以全域土地綜合整治為抓手高質(zhì)量助推鄉(xiāng)村振興
——以平湖市為例

□平湖市自然資源和規(guī)劃局 時(shí) 逸 胡一婧

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時(shí)代做好“三農(nóng)”工作的新旗幟和總抓手，要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，高質(zhì)量助推鄉(xiāng)村振興，土地是最大的資源和最重要的生產(chǎn)要素，只有解決當(dāng)前農(nóng)村土地利用低效化、無(wú)序化和碎片化問題，才能從根本上激發(fā)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生力。在這一背景下，全域土地綜合整治應(yīng)運(yùn)而生。如何通過(guò)全域土地綜合整治這一有效抓手，對(duì)農(nóng)村田水路林村進(jìn)行綜合整治，科學(xué)布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，激發(fā)土地活力，撬動(dòng)鄉(xiāng)村振興是本文重點(diǎn)研究的問題。

一、全域土地綜合整治在鄉(xiāng)村振興中的意義

十九大報(bào)告對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傮w目標(biāo)，這一目標(biāo)內(nèi)涵與全域土地綜合整治息息相關(guān)。實(shí)施全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)工程就是以“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間美麗宜居、生態(tài)空間優(yōu)質(zhì)文明”為目標(biāo)，按照“生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先”的總要求，劃定“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”空間，合理組建“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”結(jié)構(gòu)體系，形成可持續(xù)發(fā)展的用地新格局。

（一）有利于美麗建設(shè)

堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)是全域土地綜合整治的前提保障，以開展全域土地綜合整治為契機(jī)開展“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃編制，建立起“村莊布點(diǎn)—村莊規(guī)劃—村莊設(shè)計(jì)”的系統(tǒng)性鄉(xiāng)村規(guī)劃體系，在優(yōu)化空間布局的同時(shí)對(duì)居住點(diǎn)的建房插建、環(huán)境整治和風(fēng)貌管控提出明確要求，既滿足農(nóng)村居民對(duì)現(xiàn)代化生活的需求，又注重對(duì)傳統(tǒng)村莊脈絡(luò)的傳承，統(tǒng)籌考慮自然村落現(xiàn)狀肌理的維護(hù)、鄉(xiāng)村綠化景觀的打造、歷史建筑和文化的保護(hù)、公共文化設(shè)施的建設(shè)等因素，為打造“看得見山，望得見水，留得住鄉(xiāng)愁”的美麗鄉(xiāng)村繪好藍(lán)圖。

（二）有利于生態(tài)保護(hù)

實(shí)施生態(tài)修復(fù)是全域土地綜合整治的重要內(nèi)容，通過(guò)科學(xué)調(diào)整項(xiàng)目區(qū)內(nèi)耕地、林地、水域等各類生態(tài)用地布局，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，結(jié)合“五水共治”、“三改一拆”、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治以及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，有力推進(jìn)拆違控違、治水剿劣、礦山復(fù)綠、清潔田園等工作，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯提升，打造山清水秀的田園風(fēng)光。劃定生態(tài)保護(hù)空間和紅線，并將之作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，打造人與自然和諧共生發(fā)展的新格局。

（三）有利于產(chǎn)業(yè)振興

“騰空間、創(chuàng)資源”是全域土地綜合整治的關(guān)鍵落腳點(diǎn)，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)居集聚、耕地保護(hù)三項(xiàng)措施有機(jī)結(jié)合，對(duì)符合條件的農(nóng)村土地進(jìn)行全面開發(fā)、整理、復(fù)墾，探索推進(jìn)整村、整組農(nóng)房搬遷集聚，通過(guò)“化零為整”實(shí)現(xiàn)土地資源集約化利用、規(guī)模化流轉(zhuǎn)，結(jié)合墾造耕地、旱改水、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地質(zhì)量提升等工作，在為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給優(yōu)質(zhì)耕地資源的同時(shí)，有效破解建設(shè)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡難題，為二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件，進(jìn)一步促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，帶動(dòng)鄉(xiāng)村整體產(chǎn)業(yè)興旺。

二、平湖開展全域土地綜合整治現(xiàn)狀

2018年以來(lái)，平湖市圍繞“耕地得保護(hù)、生態(tài)得改善、發(fā)展得空間、百姓得實(shí)惠”目標(biāo)，加快開展全域土地綜合整治工作，啟動(dòng)了廣陳鎮(zhèn)龍萌村楊樹港、曹橋街道孔家堰和林埭鎮(zhèn)陳匠村三個(gè)全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，涉及項(xiàng)目面積3.8萬(wàn)畝，通過(guò)統(tǒng)籌推進(jìn)土地整治與優(yōu)化空間，實(shí)現(xiàn)新增耕地1071畝，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田3.79萬(wàn)畝，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)資金盈余2888萬(wàn)元，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收。

（一）潛力調(diào)查，摸清潛力資源家底

2018年，平湖市按照“全區(qū)域、全類型”要求，在全市范圍內(nèi)開展了一次資源潛力大調(diào)查。大調(diào)查以土地利用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合遙感影像、農(nóng)村宅基地和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作成果，統(tǒng)籌土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和村莊布點(diǎn)規(guī)劃，采取以內(nèi)業(yè)判讀為主、外業(yè)核實(shí)為輔的方式，以鎮(zhèn)街道為單元，全面調(diào)查了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾、宜耕土地后備資源開發(fā)、耕地質(zhì)量提升等全域土地綜合整治潛力資源的分布位置、面積等基礎(chǔ)信息，為平湖市全面推進(jìn)全域土地綜合整治提供了全面、詳實(shí)的最基礎(chǔ)資料。在具體土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施方案的編制中，該市還結(jié)合美麗鄉(xiāng)村、“三改一拆”、“五水共治”、村莊整治、“四好農(nóng)村路”、“一村萬(wàn)樹”、環(huán)境治理等全要素治理要素，通盤摸底調(diào)查，系統(tǒng)謀劃，全盤規(guī)劃實(shí)施。

（二）規(guī)劃引領(lǐng)，重構(gòu)用地保障體系

村土地利用規(guī)劃既是全域土地綜合整治的實(shí)施依據(jù)，也是以多規(guī)融合和全域土地綜合整治為思路，對(duì)“存量規(guī)劃、流量規(guī)劃和減量規(guī)劃”的全新探索，更是對(duì)流量為主與增量補(bǔ)充相結(jié)合的農(nóng)村建設(shè)用地保障體系的塑造。通過(guò)“減量、集聚、整合、提升”的全新規(guī)劃理念，該市實(shí)現(xiàn)村莊建設(shè)用地規(guī)模減量化，從而產(chǎn)生“流量用地指標(biāo)”，為優(yōu)化村域用地空間布局，同步實(shí)現(xiàn)耕地連片、村莊集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了更多空間。

（三）全力推進(jìn)，打造整治樣板示范

從2018年起，平湖市分別在廣陳鎮(zhèn)龍萌村楊樹港、曹橋街道孔家堰和林埭鎮(zhèn)陳匠村開展了三個(gè)全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目。在全域土地綜合整治過(guò)程中，選取村莊布局、社區(qū)服務(wù)等公共資源配置優(yōu)的地塊作為搬遷集聚點(diǎn)，全面改善搬遷群眾的居住環(huán)境和生活條件，做好民生文章；結(jié)合生態(tài)修復(fù)、五水共治、田園清潔、四好農(nóng)村路建設(shè)等工作，統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，大幅改善區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境，做好環(huán)境文章。

（四）制度供給，完善要素保障機(jī)制

自全域土地綜合整治推進(jìn)以來(lái)，該市立足于改革創(chuàng)新土地整治推進(jìn)模式、政策制度和推進(jìn)機(jī)制，強(qiáng)化要素保障。制定出臺(tái)了《平湖市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)平湖市全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程推進(jìn)方案的通知》和《平湖市人民政府辦公室關(guān)于實(shí)施全域土地綜合整治工程的意見》，以全域土地綜合整治為平臺(tái)，整合村莊整治資金、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和中低產(chǎn)田改造資金等涉農(nóng)資金，加強(qiáng)統(tǒng)籌使用，發(fā)揮綜合效益。加大對(duì)全域土地整治項(xiàng)目在用地空間、用地指標(biāo)上的傾斜支持力度。同時(shí)，進(jìn)一步完善全域土地綜合整治市級(jí)補(bǔ)助政策，根據(jù)項(xiàng)目的規(guī)模，在建設(shè)用地復(fù)墾、墾造耕地、旱地改水田、耕地質(zhì)量等級(jí)提升、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)基礎(chǔ)上建設(shè)用地復(fù)墾和墾造耕地享受三類的上浮獎(jiǎng)勵(lì)，有效調(diào)動(dòng)項(xiàng)目推進(jìn)的積極性。

三、存在的問題

一是統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制有待加強(qiáng)。該市有些鎮(zhèn)街道對(duì)其重要性認(rèn)識(shí)不夠、重視程度不夠，沒有把土地整治作為破解當(dāng)前土地要素制約的重點(diǎn)工作去抓，盤活資源力度不夠。全域土地綜合整治需市級(jí)相關(guān)部門和屬地黨委、政府按照條塊結(jié)合、各司其責(zé)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、分工合作，但實(shí)際上還有很大差距。從當(dāng)前項(xiàng)目推進(jìn)來(lái)看，前期項(xiàng)目排摸、篩選主要以屬地自然資源部門為主，項(xiàng)目實(shí)施主要以屬地鎮(zhèn)（街道）政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織為主，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、旅游、生態(tài)環(huán)境、水利、交通等其他職能部門參與主動(dòng)性較少，在相應(yīng)的考核約束機(jī)制的建立上也比較欠缺，不利于充實(shí)項(xiàng)目?jī)?nèi)容。

二是項(xiàng)目推進(jìn)重“造田”輕“用田”。全域整治項(xiàng)目的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃特別是對(duì)子項(xiàng)目的規(guī)劃謀劃還不夠細(xì)致、深入，項(xiàng)目區(qū)的發(fā)展方向以農(nóng)業(yè)為主，而當(dāng)前各鎮(zhèn)、村的農(nóng)業(yè)規(guī)劃發(fā)展還處于初級(jí)階段，各區(qū)域的功能分區(qū)對(duì)農(nóng)業(yè)的劃分比較籠統(tǒng)，糧油生產(chǎn)、現(xiàn)代等這些都是比較常規(guī)的、寬泛的說(shuō)法，長(zhǎng)遠(yuǎn)的、特色的、明確的功能定位和目標(biāo)體現(xiàn)并不明顯，全域整治更重于“造田”而輕于“用田”，容易造成項(xiàng)目建成后缺乏農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐而造成浪費(fèi)或產(chǎn)出效益低下的情況，而全域整治項(xiàng)目一旦脫離農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的支撐則很難做出精品、做出實(shí)效。

三是封閉資金運(yùn)作難度較大。資金問題是擺在全域土地整治項(xiàng)目實(shí)施中一道必須面對(duì)的問題。在去年實(shí)施樣板區(qū)項(xiàng)目過(guò)程中，該市探索引入社會(huì)資本、農(nóng)發(fā)行融資等多個(gè)方面去解決項(xiàng)目實(shí)施資金。從全域整治實(shí)施項(xiàng)目計(jì)劃資金平衡來(lái)看，可以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)封閉運(yùn)作的資金平衡，然而資金的投入問題從單個(gè)項(xiàng)目來(lái)看更多的是對(duì)預(yù)期土地要素的依賴，項(xiàng)目實(shí)施前期成本高、投入大、資金籌措難度大，后續(xù)是否能通過(guò)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出來(lái)平衡仍有很多困難。

四是公眾參與機(jī)制有待健全。要實(shí)施好全域土地綜合整治，必須充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。該市從全域土地綜合整治的設(shè)計(jì)、實(shí)施情況來(lái)看，雖然有一定的公眾參與，但主要還是“自上而下”政府主導(dǎo)的被動(dòng)參與，參與方式主要為政府召集的座談會(huì)及規(guī)劃設(shè)計(jì)單位的民意調(diào)查，公眾參與的廣泛性不夠、深度不夠，還有少部分群眾認(rèn)為土地整治是政府的事，與自己關(guān)系不大，缺少參與的主動(dòng)性和積極性。

四、下階段實(shí)踐探索的幾點(diǎn)思考

（一）提高思想認(rèn)識(shí)

進(jìn)一步在全市層面加強(qiáng)全域土地綜合整治工作利好政策的宣傳，提高全市上下對(duì)全域土地綜合整治工作的認(rèn)識(shí)度。在鎮(zhèn)級(jí)層面，以循序漸進(jìn)為導(dǎo)向，資源家底再摸清摸實(shí)，將項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃再做細(xì)做全，在每個(gè)鎮(zhèn)街道選擇有潛力、有意愿、有條件的村先行推進(jìn)，成熟一個(gè)、推進(jìn)一個(gè)，在保質(zhì)量、保實(shí)效的基礎(chǔ)上，以點(diǎn)帶面，有序推進(jìn)。解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，推進(jìn)全域土地綜合整治實(shí)施從“片面追求新增建設(shè)用地指標(biāo)”“大拆大建、建新不拆舊”等錯(cuò)誤傾向上轉(zhuǎn)變，真正為鄉(xiāng)村振興出實(shí)力、出助力。

▲平湖市龍萌村村莊面貌

（二）突出規(guī)劃引領(lǐng)

以國(guó)土空間規(guī)劃編制為指引，強(qiáng)化“多規(guī)融合”和規(guī)劃引領(lǐng)，做好整治區(qū)域內(nèi)的生態(tài)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃、村莊布點(diǎn)規(guī)劃、道路、水利專項(xiàng)規(guī)劃等各項(xiàng)規(guī)劃的銜接，以國(guó)家建立國(guó)土空間規(guī)劃體系的最新理念和政策要求，組織同步編制實(shí)用性的村莊規(guī)劃，按照“控制總量、優(yōu)化增量、盤活存量、釋放流量、實(shí)現(xiàn)減量”的要求，促進(jìn)土地資源要素流動(dòng)流通。立足實(shí)際，注重保留優(yōu)秀傳統(tǒng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)風(fēng)貌，以及積極的農(nóng)耕文化、民俗文化，形成具有地方特色的規(guī)劃發(fā)展形態(tài)。

（三）強(qiáng)化政策配套

根據(jù)全域土地綜合整治需求，進(jìn)一步整合涉農(nóng)工程項(xiàng)目，優(yōu)先將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境整治、農(nóng)業(yè)建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、交通水利設(shè)施等涉農(nóng)項(xiàng)目，安排在全域土地綜合整治的立項(xiàng)范圍內(nèi)，系統(tǒng)整合自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、交通、水利等相關(guān)部門資源，提高推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治資金和政策保障能力。

創(chuàng)新投入渠道，通過(guò)土地入股、節(jié)余指標(biāo)抵押融資等渠道，積極籌措資金；繼續(xù)探索多元投入機(jī)制，吸引社會(huì)資本投入；研究建立政府預(yù)支全域土地綜合整治專項(xiàng)資金模式，多渠道完善資金保障渠道。同時(shí)，調(diào)整用地計(jì)劃指標(biāo)分配機(jī)制，將全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施情況作為指標(biāo)分配的依據(jù)，以獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制撬動(dòng)全域土地綜合整治的實(shí)施。

（四）嘗試模式創(chuàng)新

整治項(xiàng)目不搞“千篇一律”，要“接地氣”，整治模式多樣化。比如對(duì)于老百姓搬遷意愿比較強(qiáng)烈的區(qū)域，探索“整村搬遷集聚型”；對(duì)于自然村落保留點(diǎn)以及老百姓搬遷意愿不高的區(qū)域，探索“改造提升型”；對(duì)于地類結(jié)構(gòu)多、基礎(chǔ)條件好的區(qū)域，探索“農(nóng)田整理型”；對(duì)于土地流轉(zhuǎn)率高、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)有基礎(chǔ)的區(qū)域，探索“產(chǎn)業(yè)融合型”，摸索一套形式多樣切實(shí)有效的整治模式。

（五）聚焦工作推進(jìn)

進(jìn)一步明確考核辦法，完善部門的項(xiàng)目參與考核機(jī)制，將部門協(xié)同作用落實(shí)到位；對(duì)鎮(zhèn)街道實(shí)行個(gè)性化考核，推動(dòng)責(zé)任分解、指導(dǎo)服務(wù)、督促檢查、績(jī)效評(píng)估等各項(xiàng)工作落地，形成務(wù)實(shí)的全域土地綜合整治工作體系，真正在工作機(jī)制上由“自然資源部門主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合”向“政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、鎮(zhèn)村主體、群眾參與”轉(zhuǎn)變。

堅(jiān)持群眾主體地位，凝聚群眾智慧，充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村的主體作用，尊重和保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收益權(quán)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性和主動(dòng)性，加快全域土地綜合整治工作順利推進(jìn)。