城市規(guī)劃：民生優(yōu)先，十年城規(guī)次第發(fā)展

謝思訓(xùn)

20年城規(guī)導(dǎo)向：

“經(jīng)濟(jì)”到“民生”

回顧過(guò)去十年的澳門(mén)城市規(guī)劃發(fā)展態(tài)勢(shì)，首先要正視的一點(diǎn)在於，特區(qū)政府本身是有延續(xù)性的，無(wú)論誰(shuí)做特首，無(wú)論哪屆政府，政策上都或多或少有延續(xù)性，而任何政策的制定和實(shí)施，其立足點(diǎn)都在於如何發(fā)展好澳門(mén)，包括城市規(guī)劃發(fā)展的政策亦如是。

回歸初期，澳門(mén)經(jīng)濟(jì)雖然每年都有不同程度的增長(zhǎng)，但底子仍比較薄，財(cái)政收入還處?kù)侗容^低的水準(zhǔn)，亦因此，當(dāng)時(shí)的特區(qū)政府將重點(diǎn)聚焦於發(fā)展經(jīng)濟(jì)。2002年，在中央政府支持下，特區(qū)政府開(kāi)放賭權(quán)，將博彩從專(zhuān)營(yíng)模式到公開(kāi)競(jìng)投經(jīng)營(yíng)權(quán)的模式，並逐步發(fā)展成當(dāng)前“三加三”的賭牌格局?！百€權(quán)開(kāi)放”是澳門(mén)發(fā)展重要轉(zhuǎn)捩點(diǎn)，對(duì)澳門(mén)經(jīng)濟(jì)走向急速繁榮奠定基礎(chǔ)，對(duì)城市規(guī)劃發(fā)展也產(chǎn)生了很大影響。今天的城市規(guī)劃亦可以說(shuō)是從2002年開(kāi)始起步的，此前是澳葡政府主導(dǎo)下的城市規(guī)劃，其概念和思維都有很大不同。在2002年以後，對(duì)澳門(mén)來(lái)說(shuō)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為施政要?jiǎng)?wù)的歷史背景下，政府最重要的問(wèn)題是怎麼樣吸引投資？城市規(guī)劃亦圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要來(lái)發(fā)展，著力點(diǎn)在於旅遊業(yè)和博彩業(yè)，為本土資本和國(guó)際資本構(gòu)建良好的城市投資環(huán)境，吸引世界上先進(jìn)的博彩公司進(jìn)駐。其時(shí)最具有代表性的是推進(jìn)了金光大道的規(guī)劃，逐步發(fā)展成為以遊覽觀(guān)光、休閒娛樂(lè)為主的一個(gè)旅遊區(qū)域，先後落成了多個(gè)世界矚目的娛樂(lè)綜合體。同時(shí)期下，因應(yīng)旅遊服務(wù)的發(fā)展需要，城市規(guī)劃還著重於如何接駁好世界各地的遊客，不斷完善好碼頭和口岸工程。這是從2002年到2009年，澳門(mén)城市規(guī)劃所呈現(xiàn)的重要特徵。

2009年以後，城市規(guī)劃發(fā)展又進(jìn)入新的階段，亦即在此後近十年的時(shí)間、在第三、四屆行政長(zhǎng)官崔世安特首任內(nèi)，澳門(mén)經(jīng)過(guò)前十年的發(fā)展，積累到了一定的財(cái)富，人民生活安定，失業(yè)率處?kù)遁^低水準(zhǔn)，而人均GDP也發(fā)展到比較高的水準(zhǔn)了。所以這個(gè)時(shí)期裡，政府施政觀(guān)念和城市規(guī)劃從過(guò)去怎麼樣吸引外資、吸引遊客，轉(zhuǎn)移到怎麼樣改善民生、發(fā)展民生上。政府通過(guò)豐厚的公共財(cái)政，著力於改善居民居住環(huán)境、城市交通、城市景觀(guān)、康體設(shè)施等民生工程上，包括對(duì)公共房屋建設(shè)產(chǎn)生了顯著變化。從發(fā)展數(shù)字來(lái)看，2012年公共房屋委員會(huì)成立之後，澳門(mén)22萬(wàn)的住宅單位其中只有10%是公共房屋，包括經(jīng)屋和社屋。到今天，這個(gè)百分比已經(jīng)達(dá)到22%，十年後這個(gè)數(shù)字或?qū)⑦_(dá)到30%。這正說(shuō)明，澳門(mén)城市規(guī)劃發(fā)展從過(guò)去吸引外資，發(fā)展經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向?qū)γ裆l(fā)展的傾斜。從這個(gè)一路延伸發(fā)展到今天，令澳門(mén)公共房屋建設(shè)成為一道靚麗的成績(jī)。所以，原則上我覺(jué)得特區(qū)政府在這些年裡，對(duì)城市發(fā)展定位、發(fā)展策略和城市規(guī)劃，基本上方向是協(xié)調(diào)的。

獅城經(jīng)驗(yàn)：

從遠(yuǎn)到近、從地下到地上

與此同時(shí)，政府因應(yīng)城市發(fā)展需要，逐步完善法律法規(guī)，於2013年，出臺(tái)了《城市規(guī)劃法》，通過(guò)法律的形式，把城市規(guī)劃的制定、目的、任務(wù)、方針、原則和各項(xiàng)工作要求加以規(guī)範(fàn)化，其中提出澳門(mén)首先要有一個(gè)發(fā)展策略，有好的發(fā)展策略再定一個(gè)城市整體規(guī)劃，有了整體規(guī)劃之後，再做分區(qū)規(guī)劃的詳細(xì)發(fā)展。當(dāng)時(shí)，根據(jù)城規(guī)法的要求，澳門(mén)逐步推進(jìn)城市建設(shè)發(fā)展，包括設(shè)立城市規(guī)劃委員會(huì)等。

但不可否認(rèn)的是，澳門(mén)城市發(fā)展仍存在許多不足，其原因主要受空間限制。首先，澳門(mén)總面積為32.8平方公里，常住人口達(dá)68萬(wàn)，土地少是不爭(zhēng)的事實(shí)。和其他地方不同，澳門(mén)沒(méi)有寬裕的土地資源，而填海也並不容易，所謂“巧婦難為無(wú)米之炊”，這是澳門(mén)城市規(guī)劃與發(fā)展面臨的最大制約。其次，澳門(mén)歷史城區(qū)有著非常豐富的文化遺產(chǎn)資源，包括古老的教堂遺址、修道院、西式炮臺(tái)建築群、劇院等。這些都是澳門(mén)重要的旅遊元素，是澳門(mén)引以為豪的寶貴資源。為了達(dá)到城市科學(xué)、合理、可持續(xù)發(fā)展的願(yuàn)景，因而在《城市規(guī)劃法》出臺(tái)的同年，還出臺(tái)了《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》、《土地法》?？偠灾?，面對(duì)大量文化遺產(chǎn)的存在，對(duì)於澳門(mén)城市規(guī)劃自然提出更高的要求，政府亦需更審慎去實(shí)施城市發(fā)展。此外，隨著社會(huì)環(huán)境的不斷變化，市民對(duì)於城市發(fā)展亦不斷提出更新更高的要求，乃至順應(yīng)國(guó)際潮流和融入國(guó)家發(fā)展形勢(shì)，都給澳門(mén)城市規(guī)劃發(fā)展提出新的思考，甚至重新做一些定位，優(yōu)化城市規(guī)劃與佈局，歸根到底，城市規(guī)劃必須富有遠(yuǎn)見(jiàn)，至少要立足於未來(lái)30年以上的趨勢(shì)與發(fā)展。

對(duì)於澳門(mén)城市規(guī)劃的短板和不足，向外可以借鑒不同城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，尤其是新加坡。新加坡和澳門(mén)有許多相似之處，兩地都是世界旅遊城市、經(jīng)濟(jì)急速發(fā)展，同樣都存在人口密度高、土地資源匱乏的問(wèn)題。但是新加坡卻沒(méi)有大城市普遍存在的人口、建築和交通擁擠的現(xiàn)象，仍保留大量的生態(tài)空間，全境展現(xiàn)了生態(tài)城市和生態(tài)國(guó)家的形象。

新加坡被稱(chēng)為世界著名的“花園城市”，最主要的是其以各項(xiàng)戰(zhàn)略、制度和法律法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行為保障，規(guī)劃首先應(yīng)充分瞭解市民的需求，並按從大到小“從遠(yuǎn)期到近期、從地下到地上”的原則，採(cǎi)取前瞻的極限規(guī)劃理論，提出“環(huán)狀城市和新鎮(zhèn)建設(shè)”相疊加的空間結(jié)構(gòu)模式，融合多元民族與文化特色，做到了城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的有機(jī)銜接、協(xié)同發(fā)展，在城市規(guī)劃、城市遺產(chǎn)保護(hù)、公共房屋建設(shè)、都市更新等方面成功地樹(shù)立城市品牌，給世界提供了一個(gè)優(yōu)良的城市治理樣板。新加坡城市發(fā)展模式對(duì)澳門(mén)來(lái)說(shuō)有非常大的啟示和借鑒作用，過(guò)去，特區(qū)政府也在不同的領(lǐng)域與新加坡構(gòu)建交流合作，相信在城市規(guī)劃發(fā)展上進(jìn)一步學(xué)習(xí)其經(jīng)驗(yàn)，甚至聘請(qǐng)其精英顧問(wèn)，將更有力破解澳門(mén)城市規(guī)劃難題，助力澳門(mén)打造宜居宜遊城市。

都市更新，助力舊區(qū)升級(jí)

都市更新是城市規(guī)劃的重要一環(huán)。一直以來(lái)，都市更新既是澳門(mén)社會(huì)熱切關(guān)注的問(wèn)題，也是政府施政的重點(diǎn)難題。澳門(mén)在都市更新這一社會(huì)工程上，面對(duì)的困難和其他城市不同。比如香港，在實(shí)施都市更新的時(shí)候，通常利用原有社區(qū)的空間增加容積率，甚至保持原有舊區(qū)不動(dòng)，可以在舊區(qū)附近加大建設(shè)。但澳門(mén)沒(méi)有這種空間，而且很多區(qū)份的人口密度已經(jīng)是世界之最了。更重要的是在舊區(qū)更新上，還需兼顧到文化遺產(chǎn)的保護(hù)，包括因應(yīng)都市更新而出臺(tái)的《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》，當(dāng)中明確規(guī)定了業(yè)權(quán)人保護(hù)文化遺產(chǎn)的義務(wù)，以及在文物建築及緩衝區(qū)內(nèi)，實(shí)施各類(lèi)工程的必要手續(xù)等。故而，有些區(qū)如若實(shí)施拆掉重建，不單不可以增加容積率，甚至可能無(wú)法重新興建起原來(lái)同樣面積的建築，因?yàn)橐郧皼](méi)有保護(hù)區(qū)，或可以起五層樓，今時(shí)今日或只能起三層了，所以沒(méi)有辦法增加容積率。此外，都市更新還面臨業(yè)主能否達(dá)成共識(shí)，推動(dòng)重建的問(wèn)題?？偠灾?，諸多因素導(dǎo)致澳門(mén)都市更新一直難以破題。

儘管都市更新困難重重，但並不意味都市更新不用做，現(xiàn)時(shí)舊區(qū)存在街道窄、基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、居住品質(zhì)差等問(wèn)題，有資料顯示澳門(mén)住宅的空置率達(dá)到8%，而臨近地區(qū)只有3%左右，當(dāng)中一部分原因是澳門(mén)很多舊樓已經(jīng)無(wú)法居住。正因?yàn)槿绱耍际懈率桥f區(qū)獲得生機(jī)的必由之路徑。例如拆五棟舊樓之後未必只建五棟新樓，我們的做法可以把原來(lái)五棟舊樓的地塊，結(jié)合作為一個(gè)大的地塊，起2-3棟更加高的樓，保持原來(lái)同一個(gè)容積，但因?yàn)樾聵瞧鸶吡?，滿(mǎn)足了住戶(hù)需求，同時(shí)優(yōu)化出空間去完善更多設(shè)施，比如擴(kuò)建馬路、增加社區(qū)設(shè)施，建設(shè)學(xué)校、老人院、醫(yī)療中心等等，切實(shí)改善該區(qū)居民居住環(huán)境。

都市更新是改善市民居住環(huán)境和優(yōu)化城市發(fā)展空間的必然之路，另外一個(gè)功能，還在於促進(jìn)中小微企業(yè)的發(fā)展。多年來(lái)，中央政府和特區(qū)政府不遺餘力推動(dòng)澳門(mén)經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展，現(xiàn)時(shí)雖稱(chēng)“初見(jiàn)成效”，但實(shí)質(zhì)上很大程度還是仰賴(lài)博企娛樂(lè)綜合體裡面延伸的零售業(yè)、飲食業(yè)之貢獻(xiàn)，而澳門(mén)本地的中小微企業(yè)反而因?yàn)椴┢蟮姆遣┎试匕l(fā)展而進(jìn)一步壓縮生存空間，一方面，他們沒(méi)有資源條件去金光大道發(fā)展;另一方面，留守舊區(qū)既難以聘請(qǐng)人手，又鮮少有遊客光顧生意，維持著艱難的生存。當(dāng)前，社會(huì)也在思考應(yīng)該怎麼樣促進(jìn)經(jīng)濟(jì)適度多元呢？可活化舊區(qū)資源，加以政策傾斜，而實(shí)施都市更新，令中小微企業(yè)有適當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)空間，最終能獲得持續(xù)的發(fā)展。否則發(fā)展經(jīng)濟(jì)適度多元化，不僅不能惠及中小微企業(yè)，反而對(duì)他們形成打壓。所以都市更新是拉動(dòng)澳門(mén)經(jīng)濟(jì)適度多元化的重要策略。

當(dāng)前，因應(yīng)都市更新的需要，已經(jīng)出臺(tái)及生效多部法律法規(guī)，為推動(dòng)都市更新構(gòu)建了越來(lái)越完善的法律框架，並且由特區(qū)政府全資成立了都市更新公司，以公司形式推進(jìn)都更工作可運(yùn)用商業(yè)運(yùn)作模式，提高都市更新工作的效率和效益。當(dāng)然，都市更新是一個(gè)複雜的社會(huì)工程，既需要政策的傾斜，也需要全域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，包括都市更新委員會(huì)、城市規(guī)劃委員會(huì)、文遺委員會(huì)、都市更新發(fā)展有限公司，以及工務(wù)局、旅遊局、交通局、房屋局、市政署等重要政府部門(mén)，這些機(jī)構(gòu)都和規(guī)劃都市更新有關(guān)的，一定要有恆常的定期溝通機(jī)制，形成大家互相溝通的平臺(tái)，才能讓我們的都市更新和城市規(guī)劃相輔相成。

2019年2月，國(guó)家發(fā)佈《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，開(kāi)啟了珠三角九個(gè)城市與港澳兩個(gè)特區(qū)一體化發(fā)展的局面，為澳門(mén)融入?yún)^(qū)域發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的政策保障，尤其隨著與橫琴自貿(mào)區(qū)積極引申“琴澳同城”概念，以及全國(guó)人大常委會(huì)10月26日表決通過(guò)表決通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)於授權(quán)澳門(mén)特別行政區(qū)對(duì)橫琴口岸澳方口岸區(qū)及相關(guān)延伸區(qū)實(shí)施管轄的決定》，隨著跨區(qū)交通、通關(guān)越來(lái)越便利，區(qū)域融合為澳門(mén)城市發(fā)展提供了可延伸的空間，亦為澳門(mén)提升城市規(guī)劃與民生福祉帶來(lái)了機(jī)遇。過(guò)去十餘年，澳門(mén)城市規(guī)劃"摸著石頭過(guò)河"，在實(shí)踐中探索，在探索中完善，發(fā)展過(guò)程中走彎路、兜圈子都在所難免，同時(shí)也積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)。新加坡“規(guī)劃之父”劉太格曾稱(chēng)：一切“大城市病”都可通過(guò)規(guī)劃治好。展望澳門(mén)城市發(fā)展，候任特首賀一誠(chéng)此前不斷提到都市更新和公共房屋政策，相信新一屆政府通過(guò)切實(shí)的政策支持和資源投入，制定強(qiáng)而有力的城市規(guī)劃和發(fā)展策略，將不斷改善居民居住環(huán)境，不斷提升澳門(mén)城市品質(zhì)和綜合實(shí)力。