摘 要:行政調(diào)解是政府及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)履行的公共職責(zé)之一。在建設(shè)法治政府的過程中,以行政調(diào)解為主導(dǎo),人民調(diào)解、司法調(diào)節(jié)為保障的“大調(diào)解”機(jī)制也在逐漸成熟。在解決民間糾紛中,公安行政調(diào)解以其權(quán)威性、專業(yè)性等特點(diǎn),得到了廣泛應(yīng)用,并在防止沖突激化、矛盾升級上取得了顯著效果。但是對于公安行政調(diào)解的性質(zhì),目前學(xué)術(shù)界還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識。文章分別選取法律特征、法律功能、權(quán)力來源等角度,就行政調(diào)解的非警察權(quán)屬性進(jìn)行了分析,并就其制度完善策略展開了簡要總結(jié)。
關(guān)鍵詞:公安行政調(diào)解;非警察權(quán);有限適用;辯論程序
公安機(jī)關(guān)的行政調(diào)解權(quán)和警察權(quán)有著密切的聯(lián)系,但是兩者在法律性質(zhì)上有著根本性的區(qū)別。公安機(jī)關(guān)在履行行政調(diào)節(jié)職能時,如果混淆了兩種權(quán)利,就容易讓調(diào)節(jié)過程、調(diào)節(jié)結(jié)果引起當(dāng)事人的不滿。結(jié)合現(xiàn)行的公安行政調(diào)解制度,提出了“一留、一改、一刪、一增”的建議,即對于原行政調(diào)解中的當(dāng)事人自愿原則,予以保留,以體現(xiàn)行政調(diào)節(jié)的民主性原則;對于有限適用原則進(jìn)行修改,確定行政調(diào)解的優(yōu)先級,限制自由裁量權(quán);對于或調(diào)或罰原則,予以廢止;增加調(diào)解辯論機(jī)制,滿足雙方當(dāng)事人的申辯權(quán)利。
一、公安行政調(diào)解的優(yōu)勢
(一)專業(yè)性
訴訟也是解決爭端與矛盾的一種有效手段,但是從當(dāng)事人角度來說,一方面需要自己出資聘請專職的訴訟代理人,另一方面從前期收集證據(jù)資料,進(jìn)行舉證、指正、答辯等一系列程序,需要花費(fèi)較長的時間。因此,對于一些性質(zhì)比較單一,情節(jié)并不惡劣的民間糾紛,通過訴訟解決問題顯然不是一種最優(yōu)先擇。以公安機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的行政調(diào)解,則能夠體現(xiàn)出專業(yè)性、高效性的特點(diǎn)。公安機(jī)關(guān)根據(jù)以往的行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn),能夠靈活的處理絕大多數(shù)民間糾紛,并且能夠提供讓雙方當(dāng)事人都接受和認(rèn)可的調(diào)解結(jié)果。從處理流程上來看,在經(jīng)過雙方當(dāng)事人的辯論陳述后,基本就可以開展調(diào)節(jié),整個過程不到一天,調(diào)解效率也顯著提升。
(二)有效性
相比于行政處罰、行政強(qiáng)制等處理手段,行政調(diào)解能夠在矛盾還不那么劇烈的情況下提前介入,達(dá)到制止沖突、化解矛盾的效果,避免了簡單的民事糾紛演變?yōu)楦訍毫拥闹伟彩录踔潦切淌路缸?。從這一點(diǎn)來看,公安行政調(diào)解的社會效益更加顯著,在防止事態(tài)進(jìn)一步惡化和最終解決糾紛矛盾上存在更加顯著的有效性。從實(shí)務(wù)操作方式上來看,公安機(jī)關(guān)首先要充分聽取雙方當(dāng)事人的意見,然后以教育、調(diào)解為主,讓當(dāng)事人的情緒趨于穩(wěn)定,關(guān)系趨于緩和,最后通過協(xié)調(diào)讓雙方達(dá)成一致意見,并保證調(diào)解結(jié)果能夠得到貫徹執(zhí)行。
(三)可選擇性
我國現(xiàn)行的《治安處罰法》第9條規(guī)定,對于民間糾紛和和情節(jié)輕微的行政案件,可以調(diào)解處理。通過解讀這一規(guī)定,可以發(fā)現(xiàn)法律條款中使用了“可以調(diào)解處理”而非“應(yīng)當(dāng)調(diào)解處理”。這也就決定了在實(shí)務(wù)操作中,公安機(jī)關(guān)可以視情況來決定是選擇行政調(diào)解還是行政處罰,具有一定的自由裁量權(quán)??蛇x擇性在一定程度上保護(hù)了雙方當(dāng)事人權(quán)益的平等,以及最終行政調(diào)解結(jié)果的公平性。例如,在公安機(jī)關(guān)最終選擇矛盾糾紛處理方式前,可以聽取當(dāng)事人的意見,如果雙方當(dāng)事人一致同意進(jìn)行調(diào)解,則優(yōu)先使用行政調(diào)解。
二、公安行政調(diào)解中非警察權(quán)屬性定位
(一)公安行政調(diào)解屬于準(zhǔn)司法行為,不屬于警察權(quán)
從起源上看,公安行政調(diào)解是公私法不斷融合而形成的一種新型社會管理手段,具有準(zhǔn)司法性質(zhì),但不屬于警察權(quán)的組成部分。在警察權(quán)行使中,警察權(quán)主體直接對相對人行使警察權(quán),雙方之間的關(guān)系具有不平等性和非合意性;在實(shí)務(wù)操作中,公安機(jī)關(guān)所選調(diào)解方式和所得調(diào)解結(jié)果,不能單方面的執(zhí)行,還必須征得雙方當(dāng)事人的一支認(rèn)同。這樣才能夠切實(shí)維護(hù)行政調(diào)解雙方的平等性。所以,作為從本質(zhì)上發(fā)生變化后形成的公安行政調(diào)解,只能說與警察權(quán)密切相關(guān),但不能說就是警察權(quán)的組成部分。
(二)公安行政調(diào)解不具有警察權(quán)的執(zhí)行性特征
警察權(quán)一旦實(shí)施,必然對相對人產(chǎn)生直接的實(shí)體權(quán)利義務(wù)的影響。即使相對人存在異議,但在行政糾紛得到最終解決前仍然推定警察權(quán)的實(shí)施先行有效。相比之下,公安行政調(diào)解權(quán)在實(shí)施過程中,則沒有強(qiáng)制執(zhí)行的特點(diǎn)。只要在調(diào)節(jié)結(jié)果生效之前,雙方當(dāng)事人都有自由選擇反悔的權(quán)利。這使得公安行政調(diào)解在警察權(quán)權(quán)威基礎(chǔ)上形成的一點(diǎn)非法律約束力也失去了保證。所以,不具有執(zhí)行性特征的公安行政調(diào)解無論如何難以劃入警察權(quán)范疇。
(三)公安行政調(diào)解是行政相鄰權(quán)而非警察權(quán)
按照權(quán)力來源和設(shè)立目的的不同,行政權(quán)可以分為原生性行政權(quán)和派生性行政權(quán)。行政優(yōu)益權(quán)是指為了保障原生性行政權(quán)的實(shí)現(xiàn)而設(shè)立的附隨性行政權(quán)力,例如在警察執(zhí)行警務(wù)工作時,現(xiàn)場及周邊的群眾,有義務(wù)在公安人員的指揮下進(jìn)行配合,以確保行政調(diào)解工作的順利進(jìn)行。無論行政行為還是行政相關(guān)行為都具有行政性,都會對相對人權(quán)益產(chǎn)生影響。警察權(quán)屬于原生性行政權(quán),實(shí)施警察權(quán)的行為就是行政行為。公安行政調(diào)解屬于派生性行政權(quán)中的行政相鄰權(quán),公安行政調(diào)解行為就是行政相關(guān)行為。
三、公安行政調(diào)解制度的完善建議
(一)進(jìn)一步明確公安行政調(diào)解的適用原則
按照現(xiàn)行的公安行政調(diào)解制度,實(shí)務(wù)操作中需要遵循的基本原則有三,分別是自愿原則、有限適用原則、或調(diào)或罰原則。自愿原則就是必須要征求雙方當(dāng)事人的意見,并尊重其原則。如果其中一方對調(diào)解結(jié)果不滿意,則公安機(jī)關(guān)不得強(qiáng)制執(zhí)行調(diào)解結(jié)果。有限適用原則是判斷某一糾紛是否適用公安行政調(diào)解的依據(jù),目前來看,只有情節(jié)比較輕微、影響不大的法制案件或交通事故案件屬于調(diào)解范疇?;蛘{(diào)或罰原則,則是充分尊重當(dāng)事人自由意思表示的前提下,公安機(jī)關(guān)可以選擇調(diào)解或直接處罰。但是通常調(diào)解的優(yōu)先級更高,執(zhí)行調(diào)解結(jié)果后不再進(jìn)行行政處罰。
在完善公安行政調(diào)節(jié)制度的過程中,對于適用的這三項(xiàng)原則也要進(jìn)行補(bǔ)充完善。具體來說主要包含了以下幾方面:其一,自愿原則符合了行政民主化的發(fā)展趨勢,從實(shí)務(wù)操作上來看也有利于緩解雙方當(dāng)事人的矛盾沖突,予以保留。其二,應(yīng)進(jìn)一步拓寬有限適用原則的范疇,除了可以直接定性為行政糾紛和民事糾紛的案件外,其他糾紛可以選擇使用公安行政調(diào)解方式進(jìn)行處理。這樣可以避免在同一案件或矛盾中,投入過多行政資源的問題,對提高執(zhí)法效率也有一定的幫助。其三,或調(diào)或罰原則應(yīng)當(dāng)廢止。這是因?yàn)樾姓{(diào)解和行政處罰針對的具體對象不同,前者主要是針對當(dāng)事人的行政責(zé)任,而后者則針對當(dāng)事人的民事責(zé)任。即便是兩者存在重疊,但是并不完全對等,因此不能在調(diào)解和處罰中只選其一,而是要根據(jù)實(shí)務(wù)操作需要來確定。
(二)增設(shè)調(diào)解優(yōu)先適用原則,減少執(zhí)法隨意性
公安行政調(diào)解的實(shí)務(wù)操作中,經(jīng)常會出現(xiàn)附帶民事部分的調(diào)解結(jié)果,與最終的行政處罰判定出現(xiàn)沖突的情況。按照現(xiàn)行的操作模式,通常是優(yōu)先執(zhí)行行政處罰。這樣公安行政調(diào)解的價值就大打折扣。從當(dāng)事人角度來說,這種操作也不利于讓當(dāng)事人雙方達(dá)成一致意見。針對此種問題,需要在公安行政調(diào)解的實(shí)務(wù)操作中,確定“調(diào)解優(yōu)先,輔助以行政處罰”的原則。這樣在對某一具體事件,公安機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)受到了一定限制,即同時存在行政調(diào)解和行政處罰兩種選擇的情況下,優(yōu)先考慮行政調(diào)解,從而減少了執(zhí)法的隨意性。
(三)對公安行政調(diào)解程序進(jìn)行優(yōu)化
在公安行政調(diào)解中,當(dāng)事人雙方由于所占角度和利益訴求的不同,常常會各執(zhí)一詞,公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分聽取雙方當(dāng)事人的陳述,然后綜合判定雙方責(zé)任,這樣也有利于提高調(diào)解成功率。但是現(xiàn)行的實(shí)務(wù)操作中,沒有引進(jìn)辯論制度和辯論程序,這樣就容易出現(xiàn)片面判斷的情況,調(diào)解過于主觀,不利于行政調(diào)解的公平和公正。近年來,我國相關(guān)法律對于行政調(diào)解中當(dāng)事人辯論的權(quán)利給予了重視。例如在2015年的《道路交通事故處理程序規(guī)定》中,就提出執(zhí)法機(jī)關(guān)要聽取當(dāng)事人的請求。為此,要以立法形式保障當(dāng)事人的“辯論權(quán)”,保證行政調(diào)解的公正性。
四、結(jié)語
行政調(diào)解與行政處罰、行政強(qiáng)制等,都是處理社會矛盾與糾紛的一種常用措施。但是從應(yīng)用效果和社會影響上來看,行政調(diào)解能夠有效化解糾紛,避免矛盾和沖突擴(kuò)大化,更有利于體現(xiàn)公安機(jī)關(guān)服務(wù)社會的職能?,F(xiàn)階段在公安行政調(diào)解的實(shí)務(wù)操作中,由于非警察屬性的限定,調(diào)解過程中還存在一些不足。這就需要通過完善行政調(diào)解適用原則、優(yōu)化行政調(diào)解程序等措施,保障公安行政調(diào)解的公平公正,維護(hù)雙方當(dāng)事人的切身利益。
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作者簡介:劉聰聰(1985.05- ),女,河南商丘人,駐馬店遂平縣公安局,研究生,研究方向:行政法。