從《幼稚教育法》到《幼兒教育及照顧法》看我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)保教融合的體制創(chuàng)新

徐夢(mèng)雪 秦金亮

【摘要】隨著我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)少子化現(xiàn)象愈演愈烈、終身教育思想的傳播和國(guó)際上保教一體化的推進(jìn)，臺(tái)灣地區(qū)幼托雙軌并行發(fā)展的局面已不適應(yīng)當(dāng)前幼兒教育發(fā)展的需求，因此《幼兒教育及照顧法》應(yīng)運(yùn)而生。該法對(duì)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)幼兒教育的發(fā)展起著引領(lǐng)作用，其以幼兒的權(quán)利保障為整合的核心，在行政層面上整合管理部門(mén)職能，在幼兒園層面上整合保教服務(wù)與師資，在社會(huì)層面上整合家長(zhǎng)和社區(qū)資源。該法的頒布對(duì)我們認(rèn)識(shí)保教的價(jià)值與地位，踐行保教一體化發(fā)揮著指引作用。

【關(guān)鍵詞】《幼兒教育及照顧法》；保育；保教一體化

【中圖分類(lèi)號(hào)】G617 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1005-6017（2019）10-0013-05

【作者簡(jiǎn)介】徐夢(mèng)雪（1993-），女，安徽蚌埠人，浙江師范大學(xué)杭州幼兒師范學(xué)院博士研究生；秦金亮（1966-），男，山西原平人，浙江師范大學(xué)杭州幼兒師范學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，博士。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)第一部專(zhuān)門(mén)的幼兒教育法是于1981年出臺(tái)的《幼稚教育法》，其頒布與實(shí)施標(biāo)志著該地區(qū)幼兒教育的發(fā)展有法可依，進(jìn)而促進(jìn)了幼兒教育事業(yè)的發(fā)展。其后在2011年6月29日通過(guò)《幼兒教育及照顧法》，規(guī)定從2012年1月1日起開(kāi)始實(shí)施該法，并廢止之前的《幼稚教育法》?！队變航逃罢疹櫡ā肥俏覈?guó)臺(tái)灣地區(qū)幼教領(lǐng)域變更幅度最大且爭(zhēng)論較多的一部法案，該法的出臺(tái)歷時(shí)14年之久，可謂是相當(dāng)曲折。那么從《幼稚教育法》到《幼兒教育及照顧法》，30年間我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)幼兒教育的發(fā)展發(fā)生了怎樣的變化，而《幼兒教育及照顧法》對(duì)《幼稚教育法》進(jìn)行了哪些修改，對(duì)當(dāng)?shù)赜變航逃陌l(fā)展做了哪些引導(dǎo)，這是本文將要探討的內(nèi)容。

一、催生《幼兒教育及照顧法》的背景

（一）少子化現(xiàn)象愈演愈烈

20世紀(jì)80年代中期， 我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)完成了從高出生率和高死亡率向低出生率和低死亡率的轉(zhuǎn)變，并于2003 年開(kāi)始出現(xiàn)少子化現(xiàn)象①，2007 年處于嚴(yán)重少子化階段，2012年達(dá)到超少子化階段[1]。在這種少子化現(xiàn)象的背景下，進(jìn)入早期教育機(jī)構(gòu)的幼兒數(shù)量越來(lái)越少，使得提供早期教育的幼稚園和托兒所在數(shù)量上均存在“過(guò)?！钡奈C(jī)，進(jìn)而催生出幼稚園“托兒所化”和托兒所“幼稚園化”的傾向以吸引家長(zhǎng)進(jìn)行選擇。

少子化現(xiàn)象出現(xiàn)的原因之一是女性參勞率的不斷提高，推遲了婚育的年齡與生育子女的數(shù)量。越來(lái)越多的女性投入勞動(dòng)力市場(chǎng)加劇了雙薪家庭在養(yǎng)育子女和工作之間的沖突，使其在選擇兼顧工作的同時(shí)需要社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的幼兒教育及照顧。加上都市化和生活方式的轉(zhuǎn)變，加速了兒童自然成長(zhǎng)環(huán)境的解體，亟需專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)提供專(zhuān)業(yè)化的教育及照顧服務(wù)。所以單純的照顧或教育已不滿足家長(zhǎng)和社會(huì)的需求，需要幼兒教育機(jī)構(gòu)在提供教育的同時(shí)也要肩負(fù)“托兒”的職責(zé)。

（二）幼托雙軌并行的發(fā)展

依照1981年頒布的《幼稚教育法》，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)建立起大量的公立與私立的幼稚園，承擔(dān)起4～6歲兒童的教育職責(zé)。與此同時(shí)，依照1955年頒布的《托兒所設(shè)置辦法》（1977年與1981年修正過(guò)部分條款）所設(shè)立的托兒所，是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)推廣托兒所事業(yè)的開(kāi)始，1973年公布的《兒童福利法》讓托兒所的發(fā)展也有了法律的依據(jù)，并承擔(dān)起0～6歲幼兒的托育工作。幼稚園與托兒所在這一時(shí)期內(nèi)呈現(xiàn)出雙軌并行、共同發(fā)展的狀態(tài)。

幼稚園和托兒所雖然教育目標(biāo)相近，招收幼兒的年齡有所重疊，但在師資標(biāo)準(zhǔn)上要求不一，課程與活動(dòng)上存在差異，園所設(shè)立的條件也不盡相同，并且園所還隸屬于不同的行政部門(mén)進(jìn)行管理。這樣幼托雙軌并行的局面，易造成幼托資源的浪費(fèi)，因此幼托整合的思想逐漸萌生。

（三）終身教育思想深入人心

1965年保羅·朗格讓正式提出“終身教育”這一術(shù)語(yǔ)，指出：終身教育包括了教育的各個(gè)方面、各種范圍，包括從生命運(yùn)動(dòng)的一開(kāi)始到最后結(jié)束這段時(shí)間的不斷發(fā)展，也包括了在教育發(fā)展過(guò)程中各個(gè)點(diǎn)與連續(xù)的各個(gè)階段之間的緊密而有機(jī)的內(nèi)在聯(lián)系[2]。自此，終身教育思想與理論逐漸發(fā)展，最終成為國(guó)際上一種教育思潮，各國(guó)都為實(shí)踐終身教育思想而不斷努力。

在時(shí)間跨度上，終身教育強(qiáng)調(diào)個(gè)體從出生到死亡都在接受教育，其對(duì)早期教育的起始年齡提出了新的要求。大量的腦科學(xué)研究也已經(jīng)證實(shí)，兒童生命初期的發(fā)展水平對(duì)其一生的發(fā)展都有著重要的作用?！队字山逃ā穬H將4～6歲幼兒的教育納入學(xué)制范圍內(nèi)，將0～4歲兒童交予只提供保育服務(wù)的托兒所，造成0～4歲教育在終生教育中的“缺位”現(xiàn)象，進(jìn)而要求早期教育相關(guān)部門(mén)積極做出調(diào)整以滿足幼兒終身教育的需求。

（四）保教一體化的積極倡導(dǎo)

保教一體化不僅是托兒所與幼兒園在機(jī)構(gòu)上的整合，也是托兒所的保育和幼兒園的教育相互滲透以及行政管理上的統(tǒng)一，是符合教育規(guī)律、兒童身心發(fā)展特點(diǎn)和社會(huì)要求的[3]。保教分離會(huì)使人們忽視保育，會(huì)破壞女性在勞動(dòng)力市場(chǎng)中的地位，也會(huì)導(dǎo)致教育與保育服務(wù)供給的不平衡[4]。

21世紀(jì)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）和聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）將保教一體化視為制定早期兒童教育與保育（Early Childhood Education and Care，ECEC）政策的一項(xiàng)重要內(nèi)容，尤其是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織于1998年到2006年間開(kāi)展的關(guān)于早期兒童教育與保育的調(diào)研，形成《強(qiáng)勢(shì)開(kāi)端：早期兒童教育與保育》（Starting strong： early childhood education and care）和《強(qiáng)勢(shì)開(kāi)端Ⅱ：早期兒童教育與保育》（Starting strongⅡ： early childhood education and care）的報(bào)告，推動(dòng)了保教一體化的進(jìn)程。

二、《幼兒教育及照顧法》對(duì)臺(tái)灣幼教發(fā)展的引領(lǐng)

（一）以幼兒的權(quán)利保障為核心

《幼稚教育法》在整個(gè)文本中，沒(méi)有提及幼兒的權(quán)利保障，更多的是幫助幼兒園設(shè)計(jì)組織層面的各類(lèi)人與事；而《幼兒教育及照顧法》將幼兒權(quán)益保障單列一章，涉及幼兒進(jìn)出園的接送車(chē)輛、安全問(wèn)題、健康問(wèn)題、保險(xiǎn)制度等，要求園所配備相應(yīng)的人員和提供相應(yīng)的服務(wù)，并重申幼兒的權(quán)利保障。同時(shí)，該法還強(qiáng)調(diào)對(duì)處境不利幼兒的關(guān)照，包括經(jīng)濟(jì)處境不利幼兒、身心障礙兒童、原住民及特殊境遇的家庭子女，要求幼兒園優(yōu)先考慮其入園并給予幫助（見(jiàn)表1，下頁(yè)）。幫助處境不利兒童、扶植落后地區(qū)、減少由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異造成的資源上的不平衡，能夠有效地緩和社會(huì)貧富差距造成的矛盾，這也是當(dāng)今世界全民教育思潮影響的結(jié)果[5]。該法的頒布也是為了讓幼兒獲得更好的保育與教育服務(wù)，其中各種規(guī)章制度的制定，都是為幼兒的發(fā)展服務(wù)。幼兒的價(jià)值得以彰顯。

（二）整合管理部門(mén)與其職責(zé)

在頒布《幼兒教育及照顧法》之前，按照《幼稚教育法》和《托兒所設(shè)置辦法》的指令，幼稚園屬于教育系統(tǒng)，由教育行政機(jī)關(guān)管理；托兒所屬于福利系統(tǒng)，由“內(nèi)政部”進(jìn)行管理。在《幼兒教育及照顧法》中，將托兒所和幼稚園合并成“幼兒園”，由“教育部”管理。教育制度下與福利制度下的“保育”含義有所不同，福利制度下的兒童保育以養(yǎng)育為導(dǎo)向，聘用的保育員工教育水平低，不注重對(duì)兒童的教育及方法[6]。將保育劃分為教育部門(mén)主管，表明了“政府”對(duì)保育職能認(rèn)識(shí)的提高，并將保教融為一體共同管理。檢視《幼兒教育及照顧法》，幼托整合的首要任務(wù)就是在制度層面上對(duì)臺(tái)灣目前混亂的托育體系進(jìn)行調(diào)整，以厘清“政府”部門(mén)在不同系統(tǒng)的托育服務(wù)當(dāng)中的規(guī)范者角色[7]。相比于《幼稚教育法》，《幼兒教育及照顧法》統(tǒng)合了托育與教育分管于不同管理部門(mén)的情況，同時(shí)也進(jìn)一步明確了管理部門(mén)的職責(zé)（見(jiàn)表2）。

（三）明晰保教內(nèi)容原則與師資配備

《幼稚教育法》中認(rèn)為幼兒在幼稚園僅接受教育即可滿足幼兒的需求，而《幼兒教育及照顧法》中指出幼兒在幼兒園中不僅僅要接受教育，同時(shí)要接受照顧（即保育）。兩者在內(nèi)容上不可分割，共同統(tǒng)一于幼兒的發(fā)展之中。幼兒園為同一年齡階段的幼兒提供相同質(zhì)量的保教服務(wù)，改變了以往“只教不?！被颉爸槐２唤獭钡木置?，有利于促進(jìn)幼兒更加全面發(fā)展。因此相較于《幼稚教育法》，《幼兒教育及照顧法》明確地規(guī)定了保教活動(dòng)的原則與內(nèi)容，并擴(kuò)寬了教育目的（見(jiàn)表3）。

在《幼稚教育法》談及人員任職資格中僅涉及幼稚園園長(zhǎng)和幼稚園教師，在《幼兒教育及照顧法》中不僅包含幼兒園園長(zhǎng)和幼兒園教師的任用資格，還包含教保員、助理教保員、護(hù)理人員和社會(huì)工作人員的規(guī)定，同時(shí)還對(duì)如何設(shè)置各種人員的數(shù)量進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。不同類(lèi)型的專(zhuān)業(yè)人員，運(yùn)用自己的專(zhuān)業(yè)所長(zhǎng)，共同為幼兒的教育與保育保駕護(hù)航。其中，《幼兒教育及照顧法》第58條規(guī)定“幼稚園教師轉(zhuǎn)稱(chēng)幼兒園教師，托兒所助理教保人員和教保人員轉(zhuǎn)稱(chēng)為幼兒園助理教保員與教保員”，這一條規(guī)定在實(shí)施的過(guò)程中出現(xiàn)了問(wèn)題。幼兒園教師其實(shí)并不一定具備幼兒照顧人員所需的核心專(zhuān)業(yè)，但《幼兒教育及照顧法》認(rèn)為有教育資格，便可以涵蓋照顧的資格，但照顧專(zhuān)業(yè)只能輔佐幼兒教育專(zhuān)業(yè)，使得幼兒園內(nèi)幼兒園教師與教保員呈現(xiàn)出“階級(jí)差異”[8]。需要指出的是，早期保教人員的工作滿意度及穩(wěn)定度與早期保教質(zhì)量的提高密切相關(guān)[9]。那么，整合下的幼兒園中教保員與助理教保員在享受與幼兒教師不同待遇的情況下，如何確保幼兒教保服務(wù)的質(zhì)量呢？《幼兒教育及照顧法》沒(méi)有給出相應(yīng)的答案，這也成為該法最為人詬病的地方。

（四）聯(lián)合家庭和社區(qū)資源

《幼兒教育及照顧法》首次將家長(zhǎng)的權(quán)利與義務(wù)單設(shè)一章，強(qiáng)調(diào)家庭在幼兒園參與中的合法地位。與家長(zhǎng)建立良好的伙伴關(guān)系能增進(jìn)早期保教人員對(duì)兒童的了解，家長(zhǎng)參與（尤其在確保兒童在家庭中獲得高品質(zhì)的學(xué)習(xí)及與早期保教機(jī)構(gòu)維持良性互動(dòng)方面）決定著兒童未來(lái)的學(xué)業(yè)成就、高中畢業(yè)、社會(huì)情感的發(fā)展以及適應(yīng)社會(huì)等[10]。教保服務(wù)內(nèi)容的透明化，能使家長(zhǎng)更了解幼兒園的運(yùn)作方向，并讓家長(zhǎng)有權(quán)利知曉各種資訊，并且提出合理的質(zhì)疑，這能夠促進(jìn)幼兒園保教質(zhì)量的提升，強(qiáng)化幼兒園與家長(zhǎng)之間的聯(lián)系與信任。

相比于《幼稚教育法》沒(méi)有涉及幼稚園聯(lián)合社區(qū)資源的規(guī)定，《幼兒教育及照顧法》明確指出幼兒園作為提供社區(qū)教保資源的中心，要發(fā)揮社區(qū)資源中心的功能，協(xié)助推展社區(qū)活動(dòng)及社區(qū)親職教育（見(jiàn)表4）。這樣，幼兒園不僅僅承擔(dān)著本園幼兒的教保任務(wù)，同時(shí)還承擔(dān)著輻射社區(qū)教?；顒?dòng)的職能，這與幼兒園和社區(qū)整合中“學(xué)校中心模式”相似。Nawal lutiyya認(rèn)為整合的服務(wù)機(jī)構(gòu)表現(xiàn)為學(xué)校中心模式和社區(qū)基礎(chǔ)模式，其中學(xué)校中心模式指通過(guò)學(xué)校的服務(wù)將家庭和社區(qū)聯(lián)系起來(lái)[11]。《幼兒教育及照顧法》中將幼兒園作為運(yùn)行主體，強(qiáng)調(diào)幼兒園的輻射作用，則體現(xiàn)了這一精神。

三、從《幼兒教育及照顧法》中看教育與保育的關(guān)聯(lián)性

（一）保育的地位需得以重視

在當(dāng)今社會(huì)，幼兒的地位和價(jià)值發(fā)生了很大的改變，催使幼兒的保育需要得到重視。興起于20世紀(jì)60年代的教育經(jīng)濟(jì)主義思潮，舒爾茨所提出的“人力資本理論”為其中的代表觀點(diǎn)。其認(rèn)為人力資本的作用在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展中越發(fā)凸顯，而教育便是將人力轉(zhuǎn)化為資本的中介；同時(shí)教育還具有生產(chǎn)性，是一種能夠帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的生產(chǎn)活動(dòng)[12]。受教育經(jīng)濟(jì)主義思潮的影響，各個(gè)國(guó)家相繼展開(kāi)了教育投入與收益的研究。如佩里計(jì)劃的研究結(jié)果推動(dòng)了美國(guó)開(kāi)端計(jì)劃的產(chǎn)生，OECD關(guān)于強(qiáng)勢(shì)開(kāi)端的一系列報(bào)告推動(dòng)了其成員國(guó)內(nèi)保教一體化的進(jìn)程。當(dāng)兒童期的價(jià)值從家庭內(nèi)部走向社會(huì)、國(guó)家，甚至是減少差異、社會(huì)民主的重要手段，人民開(kāi)始重新審視家庭支持計(jì)劃，并且將它作為解決家庭壓力、穩(wěn)定社會(huì)的關(guān)鍵力量[13]。進(jìn)而，保育作為幼兒成長(zhǎng)過(guò)程中重要的一部分，自然也應(yīng)該被重視起來(lái)，改變“重教輕保”的觀念。

隨著幼兒地位和價(jià)值的提升，政府的角色也發(fā)生了相應(yīng)的改變，推動(dòng)了保育責(zé)任的公共化。推動(dòng)《幼兒教育及照顧法》形成的一個(gè)重要背景，是臺(tái)灣社會(huì)的少子化現(xiàn)象愈演愈烈?！罢睘榫徍吐殬I(yè)婦女工作——家庭沖突，推出一系列政策，其中便包括托育責(zé)任的公共化。Esping-Andersen（1999）提出的“去家庭化”（De-familialization）和“再家庭化”（Refamilialism）是政府制定家庭政策的兩大方向[14]，家庭主義強(qiáng)調(diào)的是個(gè)人對(duì)自己家庭的責(zé)任。因此去家庭化是減輕家庭所承擔(dān)的責(zé)任，如托育服務(wù)；再家庭化則是強(qiáng)化家庭的照顧職能，如產(chǎn)假、養(yǎng)育假、育兒津貼等。當(dāng)代家庭功能的式微，托育的照顧責(zé)任應(yīng)由家庭及婦女身上轉(zhuǎn)移到政府社會(huì)中去[15]。因此，《幼兒教育及照顧法》的頒布，也顯示了“政府”在幼兒養(yǎng)育中承擔(dān)著積極的角色，用去家庭化的政策將照顧幼兒的責(zé)任從家庭這一私域轉(zhuǎn)到公域中來(lái)，進(jìn)而保育的價(jià)值需要得到重視，改變“重教輕保”的實(shí)踐。

（二）保教一體化勢(shì)在必行

教中有保、保中有教、保教一體化是正確認(rèn)識(shí)保育與教育關(guān)聯(lián)性的視角，也是早期教育發(fā)展的必然趨勢(shì)。保教一體化在橫向上與縱向上有不同的要求。

在橫向上，承擔(dān)幼兒教育與保育的機(jī)構(gòu)需要在其內(nèi)部遵循保教并重的原則。在實(shí)際操作中，幼兒園的“保教并重”已淪為“教為尊、保為次、教比保重”了[16]，究其根本是“保育的教育價(jià)值”沒(méi)得到重視，保育員被視為“阿姨”。因此需要改變?nèi)藗儗?duì)保育的觀念，制定保育員的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，真正做到觀念上與行為上的保教并重。在其內(nèi)部進(jìn)行保教并重的同時(shí)，也要與社會(huì)相關(guān)機(jī)構(gòu)、社區(qū)與家庭之間相互連接。聯(lián)合國(guó)教科文組織在《學(xué)會(huì)生存——教育世界的今天和明天》的報(bào)告中明確提出了教育發(fā)展的未來(lái)模式，強(qiáng)調(diào)要溝通教育機(jī)構(gòu)與社會(huì)的聯(lián)系：一方面，利用社會(huì)上各種力量來(lái)促進(jìn)教育的發(fā)展；另一方面，把教育延伸并滲透到社會(huì)的各個(gè)方面，構(gòu)成一個(gè)面向社會(huì)的多形式、多層次的更高形態(tài)上的大教育體系。

在縱向上，力求0～3歲早期教育與3～6歲幼兒教育的一體化，雖然《幼兒教育及照顧法》中涉及幼兒的年齡范圍是2～6歲，但作為其前身的《兒童教育及照顧法草案》中將0～12歲的兒童設(shè)計(jì)成一個(gè)整體，雖《兒童教育及照顧法草案》沒(méi)給予通過(guò)，但草案的精神值得我們學(xué)習(xí)。將0～3歲和3～6歲的教育作為一個(gè)整體進(jìn)行規(guī)劃，將這兩個(gè)階段的教育劃歸為同一行政管理部門(mén)——“教育部”主管，強(qiáng)調(diào)這兩個(gè)階段幼兒在教育目標(biāo)上有層次遞進(jìn)關(guān)系，在教育內(nèi)容上保持連貫性，在師資配置上注重教保人員的專(zhuān)業(yè)性，對(duì)0～6歲的幼兒提供連貫的教育與保育以促進(jìn)幼兒的發(fā)展。

注釋?zhuān)孩倏偤蜕试?.1～1.8為少子化，在1.8～1.5為嚴(yán)重少子化，低于1.5為超少子化；總和生育率是指該國(guó)家或地區(qū)的婦女在育齡期間，每個(gè)婦女平均的生育子女?dāng)?shù)。

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本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“0-3歲嬰幼兒養(yǎng)育與照料的社會(huì)化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18ASH5）的階段性成果。

通訊作者：秦金亮，qjlzjnu@126.com

（責(zé)任編輯 張付慶）