美國無人機(jī)立法新動態(tài)及其啟示

楊 寬，費秀艷

（1.北京理工大學(xué)法學(xué)院，北京100081；2.華東政法大學(xué)科學(xué)研究院，上海201620）

隨著無人機(jī)（Unmanned Aircraft）技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展與無人機(jī)應(yīng)用范圍的不斷擴(kuò)大，無人機(jī)的法律規(guī)制問題在世界范圍內(nèi)都愈加突顯，也對各國的管理部門都帶來了新的挑戰(zhàn)。美國建立了較為完善的民用航空法律體系，但其無人機(jī)立法相對其他民航法規(guī)而言也起步較晚。自無人機(jī)應(yīng)用以來，美國逐步制定了一系列無人機(jī)監(jiān)管規(guī)則，并根據(jù)無人機(jī)活動的發(fā)展和監(jiān)管需求持續(xù)完善其無人機(jī)相關(guān)立法。美國無人機(jī)立法當(dāng)前處于不斷調(diào)整變化的動態(tài)發(fā)展階段，近年來在聯(lián)邦層面提出了數(shù)量眾多的無人機(jī)法案、制定了范圍廣泛的無人機(jī)監(jiān)管法規(guī)、管理文件等，就無人機(jī)監(jiān)管做出了創(chuàng)新規(guī)定，體現(xiàn)了美國無人機(jī)立法的最新動態(tài)和發(fā)展方向。中國的無人機(jī)產(chǎn)業(yè)目前正處于迅速發(fā)展階段，并已成為世界上無人機(jī)生產(chǎn)和銷售大國之一。但由于缺乏及時、完備的無人機(jī)立法，中國在實現(xiàn)無人機(jī)的有效監(jiān)管方面存在諸多問題。［1］雖然中國在航空管理及無人機(jī)的應(yīng)用和發(fā)展情況上與美國存在差異，但鑒于無人機(jī)在運行、操作等方面所具有的共同之處，美國無人機(jī)立法經(jīng)驗特別是其新近發(fā)展對于完善中國無人機(jī)監(jiān)管法律體系具有借鑒意義。

一、美國無人機(jī)立法概況

（一）美國無人機(jī)立法背景

無人機(jī)也稱為無人駕駛航空器、無人飛行器等，是利用無線電遙控設(shè)備和程序控制裝置操縱的非載人飛行器，可廣泛運用于航拍、物流、能源、農(nóng)林植保、航空測繪等民商用領(lǐng)域。近20年來，全球無人機(jī)產(chǎn)業(yè)和市場規(guī)模迅速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，至2025年，全球無人機(jī)業(yè)務(wù)市場規(guī)模預(yù)計將達(dá)到843.1億美元（約合人民幣5 803億元）。［2］由此可見，無人機(jī)產(chǎn)業(yè)具有巨大的商業(yè)前景和經(jīng)濟(jì)價值。美國的無人機(jī)產(chǎn)業(yè)居于世界領(lǐng)先地位，根據(jù)國際無人機(jī)系統(tǒng)協(xié)會（AUVSI）的經(jīng)濟(jì)研究報告，如將無人機(jī)納入美國國家空域體系（National Airspace System）中，前3年將創(chuàng)造7萬多個工作崗位和超過136億美元的經(jīng)濟(jì)效益，至2025年將創(chuàng)造超過10萬個工作崗位以及超過820億美元的經(jīng)濟(jì)效益，對美國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將帶來深遠(yuǎn)的積極影響。［3］

然而，無人機(jī)活動和產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展也為各國政府主管部門帶來了諸多挑戰(zhàn)。這首先涉及無人機(jī)所帶來的航空與公共安全、公眾隱私侵犯等問題。與民航客機(jī)相比，無人機(jī)的飛行活動具有較強(qiáng)的隨意性和不可控性，實現(xiàn)有效監(jiān)管的難度更大，因而可能對航空與公共安全造成重大威脅。此外，由于無人機(jī)在運行和操作方面的特殊性，現(xiàn)有的民航管理體系往往難以適用于無人機(jī)，因此，需要制定專門適用于無人機(jī)的登記、運行、空中交通管理、遙控駕駛員管理等相關(guān)規(guī)則，這也成為監(jiān)管機(jī)構(gòu)所面臨的新問題。

美國的無人機(jī)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)處于世界領(lǐng)先地位，但其國內(nèi)在無人機(jī)監(jiān)管問題上也長期以來存在爭議。一方面，由于無人機(jī)所帶來的威脅航空安全、侵犯公眾隱私等問題，加強(qiáng)無人機(jī)監(jiān)管的要求一直居于主導(dǎo)地位。但另一方面由于無人機(jī)產(chǎn)業(yè)巨大的經(jīng)濟(jì)效益，如果加以過重的監(jiān)管和限制可能會對無人機(jī)的創(chuàng)新應(yīng)用乃至整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成消極影響，因此，無人機(jī)業(yè)界、無人機(jī)使用和消費者等群體則主張放寬對于無人機(jī)的監(jiān)管限制，給無人機(jī)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展以更大的空間。上述爭議不僅體現(xiàn)在聯(lián)邦立法層面，在美國各州的無人機(jī)監(jiān)管中也同樣存在。例如：美國加州州議會于2015年通過了一項限制無人機(jī)使用的法案，但該法案隨后被該州州長否決，理由是可能會對無人機(jī)業(yè)余使用者以及經(jīng)聯(lián)邦航空管理局批準(zhǔn)的商業(yè)使用者帶來過重的法律責(zé)任和負(fù)擔(dān)。①上述關(guān)于無人機(jī)監(jiān)管總體態(tài)度的分歧又進(jìn)一步體現(xiàn)在無人機(jī)的登記、運行許可、操作限制、駕駛員管理等具體規(guī)則之中。

（二）美國無人機(jī)立法發(fā)展進(jìn)程

自無人機(jī)廣泛應(yīng)用以來，美國即根據(jù)無人機(jī)應(yīng)用和活動的發(fā)展及其監(jiān)管需要持續(xù)完善其無人機(jī)立法，至今為止美國已形成了較為系統(tǒng)的無人機(jī)監(jiān)管法律體系，包括相關(guān)的國會立法，以及聯(lián)邦航空管理局頒布的一系列聯(lián)邦法規(guī)、咨詢通告和指令等。

在國會立法層面，關(guān)于無人機(jī)的規(guī)則主要包含于民航相關(guān)法律中，通常無人機(jī)作為其中一個單獨章節(jié)存在。已通過的涉及無人機(jī)的法律包括《2012年聯(lián)邦航空管理局現(xiàn)代化與改革法》（FAA Modernization and Reform Act of 2012）②和《2016年聯(lián)邦航空管理局?jǐn)U張、安全和安保法》（FAA Extension，Safety，and Security Act of 2016）③。前者明確規(guī)定將無人機(jī)納入國家空域系統(tǒng)（National Airspace System），以實現(xiàn)對無人機(jī)和有人駕駛航空器的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理；后者主要關(guān)注民航信息系統(tǒng)、空中交通管理系統(tǒng)及國家空域系統(tǒng)的安全問題。

在法規(guī)層面，美國政府各部門主要是聯(lián)邦航空局所頒布的關(guān)于無人機(jī)的法規(guī)主要集中于美國《聯(lián)邦法規(guī)》（Code of Federal Regulations）第14編（Title 14）“航空與航天”中，主要包括該編第1部分關(guān)于無人機(jī)的定義，第21部分關(guān)于航空器產(chǎn)品和部件適航認(rèn)證程序，第91部分一般作業(yè)與飛行規(guī)則以及根據(jù)《2012年聯(lián)邦航空管理局現(xiàn)代化與改革法》所制定的專門關(guān)于小型無人機(jī)規(guī)則的第107部分“小型無人機(jī)系統(tǒng)”等。

除法律法規(guī)以外，聯(lián)邦航空局頒布了一系列關(guān)于無人機(jī)的咨詢通告（Advisory Circulars）、指令（Orders）、指南（Guidance）等文件。④咨詢通告和指令涉及航空氣象、航空服務(wù)提供者的安全管理系統(tǒng)以及飛行服務(wù)、空中交通管制等；其他文件如手冊、指南等，雖然不是嚴(yán)格意義上的法律規(guī)范，但也可為無人機(jī)作業(yè)提供必要的技術(shù)支持和飛行決策等信息。［4］19—27通過上述法律法規(guī)、文件等，美國已建立較為系統(tǒng)的、多層次的無人機(jī)監(jiān)管法律體系。

二、美國無人機(jī)立法新動態(tài)

如前所述，美國的無人機(jī)立法一直在持續(xù)調(diào)整和變化。近年來，由于無人機(jī)應(yīng)用的不斷擴(kuò)大和無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，特別是小型無人機(jī)的發(fā)展，美國的無人機(jī)立法出現(xiàn)了一些新的動態(tài)和發(fā)展趨勢。這除了直接體現(xiàn)在已通過或頒布的無人機(jī)規(guī)則之外，還包括近期提交至美國國會的一系列涉及無人機(jī)的新法案。僅本屆國會2017年至2018年內(nèi)，國會網(wǎng)站上公布的已在眾議院和參議院提出的涉及無人機(jī)的法案就至少有16項⑤，包括眾議院2017年《21世紀(jì)航空創(chuàng)新、改革與再授權(quán)法案》（21st Century Aviation Innovation，Reform，and Reauthorization Act，以下簡稱《21世紀(jì)航空法案》）⑥、《2017年無人機(jī)駕駛員安全法案》（Drone Operator Safety Act of 2017）⑦、《2017年無人機(jī)創(chuàng)新法案》（Drone Innovation Act of 2017）⑧、《2017年禁止武裝無人機(jī)法案》（No Armed Drones Act of 2017）⑨、《2017年無人機(jī)隱私和透明度法案》（Drone Aircraft Privacy and Transparency Act of 2017）⑩、《2018年聯(lián)邦航空管理局再授權(quán)法案》（FAA Reauthorization Act of 2018，以下簡稱《2018年聯(lián)邦航空局法案》）?，以及參議院《2017年安全無人機(jī)法案》（Safe Drone Act of 2017）?、《2017年無人機(jī)聯(lián)邦法案》（Drone Federalism Act of 2017）?等。

上述新提出的法案涉及無人機(jī)管理的諸多方面，其表明無人機(jī)已成為當(dāng)前美國航空立法中的一個重要問題。雖然由于利益沖突、國會換屆等原因，上述法案難以全部經(jīng)國會通過而正式成為法律，但其大都是針對無人機(jī)問題而提出的專門法案或包含關(guān)于無人機(jī)的專門規(guī)定。特別是2016年至2018年連續(xù)3年提出的航空授權(quán)系列法案（包括《2016年航空創(chuàng)新、改革與再授權(quán)法案》?《21世紀(jì)航空法案》《2018年聯(lián)邦航空局法案》），就無人機(jī)的空中交通管理機(jī)構(gòu)、登記、運行規(guī)則、分類管理等重要問題做出了相應(yīng)規(guī)定?。這些法案與近年來頒布的其他無人機(jī)規(guī)則共同體現(xiàn)了美國無人機(jī)立法發(fā)展的最新動態(tài)和趨勢。［5］

（一）建立專門性的無人機(jī)空中交通管理機(jī)構(gòu)

美國的航空管理包括無人機(jī)的管理，由交通運輸部下屬的聯(lián)邦航空管理局（Federal Aviation Administration）負(fù)責(zé)。?［6］對空中交通管理系統(tǒng)（Air Traffic Control System）進(jìn)行改革是美國當(dāng)前航空管理體系改革的重要問題，其中一個關(guān)鍵就是是否將空中交通管理私營化。［7］美國國內(nèi)對于該問題長期以來存在較大爭議，一方面有觀點認(rèn)為聯(lián)邦航空局在航空管理方面的效率較低，因此，應(yīng)建立一個第三方的、私營性質(zhì)的非盈利機(jī)構(gòu)以取代聯(lián)邦航空管理局的空中交通管理職能，而另一方面的觀點是如果將空中交通管理私營化將導(dǎo)致其質(zhì)量難以得到保障，從而可能對航空安全造成威脅。在這方面，《21世紀(jì)航空法案》提出在不損害航空安全的基礎(chǔ)上建立一個更加高效且獨立的、非盈利的公司實體（A Separate Not-For-Profit Corporate Entity）來進(jìn)行空中交通管理和服務(wù)?。該機(jī)構(gòu)名為“美國航空導(dǎo)航服務(wù)公司”（American Air Navigation Services Corporation，以下簡稱“ANSC”）?。

根據(jù)該法案，ANSC成立之后，聯(lián)邦航空管理局會將其空中交通服務(wù)（Air Traffic Services）的管理和運行職能轉(zhuǎn)移至該機(jī)構(gòu)?！翱罩薪煌ǚ?wù)”是指：（1）用于飛行器或者飛行器流的監(jiān)測、指揮、控制和引導(dǎo)以及用于確保航行安全的服務(wù)，包括通信、導(dǎo)航、監(jiān)測服務(wù)以及航空信息的提供等；（2）在轉(zhuǎn)移之前由聯(lián)邦航空管理局直接提供或者外包的服務(wù)。?在轉(zhuǎn)移之后，ANSC將是唯一被授權(quán)和許可在美國領(lǐng)空及其負(fù)責(zé)的國際空域提供空中交通服務(wù)的機(jī)構(gòu)。

雖然上述改革并非專門針對無人機(jī)，但根據(jù)該法案，空中交通管理系統(tǒng)調(diào)整后無人機(jī)的空中交通管理將由與ANSC簽訂協(xié)議或者由獲得授權(quán)的專門機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)。?建立專門的私營化空中交通管理機(jī)構(gòu)的目的在于進(jìn)一步提高美國空中交通管理現(xiàn)代化水平，提升航空運行管理效率并改進(jìn)空中交通服務(wù)，加快美國航空管理的改革步伐。雖然存在是否將空中交通管理私營化上的巨大爭議，《2018年聯(lián)邦航空局法案》中也刪除了關(guān)于上述私營化條款，但上述法案無疑體現(xiàn)了美國在空中交通管理方面所存在的效率低下等問題?？紤]到法案中的規(guī)定，且出于無人機(jī)所涉及的航空安全及其在空中交通管理方面的特殊性，未來建立專門性的無人機(jī)空中交通管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是無人機(jī)監(jiān)管方面的一大趨勢。

（二）完善無人機(jī)登記管理和駕駛員管理

無人機(jī)登記是無人機(jī)監(jiān)管的一個重要方面，對無人機(jī)進(jìn)行登記管理的前提是對無人機(jī)的概念進(jìn)行法律上的界定。根據(jù)《21世紀(jì)航空法案》，“無人機(jī)”指“人員不能在其上或其中進(jìn)行直接操作的飛行器”；“無人機(jī)系統(tǒng)”（Unmanned Aircraft System）包括無人機(jī)以及進(jìn)行無人機(jī)的安全、有效運行所需的相關(guān)要素（包括控制無人機(jī)的組件及通信聯(lián)接）?。根據(jù)《聯(lián)邦法規(guī)》第14編的規(guī)定，重量在0.55至55磅的小型無人機(jī)都應(yīng)當(dāng)在聯(lián)邦航空管理局進(jìn)行登記?。

美國在無人機(jī)登記管理方面的一個最新進(jìn)展是，哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦巡回上訴法院于2017年5月19日在Taylor v.Huerta一案中裁決聯(lián)邦航空管理局對于模型無人機(jī)的注冊要求違反了《2012年聯(lián)邦航空管理局現(xiàn)代化與改革法》中對模型無人機(jī)的監(jiān)管規(guī)則做出的限制性規(guī)定。該法第336節(jié)規(guī)定，除了已有規(guī)定之外，聯(lián)邦航空管理局不得再頒布其他針對模型無人機(jī)的新規(guī)定。?根據(jù)該裁決，聯(lián)邦航空管理局取消了對于模型無人機(jī)的登記要求。［8］被豁免登記要求的模型無人機(jī)需同時滿足以下特定條件：（1）能夠在大氣中持續(xù)飛行；（2）在駕駛員的視線范圍內(nèi)飛行；（3）僅為興趣愛好或者娛樂目的而飛行。?除滿足上述條件的模型無人機(jī)之外，其他重量超過0.55磅的小型無人機(jī)仍然需進(jìn)行登記。雖然取消了對于特定模型無人機(jī)的登記要求，但聯(lián)邦航空管理局仍鼓勵無人機(jī)的所有者進(jìn)行自愿登記。

在駕駛員管理方面，《聯(lián)邦法規(guī)》第107部分對小型無人機(jī)的遙控駕駛員進(jìn)行了專門規(guī)定。根據(jù)第107部分，無人機(jī)的遙控操作人員須取得遙控駕駛員證書（Remote Pilot Certificate）。小型無人機(jī)遙控駕駛員證書的申請人必須以可接受的方式向聯(lián)邦航空管理局局長或其授權(quán)的人員提出申請，并由聯(lián)邦航空管理局頒發(fā)駕駛員證書。?獲得遙控駕駛員證書的人員須滿足下列條件：年滿16周歲；具備英語閱讀、書寫等語言能力；無妨礙小型無人機(jī)安全操作的身體或心理疾病；具備航空知識并通過航空知識初次測試。?此外，駕駛員還必須在過去24個月內(nèi)達(dá)到下列考核要求之一，以滿足航空知識更新的要求：通過航空知識初次測試；通過航空知識周期測試；已有飛行員證書的人員以聯(lián)邦航空管理局局長或其授權(quán)的人員可接受的方式通過初次訓(xùn)練課程或周期訓(xùn)練課程。?其他未獲得遙控駕駛員證書的人員操控?zé)o人機(jī)則必須在擁有遙控駕駛員證書的機(jī)長（Remote Pilot in Command）的直接監(jiān)督且該機(jī)長能隨時直接接管該無人機(jī)飛行控制的情況下進(jìn)行。?通過上述規(guī)定，《聯(lián)邦法規(guī)》第107部分中確立了較為詳實的駕駛員資質(zhì)和條件要求，進(jìn)一步明確了美國無人機(jī)立法中關(guān)于無人機(jī)駕駛員的規(guī)則。此外，由于第107部分中并未對小型無人機(jī)做適航證要求，因此小型無人機(jī)的適航要求主要由無人機(jī)遙控駕駛機(jī)長在飛行前進(jìn)行安全監(jiān)測與作業(yè)準(zhǔn)備來實現(xiàn)。［4］19—27

（三）嚴(yán)格無人機(jī)運行許可及操作規(guī)則

無人機(jī)運行許可是無人機(jī)監(jiān)管的一個重要方面。美國政府于1990年首次許可無人機(jī)進(jìn)入國家空域系統(tǒng)。［9］但是，鑒于無人機(jī)的運行所存在的安全威脅，聯(lián)邦航空管理局于2007年禁止了無人機(jī)的商業(yè)使用，因而美國絕大多數(shù)商用無人機(jī)在法律上都處于禁飛狀態(tài)。［10］此后的新進(jìn)展是美國國會于2012年2月通過了《聯(lián)邦航空管理局現(xiàn)代化與改革法》，該法第333節(jié)規(guī)定，如果在考慮無人機(jī)的尺寸、重量、速度、操作性能、與機(jī)場和密集人群的距離等因素的基礎(chǔ)上，能夠確保無人機(jī)的使用不會對國家空域使用者、公眾或者對國家安全造成任何威脅，則可授予該無人機(jī)運行許可或決定其是否需要滿足其他要求。?［11］該規(guī)定在實踐中形成了對于商業(yè)作業(yè)無人機(jī)運行的豁免機(jī)制。［4］19—27

《21世紀(jì)航空法案》和《2018年聯(lián)邦航空局法案》中進(jìn)一步明確了無人機(jī)的運行許可規(guī)則，并建立了一套基于風(fēng)險評估（Risk-based）的許可標(biāo)準(zhǔn)，以完善無人機(jī)運行的風(fēng)險控制機(jī)制。根據(jù)法案，聯(lián)邦航空管理局在決定是否批準(zhǔn)某一無人機(jī)的運行許可時應(yīng)考慮特定的安全標(biāo)準(zhǔn)。此安全標(biāo)準(zhǔn)包括八個方面的因素：（1）無人機(jī)的動能；（2）無人機(jī)運行的地理位置，包括無人機(jī)與建筑物、擁擠區(qū)域、特殊用途空域及地面人群的距離；（3）無人機(jī)運行的性質(zhì)，包括申請方提出的風(fēng)險降低手段；（4）無人機(jī)運行的任何已知障礙以及該障礙的嚴(yán)重性與可能性；（5）無人機(jī)運行的故障模式、故障的后果及危險程度，以及降低故障的能力；（6）相關(guān)技術(shù)設(shè)備的運行歷史；（7）申請者是否接受過民事處罰或存在資質(zhì)問題；以及（8）其他任何聯(lián)邦航空管理局局長認(rèn)為合適的安全標(biāo)準(zhǔn)。?

根據(jù)上述法案，一旦聯(lián)邦航空管理局授予許可，則該許可包括該無人機(jī)的運行許可及適航許可。此規(guī)定將無人機(jī)的運行許可與適航許可合二為一，可進(jìn)一步簡化相關(guān)申請程序。該許可的有效期限為5年，并可以延長5年，且聯(lián)邦航空管理局可在任何時候修改或者撤回許可。法案規(guī)定，在申請人提出申請之后，聯(lián)邦航空管理局需對申請進(jìn)行審查，并應(yīng)在收到完整申請之后120天內(nèi)做出批準(zhǔn)、駁回或者要求修改申請的書面通知。如果申請人能夠證明無人機(jī)及其運行達(dá)到上述安全許可標(biāo)準(zhǔn)，且已購買基于上述安全標(biāo)準(zhǔn)的充分的責(zé)任保險，則聯(lián)邦航空局應(yīng)當(dāng)授予運行許可。?

在操作規(guī)則方面，聯(lián)邦航空局2016年頒布的《聯(lián)邦法規(guī)》第14編第107部分“小型無人機(jī)系統(tǒng)”專門就小型無人機(jī)的操作規(guī)則特別是其飛行作業(yè)限制進(jìn)行了規(guī)定，包括詳細(xì)的小型無人機(jī)飛行速度、高度與空間限制（如飛行地速不得超過87節(jié)、飛行高度不得超過地面400英尺等），作業(yè)時間限制（禁止夜間與晨昏作業(yè)），操作方式限制（需在目視范圍內(nèi)作業(yè)、禁止同時進(jìn)行多機(jī)操作），作業(yè)地域范圍限制（禁止在人員上方、特定空域、禁飛區(qū)與限制區(qū)、機(jī)場附近作業(yè)），且需避讓其他飛機(jī)或飛行器，以免造成碰撞等。?對上述飛行作業(yè)限制，該107部分也規(guī)定了關(guān)于某些特定限制的豁免規(guī)則，以允許特殊情況下無人機(jī)的作業(yè)需求。［4］19—27

（四）細(xì)化無人機(jī)的分類管理

隨著無人機(jī)技術(shù)的發(fā)展，各種類型和用途的無人機(jī)不斷出現(xiàn)，并且在運行、操作等方面有不同的特點，因此有必要對無人機(jī)進(jìn)行分類管理。美國新近無人機(jī)立法也體現(xiàn)了這一特點，對小型無人機(jī)（Small Unmanned Aircraft）、模型無人機(jī)（Model Aircraft）、微型無人機(jī)（Micro Aircraft）進(jìn)行了區(qū)分，并分別適用不同的規(guī)則。前面提到聯(lián)邦航空管理局2016年制定了專門針對小型無人機(jī)的管控規(guī)則，即《聯(lián)邦法規(guī)》第107部分。根據(jù)第107部分，“小型無人機(jī)”（Small Unmanned Aircraft）是指包括所有裝載物后重量在55磅（25公斤）以下的無人飛行器。第107部分還就小型無人機(jī)的登記、駕駛員管理、運行限制等方面做出了較為細(xì)致的規(guī)定。［4］19—27

如前所述，“模型無人機(jī)”是指同時滿足能在大氣中持續(xù)飛行、在駕駛員的視線范圍內(nèi)飛行、僅為興趣愛好或娛樂目的飛行這三個條件的無人機(jī)?！堵?lián)邦法規(guī)》第107部分進(jìn)一步規(guī)定了模型無人機(jī)應(yīng)符合以下規(guī)則，包括：（1）嚴(yán)格限于為興趣愛好或娛樂目的飛行；（2）模型無人機(jī)的飛行應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)全國性組織的安全指南并在其計劃范圍內(nèi)飛行；（3）模型無人機(jī)的重量不超過55磅，除非通過設(shè)計、制造、檢測、飛行測試和安全運行項目而另行取得全國性組織的認(rèn)證；（4）模型無人機(jī)的飛行不得妨礙且必須避讓任何有人駕駛飛行器；（5）如果無人機(jī)飛行的距離與機(jī)場小于5英里，無人機(jī)駕駛員應(yīng)當(dāng)提前通知機(jī)場運行人員和機(jī)場空中交通管控塔臺。?滿足以上條件的模型無人機(jī)則不適用《聯(lián)邦法規(guī)》第107部分關(guān)于小型無人機(jī)的規(guī)則。《2018年聯(lián)邦航空局法案》在“模型無人機(jī)的特殊規(guī)則”中增加了一條規(guī)定，即模型無人機(jī)不得在供公眾使用的固定娛樂場地設(shè)施之上及其500英尺范圍內(nèi)運行，除非經(jīng)過該設(shè)施的所有人同意。?

除了小型無人機(jī)和模型無人機(jī)之外，微型無人機(jī)也曾經(jīng)聯(lián)邦航空局討論，但《聯(lián)邦法規(guī)》第107部分中并未 納 入關(guān)于微型 無 人機(jī)的規(guī)定。［4］19—27《2018年聯(lián)邦航空局法案》對“微型無人機(jī)”做出了新的規(guī)定。根據(jù)該法案，微型無人機(jī)是指重量小于4.4磅（包括其所有裝載物在內(nèi)）的無人機(jī)。法案要求聯(lián)邦航空管理局就制定適用于微型無人機(jī)的規(guī)則提出建議，并應(yīng)著重考慮以下規(guī)則：（1）微型無人機(jī)應(yīng)在海拔400英尺以下的高度飛行；（2）飛行地速不得超過40節(jié)；（3）在駕駛員實現(xiàn)范圍內(nèi)飛行；（4）在日出和日落間的時段飛行；（5）駕駛員需通過聯(lián)邦航空管理局關(guān)于微型無人機(jī)安全知識的網(wǎng)上測試，該測試應(yīng)考慮到微型無人機(jī)操作復(fù)雜性和風(fēng)險較低的特點；（6）不得在未參與操作且未受保護(hù)的人員上方飛行；（7）通常不得在與機(jī)場小于5英里的范圍內(nèi)飛行。根據(jù)該法案，操作此類無人機(jī)的人員無需獲得任何駕駛員資質(zhì)認(rèn)證。?

除了按重量對小型無人機(jī)進(jìn)行分類之外，美國無人機(jī)立法也體現(xiàn)了按用途對無人機(jī)進(jìn)行分類的趨勢?！?018年聯(lián)邦航空局法案》中的專設(shè)“娛樂無人機(jī)”（Recreational UAS）一節(jié)對專供娛樂和教育用途而使用的小型無人機(jī)運行規(guī)則制定做出了要求（本節(jié)僅適用于不屬于模型無人機(jī)定義范圍內(nèi)的娛樂無人機(jī)）。其規(guī)定聯(lián)邦航空管理局應(yīng)在一定期限內(nèi)頒布關(guān)于娛樂無人機(jī)的運行規(guī)則，該規(guī)則應(yīng)包括娛樂無人機(jī)遙控駕駛員需完成無人機(jī)安全運行基本規(guī)則的網(wǎng)絡(luò)或電子教程；制定允許16歲以下人員操作娛樂無人機(jī)的規(guī)則以及在機(jī)場附近運行此類無人機(jī)的特別規(guī)則等。?

總體而言，美國無人機(jī)立法對于小型、模型和微型無人機(jī)管控的法律限制相對較少，且逐漸遞減，這主要是由于上述類型的無人機(jī)通常重量較小、飛行速度較慢，大多為一般消費者所使用，相對而言安全威脅較小。另外，在主要按重量對無人機(jī)進(jìn)行劃分的基礎(chǔ)上同時考慮按無人機(jī)用途制定不同規(guī)則，這體現(xiàn)了美國在無人機(jī)分類管理規(guī)則方面的進(jìn)一步細(xì)化。

（五）加強(qiáng)無人機(jī)所涉公眾隱私權(quán)保護(hù)

在一定的技術(shù)條件下，無人機(jī)可在空中進(jìn)行高精度航拍，從而造成侵犯公眾隱私權(quán)的問題，這也是要求加強(qiáng)無人機(jī)監(jiān)管的主要原因之一。無人機(jī)侵犯隱私權(quán)問題在美國也曾引起民眾顧慮，甚至有人以此主張禁止無人機(jī)的飛行。［12］因此，應(yīng)對無人機(jī)侵犯隱私權(quán)問題也是無人機(jī)監(jiān)管的一個重要方面。對此，美國總統(tǒng)奧巴馬2015年2月簽署的《在無人機(jī)系統(tǒng)的使用中提升經(jīng)濟(jì)競爭力并保護(hù)隱私、公民權(quán)利與自由》的總統(tǒng)備忘錄中專門強(qiáng)調(diào)了在使用無人機(jī)過程中保護(hù)公民隱私權(quán)的重要性。?《2018年聯(lián)邦航空局法案》則進(jìn)一步要求美國交通運輸部部長應(yīng)在一定期限內(nèi)會同其他相關(guān)聯(lián)邦和地方政府部門負(fù)責(zé)人，對無人機(jī)系統(tǒng)可能導(dǎo)致的潛在隱私權(quán)侵犯問題進(jìn)行評估并向國會提交報告。?

除了上述內(nèi)容之外，美國新近無人機(jī)立法中還涉及公用無人機(jī)的使用、無人機(jī)商業(yè)運輸、無人機(jī)的娛樂性使用等問題，這些規(guī)定進(jìn)一步明確了美國無人機(jī)監(jiān)管規(guī)則，對其無人機(jī)監(jiān)管制度起到了重要的補(bǔ)充完善作用。

三、美國無人機(jī)立法對完善中國無人機(jī)監(jiān)管制度的啟示

目前，中國已有400多家單位從事無人機(jī)的研發(fā)、生產(chǎn)和銷售。［13］據(jù)預(yù)測，至2025年中國小型民用無人機(jī)市場規(guī)模將達(dá)到750億元。［14］無人機(jī)的安全運行及產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展都需要完善的無人機(jī)監(jiān)管制度。相比美國的無人機(jī)立法，目前中國的無人機(jī)法律體系存在一定不足，主要體現(xiàn)在以下方面：首先，缺乏系統(tǒng)的無人機(jī)監(jiān)管法律框架，無人機(jī)立法層級較低。［15］中國現(xiàn)有民航法規(guī)主要是針對有人駕駛航空器，由于無人機(jī)在運行、操作、空中交通管理等方面的特殊性，這些規(guī)定往往難以適用于無人機(jī)。?［16］美國已將無人機(jī)納入航空相關(guān)國會立法、聯(lián)邦法規(guī)等層面，對其加以專章規(guī)定，而中國《民用航空法》及相關(guān)民航法律、行政法規(guī)中幾乎沒有關(guān)于無人機(jī)的規(guī)定。無人機(jī)監(jiān)管規(guī)則主要集中于民用航空局及其職能部門發(fā)布的部門規(guī)范性文件中，且多為臨時性或暫行規(guī)定，不具有普遍的法律拘束力。

其次，中國現(xiàn)行無人機(jī)監(jiān)管制度中尚存在較多不完備或空白之處。［17］這主要表現(xiàn)在對于無人機(jī)監(jiān)管的一些重要問題缺乏明確或可操作的規(guī)定，如無人機(jī)涉及多個監(jiān)管主體但缺乏有效的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制；無人機(jī)登記制度可操作性不強(qiáng)；缺乏具體的無人機(jī)運行管理規(guī)定等。［18］總體而言，中國的無人機(jī)立法已滯后于無人機(jī)活動和無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，難以提供持續(xù)有效的無人機(jī)法律規(guī)制。［19］在完善中國無人機(jī)監(jiān)管制度方面，除了可借鑒上述美國無人機(jī)相關(guān)具體規(guī)則之外，也應(yīng)關(guān)注其立法新動態(tài)中所體現(xiàn)的無人機(jī)監(jiān)管原則或總體特征。

（一）完善無人機(jī)監(jiān)管法律框架，將無人機(jī)納入國家空域體系

在完善無人機(jī)監(jiān)管方面，美國長期以來堅持將無人機(jī)統(tǒng)一納入國家空域體系之中，其目的在于實現(xiàn)無人機(jī)在國家空域內(nèi)的安全和常態(tài)化運行，以及無人機(jī)和有人駕駛飛機(jī)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。無人機(jī)的納入涉及其監(jiān)管的各個方面，包括無人機(jī)登記、分類管理、駕駛員管理、無人機(jī)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險控制、無人機(jī)與有人機(jī)的空中交通協(xié)調(diào)管理等。美國國會曾要求交通運輸部會同相關(guān)管理部門提出將無人機(jī)納入美國空域體系的計劃，以完善對于無人機(jī)的監(jiān)管。［20］《2012年聯(lián)邦航空管理局現(xiàn)代化與改革法》對此做出了明確規(guī)定。根據(jù)該法，美國交通部應(yīng)制定關(guān)于將無人機(jī)安全、快速地納入國家空域體系的“全面計劃”（Comprehensive Plan），該計劃主要包括以下內(nèi)容：（1）就民用無人機(jī)運行和認(rèn)證的可接受標(biāo)準(zhǔn)、確保無人機(jī)具備“感應(yīng)與避讓”（Sense and A-void）功能以及無人機(jī)駕駛員的標(biāo)準(zhǔn)和要求提出建議；（2）提升無人機(jī)及相關(guān)系統(tǒng)的技術(shù)水平以實現(xiàn)無人機(jī)在國家空域系統(tǒng)內(nèi)安全和常態(tài)化運行的最佳途徑；（3）將無人機(jī)納入國家空域系統(tǒng)的分階段實施方法及時間表；（4）劃分無人機(jī)和有人駕駛飛機(jī)可共同且安全運行的空域；（5）民用無人機(jī)和公用無人機(jī)在國家空域系統(tǒng)同時運行的最佳方案等。?上述《聯(lián)邦法規(guī)》第107部分即美國將小型無人機(jī)納入國家空域系統(tǒng)進(jìn)行管控的最新立法發(fā)展。［4］19—27

《2018年聯(lián)邦航空局法案》進(jìn)一步更新了該“全面計劃”的內(nèi)容。根據(jù)法案，在將無人機(jī)納入國家空域體系時應(yīng)著重考慮以下問題：（1）發(fā)展無人機(jī)交通管理系統(tǒng)和服務(wù)（UTM）以確保無人機(jī)在國家空域系統(tǒng)內(nèi)的安全與合法運行；（2）明確政府部門和私人主體在辨認(rèn)和報告無人機(jī)的非法及有害運行方面的作用、責(zé)任和職權(quán)；（3）區(qū)分無人機(jī)的合法與非法運行以及相關(guān)的威脅評估、可能性和方法等；（4）通過恰當(dāng)?shù)臋C(jī)制、培訓(xùn)、政府間協(xié)議和程序以減少無人機(jī)的非法和有害運行所帶來的風(fēng)險和危害。?

在這方面，美國聯(lián)邦航空管理局發(fā)布了《無人機(jī)納入國家空域系統(tǒng)路線圖》，明確指出在確保航空安全以及不增加對其他空域使用者以及對地面人員和財產(chǎn)構(gòu)成風(fēng)險的前提下，最終必定會將無人機(jī)納入國家空域體系。［21］將無人機(jī)統(tǒng)一納入國家空域體系進(jìn)行管控是實現(xiàn)對無人機(jī)常態(tài)化的安全又有效的監(jiān)管手段。美國近年來不斷完善無人機(jī)的監(jiān)管規(guī)則，包括制定新規(guī)則或?qū)σ延幸?guī)則進(jìn)行修訂，其最主要的目標(biāo)之一即實現(xiàn)無人機(jī)與國家空域系統(tǒng)、無人機(jī)監(jiān)管與現(xiàn)有航空管理體系的有機(jī)整合。

目前，中國民用航空局已出臺了數(shù)量較多的無人機(jī)監(jiān)管規(guī)定，這表明我國正在逐漸完善無人機(jī)監(jiān)管制度。?雖然當(dāng)前無人機(jī)監(jiān)管規(guī)定的數(shù)量不斷增加，但更為重要的是確保相關(guān)規(guī)定之間的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，并考慮如何將無人機(jī)納入主要是針對有人駕駛飛機(jī)的民航管理法律體系，實現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)管理。在這方面，2017年修正的《民用航空法》中并未包含任何關(guān)于無人機(jī)的規(guī)定。?前面提到，美國已基本建立了包括法律、聯(lián)邦規(guī)章及其他指令文件等在內(nèi)的多層次的無人機(jī)監(jiān)管體系。中國在今后立法中也應(yīng)通過合理的立法安排和監(jiān)管框架設(shè)計，最終形成一套既包括無人機(jī)監(jiān)管原則的法律法規(guī)，又包括更為靈活的規(guī)章、規(guī)范性文件等在內(nèi)的，成體系的、持續(xù)穩(wěn)定的無人機(jī)監(jiān)管制度。

（二）將保障航空安全作為無人機(jī)監(jiān)管的首要原則

無人機(jī)監(jiān)管中最為重要的問題即航空安全問題，包括無人機(jī)與民航客機(jī)發(fā)生碰撞以及對地面第三方所造成的人員傷亡、財產(chǎn)損失等。確保航空安全也是美國聯(lián)邦航空管理局最重要的職責(zé)之一。?從已有法律法規(guī)和新提出的諸多法案中也可以看出，保障安全原則一直伴隨著美國無人機(jī)立法的整個發(fā)展過程。新近通過的《2016年聯(lián)邦航空管理局?jǐn)U張、安全和安保法》就無人機(jī)安全問題進(jìn)行了專章規(guī)定。?根據(jù)該法，小型無人機(jī)的生產(chǎn)者在交付無人機(jī)時必須做出安全聲明（safety statement），該聲明的內(nèi)容應(yīng)包括適用于小型無人機(jī)的法律法規(guī)信息、安全使用小型無人機(jī)的建議、關(guān)于模型無人機(jī)的規(guī)定，以及聯(lián)邦航空局可對威脅國家空域系統(tǒng)安全的無人機(jī)使用者采取強(qiáng)制措施的信息等。?該法還規(guī)定設(shè)立專門的無人機(jī)探測項目以防止和減緩由于無人機(jī)的運行對機(jī)場和其他重要基礎(chǔ)設(shè)施所帶來的風(fēng)險等。?前面提到，《2018年聯(lián)邦航空局法案》規(guī)定聯(lián)邦航空管理局在授予無人機(jī)運行許可時需遵循特定的風(fēng)險控制規(guī)則，進(jìn)行系統(tǒng)性的風(fēng)險評估，并為該風(fēng)險評估機(jī)制確定了八個較為明確的許可標(biāo)準(zhǔn)，也是確保航空安全的重要措施。

值得一提的是，根據(jù)《2018年聯(lián)邦航空局法案》，保障無人機(jī)的航空安全不僅應(yīng)從其適航、運行、駕駛員等方面進(jìn)行監(jiān)管，還應(yīng)加強(qiáng)無人機(jī)的生產(chǎn)、銷售管理，并通過無人機(jī)的生產(chǎn)者、銷售者宣傳無人機(jī)安全知識，以及相關(guān)社會組織加強(qiáng)無人機(jī)安全教育等方式來實現(xiàn)。?總之，美國無人機(jī)監(jiān)管規(guī)則的各個方面，包括登記管理、運行許可和操作規(guī)則等內(nèi)容，都是以確保航空安全原則為中心而展開的。

從美國無人機(jī)立法的進(jìn)程看，其在無人機(jī)規(guī)則的制定上往往十分謹(jǐn)慎，這在很大程度上也是出于航空安全方面的考慮。中國在完善無人機(jī)監(jiān)管法律體系時，也應(yīng)將保障航空安全作為首要原則。但如前所述，由中國目前缺乏完善的無人機(jī)登記、適航和運行管理、空域管理制度以及配套的規(guī)則和程序等，無人機(jī)的航空安全并無十分完備的制度保障，這也是中國無人機(jī)安全事故頻發(fā)的重要原因之一。再加之中國空域狀況復(fù)雜，且在空中交通管理、空域管理等方面與美國及其他西方國家有較大差別，特別是涉及空防軍事安全、低空開放等問題，無人機(jī)監(jiān)管面臨的情況更復(fù)雜、難度更大［22］，對此應(yīng)結(jié)合中國空域管理現(xiàn)狀和無人機(jī)應(yīng)用和活動的發(fā)展程度等具體情況制定并調(diào)整相應(yīng)規(guī)則。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管的同時兼顧無人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展利益

出于航空安全考慮而對無人機(jī)特別是小型無人機(jī)施加過于嚴(yán)苛的監(jiān)管規(guī)則將會對無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成一定的消極影響，且無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展可帶來巨大的經(jīng)濟(jì)、社會效益。在此背景下，美國對于無人機(jī)監(jiān)管的態(tài)度從最早禁止商業(yè)無人機(jī)的運行轉(zhuǎn)變?yōu)楹侠碇С譄o人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，無人機(jī)監(jiān)管規(guī)則也做出了相應(yīng)的調(diào)整，如《聯(lián)邦法規(guī)》第107部分中對于小型無人機(jī)在運行許可及操作限制豁免等方面規(guī)則即體現(xiàn)了這一點。實踐中，美國政府也鼓勵無人機(jī)的創(chuàng)新應(yīng)用，并促進(jìn)無人機(jī)快速地應(yīng)用到更廣泛的領(lǐng)域，最大化地實現(xiàn)其社會和經(jīng)濟(jì)價值。如美國聯(lián)邦航空管理局于2015年建立了國家無人機(jī)研究中心，以促進(jìn)關(guān)于無人機(jī)的合作與創(chuàng)新性研究［23］；設(shè)立了專門促進(jìn)無人機(jī)創(chuàng)新應(yīng)用的“焦點領(lǐng)域探路者項目”（Focus Area Pathfinder Program）以加強(qiáng)政府與無人機(jī)產(chǎn)業(yè)界的合作［24］。除此之外，美國國家航空航天局（NASA）也對多種型號的民用無人機(jī)的研發(fā)和測試提供了幫助［25］，這些都體現(xiàn)了其對無人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持。當(dāng)然，上述變化都是建立在對無人機(jī)進(jìn)行有效監(jiān)管、保障航空安全的基礎(chǔ)之上。

就中國的無人機(jī)規(guī)制而言，雖然目前主要面臨如何加強(qiáng)無人機(jī)的有效監(jiān)管問題，但在制訂相關(guān)規(guī)則的同時，也應(yīng)充分認(rèn)識到無人機(jī)產(chǎn)業(yè)所具有的社會和經(jīng)濟(jì)價值。在這方面，中國民航局發(fā)布的《民用無人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》《民用無人駕駛航空器經(jīng)營性飛行活動管理辦法（暫行）》等文件提及要促進(jìn)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)有序、健康發(fā)展，但仍然是以加強(qiáng)管理為主，且并沒有規(guī)定相應(yīng)的具體措施，對此可考慮通過細(xì)化分類管理、確立特定豁免規(guī)則等方式合理照顧無人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展利益及消費者需求。

四、結(jié)語

可以預(yù)見，無人機(jī)產(chǎn)業(yè)在未來仍將持續(xù)發(fā)展。美國政府充分認(rèn)識到了無人機(jī)在經(jīng)濟(jì)、社會、科學(xué)等方面的重要價值，并通過建立較為全面的、多層次的無人機(jī)監(jiān)管體系［26］，以保障無人機(jī)的航行安全，促進(jìn)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展。這也是美國的無人機(jī)法律體系不斷發(fā)展完善的重要原因。美國新近無人機(jī)立法進(jìn)一步明確了無人機(jī)的監(jiān)管規(guī)則，體現(xiàn)了建立專門性的無人機(jī)空中交通管理機(jī)構(gòu)、完善無人機(jī)登記管理和駕駛員管理、嚴(yán)格無人機(jī)的運行許可要求及操作規(guī)則、細(xì)化無人機(jī)的分類管理以及加強(qiáng)無人機(jī)所涉的公眾隱私保護(hù)等發(fā)展動態(tài)和方向。中國的無人機(jī)立法目前仍滯后于無人機(jī)應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，面臨如何加強(qiáng)無人機(jī)有效監(jiān)管的問題，同時中國已成為無人機(jī)生產(chǎn)和銷售大國，因而也存在規(guī)范和促進(jìn)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展的需要。美國無人機(jī)立法中的相關(guān)管控規(guī)則和方式，以及將無人機(jī)納入國家空域體系、保障航空安全并兼顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展利益的原則，對于完善中國無人機(jī)監(jiān)管制度具有借鑒意義。

注釋：

① 該法案在州議會上以56比13票通過，在州參議院上以21比12票通過。在否決該法案的聲明中，該州長表示“Drone technology certainly raises novel issues that merit careful examination.This bill，however，while well-intentioned，could expose the occasional hobbyist and the FAA-approved commercial user alike to burdensome litigation and new causes of action”。

② FAA Modernization and Reform Act of 2012，H.R.658，Public Law No：112—95.

③ FAA Extension，Safety，and Security Act of 2016，H.R.636，Public Law No：114—190。

④ 美國聯(lián)邦航空管理局網(wǎng)站有專門關(guān)于無人機(jī)監(jiān)管的法規(guī)和政策匯編，參見：Unmanned Aircraft Systems（UAS）Regulations and Policies，https：／www.faa.gov／uas／resources／uas＿regulations＿policy，accessed 29 September 2017。

⑤ 該數(shù)量僅包括2017年至2018年文章截稿之日前已公布的法案。參見：美國國會網(wǎng)站網(wǎng)址為 https：／www.congress.gov／bill／115thcongress.

⑥ 21st Century Aviation Innovation，Reform，and Reauthorization Act，H.R.2997.https：／www.congress.gov／bill／115th-congress／housebill／2997，accessed 25 April 2018.

⑦ Drone Operator Safety Act of 2017，H.R.3644，https：／www.congress.gov／bill／115th-congress／house-bill／3644，accessed 25 April 2018.

⑧ Drone Innovation Act of 2017，H.R.2930，https：／www.congress.gov／bill／115th-congress／house-bill／2930，accessed 25 April 2018.

⑨ No Armed Drones Act of 2017，H.R.129，https：／www.congress.gov／bill／115th-congress／house-bill／129／text，accessed 25 April 2018.

⑩ Drone Aircraft Privacy and Transparency Act of 2017，H.R.1526，https：／www.congress.gov／bill／115th-congress／house-bill／1526，accessed 25 April 2018.

? FAA Reauthorization Act of 2018，H.R.4，https：／www.congress.gov／bill／115th-congress／house-bill／4，accessed 25 April 2018.

? Safe Drone Act of 2017，S.1410，https：／www.congress.gov／bill／115th-congress／senate-bill／1410？q＝%7B%22search%22%3A%5B%22safe＋drone＋act%22%5D%7D＆r＝1，accessed 25 April 2018.

? Drone Federalism Act of 2017，S.1272，https：／www.congress.gov／bill／115th-congress／senate-bill／1272，accessed 25 April 2018.

? The Aviation Innovation，Reform，and Reauthorization Act，H.R.4441， https：／www.congress.gov／bill／114th-congress／house-bill／4441，accessed 25 April 2018

? 此三個法案均由眾議員Bill Shuster提出，法案中關(guān)于無人機(jī)的規(guī)定基本相同，均集中于“無人機(jī)系統(tǒng)”（Unmanned Aircraft Systems）章節(jié)。最新的《2018年聯(lián)邦航空局法案》充分吸收了各方的意見，并得到特朗普政府的支持。See the White House，President Donald J.Trump’s Principles for Reforming the U．S．Air Traffic Control System，https：／www.whitehouse.gov／the-press-office／2017／06／05／president-donald-j-trumps-principles-reforming-us-air-trafficcontrol，5 June 2017，accessed 29 September 2017.

? 聯(lián)邦航空管理局的主要職能包括：為民用航空器發(fā)放型號合格證、生產(chǎn)許可證以及適航證；為航空運輸企業(yè)頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照；并在民用航空領(lǐng)域內(nèi)對飛機(jī)的設(shè)計、生產(chǎn)、使用、維護(hù)以及空中運輸、地面保障等進(jìn)行全面的監(jiān)督、控制和管理等。除了直接進(jìn)行民航管理之外，美國聯(lián)邦航空管理局也負(fù)責(zé)制定和發(fā)布民用航空管理的相關(guān)法規(guī)政策、規(guī)劃等。

? Title II，American Air Navigation Services Corporation，21st Century Aviation Innovation，Reform，and Reauthorization Act.

? 在《2016年航空創(chuàng)新、改革與再授權(quán)法案》中，該擬新建立的機(jī)構(gòu)名為 Air Traffic Control Corporation（ATCCorporation），雖然名稱不同，但二者的實質(zhì)性職能相同。See Title II，ATC Corporation，The Aviation Innovation，Reform，and Reauthorization Act.

? Subtitle A，Title II，Establishment of Air Traffic Services Provider，21st Century Aviation Innovation，Reform，and Reauthorization Act.

? Section 211，Subtitle A，Title II，21st Century Aviation Innovation，Reform，and Reauthorization Act.

? Section 432，Subtitle B，Title IV，21st Century Aviation Innovation，Reform，and Reauthorization Act.

? Requirement to Register，Section 48．15，Subpart A，Part 48，Title 14，Code of Federal Regulations．

? John A.Taylor v.Michael P.Huerta，as Administrator，F(xiàn)ederal Aviation Administration，U．S．Court of Appealsfor the District of Columbia Circuit，No．15-1495，Decided May 19，2017．法院裁決如下：“In short，Section 336 of the FAAModernization and Reform Act prohibitsthe FAAfrom promulgating‘a(chǎn)ny ruleor regulation regarding a model aircraft．’The Registration Rule is a rule regarding model aircraft．Therefore，the Registration Rule is unlawful to the extent that it applies to model aircraft．”。

? Section 336（c），F(xiàn)AA Modernization and Reform Act of 2012，H．R．658，Public Law No：112—95。

? Section 107．63，Subpart C，Part 107，Title14，Codeof Federal Regulations．

? Section 107．61，Subpart C，Part 107，Title14，Codeof Federal Regulations．

? Section 107．65，Subpart C，Part 107，Title14，Codeof Federal Regulations．

? Section 107．12，Subpart B，Part 107，Title14，Codeof Federal Regulations．

? Section 333，F(xiàn)AA Modernization and Reform Act of 2012，H．R．658，Public Law No：112-95。美國聯(lián)邦航空管理局直至2015年2月才核準(zhǔn)了無人機(jī)的商業(yè)性使用，并在之后許可了亞馬遜等多家公司進(jìn)行無人機(jī)的商業(yè)飛行。

? Section 332，F(xiàn)AA Reauthorization Act of 2018．

? Operating Rules，Subpart B，Part 107，Title 14，Code of Federal Regulations．

? Section 101．41，Subpart E，Part 101，Title14，Codeof Federal Regulations．

? Section 343，Special Rulesfor Model Aircraft，F(xiàn)AAReauthorization Act of 2018．

? Section 332，Codification of existing law；additional provisions，F(xiàn)AA Reauthorization Act of 2018．

? Section 344，Recreational UAS，F(xiàn)AA Reauthorization Act of 2018．

? Section 1（a），Presidential Memorandum：Promoting Economic Competitiveness While Safeguarding Privacy，Civil Rights，and Civil Liberties in Domestic Use of Unmanned Aircraft Systems．

? Section 335，UASPrivacy Review，F(xiàn)AA Reauthorization Act of 2018.

? 如國務(wù)院、中央軍委2003年頒布的《通用航空飛行管制條例》屬于行政法規(guī)的效力級別，但這些法規(guī)中關(guān)于飛行活動管理、航空器駕駛員等方面的諸多規(guī)則卻難以適用于無人機(jī)的監(jiān)管。根據(jù)美國聯(lián)邦航空管理局通用航空研究中心（CGAR）的研究，美國也只有約30%的關(guān)于有人駕駛飛機(jī)的法規(guī)可以直接適用于無人機(jī)。

? Section 332，Integration of Civil Unmanned Aircraft Systems into National Airspace System，F(xiàn)AA Modernization and Reform Act of 2012.

? Section 340，Updateof FAAComprehensive Plan，F(xiàn)AAReauthorization Act of 2018.

? 現(xiàn)行關(guān)于無人機(jī)監(jiān)管的規(guī)定主要包括中國民用航空局2009年6月4日發(fā)布的《關(guān)于民用無人機(jī)管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》（ALD2009022）；2015年4月23日發(fā)布的《關(guān)于民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員資質(zhì)管理有關(guān)問題的通知》（民航發(fā)［2015］34號，有效期至2018年4月30日）；2015年12月29日發(fā)布的《輕小無人機(jī)運行規(guī)定（試行）》（AC-91-FS-2015-31）；2016年7月11日發(fā)布的《民用無人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》（AC-61-FS-2016-20R1，此文件廢止了2013年11月18日發(fā)布的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》（AC-61-FS-2013-20））；2016年9月21日發(fā)布的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》（MD-TM-2016-004，此文件廢止了2009年6月26日發(fā)布的《民用無人機(jī)空中交通管理辦法》（MD-TM-2009-002））、2017年5月16日發(fā)布的《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》（AP-45-AA-2017-03）、2018年3月21日發(fā)布的《民用無人駕駛航空器經(jīng)營性飛行活動管理辦法（暫行）》（MD-TR-2018-01）等。此外，《低空空域使用管理規(guī)定（試行）》正處于征求意見階段。

? 在《民用航空法》2017年11月修正之前，中國民航局于2016年8月公布的《民用航空法》（修訂意見稿）涉及了無人機(jī)，其第213條規(guī)定無人機(jī)的管理規(guī)定由國務(wù)院民用航空主管部門制定。根據(jù)民用航空局關(guān)于《民用航空法修訂征求意見稿的說明》，該條款的目的在于為民用無人機(jī)的發(fā)展留出必要的空間。但最終修正的版本中刪去了上述條款。

? 美國聯(lián)邦航空管理局在其使命（mission）、愿景（vision）和價值（values）中，都將安全（safety）列為首要內(nèi)容。比如其使命為“……提供全世界最安全、最有效的航空體系”；其愿景為“我們盡力達(dá)到更高層次的安全、效率、環(huán)境責(zé)任和全球領(lǐng)導(dǎo)力……”。在其列出的五條價值中，第一條即是關(guān)于安全：“安全是我們的宗旨。我們努力確保旅客安全地到達(dá)其目的地”。參見：美國聯(lián)邦航空管理局網(wǎng)站 http：／www.faa.gov／about／mission，accessed 23 September 2017。

? Subtitle B，Title II，UASSafety，F(xiàn)AAExtension，Safety，and Security Act of 2016.

? Section 2203，Subtitle B，Title II，UASSafety，F(xiàn)AA Extension，Safety，and Security Act of 2016.

? Section 2206，Subtitle B，Title II，UASSafety，F(xiàn)AA Extension，Safety，and Security Act of 2016.

? Section 334，Sense of Congress regarding Unmanned Aircraft Safety，F(xiàn)AA Reauthorization Act of 2018.