氣候變化全球治理的新發(fā)展
——國際航空業(yè)碳抵消與削減機(jī)制

劉勇，朱瑜

（1.浙江財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310018；2.中國計量大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，浙江 杭州 310018）

2016年10月，國際民航組織（International Civil Aviation Organization，以下簡稱ICAO）第39次全體成員國大會通過了有關(guān)市場導(dǎo)向措施應(yīng)對航空業(yè)溫室氣體排放的第39-3號決議[1]。該決議同意在顧及各國特殊情況及各自能力的前提下，建立一個 “國際航空業(yè)碳抵消與削減機(jī)制”（Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation，以下簡稱CORSIA），以實現(xiàn)從2020年起的 “碳中和增長目標(biāo)”（Carbon Neutral Growth Goal）。該機(jī)制適用于跨越國境的國際航班，并要求成員國參與抵消的航空公司提交或購買適格的排放單位（排放許可），用于抵消其在基準(zhǔn)年（2019—2020年）之基礎(chǔ)上任何新增的排放量。航空運輸由此成為第一個通過全球性市場導(dǎo)向措施來削減溫室氣體排放的行業(yè)，這必將極大地增加全球范圍內(nèi)對于碳排放許可與減排信用的市場需求，同時也將提高航空企業(yè)參與溫室氣體減排的積極性，并進(jìn)一步激發(fā)各國氣候變化政策的合作與協(xié)調(diào)。

對于全球合作應(yīng)對氣候變化的進(jìn)程來說，CORSIA機(jī)制的出臺是國際社會繼2015年《巴黎協(xié)定》后取得的又一個突破性成就，也是氣候變化國際公約之外的一個全球性碳減排機(jī)制。ICAO成員國大會的決議本身不具有法律強(qiáng)制性[2]，但此類決議通常會授權(quán)理事會起草并通過相關(guān)的執(zhí)行方案。這些獲得理事會批準(zhǔn)的執(zhí)行方案（被稱為“國際標(biāo)準(zhǔn)與建議措施”）將被納入《國際民用航空公約》（以下稱《芝加哥公約》）的附件中，并成為有一定法律約束力的規(guī)則體系。同時，上述決議還切實表達(dá)了國際社會試圖通過柔性機(jī)制（要求企業(yè)抵消實際排放量而非直接要求其實質(zhì)減排）來削減航空業(yè)溫室氣體排放的政治意愿，真實反映了各國在航空業(yè)溫室氣體減排問題上所能取得的最大限度的共識與妥協(xié)，同時也是在行業(yè)快速發(fā)展的背景下試圖穩(wěn)定和鎖止2020年后全球航空業(yè)排放量的適當(dāng)舉措。本文擬追溯CORSIA的產(chǎn)生背景，探明CORSIA的特點，并在此基礎(chǔ)上闡明CORSIA所面臨的挑戰(zhàn)與發(fā)展前景，以期為深入理解CORSIA機(jī)制以及中國參與航空業(yè)溫室氣體減排提供適當(dāng)?shù)闹橇χС帧?/p>

一、CORSIA的生成背景

（一）ICAO建立航空業(yè)溫室氣體減排機(jī)制的長期努力

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《框架公約》）《京都議定書》與《巴黎協(xié)定》共同構(gòu)建了全球應(yīng)對氣候變化的政治與法律進(jìn)程，削減溫室氣體的排放也隨之成為各締約國的重要任務(wù)之一。但是，鑒于國際民航業(yè)的特殊性，該行業(yè)的溫室氣體排放不受上述3個法律文件的約束，而是交由ICAO來管制。依據(jù)《京都議定書》第2條第2款的規(guī)定，締約國應(yīng)通過ICAO來作出努力，以謀求限制或減少航空業(yè)的溫室氣體排放?！毒┒甲h定書》是全球范圍內(nèi)第一個設(shè)立以國別為基礎(chǔ)（附件1國家）的強(qiáng)制性、可量化的減排目標(biāo)的法律文件。它之所以不適用于民航業(yè)的減排，是因為跨國航班的排放量難以歸責(zé)于某個特定的締約國，從而無法將航空業(yè)納入到附件1國家承擔(dān)的強(qiáng)制性減排義務(wù)中。當(dāng)時締約國曾經(jīng)討論過航空經(jīng)營者的國籍、乘客或所承運貨物的所有者的國籍、航班的出發(fā)地或目的地等可歸責(zé)的因素，但最終因無法取得一致意見而不得不放棄[3]。

作為建立ICAO的基礎(chǔ)性、組織性文件，《芝加哥公約》并沒有將氣候變化作為法律規(guī)制的核心議題之一，主要原因是該公約的首要目的是通過制定和實施國際統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或指南來確保國際民航業(yè)的安全與有序發(fā)展。不過，隨著國際社會日益重視環(huán)境問題以及國際民航業(yè)的快速發(fā)展，ICAO也以成員國大會決議的方式作出了適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)。2001年ICAO第35次成員國大會通過決議，首次提出應(yīng)為減少國際航空業(yè)排放對環(huán)境的影響制定相關(guān)的措施，并指示ICAO理事會起草執(zhí)行方案。2007年ICAO第36次成員國大會則率先提出了航空業(yè)溫室氣體減排的一攬子方案：一是技術(shù)創(chuàng)新，如使用燃油經(jīng)濟(jì)性更佳的發(fā)動機(jī)；二是提高機(jī)場與航班的運營效率，如盡量縮短航程的距離或避開航班擁堵的線路；三是使用零排放的生物燃料；四是采用市場導(dǎo)向型的措施。2010年第37次成員國大會明確指出，2020年后全球航空業(yè)的新增排放量應(yīng)努力維持不變，這就是所謂的“碳中和增長目標(biāo)”。該目標(biāo)為CORSIA機(jī)制的制定提供了一個重要的前提條件[4]。2013年ICAO第38次成員國大會則進(jìn)一步?jīng)Q定，由理事會起草一個全球性的市場導(dǎo)向措施方案并提交下次會議討論和決定。當(dāng)時ICAO理事會提出了3種可選的方案：一是強(qiáng)制性的碳抵消機(jī)制，即航空經(jīng)營者須購買合格的排放單位來抵消其在基準(zhǔn)線之上的實際排放量。該排放單位應(yīng)在航空業(yè)之外產(chǎn)生，并符合特定的資格要求以確保減排的有效性；二是強(qiáng)制性的碳抵消機(jī)制加上收費，即在要求航空經(jīng)營者承擔(dān)抵消義務(wù)之外還需按實際排放量向ICAO繳納相應(yīng)的費用（類似于碳稅）。該收費將用于促進(jìn)發(fā)展中國家的減排行動等特定用途；三是強(qiáng)制性的以“限額+交易”為基本特征的碳排放權(quán)交易機(jī)制。ICAO將確立每一航空經(jīng)營者在某一年度的排放上限（總量控制），并通過免費或有償?shù)姆绞较蚪?jīng)營者發(fā)放等同于該排放上限的配額。經(jīng)營者在每一履約期結(jié)束后提交與其實際排放量相當(dāng)?shù)呐欧排漕~。一旦經(jīng)營者的實際排放量超過其獲得的配額，則它需另行在市場上購買相應(yīng)數(shù)量的配額[5]。

盡管上述3種方案均具備技術(shù)上的可行性且同樣有助于實現(xiàn)2020年后的“碳中和增長目標(biāo)”，但是就ICAO的管理成本以及企業(yè)的減排負(fù)擔(dān)而言，碳抵消機(jī)制無疑是最佳的選擇。第3種方案（碳排放權(quán)交易機(jī)制）的實施成本最高。該機(jī)制的特點是管理者通過排放配額的數(shù)量控制與價格干預(yù)來引導(dǎo)企業(yè)采取減排行動。因此，管理者一是需要按特定的方法來確立每一經(jīng)營者應(yīng)獲得的配額數(shù)量，這不僅需要考慮到該經(jīng)營者以往年度的排放量（歷史排放法），而且還需要考慮到全球航空業(yè)的總體排放量以及增長幅度（行業(yè)基準(zhǔn)法）。此外，管理者還需長期關(guān)注和干預(yù)公開市場上配額的交易價格，因為價格過高或過低都會抑制企業(yè)減排的積極性和能力。況且，碳排放權(quán)交易機(jī)制致力于控排企業(yè)的總量削減，故經(jīng)營者為適應(yīng)碳排放權(quán)交易機(jī)制還需付出額外的成本。二是對于第2種方案（強(qiáng)制性的碳抵消機(jī)制加上收費），管理者面臨的最大困難就是很難確立一個適當(dāng)?shù)氖召M標(biāo)準(zhǔn)，而且額外收費會直接增加經(jīng)營者的減排負(fù)擔(dān)，從而遭遇企業(yè)的抵制，缺乏政治上的可行性。三是第1種方案（碳抵消機(jī)制）的實施成本最低，因為管理者不需要創(chuàng)造特定的排放配額或排放許可，而是由經(jīng)營者通過外部市場來購買。所以，管理者無須長期干預(yù)排放配額的總量以及市場價格。此外，管理者也無須建立成本高昂的交易登記系統(tǒng)以及監(jiān)測、報告、核查機(jī)制等碳市場所必需的基礎(chǔ)設(shè)施。這是ICAO最終放棄成本高昂、過于復(fù)雜的碳排放權(quán)交易機(jī)制而選擇更加靈活、簡便易行的碳抵消機(jī)制的重要原因之一。

（二）航空業(yè)減排的緊迫性與航空企業(yè)的認(rèn)可

相對于能源、化工、鋼鐵等排放大戶，航空業(yè)的溫室氣體排放具有以下特點：第一，排放量的增長速度非?？臁?017年的數(shù)據(jù)顯示，全球航空業(yè)的排放量達(dá)到8 590萬噸二氧化碳當(dāng)量，同比增長5.9%，相當(dāng)于當(dāng)年全球溫室氣體排放量的2%左右。盡管所占比例不高，但其增長速度十分驚人。據(jù)估算，按目前的增長速度，2020年全球航空業(yè)的排放量將比2005年增長70%；預(yù)計到2050年，航空業(yè)的排放量甚至將達(dá)到彼時全球溫室氣體總排放量的22%[6]。航空業(yè)排放量的快速增長主要源自近年來飛機(jī)數(shù)量、運輸量以及耗油量的持續(xù)提高。據(jù)預(yù)測，2040年全球航空業(yè)的耗油量將達(dá)到2010年的近4倍[7]。上述特征一方面要求航空業(yè)應(yīng)盡快采取有效的減排措施，至少應(yīng)延緩該排放量的增長速度，另一方面也說明在能耗量持續(xù)且快速增長、短期內(nèi)難達(dá)排放峰值的情況下航空業(yè)自身減排的壓力與困難比較大。第二，航空器的排放具有非常典型的跨國性特征，這是因為排放源是在不同的空域之間移動的，一個國際航班必然會對不同國家的大氣環(huán)境造成直接的負(fù)面影響。換言之，航空業(yè)溫室氣體排放的“溢出效應(yīng)”與“外部性影響”遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他行業(yè)，對全球大氣環(huán)境產(chǎn)生了更為廣泛的負(fù)面影響。第三，航空業(yè)的減排急需國際合作。鑒于跨國航班數(shù)量的快速增加，一國若只要求本國航空公司減排，那么減排效果就容易被外國航空公司在本國境內(nèi)的排放所抵消，最終本國的減排目標(biāo)也必將大打折扣，而且這也會損害同類企業(yè)之間的公平競爭。這也是為什么歐盟曾經(jīng)要求其成員國的航空公司以及在歐盟市場經(jīng)營有跨國航線的外國航空公司都必須參與其強(qiáng)制性碳排放交易體系的重要原因之一。

航空業(yè)減排的急迫性在行業(yè)（企業(yè)）層面獲得了廣泛的認(rèn)可。由240家航空公司組成的國際航空運輸協(xié)會（International Air Transport Association，以下簡稱IATA）也贊同采用碳抵消機(jī)制。2013年6月，IATA全體成員大會通過了一項名為“2020年后航空業(yè)碳中和增長（CNG2020）計劃的執(zhí)行”的決議。該決議所設(shè)定的減排目標(biāo)是2020年后國際航空業(yè)的新增排放量應(yīng)保持穩(wěn)定并逐步減少，并且2050年的排放量要比2005年下降50%。該決議明確主張采用全球強(qiáng)制性的CORSIA機(jī)制，并建議ICAO根據(jù)2018—2020年的平均排放量為全球航空業(yè)以及每一個航空公司設(shè)定每一履約期的排放基準(zhǔn)，同時為部分高速增長的航空公司以及新進(jìn)入航空業(yè)的經(jīng)營者提供特殊待遇。另外，該減排機(jī)制還應(yīng)盡可能消除市場扭曲，對同一航線的經(jīng)營者應(yīng)給予公平待遇。據(jù)IATA估算，通過CORSIA機(jī)制的運用，2021—2035年，全球航空業(yè)可減少26億噸二氧化碳的排放量[8]。

航空業(yè)的排放主要來自傳統(tǒng)化石燃料的消耗，因此提高燃油的使用效率或采用清潔能源是目前航空業(yè)減排行動的優(yōu)先選項，但也不能否認(rèn)CORSIA機(jī)制的重要地位。據(jù)學(xué)者研究，如果ICAO不結(jié)合采用市場導(dǎo)向措施，則單憑其他減排措施無法保證航空業(yè)實現(xiàn)2020年后的碳中和增長目標(biāo)。因為無論是提高燃油效率、使用耗油量更小的新發(fā)動機(jī)，還是使用生物燃料，都不可能“一蹴而就”并立即產(chǎn)生減排量[9]。從大氣環(huán)境治理的角度來說，由何人在何處實施減排并不重要，因為任何人在任何地點的減排行動都會對大氣環(huán)境起到改善的作用?；诖?，CORSIA機(jī)制是航空業(yè)最為快捷、簡便的減排行動。此外，CORSIA機(jī)制建立在“2020碳中和增長目標(biāo)”的基礎(chǔ)之上，相當(dāng)于為將來全球航空業(yè)的排放設(shè)置了一個總量控制目標(biāo)。不過，這個目標(biāo)是彈性的，在總量控制目標(biāo)之上的排放量仍可以通過購買排放單位來予以抵消。CORSIA機(jī)制一方面能夠通過經(jīng)濟(jì)手段來激勵航空企業(yè)采用各種真實的減排措施，以盡可能減少企業(yè)的成本支出；另一方面又為航空企業(yè)的排放增長留下了適當(dāng)?shù)目臻g。這種兼具約束性與靈活性的減排政策也更易為企業(yè)所接受。

（三）歐盟對航空業(yè)減排的積極推動與單邊威脅

歐盟是全球范圍內(nèi)最早通過市場導(dǎo)向措施來削減航空業(yè)溫室氣體排放的經(jīng)濟(jì)體。它通過強(qiáng)制要求外國航空公司參與其碳排放交易體系向ICAO的成員國施加了壓力和單邊威脅，并根據(jù)ICAO的談判進(jìn)展以及國際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，靈活調(diào)整自己的決策，可謂是ICAO制定CORSIA減排方案的重要推手。

依據(jù)第2003/87號指令，歐盟于2005年率先在全球范圍內(nèi)構(gòu)建第一個通過市場導(dǎo)向措施來激勵企業(yè)減排的跨國性、強(qiáng)制性碳排放交易體系，該指令由此成為歐盟碳排放交易的基礎(chǔ)性規(guī)定。之后，由于ICAO遲遲沒有就航空業(yè)的減排達(dá)成有約束力的法律文件或可執(zhí)行的決議，基于維護(hù)航空業(yè)經(jīng)營者之公平競爭以及削減排放量的雙重考慮，歐洲議會與理事會于2008年11月19日批準(zhǔn)了第2008/101號指令，該指令通過修改碳排放交易的基礎(chǔ)性規(guī)定即第2003/87號指令，將航空業(yè)納入已經(jīng)于2005年1月1日啟動的碳排放交易體系。修改后的第2003/87號指令要求，自2012年1月1日起，所有在歐盟境內(nèi)機(jī)場起降的商業(yè)性客貨運輸?shù)慕?jīng)營者（包括外國航空公司）都要參加碳排放交易，只有軍用、警用、醫(yī)療等非商業(yè)用途的飛機(jī)才可得以豁免。受管制的范圍是航空器從歐盟境內(nèi)機(jī)場到境外機(jī)場之間所有的溫室氣體排放量。例如，一架飛機(jī)從中國上海飛往法國巴黎，這段行程中所有的排放（包括在公海上空）都須受到管制。

不過，歐盟也為上述針對外國航空公司的單邊性管制措施留有余地，即在特定條件下可不予適用。第2003/87號指令第25a條明確指出，歐盟及其成員國將繼續(xù)致力于達(dá)成一個有關(guān)航空業(yè)減排的全球性協(xié)議。一旦國際社會成功簽署該協(xié)議，那么歐盟委員會將考慮是否有必要修改本指令中適用于航空業(yè)的規(guī)定。從第25a條的規(guī)定來看，歐盟要求外國航空公司參與其碳排放交易體系的根本目的是迫使該公司的母國也應(yīng)采取相似的航空減排措施，或者引誘其母國與歐盟達(dá)成減排的合作協(xié)議，而最佳的結(jié)果無疑是由ICAO成員國達(dá)成一個全球性的航空業(yè)減排協(xié)議。由于上述航空減排指令受到了中、美、俄等航空大國的強(qiáng)烈指責(zé)、抨擊與抵制，同時也為持續(xù)推進(jìn)ICAO的航空業(yè)減排談判，歐盟對該指令的實施采取了靈活的態(tài)度，分兩次暫時豁免了外國航空公司所經(jīng)營的進(jìn)出歐盟的跨國航班的減排義務(wù)[10]。

兩次“暫停實施”為ICAO的減排談判以及CORSIA的最終達(dá)成營造了比較良好的政治氛圍。但是，“暫停實施”并不等于“永久免除”，因為依據(jù)歐盟第421/2014號條例的規(guī)定，如果2016年ICAO全體成員國大會沒有達(dá)成航空減排的決議，那么歐盟仍可能自2017年1月1日開始，將碳排放交易制度恢復(fù)適用于來自或飛往歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)之外國家的跨國航班。因此，兩次“暫停實施”始終沒有停止對經(jīng)營歐盟航線的外國航空公司的單邊威脅，這種“胡蘿卜加大棒”的策略一定程度上推動了CORSIA機(jī)制的出臺。

二、CORSIA的特點及其評價

按照2016年締約方大會的要求，ICAO理事會于2017年起草了CORSIA的執(zhí)行方案（CORSIA Package），并公開征求社會公眾意見[11]。其中，部分內(nèi)容已經(jīng)在2018年6月召開的ICAO理事會會議上獲得了通過[12]。根據(jù)ICAO第39-3號決議以及CORSIA執(zhí)行方案，下文對CORSIA的特點進(jìn)行歸納與評價。

（一）適用范圍有限的碳中和機(jī)制

CORSIA僅適用于成員國從事跨國航線的經(jīng)營者在2020年后的新增排放量（而非其全部排放量）。該機(jī)制的根本目的是實現(xiàn)ICAO與IATA所一致認(rèn)可的航空業(yè)2020年后的“碳中和增長目標(biāo)”。詳言之，一方面，ICAO允許2020年后全球航空業(yè)的溫室氣體排放量仍維持增長的態(tài)勢，避免減排任務(wù)對航空業(yè)的正常發(fā)展造成過度的負(fù)面影響；另一方面，2020年后航空業(yè)在基準(zhǔn)年之上的新增排放量需要由航空經(jīng)營者購買和提交相應(yīng)數(shù)量的排放單位來抵消和“中和”，相當(dāng)于是通過新增排放量的抵消來“鎖止”航空業(yè)的溫室氣體排放，從而為全球削減溫室氣體的行動作出相應(yīng)的貢獻(xiàn)。所以，CORSIA機(jī)制的適用范圍比較有限且具有天然的妥協(xié)性，因為它并不直接控制經(jīng)營者在某一年度的全部排放量，也不強(qiáng)制要求經(jīng)營者逐年減少其實際排放量，而只是間接地控制經(jīng)營者在2020年后的新增排放量，要求經(jīng)營者為該排放支付相應(yīng)的代價，并通過這一間接手段來促使經(jīng)營者采用技術(shù)創(chuàng)新等實質(zhì)性減排手段。

CORSIA機(jī)制的有限適用范圍還體現(xiàn)在，它僅約束在參與該機(jī)制的ICAO不同成員國的機(jī)場之間運營的跨國航班。據(jù)此，兩類航班不在CORSIA機(jī)制的規(guī)制范圍內(nèi)：第一，如果某一跨國航班的起飛或/和降落機(jī)場所在國尚未參與CORSIA機(jī)制，那么此航班的排放就不受CORSIA的約束。這一規(guī)定的主要目的是應(yīng)盡可能地減少CORSIA機(jī)制對國際航空市場公平競爭的扭曲，確保相同國際航線的經(jīng)營者獲得平等的待遇和受到相同的管制[13]；第二，成員國的國內(nèi)航班不受CORSIA的管制，由成員國自主決定采取適當(dāng)?shù)臏p排措施，包括成員國可將國內(nèi)航空業(yè)排放的削減目標(biāo)納入《巴黎協(xié)定》下國家自主決定貢獻(xiàn)的范圍。這一選擇顯然顧及了航空業(yè)排放的特殊性。據(jù)悉，在航空業(yè)的經(jīng)營活動中，約有62%的溫室氣體排放量發(fā)生于各國領(lǐng)土之外的國際空域[14]。所以，對跨國航班進(jìn)行規(guī)制應(yīng)是全球航空業(yè)減排的工作重點。

另外，為提高政治可行性與降低管理成本，同時體現(xiàn)氣候變化治理中的 “共同而有區(qū)別責(zé)任原則”，ICAO免除了部分成員國與部分航空經(jīng)營者的抵消與削減義務(wù)。首先，CORSIA不適用于最不發(fā)達(dá)國家、小島國與內(nèi)陸發(fā)展中國家（Landlocked Developing Countries）的航空業(yè)，除非它們自愿參加抵消。其次，歷史年度的平均排放量小于1萬噸二氧化碳的航空公司以及從事人道救援、醫(yī)療以及滅火等公務(wù)的航空器等也可獲得豁免，新進(jìn)入航空業(yè)的經(jīng)營者在3年內(nèi)也可免除抵消義務(wù)。不過，無抵消義務(wù)的航空公司仍有向所在國政府報告排放數(shù)據(jù)的義務(wù)。

（二）分階段實施的碳抵消機(jī)制

為盡可能減少碳抵消義務(wù)給航空公司帶來的負(fù)擔(dān)，同時顧及各國航空業(yè)不同的減排能力，CORSIA將分階段實施：2021—2023年為試驗期，由各國自愿選擇參加。截至2018年11月9日，共有76個國家（代表75.96%的國際航空活動）明確表示自愿承擔(dān)試驗期的抵消義務(wù)[15]；2024—2026年為第一交易期，參與國包括試驗期內(nèi)參與抵消的國家以及在這一交易期內(nèi)其他自愿參加的國家，發(fā)達(dá)國家應(yīng)帶頭參與；2027—2035年為第二交易期，所有在2018年的航空活動超過國際航空活動（International Aviation Activities）的0.5%的國家都必須參與抵消機(jī)制。該航空活動以收入/噸公里（RTK-Revenue Tonne-Kilometer）為計量單位，因此“國際航空活動”實際上反映了一國的航空營收數(shù)據(jù)以及其在全球航空業(yè)的市場份額。按2014年國際航空活動的數(shù)據(jù)，中國、美國、英國、法國、俄羅斯等36個航空大國最遲2027年須參與CORSIA[16]。在試驗期開始前，即從2019年1月1日起，經(jīng)營有國際航線且年度排放量大于1萬噸二氧化碳的公司均須監(jiān)測并報告其溫室氣體排放的數(shù)據(jù)（即2019—2020年的年度平均排放量），以確定其承擔(dān)抵消義務(wù)的基數(shù)。

從2021年起，CORSIA機(jī)制的實施從完全自愿逐步過渡到部分自愿與部分強(qiáng)制，并最終進(jìn)入完全強(qiáng)制階段。這種分階段實施的做法有助于減少CORSIA給全球航空業(yè)帶來的負(fù)擔(dān)，同時也能顧及中國等發(fā)展中國家的航空排放目前尚在高速增長、排放峰值尚未到來的客觀情況，為這些國家的航空經(jīng)營者提供了在一定期限內(nèi)繼續(xù)增加排放量的空間，同時也為經(jīng)營者采取技術(shù)創(chuàng)新、提高運營效率等實質(zhì)性減排措施贏得了適當(dāng)?shù)臅r間。另外，分階段實施也有助于ICAO及時評估CORSIA的減排作用并進(jìn)行必要的修正或完善。

（三）“先松后緊”的抵消義務(wù)

成員國應(yīng)依據(jù)其所管轄的航空公司提交的排放數(shù)據(jù)來核算后者應(yīng)承擔(dān)的年度抵消義務(wù)。該抵消義務(wù)的確定取決于以下因素：受管制的國際航班的實際排放量；特定年度航空業(yè)排放量的總體增長系數(shù)；特定年度航空器經(jīng)營者的排放量的增長系數(shù)；行業(yè)系數(shù)與個體系數(shù)。具體公式如下：某一航空經(jīng)營者的抵消義務(wù)=（行業(yè)系數(shù)×該經(jīng)營者受管制的國際航班在某一年度的實際排放量×該年度的行業(yè)增長系數(shù)）+（個體系數(shù)×該經(jīng)營者受管制的國際航班在某一年度的實際排放量×該年度的經(jīng)營者增長系數(shù)）。

上述行業(yè)系數(shù)與個體系數(shù)將進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。2021—2029年，行業(yè)系數(shù)為100%，個體系數(shù)為0%；2030—2032年，行業(yè)系數(shù)不超過80%，而個體系數(shù)至少為20%；2033—2035年，行業(yè)系數(shù)不超過30%，而個體系數(shù)至少為70%。2030年后的兩個系數(shù)由2028年召開的ICAO成員國大會來決定。

由此可見，抵消義務(wù)相當(dāng)于是ICAO為航空經(jīng)營者設(shè)定了一個可量化的減排目標(biāo)。這一目標(biāo)以2019年與2020年受管制的國際航班的平均排放量為基數(shù)，同時顧及特定年度的航空經(jīng)營者與全球航空業(yè)之實際排放的增長幅度，再通過行業(yè)系數(shù)與個體系數(shù)進(jìn)行動態(tài)的調(diào)整。兩個系數(shù)的設(shè)定則體現(xiàn)了CORSIA機(jī)制的約束力“先松后緊”的指導(dǎo)思想，因為2021—2029年經(jīng)營者只需要按照全球航空業(yè)實際排放的平均增長量來履行抵消義務(wù)，而之后經(jīng)營者自身的增長量在抵消義務(wù)中所占比重逐步增加，最終提高至不少于70%，甚至將來有可能進(jìn)一步提高至100%。這充分體現(xiàn)了環(huán)境治理政策中常用的“污染者付費原則”，經(jīng)營者須為其每1噸二氧化碳的排放量支出相應(yīng)的成本，從而激勵其采取實質(zhì)性的減排措施。

（四）“成員國驅(qū)動型”的執(zhí)行機(jī)制

碳稅、碳排放權(quán)貿(mào)易等市場導(dǎo)向型溫室氣體減排措施均對排放數(shù)據(jù)提出了嚴(yán)格的要求。CORSIA機(jī)制的有效實施與減排效果也有賴于航空企業(yè)排放數(shù)據(jù)的可靠性、準(zhǔn)確性與真實性：第一，在CORSIA的準(zhǔn)備階段，自2019年1月1日起，航空公司須監(jiān)控、記錄其國際航班的排放量并向所屬國政府上報該數(shù)據(jù)。該數(shù)據(jù)是確定2020年后該經(jīng)營者之抵消義務(wù)的必要條件，也是經(jīng)營者新增排放量的比較基準(zhǔn)；第二，在CORSIA的實施階段，航空公司須提交其國際航班的年度實際排放量，并結(jié)合其基準(zhǔn)年的排放數(shù)量來折算其在該年度應(yīng)抵消的新增排放量和應(yīng)提交的排放單位。簡言之，只有當(dāng)經(jīng)營者提交了真實可靠的歷史排放數(shù)據(jù)以及2020年后的新增排放數(shù)據(jù)，CORSIA才能有效地實現(xiàn)碳中和增長目標(biāo)。ICAO并沒有試圖建立一個權(quán)威的管理機(jī)構(gòu)來監(jiān)控與核實航空企業(yè)的排放數(shù)據(jù)。從CORSIA執(zhí)行方案的文本來看，航空公司抵消義務(wù)的核算、實際排放量的核實、糾錯與報告等均由各成員國來完成。這說明CORSIA的執(zhí)行情況最終還是要取決于各航空公司所在國的自主行動。因此，CORSIA采用了一種“成員國驅(qū)動型”的執(zhí)行模式。

例如，CORSIA的核心內(nèi)容之一是對航空企業(yè)的實際排放量進(jìn)行監(jiān)測、報告與核查。按執(zhí)行方案的要求，航空業(yè)的經(jīng)營者必須按照兩種方法來監(jiān)測與記錄其國際航班的排放量：方法之一是按照航班的耗油量來折算排放量；方法之二是按照飛機(jī)的類型、航程的距離、飛行時間等因素來估算排放量。之后，經(jīng)營者應(yīng)按照排放監(jiān)測方案在規(guī)定的時間內(nèi)向所屬國報告該數(shù)據(jù)。該數(shù)據(jù)經(jīng)由獨立第三方機(jī)構(gòu)核查后再交給所屬國政府，并由后者進(jìn)行核實，必要時后者還可與國際航班涉及的其他成員國進(jìn)行數(shù)據(jù)與信息的分享。核實后的報告由所屬國政府提交給ICAO。

綜上，盡管同屬全球氣候變化治理的重要組成部分，但CORSIA采用了有別于《框架公約》《京都議定書》與《巴黎協(xié)定》“以國家為中心”的規(guī)制模式，而是將航空企業(yè)作為減排義務(wù)的承擔(dān)主體，但也沒有完全忽視航空企業(yè)所在國的“身份”。CORSIA相當(dāng)于是為2020年后成員國的每一適格航空企業(yè)設(shè)定了一個動態(tài)的總量控制目標(biāo)（一旦超出基準(zhǔn)線即須承擔(dān)抵消義務(wù)），從而完美地規(guī)避了國際空域中的溫室氣體排放難以歸責(zé)于某一個國家的難題，同時也能充分體現(xiàn)《芝加哥公約》所確立的非歧視與平等原則，盡可能減少其對航空運輸市場公平競爭的扭曲。不過，CORSIA同時又適當(dāng)考慮了航空經(jīng)營者所在國的身份，把一部分航空排放量小的國家排除在調(diào)整范圍之外，這是對部分發(fā)展中國家所長期堅持的“共同而有區(qū)別責(zé)任原則”的必要回應(yīng)。因此，CORSIA是國際社會削減溫室氣體行動的一次新嘗試和新突破，因為它構(gòu)建了全球范圍內(nèi)首個以企業(yè)為最終主體的多邊減排機(jī)制，突破了《框架公約》《京都議定書》與《巴黎協(xié)定》以國家為邊界的規(guī)制困境。這一新突破受到了以IATA為代表的全球航空企業(yè)的普遍認(rèn)可，從而為國際航空運輸?shù)臏厥覛怏w減排行動奠定了重要的基礎(chǔ)。

此外，CORSIA充分考慮到當(dāng)前航空業(yè)仍處于快速增長階段這一客觀事實，它并沒有要求航空企業(yè)應(yīng)削減2020年后的全部排放量，而只是以部分航空經(jīng)營者2020年后的新增排放量作為管制對象，以柔性的“碳中和”與“碳抵消”為切入點，并通過分階段實施與“先松后緊”的實施模式，希冀“碳抵消”這一補(bǔ)充性減排措施能促使航空企業(yè)采用技術(shù)創(chuàng)新、管理升級等實質(zhì)性減排行動，以最終實現(xiàn)剛性的“碳削減”目標(biāo)。這一選擇最大限度地消解了航空業(yè)減排所遇到的政治阻力，同時也能最大程度地降低ICAO的管理成本和實施難度。總之，CORSIA是ICAO在盡力平衡政治可行性與減排有效性之基礎(chǔ)上取得的適當(dāng)結(jié)果。

三、挑戰(zhàn)與應(yīng)對：CORSIA的發(fā)展前景分析

2018年6月召開的ICAO理事會會議通過了CORSIA的部分執(zhí)行方案，并將之納入《芝加哥公約》的附件16（環(huán)境保護(hù)）。此部分內(nèi)容于2019年1月1日起生效[17]。不過，上述方案的內(nèi)容比較有限，主要涉及監(jiān)測、報告與核查機(jī)制以及履約登記系統(tǒng)的建設(shè)等程序性事項。ICAO成員國尚在可用于抵消的合格排放單位等重大問題上存在不同意見，還需理事會成員進(jìn)一步的談判和協(xié)商。此外，如何化解CORSIA對既有航空減排措施帶來的沖擊以及如何在《芝加哥公約》的框架下確保CORSIA的有效實施，都有待ICAO成員國進(jìn)行謹(jǐn)慎的思考和應(yīng)對。基于這些挑戰(zhàn)，下文對CORSIA的發(fā)展前景進(jìn)行一定的預(yù)測并提出應(yīng)對方案。

（一）合格排放單位的資格要求將成為CORSIA面臨的主要困難

CORSIA的核心要求之一是受到管制的航空公司應(yīng)根據(jù)其在2019—2020年基數(shù)之上的新增實際排放量提交相應(yīng)的合格排放單位（Eligible Emissions Units），以實現(xiàn)2020年后的碳中和增長目標(biāo)。合格排放單位代表了持有者可向大氣環(huán)境排放一定數(shù)量溫室氣體的權(quán)利，這種權(quán)利來自于政府或有權(quán)機(jī)關(guān)的認(rèn)定。從廣義上講，可用于抵消的減排單位可來自兩種途徑：一是政府基于國內(nèi)碳排放交易體系的需要而向控排單位發(fā)放的排放配額，如企業(yè)在歐盟、中國等碳市場免費或有償獲得的配額；二是政府或特定機(jī)構(gòu)基于特定減排項目而發(fā)放的排放許可或減排信用，如基于清潔發(fā)展機(jī)制（Carbon Development Mechanism，以下簡稱CDM）項目而獲得聯(lián)合國認(rèn)證的核證減排量（Certified Emission Reduction，以下簡稱CER）、中國主管部門對于自愿減排項目發(fā)放的中國核證減排量（Chinese Certified Emission Reduction，以下簡稱CCER）。常見的減排項目有風(fēng)電、水電、垃圾焚燒發(fā)電、沼氣回收、林業(yè)碳匯等。CORSIA執(zhí)行方案的建議稿采用了第二種標(biāo)準(zhǔn)，即要求航空公司使用基于項目而產(chǎn)生的減排信用（排放單位）來履行其抵消義務(wù)[18]。因此，ICAO框架下的排放單位是一種獲得政府或特定機(jī)構(gòu)認(rèn)證的排放許可或減排信用，表明持有者通過項目建設(shè)減少了一定數(shù)量的溫室氣體的排放。這種排放單位具有經(jīng)濟(jì)屬性，可在特定的范圍進(jìn)行流通和轉(zhuǎn)讓。一旦航空公司在市場上購買并向政府提交了相應(yīng)數(shù)量的排放單位，則它在上一年度的實際排放量就具有了合規(guī)性，或者說它已經(jīng)通過“投資減排項目”而履行了特定的減排義務(wù)，從而抵消了其實際排放量。

合格排放單位的資格在一定程度上決定了各航空公司所承擔(dān)的減排成本以及CORSIA機(jī)制的減排效果：資格要求過于嚴(yán)格，則合格排放單位的可供應(yīng)數(shù)量必將十分有限，造成國際市場價格高企，使航空業(yè)難以負(fù)擔(dān)CORSIA所帶來的成本上升，不過這會極大地促使航空經(jīng)營者采取實質(zhì)性減排措施以減少其抵消義務(wù)；資格要求過于寬松，則合格排放單位必將大量涌入國際市場，導(dǎo)致市場價格低迷，無法通過經(jīng)濟(jì)手段來刺激航空業(yè)采取實質(zhì)性減排措施，因為經(jīng)營者只需通過低價購買并提交排放單位即可完成減排義務(wù)。這對于抑制航空業(yè)排放的快速增長必然是不利的。所以，在確立合格排放單位的資格要求時，ICAO需要謹(jǐn)慎地平衡航空經(jīng)營者的抵消成本與CORSIA機(jī)制的減排效果之間的關(guān)系。

對于可用于抵消的合格排放單位的資格問題，ICAO理事會的建議草案提出了一些基本要求，例如產(chǎn)生排放單位的減排項目必須具有額外性，即碳抵消信用（Carbon Offset Credits）代表了法定義務(wù)之外的碳排放削減量，同時該減排量在照常情景（Business-as-usual Scenario）下不會發(fā)生；減排項目必須擁有現(xiàn)實的和可靠的基準(zhǔn)線；碳抵消信用必須可量化、可監(jiān)測、報告與核查；減排量的核算必須由獨立第三方機(jī)構(gòu)來完成等。上述要求并沒有提及排放單位的來源（減排項目的性質(zhì)）、產(chǎn)生時間、認(rèn)定機(jī)構(gòu)與程序等關(guān)鍵要素。目前，ICAO成員國對于可抵消的合格排放單位的資格要求仍有不同意見，這也影響了部分國家參與CORSIA試驗期的積極性。例如，中國與巴西對ICAO第39-3號決議中有關(guān)資格要求的第21條與第23條提出了保留。兩國堅持認(rèn)為，ICAO應(yīng)自動接納聯(lián)合國框架下基于CDM項目而產(chǎn)生的減排信用，也就是說無須對CDM項下的CER進(jìn)行額外的審查。目前市場上約60%的CER由中、巴兩國的投資者擁有[19]。歐盟則提出了不同的意見，主張CDM項下的CER須重新由獨立第三方進(jìn)行審核，以確保其符合CORSIA下的資格要求，且只有2016年12月31日后開始運營的項目產(chǎn)生的排放單位才可用于抵消，以保證該排放單位代表了ICAO通過CORSIA決議后才產(chǎn)生的實際減排量，進(jìn)而實現(xiàn)CORSIA對全球溫室氣體減排的貢獻(xiàn)[20]。

CDM項目對溫室氣體減排的實際貢獻(xiàn)正在遭受廣泛的質(zhì)疑，其主要原因是項目的額外性不足，且CER的供應(yīng)量過多。例如，不少政府對風(fēng)力發(fā)電、水力發(fā)電、垃圾焚燒發(fā)電等清潔能源項目提供了大量的補(bǔ)貼，因此即使沒有CDM項目的經(jīng)濟(jì)激勵，投資者在照常情景下也會進(jìn)入此領(lǐng)域。據(jù)學(xué)者估算，目前85%的CDM項目和73%的CER都缺乏額外性，不能證明其在照常情景之外產(chǎn)生了實際的減排量[21]。另外，德國“新氣候研究所”（New Climate Institute）公布的一份報告顯示，自2012年起，CDM項目產(chǎn)生的CER就處于嚴(yán)重供大于求的狀況，導(dǎo)致其市場價格長期低于1歐元/噸，不能對購買者的實際減排行動提供足夠的經(jīng)濟(jì)壓力。就數(shù)量而言，2013—2020年注冊的CDM項目所產(chǎn)生的CER足以滿足2035年之前航空業(yè)對排放單位的需求。所以，如果不限制CER的使用，CORSIA不會對全球溫室氣體的實際減排產(chǎn)生額外的貢獻(xiàn)[22]。

此外，由于在排放單位的資格問題上難以取得共識且擔(dān)憂航空企業(yè)的抵消成本過高，迄今為止，中國、巴西、俄羅斯等國仍拒絕自愿參與CORSIA 2021—2023年試驗期的碳抵消行動。中國歷來主張ICAO的市場導(dǎo)向減排機(jī)制應(yīng)與《框架公約》《巴黎協(xié)定》實現(xiàn)對接，在后兩者框架下產(chǎn)生的排放單位或減排信用可直接用于履行航空業(yè)的減排義務(wù)，同時“共同而有區(qū)別責(zé)任原則”以及“各自能力原則”也應(yīng)得到遵守，因為這會對發(fā)展中國家的航空業(yè)起到重要的緩沖與保護(hù)作用[23]。據(jù)中國民航總局公布的數(shù)據(jù)，2017年全行業(yè)完成運輸總周轉(zhuǎn)量1 083.08億噸公里，比上一年增長12.6%；全行業(yè)完成旅客周轉(zhuǎn)量9 513.04億人公里，比上一年增長13.5%。2017年，中國民航噸公里油耗為0.293千克，較2005年（行業(yè)節(jié)能減排目標(biāo)基準(zhǔn)年）下降13.82%；機(jī)場每客能耗較“十二五”末（2013—2015年）均值下降約22%[24]。這說明中國民航業(yè)的單位產(chǎn)品的能耗在逐步下降的同時，排放總量卻在持續(xù)上升，由此導(dǎo)致2020年后民航業(yè)自身減排的空間十分有限，需要通過購買大量的外部減排信用來抵消實際排放量。據(jù)學(xué)者估算，至2035年中國航空公司的碳抵消總成本可能會高達(dá)210億元人民幣[25]。

本文以為，ICAO不能忽視中國等發(fā)展中國家的航空業(yè)尚處于快速發(fā)展、排放峰值遠(yuǎn)未到來的階段。盡管CDM項目的額外性與減排效果存在一定的積弊，但如果因減排成本過高而導(dǎo)致中國、巴西、俄羅斯等航空大國不能盡快參與CORSIA機(jī)制，那么這對全球氣候變化治理來說必將是一個嚴(yán)重的損失?；诖?，ICAO可以按照“先易后難”的原則，先對排放單位的資格進(jìn)行比較寬松的規(guī)定，如全盤接受2016年12月31日后產(chǎn)生的CER，再輔以適當(dāng)?shù)膭討B(tài)調(diào)整機(jī)制，由ICAO理事會定期對CORSIA的減排效果以及CORSIA對航空經(jīng)營者、成員國和全球航空業(yè)的影響進(jìn)行評估，必要時建議ICAO全體成員國大會修改上述資格要求?；蛘呓ⅰ皟r格觸發(fā)機(jī)制”，一旦排放單位的市場平均價格長期低于一定的標(biāo)準(zhǔn)值，則理事會應(yīng)提出修正的建議。

（二）成員國需協(xié)調(diào)CORSIA與既有的航空業(yè)碳減排機(jī)制之間的沖突

在ICAO決定建立CORSIA機(jī)制之前，歐盟成員國、中國等已經(jīng)啟動了適用于航空業(yè)的強(qiáng)制性碳排放交易體系。據(jù)此，歷史年度排放量達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的航空公司必須每年向政府提交與其實際排放量相等的排放配額，否則將被處以罰金甚至被剝奪經(jīng)營權(quán)。但是，ICAO第39-3號決議以及CORSIA執(zhí)行方案均未提及如何與成員國現(xiàn)有的航空業(yè)碳減排機(jī)制實現(xiàn)有效的銜接。例如，CORSIA是否應(yīng)全面取代成員國現(xiàn)有的航空業(yè)排放權(quán)交易機(jī)制？相對來說，CORSIA對航空業(yè)溫室氣體排放的約束力度要小于碳排放交易體制，因為前者并沒為經(jīng)營者設(shè)置一個剛性的絕對減排目標(biāo)，而是允許其繼續(xù)增加排放量，條件是經(jīng)營者用適格的排放單位來抵消其實際增長的排放。因此，受到管制的排放量僅限于經(jīng)營者在基準(zhǔn)年之上的新增排放；后者則為每一個受管制的經(jīng)營者設(shè)置了每一年度剛性的絕對排放上限（總量控制目標(biāo)），該上限還將逐年降低。因此，受到管制的范圍涵蓋了經(jīng)營者每一年度的所有實際排放量。鑒于兩者的管制力度、政策目標(biāo)以及實施機(jī)制等存在較大的差異，一旦兩者的關(guān)系沒有理順，那么這將會給部分航空企業(yè)帶來“雙重負(fù)擔(dān)”的隱患，或者引發(fā)CORSIA導(dǎo)致航空業(yè)不公平競爭與市場扭曲的非議。

根據(jù)國家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于切實做好全國碳排放權(quán)交易市場啟動重點工作的通知》，全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場將涵蓋航空業(yè)（包括客貨運輸及機(jī)場），航空領(lǐng)域的溫室氣體控排企業(yè)為2013—2015年中任意一年綜合能源消費總量達(dá)到1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上（約為2.6噸二氧化碳當(dāng)量）的法人單位。在這之前，2012年上海市已經(jīng)率先將年均排放量超過1萬噸二氧化碳當(dāng)量的虹橋機(jī)場、浦東機(jī)場、東方航空、上海航空、春秋航空等經(jīng)營者納入地方性碳排放交易試點的管制范圍內(nèi)。那么，一旦將來東方航空等參與CORSIA機(jī)制，這將意味著部分中國企業(yè)的國內(nèi)航班與國際航班的排放量均受到管制，從而帶來雙重負(fù)擔(dān)的問題，影響中國經(jīng)營者的市場競爭力。同時，經(jīng)營者的國內(nèi)航班與國際航班的排放量受到了不同標(biāo)準(zhǔn)的管制，這又會導(dǎo)致航空市場的扭曲與不公平競爭。理論上，不同的航空經(jīng)營者向大氣排放的每一噸二氧化碳均會產(chǎn)生相同的負(fù)面作用，故應(yīng)承擔(dān)相同的減排義務(wù)或支付相同的費用，以補(bǔ)償其生產(chǎn)經(jīng)營活動產(chǎn)生的外部性影響。但是，僅僅因為某些經(jīng)營者主營國內(nèi)航班，而另一些經(jīng)營者主營國際航班，兩類企業(yè)卻承擔(dān)了不同標(biāo)準(zhǔn)的減排義務(wù)與成本支出。

上述問題同樣存在于歐盟航空業(yè)。根據(jù)歐盟第2017/2392號條例，自2013年1月1日起至2023年12月31日，航空業(yè)的強(qiáng)制性減排指令僅適用于歐盟內(nèi)部經(jīng)營的航班（包括跨國航線），即只有同時在歐盟境內(nèi)機(jī)場起飛與降落的航班才需要參與碳排放交易體系，在歐盟境外機(jī)場起飛并在歐盟境內(nèi)機(jī)場降落或者在歐盟境內(nèi)機(jī)場起飛并在境外機(jī)場降落的國際航班卻不受管制。目前，歐盟28個成員國均自愿參與2021年開始的試驗期的抵消行動，歐盟內(nèi)部的跨國航班則面臨著最為不利的局面，因為它們一方面要接受歐盟碳排放交易體系的約束，另一方面又必須自2021年開始承擔(dān)ICAO框架下的碳抵消與削減義務(wù)?；诖?，在CORSIA出臺后，代表行業(yè)利益的歐洲航空聯(lián)盟（Airlines for Europe）主張歐盟內(nèi)部的跨國航班應(yīng)停止適用碳排放交易制度，這些航班應(yīng)統(tǒng)一適用CORSIA機(jī)制，否則對其將構(gòu)成不公平競爭和歧視性待遇[26]。

本文以為，CORSIA僅適用于在參與國機(jī)場之間起飛與降落的跨國航班，因此大量不符合條件的跨國航班與國內(nèi)航班必然要被排除在外，從客觀上不利于維護(hù)航空業(yè)的公平競爭以及盡可能減少CORSIA的市場扭曲效果。為此，ICAO成員國可采用兩種方案來協(xié)調(diào)CORSIA與既有的自主性航空減排措施之間的沖突：一種方案是調(diào)整CORSIA的適用范圍，排除成員國之間已經(jīng)受到管制的跨國航班；另一種方案則是由成員國對其碳排放權(quán)交易制度進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷?。例如，中國或歐盟碳市場的管理者在確定航空企業(yè)的減排目標(biāo)（總量控制）以及可獲得的碳排放配額時，可以增加一個調(diào)整系數(shù)。這個系數(shù)應(yīng)根據(jù)CORSIA的實施情況進(jìn)行動態(tài)的變化，適度減少受管制的航空公司的負(fù)擔(dān)，以努力保障跨國航班之間以及國內(nèi)航班與國際航班之間的公平競爭。

（三）成員國需借助于《芝加哥公約》的“自助機(jī)制”來推進(jìn)CORSIA的有效實施

ICAO第39-3號決議以及CORSIA執(zhí)行方案均沒有提及遵約與處罰機(jī)制，也沒有試圖建立一個專門的機(jī)構(gòu)來處理CORSIA的實施問題。航空業(yè)的溫室氣體減排方案必須包含相應(yīng)的遵約與處罰機(jī)制，否則難以實現(xiàn)預(yù)期的減排目標(biāo)。例如，依據(jù)歐盟的航空減排指令，航空業(yè)經(jīng)營者須向指定的管理國（歐盟的某一成員國）提交與其上一年度排放量相當(dāng)?shù)呐漕~，否則管理當(dāng)局將針對每一噸未提交配額的超額排放征收100歐元的罰款，嚴(yán)重違規(guī)者將有可能被終止歐盟航線的經(jīng)營權(quán)。國家發(fā)展與改革委員會起草的《全國碳排放權(quán)交易管理條例》（送審稿）也對于各類違法行為規(guī)定了責(zé)令限期改正、停業(yè)整頓、罰款、扣減下一年度排放配額等處罰措施。此條例適用于包括航空公司在內(nèi)的所有控排企業(yè)。但是，迄今為止，氣候變化國際公約的遵約與處罰機(jī)制都難言成功?！犊蚣芄s》與《京都議定書》盡管規(guī)定了不遵守程序，締約方大會可決定對不遵守條約的締約方采取公布不遵約、喪失條約特權(quán)、資金懲罰、在未來的承諾期彌補(bǔ)排放貿(mào)易制裁等強(qiáng)制性措施，但是遵約機(jī)制的拘束力基本不具有實質(zhì)意義，而僅具有宣示性價值，同時在實踐中也沒有得到有效的實施[27]。2015年《巴黎協(xié)定》也沒有解決這個“頑疾”。該協(xié)定第15條只是簡單地規(guī)定應(yīng)建立“便利執(zhí)行與促進(jìn)遵守機(jī)制”，并沒有提及不遵守行為的具體形式以及相應(yīng)的法律責(zé)任[28]。

CORSIA的有效實施可從兩個層面來理解：第一，受到管制的航空經(jīng)營者切實履行其排放數(shù)據(jù)報告義務(wù)以及碳抵消義務(wù)；第二，參與CORSIA的締約國須核算航空經(jīng)營者的排放數(shù)據(jù)、抵消量并確保后者完成相應(yīng)的碳抵消義務(wù)，同時向ICAO提交相應(yīng)的情況報告。為此，作為 《芝加哥公約》不可分割的組成部分，CORSIA須借助于該公約下的遵約機(jī)制，通過規(guī)范締約國的實際行動，來間接地敦促、監(jiān)督航空經(jīng)營者履行其碳抵消義務(wù)。

按照《芝加哥公約》第37條（國際標(biāo)準(zhǔn)及程序的采用）與第54條（理事會必須履行的職能的規(guī)定），獲得理事會批準(zhǔn)的CORSIA執(zhí)行方案將作為國際標(biāo)準(zhǔn)與建議措施而被納入公約附件16。部分學(xué)者將《芝加哥公約》之附件視為“軟法”，因為公約并沒有規(guī)定成員國一旦違反附件中的國際標(biāo)準(zhǔn)將會受到何種處罰[29]?！吨ゼ痈绻s》第38條（背離國際標(biāo)準(zhǔn)和程序）僅僅規(guī)定了此類成員國的通報義務(wù)：如果某一成員國不能完全執(zhí)行附件中的國際標(biāo)準(zhǔn)，那么它應(yīng)立即將本國的執(zhí)行措施與國際標(biāo)準(zhǔn)的差別告知ICAO，嗣后理事會還應(yīng)將該國措施與國際標(biāo)準(zhǔn)的差別通報給其他成員國。不過，《芝加哥公約》第33條（證書及執(zhí)照的承認(rèn)）要求成員國相互認(rèn)可各自作為航空器的登記國而核發(fā)的適航證、合格證書與執(zhí)照，但條件是成員國在核發(fā)各類證書時的要求應(yīng)不低于公約規(guī)定之國際標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)言之，一成員國可以拒絕承認(rèn)另一成員國作為登記國為航空器出具的證書，理由是另一成員國核發(fā)證書的要求低于公約之國際標(biāo)準(zhǔn)，如航空器的經(jīng)營者沒有按附件16的標(biāo)準(zhǔn)履行其抵消義務(wù)。如果航空器的適航證、合格證書與執(zhí)照未獲某一成員國的承認(rèn)，這就意味著此類航空器不能進(jìn)入該國的領(lǐng)空，也就不能經(jīng)營相關(guān)的國際航線。那么，借助于上述“自助機(jī)制”，《芝加哥公約》之附件仍可能構(gòu)成“事實上的硬法”[30]。

鑒于國際社會的平權(quán)結(jié)構(gòu)，國際法缺乏一個超越于各國之上的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制，這使得國際法歷來有“軟法”與難以執(zhí)行的沉疴。為此，國際法通過授權(quán)國家采取自助行動來敦促其他國家遵守其國際法律義務(wù)，例如，聯(lián)合國安理會授權(quán)成員國在必要時采取自衛(wèi)行動以及世界貿(mào)易組織授權(quán)適格的成員方對外實施貿(mào)易報復(fù)等。依據(jù)《芝加哥公約》第1條（主權(quán)）與第6條（定期航班），國際航空市場的發(fā)展、國際定期航班的運營取決于國家之間的談判結(jié)果，任何締約國均可基于其主權(quán)權(quán)力而拒絕向外國航空公司開放領(lǐng)空，也就是拒絕授予其經(jīng)營某一國際航線的權(quán)利。那么，如果某一締約國未能確保其航空公司嚴(yán)格履行碳抵消義務(wù)，那么針對這種“違約行為”，其他國家可采取《芝加哥公約》所授予的“自力救濟(jì)”，拒絕承認(rèn)該航空公司的運營資格，剝奪其經(jīng)營某一國際航線的權(quán)利?？梢?，CORSIA的執(zhí)行已經(jīng)與航空公司的經(jīng)營權(quán)緊密相關(guān)。相對于氣候變化國際公約較為軟弱的遵約與處罰機(jī)制而言，這種執(zhí)行模式的強(qiáng)制性與有效性顯然更勝一籌。

四、結(jié)語

就全球溫室氣體應(yīng)對行動而言，以國家為主體的減排治理的管轄范圍與大氣容量空間的性質(zhì)及其環(huán)境影響始終存在不匹配的問題[31]。這源自大氣環(huán)境的“公地”特性。各國減排治理的管轄范圍是以國家為邊界的，但是各國的大氣環(huán)境容量卻是無邊界的，由此導(dǎo)致各國的減排行動之間必然要相互影響，或者說任何一國的減排行動均具有一定的外部性或溢出效應(yīng)。這種“公地”特性助長了部分國家“搭便車”的動機(jī)，同時也構(gòu)成了氣候變化公約談判的一個重要障礙。但是，對于全球溫室氣體的減排而言，重要的不是“在何處減排”以及“如何減排”，而是“大家盡可能多減排”以及“公平分配減排任務(wù)”。秉承上述理念，CORSIA突破了以國家為邊界的氣候變化治理困境，以柔性的2020年后碳中和增長為目標(biāo)，并以2019—2020年的歷史排放量作為基準(zhǔn)線，通過“ICAO—成員國—航空企業(yè)”的多層次結(jié)構(gòu)，將抵消與削減義務(wù)最終落實到航空企業(yè)身上，并有望通過《芝加哥公約》下的成員國“自助機(jī)制”來確保CORSIA的有效實施。

進(jìn)言之，CORSIA是國際社會通過全球性、行業(yè)性市場導(dǎo)向措施來應(yīng)對氣候變化的一個重要嘗試。它在創(chuàng)新航空技術(shù)、使用清潔能源、提高管理效率等實質(zhì)性減排措施之外，為航空業(yè)減排提供了一個盡可能降低企業(yè)成本、許可航空公司適度增加排放量的合理途徑。它也是在航空排放快速增長、歐盟竭力主張航空業(yè)強(qiáng)制減排而中俄等航空大國強(qiáng)烈要求保留排放增長空間的大背景下，全球航空業(yè)能夠達(dá)成的最大限度的妥協(xié)與最為可行的減排方案。CORSIA能夠通過經(jīng)濟(jì)激勵與成本壓力來引導(dǎo)航空企業(yè)采取實質(zhì)性減排措施，從而為全球應(yīng)對氣候變化作出適當(dāng)?shù)呢暙I(xiàn)?？傊?，盡管CORSIA的減排效果可能并不是最理想的，但這是目前國際航空業(yè)能夠接受的最為可行的方案。

就中國而言，雖然中國明確支持由ICAO通過一項市場導(dǎo)向措施來治理航空業(yè)溫室排放的決議，但對于該措施的具體實施方案以及CORSIA的制度構(gòu)建，仍持有一些有別于其他成員國的意見（如關(guān)于合格排放單位的資格要求）。中國政府尚未正式通知ICAO自愿參加于2021年開始試驗運行的CORSIA機(jī)制，不過在CORSIA進(jìn)入全面強(qiáng)制實施階段后（即自2027年開始），中國航空業(yè)仍將承擔(dān)節(jié)能減排的國際義務(wù)與成本壓力。為此，中國在談判中應(yīng)盡可能降低企業(yè)的減排負(fù)擔(dān)，最有效的談判立場就是主張CORSIA機(jī)制應(yīng)與《框架公約》與《巴黎協(xié)定》實現(xiàn)對接，在后兩者框架下產(chǎn)生的排放單位或減排信用（如某一年度之后的CDM項目產(chǎn)生的CER）可直接用于履行航空業(yè)的抵消義務(wù)，以充分踐行聯(lián)合國框架下的“共同而有區(qū)別責(zé)任原則”以及“各自能力原則”，為發(fā)展中國家航空業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供必要的保障。