放，加大信息公開共享范圍與程度，進(jìn)一步在水利建設(shè)和管理中引入民眾參與和互動(dòng)，通過民間參與，不斷完善和調(diào)整政策措施，提高水利公共服務(wù)提供與終端實(shí)際需求間的一致程度，推動(dòng)水利發(fā)展，獲得公眾更多的支持與認(rèn)同。