農(nóng)房抵押貸款的政策辨析和實踐機(jī)理
——激活小微金融的思路

夏柱智

(武漢大學(xué) 社會學(xué)系， 武漢 430072)

一、問題的提出

農(nóng)村金融是中國農(nóng)村制度的重要部分，在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、緩解農(nóng)村金融供給困境和增加農(nóng)民收入發(fā)揮了重要作用。在深化土地制度改革背景下，農(nóng)房抵押貸款作為一種創(chuàng)新的信貸模式，成為最近幾年農(nóng)村研究的熱點問題。較之農(nóng)村林權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)抵押，國家在推進(jìn)農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款要審慎得多。然而作為農(nóng)民主要的財產(chǎn)形式，我國部分縣市很早就允許農(nóng)村房屋抵押貸款，形成實踐中差異頗大的地方性政策[1]，也成為各種理論和政策主張的經(jīng)驗基礎(chǔ)。2010年7月，中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》，提出要探索退出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款。2013年，黨的十八屆三中全會后，為了防止各地自行其是，科學(xué)、有序和準(zhǔn)確地推進(jìn)改革，國家開始統(tǒng)一部署農(nóng)村土地制度改革，農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押是其中重要的內(nèi)容之一。2015年年底，國家明確允許59個縣市區(qū)為試點地區(qū)，同時，試點地區(qū)暫停實施《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》部分條款的規(guī)定，賦予農(nóng)村宅基地和住房金融的屬性。

在理論上，學(xué)界的共識是農(nóng)村面臨貸款難問題，影響了農(nóng)民財產(chǎn)性收入和農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，重要原因是農(nóng)民缺少有效的抵押物[2]。因此，我國農(nóng)村改革對策應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，賦予農(nóng)民完整的財產(chǎn)權(quán)利[3]。土地由于具有可靠的安全性、持久的自償性、確定的增值性、證券化的流動性等特征，被認(rèn)為是非常理想的信貸抵押品[4]。尤其是農(nóng)戶住房——這一擁有較高經(jīng)濟(jì)價值的資產(chǎn)在現(xiàn)行法律下難以實施其抵押權(quán)，被認(rèn)為是造成城鄉(xiāng)居民收入差距的重要原因。而農(nóng)村主要制約因素是農(nóng)村宅基地制度，宅基地上的房屋雖然是農(nóng)民個人財產(chǎn)，卻由于宅基地的非財產(chǎn)屬性制約了房屋自由地流轉(zhuǎn)和抵押。主要表現(xiàn)為房屋抵押貸款前置條件嚴(yán)格，抵押物處置變現(xiàn)仍然受限[5]。制約的根本因素是宅基地保障農(nóng)民住有所居這一基本福利屬性。對此，學(xué)界認(rèn)為可以通過人為剝離農(nóng)村宅基地的社會保障功能，由其它制度來承擔(dān)，從而順利發(fā)揮農(nóng)村土地的財產(chǎn)功能[6]。

學(xué)界現(xiàn)有研究總體上是規(guī)范研究邏輯，注重對農(nóng)房抵押貸款所需配套法律制度的探討，把農(nóng)房和農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)作為制度改革的落腳點，忽視農(nóng)村金融實踐和農(nóng)房抵押貸款政策在農(nóng)村試點進(jìn)展的實踐邏輯。任何社會均有一套滿足其自身運轉(zhuǎn)的調(diào)節(jié)資金余缺的制度和機(jī)制，這就是“金融”。我國改革開放40年來，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的條件下，農(nóng)村金融制度不斷規(guī)范化，正式金融制度逐漸建立。農(nóng)村金融不僅受到自上而下的政策的影響，而且受到自下而上的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)性質(zhì)的影響，農(nóng)房抵押作為一項新制度也不例外。作為一種外來的制度規(guī)則，農(nóng)房抵押貸款政策如何進(jìn)入農(nóng)村，如何回應(yīng)農(nóng)民金融需求，形成了什么樣的實踐機(jī)制。這些值得學(xué)界進(jìn)行研究。

作為佐證，相對于學(xué)界，商業(yè)銀行作為農(nóng)房抵押貸款的供給方的態(tài)度就比較審慎。商業(yè)銀行作為“市場主體”能夠站在風(fēng)險防控的角度客觀地審視農(nóng)房抵押政策，避免學(xué)界抽象的保護(hù)和擴(kuò)大農(nóng)民土地權(quán)利的討論。同時，銀行也敏銳地意識到國家對農(nóng)房抵押貸款僅做了原則性規(guī)定，不同地區(qū)的地方政府則實行了差異化的制度安排，農(nóng)房抵押的政策性風(fēng)險仍然較高。即使法律賦予銀行合法處置農(nóng)房的權(quán)利，然而由于社會文化因素的制約，農(nóng)房仍然難以處置變現(xiàn)。因此，商業(yè)銀行提出應(yīng)當(dāng)對借款人的信用狀況、還款能力、抵押財產(chǎn)權(quán)的歸屬等重要情況進(jìn)行調(diào)查，降低銀行風(fēng)險[7]。

有別于從銀行如何合法有效處置抵押物的角度出發(fā)，一些社會學(xué)者意識到農(nóng)房抵押貸款本身的風(fēng)險。農(nóng)房抵押貸款的標(biāo)的物是農(nóng)房，農(nóng)房是和農(nóng)村宅基地聯(lián)系在一起的，農(nóng)房抵押意味著宅基地使用權(quán)一并抵押。農(nóng)村宅基地制度的立足點是滿足農(nóng)民最基本的住有所居的要求，是農(nóng)戶的社會保障，這是不應(yīng)當(dāng)交易的[8]。當(dāng)國家無法提供替代性的社會保障時，農(nóng)房抵押貸款可能損害農(nóng)戶基本權(quán)利，增加農(nóng)村社會風(fēng)險，這是政府不愿意看到的。這就是國家政策依然比較審慎的社會根源。本文進(jìn)一步實地調(diào)查表明，農(nóng)房抵押在實踐中的運轉(zhuǎn)機(jī)制和理論預(yù)期差距甚遠(yuǎn)。國家政策極力避免把農(nóng)房作為自由市場的“抵押物”，表現(xiàn)為政策的審慎。同時，農(nóng)房抵押的實踐也表明，農(nóng)房抵押是小額信貸市場的一部分，農(nóng)房抵押并沒有改變傳統(tǒng)的銀行和農(nóng)戶之間信用聯(lián)結(jié)方式,其內(nèi)在的機(jī)制是“無抵押”。上述發(fā)現(xiàn)有利于反思學(xué)界流行的觀點。所謂的農(nóng)民“貸款難”問題是相對而言的，現(xiàn)行制度規(guī)定農(nóng)村房屋不能自由處置，并不構(gòu)成阻礙農(nóng)村金融和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素。

基于以上分析，本文主要研究土地制度改革背景下的農(nóng)房抵押政策的進(jìn)展，并從基層經(jīng)驗出發(fā)，討論農(nóng)房抵押貸款的實踐過程、機(jī)制和后果。筆者認(rèn)為，圍繞農(nóng)房抵押貸款的討論不應(yīng)當(dāng)限于意識形態(tài)和法律規(guī)范的方面，而是分析農(nóng)村社會和農(nóng)村金融的有機(jī)關(guān)系，借鑒相對成熟的小微金融的經(jīng)驗，得出符合實際的結(jié)論。

二、農(nóng)房抵押政策的特征及進(jìn)展

(一)突破和審慎：農(nóng)房抵押貸款的政策特征

法律一直限制農(nóng)村住房通過抵押方式流轉(zhuǎn)。因為房屋是特殊的財產(chǎn)，它必須依附在土地上才能完整地存在。抵押房屋實際連同土地一起抵押，這就必須有一個前提，抵押人必須對房屋擁有完全的處分權(quán)，對房子附著的土地同時擁有可轉(zhuǎn)讓的使用權(quán)。而根據(jù)我國《憲法》和《土地管理法》等相關(guān)法律，宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得用于抵押。既然農(nóng)村宅基地不得抵押，而宅基地上的房子又不能離開土地而單獨存在，所以一般來說農(nóng)村房屋不是合法的抵押物[9]。

為了突破現(xiàn)有法律限制，國家探索相關(guān)改革舉措。黨的十八屆三中全會之后，中國人民銀行等在2016年3月15日出臺了《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)。該文件對農(nóng)房貸款立法的目的、農(nóng)房房地的定義、申請條件、風(fēng)險防控等進(jìn)行初步規(guī)定，作為地方政府制定政策的依據(jù)。對該項貸款可能形成的風(fēng)險，《暫行辦法》有三條規(guī)定值得注意。這三條規(guī)定表明國家政策依然嚴(yán)格限制農(nóng)房通過抵押方式自由流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民基本居住權(quán)益?！稌盒修k法》第四條規(guī)定，申請農(nóng)房貸款的前提條件之一是“除用于抵押的農(nóng)民住房外，借款人應(yīng)有其它長期穩(wěn)定居住場所，并能提供相關(guān)證明資料”。第十二條規(guī)定了關(guān)于抵押物如何處置。“變賣或拍賣抵押的農(nóng)民住房，受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)，即在限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部符合條件的農(nóng)戶?！庇纱丝芍r(nóng)村住房流轉(zhuǎn)范圍仍是受限的。第十三到第十五條，要求地方政府對農(nóng)戶和銀行配套優(yōu)惠政策，包括設(shè)立農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險補償基金，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款給予適當(dāng)貼息，通過政府性擔(dān)保公司提供擔(dān)保等。政策仍然強(qiáng)調(diào)地方政府在農(nóng)戶參與農(nóng)房抵押貸款的主體責(zé)任。

《暫行辦法》體現(xiàn)了國家政策的審慎。一方面，改革要賦予農(nóng)民更大的財產(chǎn)權(quán)，達(dá)到金融支農(nóng)的改革目標(biāo)；另一方面，改革要堅守底線，要保障銀行的正當(dāng)權(quán)益，更要保障農(nóng)民的合法權(quán)益等多元目標(biāo)。這體現(xiàn)為現(xiàn)行政策對借款人住房條件、農(nóng)房處置方式和地方政府義務(wù)的相關(guān)規(guī)定。在土地政策上，國家一直是審慎的。因為允許農(nóng)房抵押權(quán)自由實現(xiàn)，就有可能讓農(nóng)戶失去唯一的房屋，流離失所。另外，銀行如果成為農(nóng)村房屋資產(chǎn)的主要所有者和經(jīng)營者，有失基本的公平正義，違反中國作為一個社會主義國家的基本原則。當(dāng)前，農(nóng)村社會在主要由小農(nóng)戶構(gòu)成的國情農(nóng)情背景下，任何一個負(fù)責(zé)任的政策均必然保持宅基地制度的穩(wěn)定性，優(yōu)先滿足農(nóng)戶基本社會保障的要求[注]① 十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議強(qiáng)調(diào)，拓展宅基地制度改革試點范圍，已經(jīng)有了前期的實踐基礎(chǔ)，要嚴(yán)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線，平衡好國家、集體、個人利益，加快形成可復(fù)制可推廣經(jīng)驗。不得以買賣宅基地為出發(fā)點，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。參見新華社:《習(xí)近平主持召開十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議強(qiáng)調(diào)：全面貫徹黨的十九大精神 堅定不移將改革推向深入》，2017年11月20日。。中國已經(jīng)是一個工業(yè)國，同時仍然是最大的農(nóng)民國家。雖然農(nóng)民日益依賴非農(nóng)收入，然而大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民依然未能融入城市，他們的生計模式表現(xiàn)為典型的以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕的結(jié)構(gòu)特征[10]，年輕勞動力進(jìn)城務(wù)工，年老勞動力在農(nóng)村務(wù)農(nóng)，獲得家庭收入的最大化。這種生計模式的制度基礎(chǔ)包括農(nóng)村承包地、農(nóng)村宅基地、以及在宅基地上的自建房。有學(xué)者認(rèn)為，國家應(yīng)當(dāng)剝離農(nóng)民宅基地福利，建立類似于城市保障房制度的建議。宅基地的福利性質(zhì)導(dǎo)致農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)不完整，阻礙了城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場的統(tǒng)一?？梢酝ㄟ^構(gòu)建“產(chǎn)權(quán)農(nóng)宅制度”，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場的可能性[注]② 參見盛榮，蔡遠(yuǎn)淵，剝離宅基地福利，構(gòu)建“產(chǎn)權(quán)農(nóng)宅制度”，《吉林農(nóng)業(yè)》，2010年第6期。。這超越了我國現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。我國城市住房市場化后，政府尚不可能建立覆蓋全部貧弱群體的住房保障體系，更何況進(jìn)城農(nóng)民。國家應(yīng)繼續(xù)保持低成本的農(nóng)村住房保障制度，這是社會主義土地制度的優(yōu)勢。如果農(nóng)村房屋經(jīng)過抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓自由流轉(zhuǎn)出去，那么在大量農(nóng)民進(jìn)城未取得成效的情況下，就會造成農(nóng)村社會的穩(wěn)定問題。

(二)政策驅(qū)動：農(nóng)房抵押貸款的試點進(jìn)展

從實地調(diào)查看，農(nóng)村住房抵押貸款是從自上而下推動的，是在長期成熟的農(nóng)村小額信用貸款基礎(chǔ)上建立一套類似于城市的抵押貸款機(jī)制。所謂小額信用貸款是自2000年以來形成的農(nóng)村金融制度安排。這種貸款產(chǎn)品貸款額度小，按照目前農(nóng)戶需求，一宗貸款額度一般不超過10萬元，周期短，一般為1年，適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期。在實踐中，包括農(nóng)戶小額信用貸款和小額信用擔(dān)保貸款兩種方式。前者不需要任何他人擔(dān)保，針對銀行優(yōu)質(zhì)客戶；后者需要至少1位農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人或有固定職業(yè)或穩(wěn)定收入的公職人員提供還款擔(dān)保。如農(nóng)村公辦教師、機(jī)關(guān)事業(yè)單位正式人員。

農(nóng)房抵押政策的初衷是要盤活農(nóng)村資源、資金和資產(chǎn)，加強(qiáng)金融對“三農(nóng)”的有效支持，即認(rèn)為原來金融對三農(nóng)支持是不足的。在實踐中，地方政府通過行政的方式推進(jìn)農(nóng)房抵押貸款政策，銀行則配合地方政府參與農(nóng)房抵押貸款。YC市是中部某省的農(nóng)村宅基地制度改革試點，也是國家確定的59個農(nóng)房抵押貸款試點之一。2016年，全市人口56萬人，常住城鎮(zhèn)化率為52%，全市地區(qū)生產(chǎn)總值270億元，是中西部典型的欠發(fā)達(dá)的地區(qū)。在國家推動農(nóng)房抵押貸款試點的背景下，YC市在2016年6月印發(fā)《YC市農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押試點工工作方案》，正式開展農(nóng)房抵押實踐。該工作方案提出了地方政府推進(jìn)農(nóng)房抵押貸款的三項基本工作：一是建立健全農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)制度，加快推進(jìn)綜合信息(產(chǎn)權(quán)交易平臺)建設(shè)。到調(diào)查的2017年3月份，地方政府已頒發(fā)5 000本宅基地和房屋產(chǎn)權(quán)證，政府優(yōu)先為試點村農(nóng)戶頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證，為需要貸款的農(nóng)戶頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證，便利他們辦理農(nóng)房抵押貸款。二是創(chuàng)新金融信貸產(chǎn)品和服務(wù)手段，加大農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)信貸投入。積極開展農(nóng)房抵押貸款的主要是地方性的農(nóng)商行。在2000年以來隨著農(nóng)村人財物外流，農(nóng)村金融網(wǎng)點隨之日萎縮，農(nóng)村金融服務(wù)日益集中到地方性的農(nóng)商行，農(nóng)商行由原農(nóng)村信用合作社市場改制而來，目前有10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有8個支行、18個網(wǎng)點。三是建立農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險緩釋保障機(jī)制，加強(qiáng)政策引導(dǎo)和激勵。目前，地方政府提出了500萬元的農(nóng)房抵押貸款風(fēng)險補償金計劃，市政府出資30%，鎮(zhèn)政府出資30%，銀行出資40%，用于降低貸款不能如期收回的風(fēng)險。這是農(nóng)村地區(qū)很少有銀行執(zhí)行抵押權(quán)的案例存在的真實原因。因為這筆補償金將用于收購到期不能償還債務(wù)的抵押農(nóng)村房屋，這就把農(nóng)房抵押貸款這種市場性貸款轉(zhuǎn)為政策性的貸款。

農(nóng)房抵押貸款是正式金融的一部分的，因采用了農(nóng)房作為抵押物，涉及到農(nóng)民的切身利益，國家要求的規(guī)范手續(xù)多得多，使得貸款交易成本大大增加。有許多干部和農(nóng)戶認(rèn)為手續(xù)過于繁瑣，不愿意農(nóng)房貸款的形式也有一定的理由。而從銀行降低風(fēng)險的角度，按照國家規(guī)范進(jìn)行操作，具有合理性。我們找到一份資料目錄，貸款需要的資料手續(xù)有25項之多。涉及農(nóng)房抵押貸款的規(guī)范主要有：土地和房屋財產(chǎn)共有人簽字；村委會及村民代表大會同意其宅基地抵押及會議記錄；國土資源局出具的抵押登記；價格認(rèn)證中心出具評估報告；親戚出具同意接納證明；個人向村委會出具“不再申請宅基地”證明(及超面積部分一并處置承諾書)；超面積宅基地一并抵押協(xié)議；抵押合同等。由于農(nóng)房及宅基地性質(zhì)的特殊性，農(nóng)戶在農(nóng)房抵押時受到很多外部因素的制約，下面擇要說明。按照《暫行辦法》的要求，申請農(nóng)房貸款的前置條件之一是申請人有另外的長期穩(wěn)定居住場所。在實踐中，銀行要求農(nóng)戶提供二套房證明或親屬同意接納書。由于宅基地是集體土地，土地所有權(quán)在村集體，銀行要求農(nóng)房抵押過程中村委會主任和村支部書記簽字同意處理抵押宅基地，之外還需要全體村民代表簽字同意并留下會議記錄。從農(nóng)村宅基地管理的角度，政府及村委會要求貸款農(nóng)戶簽訂在抵押物轉(zhuǎn)移后，“不再申請宅基地承諾書。”這源于土地管理法律對出賣農(nóng)房后農(nóng)戶申請宅基地的限制。還有特殊的情況是農(nóng)戶普遍超面積占有宅基地。根據(jù)調(diào)查，YC市超面積戶數(shù)為8.63萬戶，占總戶數(shù)的81%，為了商業(yè)的審慎，銀行要求農(nóng)戶簽訂“超面積部分一并處置承諾書”。

三、農(nóng)房抵押貸款實踐機(jī)制分析

學(xué)界對機(jī)制的分析的目的是為了能夠深入事物內(nèi)部的聯(lián)系，避免理論預(yù)設(shè)或者理想的制度文本分析。已經(jīng)有一些研究指出了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的“陷阱”,指出了農(nóng)村土地制度改革的內(nèi)在矛盾[11，12]。農(nóng)房抵押貸款也不例外，但是尚未得到充分的研究。研究表明，農(nóng)房抵押貸款的功能相當(dāng)于小額信用貸款，滿足了農(nóng)村經(jīng)營大戶的小額金融需求，只不過地方政府按照國家政策要求銀行添加了一層農(nóng)房抵押的外殼。作為農(nóng)村金融的供給主體，銀行雖積極地配合地方政府推進(jìn)農(nóng)房抵押貸款，卻在實踐中根本沒有把抵押房屋作為降低風(fēng)險的手段及其預(yù)期，銀行和貸款農(nóng)戶的聯(lián)結(jié)方式依然是傳統(tǒng)的信用機(jī)制。它并沒有如理論預(yù)期一樣改變農(nóng)村金融需求和供給結(jié)構(gòu)，因為基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更為重要。就此問題，筆者結(jié)合經(jīng)驗重構(gòu)了農(nóng)房抵押貸款的理論邏輯。

(一)農(nóng)房抵押的功能實現(xiàn)

從產(chǎn)品特征來看，農(nóng)房抵押貸款貸款額度小、周期短、主要用于生產(chǎn)用途，農(nóng)房抵押貸款和主導(dǎo)性的農(nóng)村小額信用貸款并沒有差別，屬于農(nóng)村小微金融市場的一部分。不同的地方在于銀行和農(nóng)戶具有了新型的農(nóng)房抵押關(guān)系(為此要增加很多規(guī)范手續(xù))，在銀行和農(nóng)戶之間還有地方政府這一提供風(fēng)險擔(dān)保的組織。

從2016年5月啟動到2017年3月，YC市金融辦報告農(nóng)房抵押貸款已經(jīng)達(dá)到600萬元，一共40宗(其中有大約200萬元是原企業(yè)聯(lián)保貸款轉(zhuǎn)成的，真正服務(wù)于農(nóng)戶的農(nóng)房抵押貸款未400萬元左右，具體多少宗不詳)。筆者搜集了3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)貸款農(nóng)戶的案例，共有11宗，案例同質(zhì)性程度很高。典型的案例是，2016年10月，農(nóng)商行在流水鎮(zhèn)劉臺村實施的3宗貸款。這三宗貸款利率為1年期7.83%。三戶的情況分別是：劉建國，農(nóng)資經(jīng)銷商，房產(chǎn)評估31.5萬元，房產(chǎn)在集鎮(zhèn)上，貸款10萬元。李承堡，棉花收購商，房產(chǎn)評估19.9萬元，房產(chǎn)在集鎮(zhèn)上，貸款10萬元。張功年，耕種10公頃(150畝)土地，房產(chǎn)評估22萬元。房產(chǎn)在普通農(nóng)村，他最高可以貸到11萬元，只需要4萬元。從已有案例來看，農(nóng)房抵押貸款滿足的是農(nóng)村經(jīng)營大戶的需求，貸款額度一般在10萬元左右。

很多人論證農(nóng)房抵押貸款的合理性在于，農(nóng)房抵押貸款解決的是小額信用貸款解決不了的較大量的資金需求[13]。而從農(nóng)房評估價值及貸款比例來看，農(nóng)房抵押貸款難以達(dá)到上述目標(biāo)。按照規(guī)定，農(nóng)房抵押貸款額度最高不超過農(nóng)房評估價的50%，農(nóng)村房屋的價值一般在20萬元，貸款額度約10萬元，少數(shù)集鎮(zhèn)房屋價值較高，貸款額度也不會超過20萬元。否則農(nóng)房就和城鎮(zhèn)商品房無異了，就不存在農(nóng)房抵押貸款了。另外，如果貸款人的資金需求大于20萬元，則也不再是我們所說的“農(nóng)民”“農(nóng)村經(jīng)營大戶”了，其經(jīng)營性質(zhì)是“企業(yè)”。比如，農(nóng)村大型的糧油加工廠，在收購季節(jié)需要大額周轉(zhuǎn)資金；下鄉(xiāng)的大型工商資本，種植數(shù)百畝大棚蔬菜，建設(shè)種苗加工廠。這些企業(yè)一般使用大型農(nóng)機(jī)具、工業(yè)廠房、城市商品房等抵押物，或者采取企業(yè)之間相互擔(dān)保申請貸款。如果是重點農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，地方政府一般使用貼息機(jī)制協(xié)調(diào)銀行提供優(yōu)惠貸款。大型糧油加工廠、下鄉(xiāng)工商資本或農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，這些經(jīng)營主體的金融需求和供給就不再和農(nóng)民無關(guān)，不再屬于農(nóng)村小微金融市場的范疇，而是城市金融的一部分。

(二)嵌入鄉(xiāng)土社會的銀行貸款管理模式

相對于學(xué)者及輿論，希望獲得經(jīng)營利潤、規(guī)避風(fēng)險的銀行是最為理性的。從調(diào)查來看，農(nóng)房抵押貸款的實際運行中，銀行最為重視的不是有關(guān)房屋和宅基地產(chǎn)權(quán)及抵押處置的協(xié)議，而是三項關(guān)乎農(nóng)戶還款能力的資料。

一是經(jīng)營項目相關(guān)資料，一般來說銀行最傾向于生產(chǎn)性貸款，首先是農(nóng)村個體工商戶(如農(nóng)資大戶、農(nóng)機(jī)大戶)，其次是農(nóng)村種養(yǎng)殖大戶。據(jù)信貸員報告，生產(chǎn)性貸款占比達(dá)80%以上。二是農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)調(diào)查，信貸員對農(nóng)戶進(jìn)行詳盡的調(diào)查，獲得農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)能力信息。農(nóng)戶家庭的土地、房屋、務(wù)農(nóng)、務(wù)工和經(jīng)商收入，均需要詳盡地展示出來。三是是社會信用報告及正規(guī)的個人征信報告。社會信用指的是農(nóng)戶在村莊中的口碑，這需要通過訪問村干部等獲得，正規(guī)的個人征信報告則來源于金融機(jī)構(gòu)的記錄，看是否有不良記錄。以上手續(xù)是最近10年來農(nóng)村小額信用貸款一直實踐的，可稱之為“貸款管理模式”，農(nóng)房抵押貸款也延續(xù)了這些傳統(tǒng)做法,因此農(nóng)房抵押貸款的實現(xiàn)機(jī)制仍然是“無抵押”。無非是在國家自上而下要求試點農(nóng)房抵押貸款政策推動下，傳統(tǒng)小額信用貸款產(chǎn)品被人為加上了一層農(nóng)房抵押貸款的外殼，而聯(lián)結(jié)銀行和農(nóng)戶貸款關(guān)系的機(jī)制仍然是傳統(tǒng)的。有銀行將這一貸款管理模式總結(jié)為“三看三不看”的風(fēng)險識別技術(shù)。即“不看報表看原始，不看抵押看技能，不看公司治理看家庭治理”，更加重視農(nóng)戶個人的本質(zhì)特征[14]。

這一管理模式依賴于銀行的“重心下沉”，依賴在基層的組織體系及其對農(nóng)戶詳細(xì)的經(jīng)濟(jì)社會調(diào)查，本質(zhì)上是在缺乏抵押物的鄉(xiāng)村社會里“貸款管理模式”的創(chuàng)新[15]。比如，農(nóng)商行在流水鎮(zhèn)流水鎮(zhèn)有4個網(wǎng)點，一共有6個外勤(也稱為信貸員)，21個內(nèi)勤。銀行對信貸員考察采取“四包一掛”的考核模式，即銀行通過考察信貸員經(jīng)手放貸的筆數(shù)、金額、收息和還款率來考核信貸員。信貸員盲目地給農(nóng)戶放貸導(dǎo)致貸款難以回收是要負(fù)責(zé)任的。當(dāng)缺乏類似城市的抵押資產(chǎn)時，銀行看重的是貸款人本身，那么如何具體地去了解貸款人就非常重要。信貸員長期在農(nóng)村社會，和各村村干部和經(jīng)營大戶打交道(有的村干部本身就是經(jīng)營大戶)，非常了解農(nóng)村有金融需求的農(nóng)戶的經(jīng)營及社會關(guān)系狀況?；鶎鱼y行還采取老信貸員帶新信貸員的機(jī)制，熟悉本區(qū)農(nóng)村社會的經(jīng)營大戶。這種建構(gòu)熟人關(guān)系的經(jīng)營策略是農(nóng)村金融日常運作的基本機(jī)制。

我們搜集到一個信貸員向上級銀行匯報的農(nóng)戶調(diào)查報告，非常好地說明了這一點。信貸員的報告這樣寫道：“流水鎮(zhèn)劉臺村劉建國以農(nóng)房抵押10萬元，用于經(jīng)營農(nóng)資，準(zhǔn)備購買化肥農(nóng)藥種子，5萬元用于購進(jìn)農(nóng)資，5萬元用于周轉(zhuǎn)資金。還款來源：第一還款來源，農(nóng)資經(jīng)營收入和農(nóng)地經(jīng)營收入，第二還款來源，在落花譚街道的住房(宅基地抵押貸款)，抵押物足值。調(diào)查結(jié)論：因該貸款抵押物為農(nóng)房，處置時受一定限制。不過經(jīng)實地調(diào)查和測算，劉建國信用關(guān)系較好，經(jīng)常和我行發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系，本次申請周轉(zhuǎn)資金10萬元，用于經(jīng)營周轉(zhuǎn)使用經(jīng)營農(nóng)資店，同時歐樂支行便于管理監(jiān)督?！边@份調(diào)查報告十分重要，它表明銀行重視的是實質(zhì)性的農(nóng)戶經(jīng)營能力和信用狀況，農(nóng)房抵押僅僅是形式化的，是不重要的。調(diào)查報告充分反映了農(nóng)戶的基本情況、資產(chǎn)及負(fù)債情況、客戶融資及資信情況、貸款用途、還款來源。這些信息充分地反映了農(nóng)戶個人信用和經(jīng)營狀況，為銀行作出是否貸款的判斷提供了客觀的依據(jù)。銀行優(yōu)選的貸款農(nóng)戶一般是農(nóng)村中的經(jīng)營大戶，腦子活、社會關(guān)系廣、收入多元化等。這些經(jīng)營大戶往往同時具有務(wù)農(nóng)、務(wù)工和經(jīng)商收入往往是同時存在的，能夠應(yīng)對小額貸款產(chǎn)生的風(fēng)險?？傊?，如果說在城市，銀行著重挑選有價值的“標(biāo)的物”降低貸款的風(fēng)險；那么在農(nóng)村，銀行著重挑選的是有信用的和有經(jīng)營能力的人來降低貸款風(fēng)險。

(三)農(nóng)村金融的需求和供給結(jié)構(gòu)分析

學(xué)者流行這樣一個假設(shè)：農(nóng)房抵押貸款政策賦予農(nóng)戶住房融資權(quán)利，解決了農(nóng)戶“貸款難”的問題，為農(nóng)民提供了抵押物，因而能夠普遍的激勵銀行增加供給。從本文上述分析來看，農(nóng)房抵押貸款不過是外部輸入的帶有政策屬性的農(nóng)村貸款產(chǎn)品，銀行是配合地方政府完成試點任務(wù)的，農(nóng)房抵押是否激勵了銀行實質(zhì)地增加貸款需要深入分析，并可以回應(yīng)相關(guān)理論問題。

從宏觀的角度，銀行供給貸款的規(guī)模是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，金融需求越多，銀行供給也就越大；反之，則基層金融供給就越少。這和農(nóng)村是否有抵押物無關(guān)，而和農(nóng)場經(jīng)濟(jì)活躍程度和農(nóng)戶金融需求有關(guān)。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，不僅農(nóng)村總體貸款數(shù)量很少，而且農(nóng)房抵押貸款規(guī)模很小。如湖北YC市的情況。由此可以反思學(xué)界的相關(guān)論點。在競爭性的農(nóng)村金融市場中，在農(nóng)村剩余資本足夠多的背景下，是農(nóng)村金融需求決定了供給。有一些研究揭示了農(nóng)村金融日益萎縮，農(nóng)村信用社貸款與存款的比率從1984年的0.41，1990年的0.28，下降到1996年的0.19。農(nóng)村信用社從農(nóng)村“抽血”的局面開始出現(xiàn)[16]。2000年以來，農(nóng)村流出資金比例更高[17]。筆者認(rèn)為，農(nóng)村資金的流出并不能說明農(nóng)村金融就存在問題，因為這是生產(chǎn)和人口日益向城市集中的現(xiàn)代化過程必然存在的不可逆轉(zhuǎn)的客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。農(nóng)村向正規(guī)金融機(jī)構(gòu)尋求貸款的主要是農(nóng)村經(jīng)營大戶。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)雖然資本密集度在提高，然而相對于城市工商業(yè)是有限的，決定了貸款需求不可能很大。另外，在大多數(shù)農(nóng)村，經(jīng)營大戶短期內(nèi)不會迅速擴(kuò)大。這是轉(zhuǎn)型期農(nóng)村“半工半耕”的社會結(jié)構(gòu)特征決定的，農(nóng)民完全融入城市是一個長期的漸進(jìn)的過程[18]，土地流轉(zhuǎn)和集中因此也是一個長期的過程。目前，農(nóng)村經(jīng)營大戶在農(nóng)村所占比例不超過5%,每年向銀行申請貸款的比例不超過1%。從利潤最大化的角度，銀行及信貸員何嘗不希望多向農(nóng)村貸款獲得利潤，然而申請貸款的農(nóng)戶比例并不多，農(nóng)戶的金融需求不足。流水鎮(zhèn)農(nóng)商行報告說2016年1年存款余額為1億2千萬元，其中投入農(nóng)村的貸款為700萬元，貸款86宗。足見農(nóng)村貸款需求嚴(yán)重不足。

如果貸款農(nóng)戶例外地是農(nóng)村的一般農(nóng)戶，那么銀行就要求在農(nóng)房抵押之后明確再加上小額擔(dān)保貸款的內(nèi)核，形成“雙擔(dān)?！蹦Ｊ?。小河鎮(zhèn)農(nóng)商行一宗農(nóng)房抵押貸款采用了這種操作方式。一個貸款農(nóng)戶是一位殘疾人，也是農(nóng)村的扶貧戶。該農(nóng)戶在2015年養(yǎng)了是20多頭豬，賺了3萬元。2016年，他借入2萬元擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模，賺了6萬元。2017年，他希望再次擴(kuò)大規(guī)模，希望借款10萬元。養(yǎng)殖是一個高風(fēng)險行業(yè)，農(nóng)商行本來不愿意向他貸款，怕養(yǎng)殖虧損，收不回來，而且農(nóng)房并不值錢，也很難處置變現(xiàn)，況且他又是殘疾人。為了幫助他發(fā)家致富，村里做了很多工作，最直接的幫助是村支部書記同意擔(dān)保。這個案例中村書記擔(dān)保是決定性的因素，而農(nóng)戶的農(nóng)房抵押是次要的。因為銀行相信的是村書記的信用和還款能力，而不是相信這位殘疾人及農(nóng)房的價值。

在這一背景下，創(chuàng)新供給政策并不能激勵基層銀行更多地供給貸款。除非銀行重復(fù)20世紀(jì)八九十年代的異常寬松的信貸政策，造成大量貸款無法收回的后果。這是已經(jīng)市場化和規(guī)范化運行的基層銀行不愿意看到的，也是目前貸款管理模式不允許的。農(nóng)村自80年代建立了以農(nóng)村信用合作社為主導(dǎo)的農(nóng)村金融制度，然而管理問題使大量的貸款未能收回。這一段歷史已經(jīng)得到大量的研究[19]。2000年之后，農(nóng)村金融改制為市場導(dǎo)向的基層銀行，風(fēng)險最小化成為其基本目標(biāo)，貸款管理極大地規(guī)范化了。

四、結(jié)語和政策建議

農(nóng)房抵押貸款正在全國試點，作為土地制度改革的重要部分，其進(jìn)展?fàn)顩r需要研究者深入的調(diào)查研究。從理論上，本文初步從農(nóng)村金融和農(nóng)村社會的關(guān)系角度建構(gòu)了一套初步的理論體系解釋農(nóng)房抵押政策的實踐邏輯。國家關(guān)于農(nóng)房抵押貸款的政策是謹(jǐn)慎的，農(nóng)村社會穩(wěn)定仍然是前提性條件，體現(xiàn)了農(nóng)房抵押貸款政策的“政治性”。對農(nóng)房抵押貸款運行機(jī)制的分析表明，農(nóng)房抵押貸款本質(zhì)上是“無抵押”的小額信用貸款，其機(jī)制主要體現(xiàn)為銀行創(chuàng)新貸款管理模式，通過嵌入鄉(xiāng)土的基層信貸網(wǎng)絡(luò)來降低貸款風(fēng)險，而不注重農(nóng)戶的“財產(chǎn)”。農(nóng)房抵押貸款作為新增小額信貸產(chǎn)品，其特征是農(nóng)房作為抵押物進(jìn)入金融市場，改變了農(nóng)村金融供給的方式，然而這并不改變農(nóng)村金融供給和需求，這主要是農(nóng)村相對于城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的。

我們不應(yīng)當(dāng)妄自菲薄現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度。三項土地制度改革試點即將收官，它將對中國農(nóng)村土地利用和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化產(chǎn)生巨大的影響[20]。同樣，配套進(jìn)行的農(nóng)房抵押貸款試點隨之也應(yīng)當(dāng)接受嚴(yán)肅的調(diào)查研究。目前在學(xué)界和輿論推動下，農(nóng)房抵押貸款可能滑向的危險之處在于它不是單純的農(nóng)村金融制度創(chuàng)新，而是從制度上把農(nóng)村宅基地和農(nóng)房“金融化”，從而根本改變現(xiàn)行農(nóng)村土地制度。其后果是當(dāng)國家難以用其它方式的方式來滿足農(nóng)戶住房保障，傳統(tǒng)的住房保障又不復(fù)存在，那么農(nóng)村社會穩(wěn)定就面臨重大風(fēng)險。因此，本文提出的建議是:要嚴(yán)格按照中央要求，運用“底線思維”的方式，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)住房財產(chǎn)權(quán)“抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”，正確地總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，明確意識到制度變革的風(fēng)險。對于農(nóng)村經(jīng)營大戶的金融需求，要準(zhǔn)確地總結(jié)銀行在過去10多年實際上已經(jīng)開發(fā)出的符合大多數(shù)農(nóng)村實際的金融產(chǎn)品，如農(nóng)村小額信用貸款，大力提升服務(wù)和管理水平。