當前土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)存在的問題及對策研究

石偉

摘要：土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)是實施規(guī)劃管理和土地批、供、用、補、查的基礎，是政府制定宏觀決策的基本依據(jù)。由于土地調(diào)查頂層設計和制度的原因，當前土地利用數(shù)據(jù)存在一些瑕疵和缺陷，本文立足當前土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)存在的問題及其原因進行分析，提出解決對策，旨在為未來土地利用現(xiàn)狀調(diào)查監(jiān)測工作提供一些思路。

Abstract： The current status data of land use is the basis for implementing planning management and land approval， supply， use， supplement and inspection， and is the basic basis for the government to make macro-decisions. Due to the top-level design and system of land survey， there are some flaws and defects in the current land use data. This paper analyzes the problems existing in the current land use data and its causes， and proposes solutions to provide some ideas for the future land use status survey and monitoring work.

關鍵詞：土地調(diào)查;數(shù)據(jù);問題;對策;研究

Key words： land survey;data;problem;countermeasure;research

中圖分類號：F301? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）31-0062-02

0? 引言

土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)是反映土地利用要素的狀態(tài)、特征和動態(tài)變化、分布特點等現(xiàn)狀情況，是規(guī)劃和自然資源管理工作的基礎和依據(jù)。過去，自然資源管理職能分散在多個部門，各部門對土地利用現(xiàn)狀的調(diào)查和管理技術標準各不相同，導致數(shù)出多門、相互打架。為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，2018年黨和國家機構改革，成立自然資源部，將自然資源調(diào)查監(jiān)測職能統(tǒng)一交由自然資源管理部門負責，為下一步全面開展自然資源調(diào)查，徹底解決土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)有關問題墊定了堅實的基礎。

1? 土地利用現(xiàn)狀調(diào)查概述

土地利用現(xiàn)狀調(diào)查是《土地調(diào)查條例》明確的一項制度，是以區(qū)（縣）為單位，按照統(tǒng)一的規(guī)程規(guī)范和分類標準，查清各類土地類型、數(shù)量、權屬、分布的土地資源普查工作，其目的是為建立土地登記、統(tǒng)計，編制國土空間規(guī)劃和全面實施土地管理，制訂國民經(jīng)濟和有關政策等服務。我國于1984年至1996年開展第一次土地調(diào)查（簡稱“一調(diào)”），全面查清了全國土地資源狀況，但受當時的技術限制，電子化程度較低，成果應用困難。2007年至2010年開展了第二次土調(diào)查（簡稱“二調(diào)”），首次采用全國統(tǒng)一的土地利用分類國家標準，首次采用政府統(tǒng)一組織、地方實地調(diào)查、國家掌控質量的組織模式，首次采用覆蓋全國的遙感影像作為調(diào)查底圖，首次建立了統(tǒng)一標準的市、縣土地利用數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)了圖、數(shù)、實地三者一致，為全面、嚴格實施土地管理奠定了基礎，形成了覆蓋全國的集影像、圖件、表格、數(shù)據(jù)庫為一體的成果集。為在第二次土地調(diào)查成果基礎上全面細化和完善土地利用基礎數(shù)據(jù)，掌握更加翔實準確的國土利用現(xiàn)狀和自然資源變化情況，進一步完善國土調(diào)查、監(jiān)測和統(tǒng)計制度，實現(xiàn)成果信息化管理與共享，國務院于2017年起啟動了第三次國土調(diào)查（簡稱“三調(diào)”）。為全面掌握土地利用現(xiàn)狀動態(tài)變化狀況，從一調(diào)完成至今，國家每年組織開展了一次年度土地變更調(diào)查。

2? 當前土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)存在的問題

2.1 數(shù)據(jù)現(xiàn)勢性不強? 當前的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)主要是在二調(diào)基礎上，通過開展歷年變更調(diào)查，對各類變化信息進行更新后形成。二調(diào)至今已過去十余年的時間，受變更調(diào)查基礎圖底精度和組織方式的影響，近年來土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)更新的重點內(nèi)容和對象為，國家遙感監(jiān)測發(fā)現(xiàn)的疑似存在建設行為的圖斑和地方征轉用報批及土地整治竣工項目涉及的相關圖斑，對農(nóng)村區(qū)域因農(nóng)業(yè)結構調(diào)整和其他自然因素引起地類變化的數(shù)據(jù)更新沒有跟上，耕地、園地、林地、草地等農(nóng)用地變化情況未得到真實體現(xiàn)，導致全市耕地、林地、草地等數(shù)據(jù)失真。此外由于二調(diào)時期在調(diào)查成果質量監(jiān)管體系建設方面的制度不健全，很多地方只側重于對最終成果的監(jiān)管，未建立嚴格的過程質量控制體系，一定程度上也影響了調(diào)查成果的質量。

2.2 數(shù)據(jù)精度不高? 二調(diào)統(tǒng)一采用國家下發(fā)影像作為調(diào)查底圖，部分地區(qū)影像分辨率在2至5米之間，調(diào)查底圖精度不高、分辨率低、現(xiàn)勢性差，加之部分山區(qū)地形地貌復雜，云多霧重，客觀不利條件也為調(diào)查底圖制作及其精度帶來不利影響，造成地類判讀困難，信息采集缺失。另外二調(diào)采用1：1萬比例尺開展調(diào)查并成圖，成果為全市國土資源宏觀管理提供了基礎支撐，但調(diào)查成果在中觀、微觀管理層面暴露出了不少矛盾，成果精度已越來越不能適應新時代自然資源管理工作的需要。

2.3 動態(tài)監(jiān)測和數(shù)據(jù)更新手段單一? 一調(diào)結束以后，國家每年部署開展遙感監(jiān)測，提取年度變化圖斑下發(fā)地方開展年度土地變更調(diào)查工作，極大地保護了土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性。但另一方面，土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)主要采取集中被動方式開展成果更新。每年由國家層面統(tǒng)一開展遙感監(jiān)測，提取變化信息，于年底前下發(fā)各地集中開展變更調(diào)查，地方形成成果后報國家審核，國家層面于次年7月前完成成果核查及確認。由此可知，現(xiàn)狀監(jiān)測和數(shù)據(jù)更新有以下特點：一是國家統(tǒng)一開展遙感監(jiān)測;二是年終集中開展變更調(diào)查;三是成果形成過程長。被動單一的監(jiān)測和數(shù)據(jù)更新手段無法實時快速獲取第一手信息，數(shù)據(jù)應急支撐作用難以發(fā)揮。

2.4 與行業(yè)管理數(shù)據(jù)標準不一致? 近年來我國先后開展了土地調(diào)查、森林資源調(diào)查、水資源普查、草地資源清查、地理國情普查、濕地調(diào)查等調(diào)查工作，通過不同的數(shù)據(jù)源獲取了大量的基礎數(shù)據(jù)，為經(jīng)濟社會發(fā)展和重大宏觀決策的制定提供了基礎支撐，但長期以來，我國自然資源按類型分別由國務院各部門管理，水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等分頭管理，自然資源調(diào)查監(jiān)測工作分頭組織，各部門根據(jù)自身工作需要形成獨立的調(diào)查標準和技術體系，調(diào)查監(jiān)測在對象、范圍、內(nèi)容等方面存在重復交叉，調(diào)查方法也各不相同，導致調(diào)查監(jiān)測缺乏頂層設計，國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門獲得的數(shù)據(jù)不一致，數(shù)據(jù)之間相互打架，不利于實施山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修改和綜合治理，調(diào)查數(shù)據(jù)因標準不同影像共享應用，難以發(fā)揮其基礎支撐作用。

3? 主要原因分析

3.1 現(xiàn)行國土調(diào)查監(jiān)測周期較長? 國務院2008年發(fā)布實施的《土地調(diào)查條例》規(guī)定，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需要，每10年進行一次全國土地調(diào)查。根據(jù)土地管理工作的需要，每年進行土地變更調(diào)查。2019年頒布的《土地調(diào)查條例實施辦法》明確，土地利用變更調(diào)查要以上一年度土地變更調(diào)查結果為基礎，全面查清本年度土地利用變化狀況，更新土地利用現(xiàn)狀圖件和數(shù)據(jù)庫，匯總上報各類土地利用變化數(shù)據(jù)，統(tǒng)一時點為每年12月31日。就國土調(diào)查而言，10年間，許多土地利用現(xiàn)狀發(fā)生了巨大變化;就年度變更調(diào)查而言，由于其只關注年度建設用地、耕地等重點地類的變化情況，對非重點地類的草地、林地等地類的變化數(shù)據(jù)，在歷年的變更調(diào)查中未能及時予以調(diào)整糾正，導致數(shù)據(jù)現(xiàn)勢性不強。

3.2 土地利用變化調(diào)查監(jiān)測體系亟待完善? 目前的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查仍然處于碎片化模式，沒有形成一套完整的體系，土地、森林、草原、濕地、水等自然資源調(diào)查的分類標準、技術規(guī)范、數(shù)據(jù)平臺尚未整合，工作組織方面偏重于開展周期性調(diào)查，監(jiān)測方面更多是立足于宏觀監(jiān)測、常規(guī)監(jiān)測，尚未建立動態(tài)監(jiān)測工作體系。未圍繞國家重大戰(zhàn)略部署及專項工作，針對特定地區(qū)，對耕地和建設用地等土地利用變化情況進行適時的動態(tài)監(jiān)測，適時檢查土地利用總體規(guī)劃及年度用地計劃執(zhí)行情況，動態(tài)核查每年土地變更調(diào)查匯總數(shù)據(jù)。

3.3 動態(tài)監(jiān)測技術手段應用不足? 當前土地利用數(shù)據(jù)的獲取，主要依賴于國家下發(fā)的遙感影像，尚未掌握全覆蓋、全天候、全要素、全方位的地方遙感信息獲取能力。比如，遙感應用與云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等前沿技術尚未交叉融合，沒有結合業(yè)務工作和決策管理需求，建設業(yè)務流程清晰、標準規(guī)范統(tǒng)一、數(shù)據(jù)配套管理的遙感業(yè)務應用系統(tǒng)，動態(tài)監(jiān)測尚未實現(xiàn)自動化、規(guī)模化、定量化、智能化。

4? 對策及建議

4.1 建立科學、統(tǒng)一的調(diào)查監(jiān)測體系? 以三調(diào)為契機，集土地、林地、草地、水、濕地等自然資源于一體，構建科學、統(tǒng)一的自然資源調(diào)查監(jiān)測體系，內(nèi)容包括統(tǒng)一的組織實施、統(tǒng)一的法規(guī)依據(jù)、統(tǒng)一的調(diào)查體系、統(tǒng)一的分類標準、統(tǒng)一的技術方法、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，基于此，全面查清我市各類自然資源的本底情況，從而形成重慶市自然資源一張圖，為構建我市自然資源監(jiān)測管理平臺提供基礎本底數(shù)據(jù)。

4.2 構建自然資源監(jiān)測管理平臺? 以自然資源統(tǒng)一調(diào)查為基礎，將山水林田湖草專項調(diào)查、空間管控、物聯(lián)感知、資源開發(fā)利用、生態(tài)修復等信息集成與融合，實現(xiàn)全市范圍內(nèi)土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水等自然資源統(tǒng)一調(diào)查、監(jiān)測與分析評價，同時與自然資源確權登記、資產(chǎn)統(tǒng)計核算、開發(fā)利用、空間管控、監(jiān)督實施及生態(tài)修復等各類業(yè)務管理實現(xiàn)互聯(lián)互通，一方面各類業(yè)務管理數(shù)據(jù)實時動態(tài)集成并反映到監(jiān)管平臺，以及時展示自然資源動態(tài)狀況，另一方面監(jiān)管平臺將最新的自然資源狀況推送至各業(yè)務管理部門，為業(yè)務管理工作提供基礎數(shù)據(jù)參考，從而實現(xiàn)真正意義上的自然資源智能監(jiān)管。

4.3 建立統(tǒng)籌兼顧、層次明晰的常態(tài)化監(jiān)測框架? 建立包含宏觀監(jiān)測、常規(guī)監(jiān)測、精細監(jiān)測和應急監(jiān)測在內(nèi)的自然資源常態(tài)化監(jiān)測框架。其中，宏觀監(jiān)測采取全天候遙感監(jiān)測，一般為中低分辨率遙感監(jiān)測，突出大范圍的宏觀變化;常規(guī)監(jiān)測包含土地利用年度變更調(diào)查、地理國情監(jiān)測等常規(guī)監(jiān)測任務;精細監(jiān)測可結合當?shù)氐牡乩砦恢煤蛻?zhàn)略地位，重點針對特定區(qū)域和重要專題開展高精度細化監(jiān)測;應急監(jiān)測可在突發(fā)情況下，快速響應，整合天空地一體的監(jiān)測手段對目標地區(qū)實施快速監(jiān)測。

4.4 探索自然資源動態(tài)監(jiān)測工作模式? 自然資源調(diào)查監(jiān)測工作的開展應具有前瞻性，應主動探索自然資源動態(tài)監(jiān)測工作模式，建立包含事前發(fā)現(xiàn)、事中處置和事后監(jiān)管為一體的常態(tài)化監(jiān)測管理模式。事前發(fā)現(xiàn)主要借助多手段遙感監(jiān)測、傳感器監(jiān)測和物聯(lián)感知等技術對大范圍及重點區(qū)域的特定指標進行日常監(jiān)測和預警，及時發(fā)現(xiàn)問題;事中處置指發(fā)現(xiàn)問題后快速響應，調(diào)度多種手段快速監(jiān)測目標區(qū)域，制定處置方案，指導事件處理;事后監(jiān)管指事件處置后，對問題整改、恢復、維護等情況進行跟蹤監(jiān)測和監(jiān)管，確保事件處置執(zhí)行效果和長效監(jiān)管。

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