流動(dòng)治理：技術(shù)創(chuàng)新條件下的治理變革

何 陽(yáng)，婁成武

（1.電子科技大學(xué)公共管理學(xué)院，四川 成都 611731；2.東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110819）

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，以“共建共治共享”新理念打造社會(huì)治理格局，不僅僅意味著社會(huì)治理的變革，也引導(dǎo)著社會(huì)管理格局向社會(huì)治理體制轉(zhuǎn)變[1]，故依托社區(qū)而開(kāi)展的社會(huì)治理活動(dòng)將發(fā)生翻天覆地的變化，繼而帶來(lái)社區(qū)轉(zhuǎn)型[2]。共建共治共享的顯著特征是強(qiáng)調(diào)“共”字，表達(dá)著“共同”的意蘊(yùn)，共同意味著“一個(gè)也不能少”、“一個(gè)也不能落下”，即最大限度地吸納公民參與到社會(huì)治理活動(dòng)中，享受社會(huì)治理成果。流動(dòng)人口作為社會(huì)治理主體，時(shí)常因身體缺場(chǎng)而出現(xiàn)社會(huì)治理缺位現(xiàn)象，與 “打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”目標(biāo)之間存在抵牾。因而，推動(dòng)不“在場(chǎng)”流動(dòng)人口有效參與戶籍所在地利益相關(guān)公共事務(wù)治理活動(dòng)成為亟待回應(yīng)的重要問(wèn)題。基于此，本文提出“流動(dòng)治理”概念來(lái)揭示技術(shù)創(chuàng)新條件下的治理變革，對(duì)流動(dòng)治理的內(nèi)涵與要素、流動(dòng)治理對(duì)傳統(tǒng)治理的突破、流動(dòng)治理的治理限度及實(shí)現(xiàn)路徑展開(kāi)探討，以期保障流動(dòng)人口治理權(quán)，使之真正參與社會(huì)治理，做到社會(huì)治理的共建、共治、共享，從而為打造社會(huì)治理新格局添磚加瓦。

一、流動(dòng)治理：回應(yīng)流動(dòng)社會(huì)的治理議題

雖然治理概念被認(rèn)為是“出了名的含糊不清”[3]，且“關(guān)于治理的概念化仍存在迷惑”[4]，但正是“由于該概念難以得到一個(gè)滿意的詮釋，才造就了它的成功”[5]。而今，治理作為一種流行于社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域且經(jīng)久不衰的理論范式，正深深地影響和改變著國(guó)家、社會(huì)及個(gè)體行為，與之相適應(yīng)而產(chǎn)生的國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理等議題不斷涌現(xiàn)，成為學(xué)界重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域。盡管學(xué)界可能尚未充分厘清治理概念之實(shí)質(zhì)，但已達(dá)成局部共識(shí)，即治理強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，是多元主體共同應(yīng)對(duì)公共事務(wù)的行為過(guò)程，在方向上呈現(xiàn)自上而下與自下而上相結(jié)合的特征。因此，不少學(xué)者從主體角度對(duì)治理展開(kāi)研究，主要研究?jī)?nèi)容涉及治理主體間關(guān)系[6]、治理主體合作的可能性[7]、治理主體的行動(dòng)機(jī)制與利益博弈[8]等，而從治理主體場(chǎng)域視角對(duì)治理展開(kāi)的研究則較為少見(jiàn)。

當(dāng)前社會(huì)具有高度流動(dòng)性特征，并且主要體現(xiàn)為社會(huì)基本構(gòu)成要素人的流動(dòng)，流動(dòng)社會(huì)正是對(duì)由眾多微觀個(gè)體流動(dòng)形成的規(guī)模龐大且節(jié)奏快速的社會(huì)現(xiàn)象之統(tǒng)稱；它不是少數(shù)人的流動(dòng)，在流動(dòng)數(shù)量上形成了足夠規(guī)模；而且流動(dòng)節(jié)奏快速，短時(shí)間內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)不同場(chǎng)域間的轉(zhuǎn)換。這種新興的流動(dòng)社會(huì)給傳統(tǒng)治理帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)，因?yàn)閭鹘y(tǒng)治理更多依賴地域性，局限于一定地域范圍內(nèi)治理主體的實(shí)體線下議事。在流動(dòng)社會(huì)中，作為治理主體的個(gè)人時(shí)常因不“在場(chǎng)”而無(wú)法行使治理權(quán)，即因身體的缺場(chǎng)造成治理缺位，此現(xiàn)象在中國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。研究表明，改革開(kāi)放以來(lái)人口遷移與經(jīng)濟(jì)重心的位移聯(lián)動(dòng)[9]，形成了農(nóng)村人口的非戶籍鄉(xiāng)-城遷移特征[10]，城鄉(xiāng)人口間的非戶籍遷移、人口從經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)遷移成為一種常態(tài)化現(xiàn)象。

非戶籍的城鄉(xiāng)遷移、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡地區(qū)之間的遷移改變了微觀個(gè)體的生活、工作場(chǎng)域。個(gè)體通過(guò)就業(yè)實(shí)現(xiàn)了對(duì)流入地的嵌入，其中有部分人在就業(yè)地安家落戶，從戶籍層面脫離了原生活地，但也有部分人始終處于流動(dòng)狀態(tài)，這些未實(shí)現(xiàn)戶籍轉(zhuǎn)換人群的“根”被保留在了原生活地，是村莊共同體建設(shè)的有機(jī)組成部分，因?yàn)椤凹覒羰侵袊?guó)傳統(tǒng)農(nóng)村的自治單元，自治的實(shí)踐單位從傳統(tǒng)家戶自治的屬性來(lái)看應(yīng)該是村莊共同體”[11]。未實(shí)現(xiàn)戶籍轉(zhuǎn)換的鄉(xiāng)-城遷移人口通常在鄉(xiāng)村擁有房屋、土地等生活生產(chǎn)資料，并對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展具有一定的話語(yǔ)權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》明確授予村民選舉權(quán)和被選舉權(quán)、管理權(quán)、決策權(quán)及監(jiān)督權(quán)，創(chuàng)建了發(fā)揮集體智慧的村民自治制度，且與國(guó)家行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的制度在執(zhí)行環(huán)節(jié)也主要依托戶籍所在地村民委員會(huì)，雖然戶籍保留在原行政村的流動(dòng)人口不會(huì)長(zhǎng)期在村莊生活、工作，甚至數(shù)年才能返回家鄉(xiāng)一次，但涉及這些人員的社會(huì)保險(xiǎn)、糧食補(bǔ)貼、土地流轉(zhuǎn)、社會(huì)救濟(jì)等事項(xiàng)均需依靠村民委員會(huì)。這類流動(dòng)人口的普遍邏輯為年輕時(shí)在外奮斗、賺錢、養(yǎng)家，等上了年紀(jì)，則返回家鄉(xiāng)養(yǎng)老。長(zhǎng)期的外出務(wù)工導(dǎo)致流動(dòng)人口缺席了鄉(xiāng)村事務(wù)治理活動(dòng)，但因體制機(jī)制障礙又難以參與到流入地的公共事務(wù)治理中，因而徘徊于回不去的家鄉(xiāng)與融不進(jìn)的城市間，從而產(chǎn)生一種謂之“鄉(xiāng)愁”的情緒。因此，推動(dòng)不“在場(chǎng)”流動(dòng)人口有效參與戶籍所在地利益相關(guān)公共事務(wù)治理活動(dòng)成為流動(dòng)社會(huì)的一個(gè)緊迫議題。以戶籍所在地作為利益相關(guān)公共事務(wù)治理活動(dòng)的限定語(yǔ)境，緣于戶籍在中國(guó)人的工作生活中扮演著重要角色，它背后蘊(yùn)藏著豐富的利益鏈，以致戶籍制度改革需要緊緊圍繞背后的利益作出政策設(shè)計(jì)[12]。

將推動(dòng)不“在場(chǎng)”流動(dòng)人口有效參與戶籍所在地利益相關(guān)公共事務(wù)治理活動(dòng)提上議程主要受理論與實(shí)踐的雙重驅(qū)動(dòng)。從理論層面看，治理不僅應(yīng)是有效的治理、負(fù)責(zé)的治理，更應(yīng)是包容的治理，強(qiáng)調(diào)非歧視、參與、輔助及代際公平，故而只有實(shí)現(xiàn)了更多人參與戶籍所在地利益相關(guān)公共事務(wù)治理活動(dòng)，充分保障治理主體履行法定治理權(quán)，才能使治理更為有效、負(fù)責(zé)和包容，彰顯集中力量辦大事的中國(guó)智慧；從實(shí)踐層面看，國(guó)家法律制度對(duì)治理活動(dòng)的參與人數(shù)多有明確規(guī)定，如擬定的法律草案需要經(jīng)由不少于特定比例的全國(guó)人大代表表決同意，方能生效、執(zhí)行，具有法律效力；村民委員會(huì)委員的選舉需要不少于一定比例的村民參與并投票，整個(gè)程序才具有正當(dāng)性，如若參與人數(shù)達(dá)不到國(guó)家制度規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，則不符合程序正義原則。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村地區(qū)由于人口流動(dòng)現(xiàn)象普遍，一些行政村在村民委員會(huì)選舉或者召開(kāi)村民會(huì)議商討村莊公共事務(wù)時(shí)，在人數(shù)上常常難以達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)，存在參與人數(shù)嚴(yán)重不足問(wèn)題，這不僅是對(duì)法律相關(guān)規(guī)定的違背，更是對(duì)發(fā)揮集體智慧造成了挑戰(zhàn)，從而影響到村民自治效果，故而只有推動(dòng)不 “在場(chǎng)” 流動(dòng)人口有效參與戶籍所在地利益相關(guān)公共事務(wù)治理活動(dòng)，使不“在場(chǎng)”流動(dòng)人口回歸村莊共同體公共生活，才可能嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家法律制度，全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程，這里的共同體既強(qiáng)調(diào)地域性，又強(qiáng)調(diào)情感性，是地域共同體與情感共同體的有機(jī)結(jié)合。推動(dòng)不“在場(chǎng)”流動(dòng)人口有效參與戶籍所在地利益相關(guān)公共事務(wù)治理活動(dòng)主要涉及治理主體的場(chǎng)域轉(zhuǎn)換，不應(yīng)是要求治理主體往返于工作地與戶籍所在地，沿用傳統(tǒng)的線下實(shí)體議事方式，此舉在當(dāng)前中國(guó)不具有現(xiàn)實(shí)可行性，因?yàn)橥档臅r(shí)間成本與經(jīng)濟(jì)成本高；而圍繞不“在場(chǎng)”流動(dòng)人口有效參與戶籍所在地利益相關(guān)公共事務(wù)治理活動(dòng)所形成的一套理論體系，我們稱之為“流動(dòng)治理”，并且將其視為國(guó)家治理的重要組成部分。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化離不開(kāi)流動(dòng)治理的發(fā)展、完善與成熟。

二、流動(dòng)治理的內(nèi)涵與要素

流動(dòng)治理是對(duì)治理理論的發(fā)展，或者說(shuō)是在治理理論基礎(chǔ)上衍生而來(lái)，它具有治理理論的諸多特征，但又兼具自身特色，使之與傳統(tǒng)治理區(qū)別開(kāi)來(lái)。全球治理委員會(huì)將治理界定為“或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程”[13]。雖然國(guó)內(nèi)外眾多學(xué)者與組織機(jī)構(gòu)均圍繞治理的內(nèi)涵問(wèn)題展開(kāi)探討，但都難以超越全球治理委員會(huì)對(duì)治理內(nèi)涵界定的權(quán)威性與被認(rèn)可度，而治理中又“只有網(wǎng)絡(luò)治理才有新的特征”[14]，這些新特征主要體現(xiàn)為多中心的公共行動(dòng)體系、反思理性的“復(fù)雜人”、合作互惠的行動(dòng)策略、共同學(xué)習(xí)的政策過(guò)程[15]等。

以治理內(nèi)涵為基礎(chǔ)，本文認(rèn)為流動(dòng)治理是指處于流動(dòng)中的治理主體借助科學(xué)技術(shù)實(shí)現(xiàn)身體缺場(chǎng)情形下參與戶籍所在地利益相關(guān)公共事務(wù)的法定治理行為。這里需要指出的是，流動(dòng)治理與流動(dòng)人口的治理存在本質(zhì)性區(qū)別，流動(dòng)治理是從治理主體切入，強(qiáng)調(diào)流動(dòng)人口參與戶籍所在地公共事務(wù)治理；而流動(dòng)人口治理是從治理對(duì)象切入，將流動(dòng)人口視為治理制度的作用目標(biāo)，用一系列的制度規(guī)范流動(dòng)人口的行為舉止、保障流動(dòng)人口的合法權(quán)益。流動(dòng)治理的基本形態(tài)主要如圖1所示，戶籍所在地社區(qū)與流動(dòng)人口通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)完成公共事務(wù)的信息發(fā)布與交流、處理、方案執(zhí)行及爭(zhēng)議解決等事項(xiàng)。

圖1 流動(dòng)治理的基本形態(tài)

流動(dòng)治理的要素解構(gòu)主要從治理主體、治理手段、治理場(chǎng)域及治理權(quán)角度展開(kāi)。首先，從治理主體看，流動(dòng)治理主體必須包含流動(dòng)人口，而流動(dòng)人口是特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，戶籍所在地與工作地、生活地相同的人口不屬于流動(dòng)治理主體范疇。城市與農(nóng)村地區(qū)均存在流動(dòng)人口，戶籍在城市的居民到其他城市工作、生活屬于城際流動(dòng)，到農(nóng)村工作、生活屬于城鄉(xiāng)流動(dòng)，而戶籍在農(nóng)村的居民到其他農(nóng)村工作、生活屬于鄉(xiāng)際流動(dòng)，到城市工作、生活屬于鄉(xiāng)城流動(dòng)，因此，城鄉(xiāng)都需要流動(dòng)治理；其次，從治理手段看，流動(dòng)治理需要借助科學(xué)技術(shù)，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，依托科學(xué)技術(shù)解決因治理主體身體的不“在場(chǎng)”而導(dǎo)致的治理缺位問(wèn)題，以科學(xué)技術(shù)打破場(chǎng)域限制營(yíng)造共同在場(chǎng)情境。在此定義下，原有的信件往來(lái)不屬于流動(dòng)治理范疇，因?yàn)殡m然信件可以使流動(dòng)人口針對(duì)與自身利益相關(guān)的公共事務(wù)表達(dá)意見(jiàn)，但往來(lái)信件無(wú)法營(yíng)造共同在場(chǎng)情境，信息交流方面存在較嚴(yán)重的時(shí)限性、滯后性；再次，從治理場(chǎng)域看，流動(dòng)治理不需要治理主體身體在場(chǎng)便能實(shí)現(xiàn)參與戶籍所在地利益相關(guān)公共事務(wù)治理的目標(biāo)，是一種遠(yuǎn)程的意見(jiàn)表達(dá)或者說(shuō)是一種遠(yuǎn)程的治理參與。遠(yuǎn)程參與不能流于形式，否則，流動(dòng)治理便失去了應(yīng)有的意義；最后，從治理權(quán)看，流動(dòng)治理是法治情境下的治理，流動(dòng)人口參與戶籍所在地利益相關(guān)公共事務(wù)治理活動(dòng)需要在法律規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行，即法律賦予流動(dòng)人口參與事務(wù)治理權(quán)、流動(dòng)人口依照法定程序履行事務(wù)治理權(quán)、流動(dòng)人口參與事務(wù)治理結(jié)果受法律保護(hù)，三者缺一不可。法律賦予流動(dòng)人口參與事務(wù)治理權(quán)的目的是確保起點(diǎn)正義，流動(dòng)人口依照法定程度履行事務(wù)治理權(quán)的目的是確保程序正義，流動(dòng)人口參與事務(wù)治理結(jié)果受法律保護(hù)的目的是確保結(jié)果正義。

流動(dòng)治理與傳統(tǒng)治理具有一定的同質(zhì)性，都是治理主體、治理機(jī)制與治理對(duì)象有機(jī)統(tǒng)一的結(jié)果。治理是治理主體針對(duì)治理對(duì)象采取的一系列行為，流動(dòng)治理作為治理的一種類型，必然無(wú)法脫離治理主體獨(dú)立存在，治理主體是流動(dòng)治理的必要不充分條件，只要存在流動(dòng)治理現(xiàn)象，就有流動(dòng)治理主體，但存在治理主體并非一定發(fā)生流動(dòng)治理現(xiàn)象；治理主體作用于治理對(duì)象的一套行為體系被稱為治理機(jī)制，它是對(duì)信息交流、事務(wù)處理、爭(zhēng)議解決等一系列事務(wù)過(guò)程及結(jié)果的統(tǒng)稱，流動(dòng)治理過(guò)程中治理主體要對(duì)治理對(duì)象產(chǎn)生影響需要借助治理機(jī)制；治理行為的產(chǎn)生是為了更好地應(yīng)對(duì)問(wèn)題，對(duì)現(xiàn)實(shí)與理論問(wèn)題作出有效回應(yīng)，流動(dòng)治理也不例外，需要存在一定的問(wèn)題作為治理對(duì)象，開(kāi)啟流動(dòng)治理之門，為整個(gè)治理行為提供正當(dāng)性。畢竟治理需要付出成本，沒(méi)有目的的治理屬于失敗治理，無(wú)法滿足成本收益方面的考量，而從人性假設(shè)上看，治理主體都具有理性人特征，只有成本沒(méi)有收益的行為無(wú)法開(kāi)展。

三、流動(dòng)治理對(duì)傳統(tǒng)治理的突破

傳統(tǒng)治理更多彰顯出地域性治理特征，地域性治理的前提是“地域”被視為社會(huì)生活和治理的中軸，地域中包含穩(wěn)定性、親密性、相似性等特質(zhì)，其價(jià)值是“穩(wěn)定取向”[16]，而流動(dòng)治理是流動(dòng)社會(huì)的特有現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)了身體“缺場(chǎng)”情形下治理權(quán)的保障，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口對(duì)戶籍所在地利益相關(guān)公共事務(wù)的治理，其價(jià)值是“波動(dòng)取向”。流動(dòng)治理與傳統(tǒng)治理的差異主要如表1所示:

表1 流動(dòng)治理與傳統(tǒng)治理的比較

通過(guò)表1對(duì)流動(dòng)治理與傳統(tǒng)治理的比較，可以發(fā)現(xiàn)流動(dòng)治理對(duì)傳統(tǒng)治理的突破主要表現(xiàn)在以下4 個(gè)方面。

第一，流動(dòng)治理保障了流動(dòng)人口治理權(quán)。流動(dòng)治理與傳統(tǒng)治理在治理主體上對(duì)流動(dòng)人口的規(guī)定不盡相同，流動(dòng)治理必須有流動(dòng)人口參與，而傳統(tǒng)治理不對(duì)流動(dòng)人口參與作特別規(guī)定。此外，傳統(tǒng)治理在治理方式上通常采用現(xiàn)場(chǎng)議事解決公共事務(wù)，流動(dòng)人口因常年外出無(wú)法及時(shí)獲得與自身利益相關(guān)公共事務(wù)信息，即便可以獲得部分信息，由于往返工作地與戶籍所在地需要承擔(dān)一定的時(shí)間成本與經(jīng)濟(jì)成本，致使流動(dòng)人口在與之利益相關(guān)公共事務(wù)處理中難以到現(xiàn)場(chǎng)發(fā)表意見(jiàn)，從而無(wú)法給公共事務(wù)處理結(jié)果帶來(lái)實(shí)質(zhì)性影響。但流動(dòng)治理在治理方式上通常采用網(wǎng)絡(luò)議事，將流動(dòng)人口納入治理活動(dòng)中，且不改變流動(dòng)人口身體所處場(chǎng)域，在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)完成公共事務(wù)信息的發(fā)布、獲取、交流等事項(xiàng)。流動(dòng)人口會(huì)對(duì)公共事務(wù)處理結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，如若采用少數(shù)服從多數(shù)的議事規(guī)則，流動(dòng)人口則可能直接決定公共事務(wù)處理結(jié)果，與傳統(tǒng)治理中到現(xiàn)場(chǎng)議事的效果完全相同。因而，流動(dòng)治理保障了流動(dòng)人口的治理權(quán)。

第二，流動(dòng)治理高度依賴現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)。傳統(tǒng)治理在治理工具上通常采用紙質(zhì)公告、廣播及走訪等手段，社區(qū)干部及村民委員會(huì)委員為了充分傳遞公共事務(wù)信息、征集居民和村民意見(jiàn)、獲得更多居民和村民支持，往往需要在辦公場(chǎng)地及人口集中地粘貼公告，還會(huì)利用廣播播放公告，使公共事務(wù)相關(guān)信息在社區(qū)及行政村傳遞開(kāi)來(lái)，甚至逐一到居民和村民家中做提前調(diào)查與動(dòng)員工作，了解居民和村民對(duì)將要協(xié)商事務(wù)的態(tài)度與看法。但流動(dòng)治理通常采用互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)、電腦、微信、QQ等治理工具，社區(qū)干部及村民委員會(huì)委員僅僅需要與公共事務(wù)利益相關(guān)者建立網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，依靠一定的平臺(tái)成為好友或者共同進(jìn)駐到網(wǎng)絡(luò)共同體場(chǎng)域，即可利用互聯(lián)網(wǎng)及相關(guān)媒介平臺(tái)實(shí)現(xiàn)傳遞公共事務(wù)信息、征集居民和村民意見(jiàn)、獲得更多居民和村民支持的目標(biāo)，互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)、電腦、微信、QQ等治理工具均是現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，因而，流動(dòng)治理高度依賴現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)。

第三，流動(dòng)治理具有“脫域式”特征。傳統(tǒng)治理在治理場(chǎng)域上通常利用社區(qū)辦公場(chǎng)地、社區(qū)活動(dòng)中心等商議公共事務(wù)，社區(qū)干部及村民委員會(huì)委員將社區(qū)居民與行政村村民召集到社區(qū)辦公場(chǎng)地或者社區(qū)活動(dòng)中心等可以容納多人的空間，就某項(xiàng)公共事務(wù)征集意見(jiàn)，充分發(fā)揚(yáng)基層協(xié)商民主傳統(tǒng)，傳承社會(huì)主義協(xié)商民主文化[17]，即集體事務(wù)由集體智慧共同決定，遵循集體行動(dòng)的邏輯。與此相對(duì)，流動(dòng)治理在治理場(chǎng)域上通常依托網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，居民和村民不需要趕赴現(xiàn)實(shí)場(chǎng)域，實(shí)現(xiàn)治理主體身在不同地域但可以同時(shí)在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)商議公共事務(wù)的目標(biāo)，因而流動(dòng)治理具有“脫域式”特征。“脫域式” 專指戶籍所在地流動(dòng)人口無(wú)需往返家鄉(xiāng)參與公共事務(wù)治理，更多是一種參與式的空間“脫域”，但從治理權(quán)視角看，流動(dòng)治理依然依附于地域，雖然地域認(rèn)同僅僅是現(xiàn)代人身份認(rèn)同集合中的一種，但中國(guó)制度體系中存在依托地域治理的慣習(xí)，如村民委員會(huì)僅能從特定人員中產(chǎn)生。

第四，流動(dòng)治理具有低成本特征。治理不僅應(yīng)追求有效的治理，也應(yīng)追求節(jié)約的治理，如對(duì)政府而言，提倡節(jié)約型政府，即政府治理節(jié)約化，畢竟政府財(cái)政資源有限，不足以無(wú)限地承擔(dān)公共服務(wù)與機(jī)構(gòu)運(yùn)作開(kāi)支，這便是新公共管理運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生的重要?jiǎng)右?。傳統(tǒng)治理在治理成本上主要體現(xiàn)為在印刷材料與使用交通工具等方面需要支付一定費(fèi)用，承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)成本，且這種支出是多次的，只要有相關(guān)信息需要傳遞或者到現(xiàn)場(chǎng)商議，均需要印刷材料與使用交通工具，但以社區(qū)為單位開(kāi)展工作的成本主要通過(guò)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)，最終便轉(zhuǎn)嫁到了納稅人身上。而流動(dòng)治理在治理成本上主要體現(xiàn)為在使用工具與網(wǎng)絡(luò)等方面需要支付一定費(fèi)用，當(dāng)前流動(dòng)人口普遍配備有智能手機(jī)等移動(dòng)通信工具，網(wǎng)絡(luò)的使用在流動(dòng)人口群體中普及開(kāi)來(lái)，這大大降低了流動(dòng)治理的成本，因?yàn)槭褂靡苿?dòng)通信工具與網(wǎng)絡(luò)不是因流動(dòng)治理而產(chǎn)生，而是因流動(dòng)治理的出現(xiàn)，使之附帶有服務(wù)于流動(dòng)治理的功能。

四、流動(dòng)治理的治理限度與實(shí)現(xiàn)路徑

（一）流動(dòng)治理的治理限度

任何治理行為都具有一定的限度，流動(dòng)治理也不例外。流動(dòng)治理的治理限度主要體現(xiàn)為治理主體需要具備使用網(wǎng)絡(luò)的技能與條件，治理機(jī)制需要確保網(wǎng)絡(luò)治理參與有序化以及治理對(duì)象需要具有時(shí)限性弱特征。

第一，治理主體需要具備使用網(wǎng)絡(luò)的技能與條件。由于流動(dòng)治理是現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)與治理相結(jié)合的產(chǎn)物，主要依靠網(wǎng)絡(luò)提供的虛擬空間場(chǎng)域?qū)⑸鐓^(qū)干部及村民委員會(huì)委員與本地居民及不“在場(chǎng)”的流動(dòng)人口連接起來(lái)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)完成利益相關(guān)公共事務(wù)的傳遞、處理與執(zhí)行，因而治理主體具備使用網(wǎng)絡(luò)的技能與條件是制約流動(dòng)治理的重要因素之一。如若治理主體無(wú)法完成網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)搭建，不具備使用網(wǎng)絡(luò)的技能與條件，流動(dòng)治理便是天方夜譚，即便搭建好網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，不“在場(chǎng)”的流動(dòng)人口也難以加入到網(wǎng)絡(luò)虛擬場(chǎng)域中，與戶籍所在地人員共同完成利益相關(guān)公共事務(wù)治理。使用網(wǎng)絡(luò)的技能主要體現(xiàn)為可以在網(wǎng)絡(luò)虛擬場(chǎng)域中自由表達(dá)個(gè)人意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)不“在場(chǎng)”流動(dòng)人口與其他治理主體的正常交流；使用網(wǎng)絡(luò)的條件主要指的是流動(dòng)人口可以接觸到參與網(wǎng)絡(luò)議事的工具。

第二，治理機(jī)制需要確保網(wǎng)絡(luò)治理參與有序化。由于流動(dòng)治理行為全部在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行，使得流動(dòng)治理與網(wǎng)絡(luò)治理間具有高度相關(guān)性，可以說(shuō)不“在場(chǎng)”流動(dòng)人口參與戶籍所在地利益相關(guān)公共事務(wù)治理行為完全屬于網(wǎng)絡(luò)治理參與范疇，因而，在治理機(jī)制上確保網(wǎng)絡(luò)治理參與有序化是制約流動(dòng)治理的又一重要因素。有序化意味著流動(dòng)人口與其他治理主體應(yīng)當(dāng)平等、文明地表達(dá)觀點(diǎn)，平等意味著各治理主體均有權(quán)利針對(duì)公共事務(wù)發(fā)表意見(jiàn)，不局限于基層領(lǐng)導(dǎo)或者少數(shù)積極分子；文明意味著各治理主體均應(yīng)禮貌待人，不能出現(xiàn)惡意攻擊他人、損害他人名譽(yù)等現(xiàn)象。如若治理機(jī)制無(wú)法確保網(wǎng)絡(luò)治理參與有序化，各治理主體在虛擬空間場(chǎng)域恣意妄為，隨意發(fā)布公告與信息，將虛擬空間場(chǎng)域作為個(gè)人私屬場(chǎng)地，置“公共性”于不顧，那么整個(gè)虛擬空間場(chǎng)域?qū)⒊尸F(xiàn)混雜現(xiàn)象。

第三，治理對(duì)象需要具有時(shí)限性弱特征。由于流動(dòng)治理必須有流動(dòng)人口參與，且需由流動(dòng)人口依靠現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)在網(wǎng)絡(luò)虛擬場(chǎng)域?qū)崿F(xiàn)對(duì)利益相關(guān)公共事務(wù)的治理，這便排除了流動(dòng)人口返回家鄉(xiāng)參與治理的情形，因而治理對(duì)象具有時(shí)限性弱特征是制約流動(dòng)治理的另一重要因素。所謂時(shí)限性弱是指公共事務(wù)不需要治理主體迅速作出決策，可以給予治理主體一定的思考時(shí)間，只有這類公共事務(wù)才適合流動(dòng)治理方式。如若治理對(duì)象對(duì)時(shí)限性要求較高，比如社區(qū)中發(fā)生一些需要及時(shí)作出應(yīng)對(duì)之策的突發(fā)性事件，則不可能在網(wǎng)絡(luò)虛擬場(chǎng)域發(fā)布公共事務(wù)信息，逐一征求不“在場(chǎng)”流動(dòng)人口的意見(jiàn)，在此基礎(chǔ)上形成社區(qū)應(yīng)對(duì)之策，否則事態(tài)的嚴(yán)重性可能因時(shí)間延誤擴(kuò)大化。

（二）流動(dòng)治理的實(shí)現(xiàn)路徑

流動(dòng)治理的實(shí)現(xiàn)路徑應(yīng)遵循 “意識(shí)-平臺(tái)-能力-制度”四位一體的架構(gòu)邏輯，意識(shí)層面更多關(guān)注流動(dòng)人口參與治理主體性問(wèn)題，平臺(tái)層面更多關(guān)注流動(dòng)人口參與治理渠道問(wèn)題，能力層面更多關(guān)注流動(dòng)人口參與治理技術(shù)問(wèn)題，制度層面更多關(guān)注流動(dòng)人口參與治理有序化問(wèn)題。

第一，增強(qiáng)流動(dòng)人口參與治理的主體意識(shí)。主體性既可以說(shuō)是流動(dòng)治理的起點(diǎn)，也可以說(shuō)是流動(dòng)治理的需要，只有流動(dòng)人口具有參與戶籍所在地利益相關(guān)公共事務(wù)的主體意識(shí)，愿意通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)不“在場(chǎng)”參與利益相關(guān)公共事務(wù)，繼而對(duì)公共事務(wù)處理結(jié)果帶來(lái)實(shí)質(zhì)影響，推動(dòng)流動(dòng)治理的平臺(tái)與制度建設(shè)才有意義。增強(qiáng)流動(dòng)人口參與治理的主體意識(shí)需要讓流動(dòng)人口認(rèn)識(shí)到參與戶籍所在地利益相關(guān)公共事務(wù)治理具有的重要意義:首先，流動(dòng)人口可以通過(guò)流動(dòng)治理實(shí)現(xiàn)自身合法權(quán)利，如年滿18 周歲的居民在網(wǎng)絡(luò)虛擬平臺(tái)履行選舉權(quán)與被選舉權(quán)；其次，流動(dòng)人口可以通過(guò)流動(dòng)治理保障自身合法利益，從維護(hù)個(gè)人利益角度表達(dá)意見(jiàn)，獲得其他治理主體支持，從而使有利于自身利益的策略被采納和執(zhí)行；再次，流動(dòng)治理可以為流動(dòng)人口與其他人口的交往提供平臺(tái)與機(jī)會(huì)，即便各治理主體身處異地，也均可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)方式實(shí)現(xiàn)彼此間的聯(lián)絡(luò)，重新?tīng)I(yíng)造因地域限制而喪失的情感共同體，充分發(fā)揮情感在基層治理中的作用，使得基層治理具有一定溫度，畢竟“情感治理作為一種重要的治理范式，在國(guó)家治理的實(shí)踐中日益展現(xiàn)出重要作用”[18]；最后，流動(dòng)治理可以維系流動(dòng)人口對(duì)戶籍所在地的情感和認(rèn)同，因?yàn)榱鲃?dòng)治理填塞了不“在場(chǎng)”流動(dòng)人口與戶籍所在地之間存在的溝壑，流動(dòng)人口可以及時(shí)了解戶籍所在地發(fā)生的事情，見(jiàn)證戶籍所在地的變化，不因身體的缺場(chǎng)而造成治理缺位。

第二，搭建流動(dòng)人口參與治理的網(wǎng)絡(luò)媒介。網(wǎng)絡(luò)媒介作為流動(dòng)人口參與戶籍所在地利益相關(guān)公共事務(wù)治理的場(chǎng)域，是流動(dòng)治理發(fā)生的基礎(chǔ)，只有搭建好網(wǎng)絡(luò)媒介，將利益相關(guān)的流動(dòng)人口納入到網(wǎng)絡(luò)媒介中去，利用網(wǎng)絡(luò)虛擬場(chǎng)域?qū)崿F(xiàn)流動(dòng)人口參與戶籍所在地利益相關(guān)公共事務(wù)治理的目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)媒介的搭建需要分兩步走，第一步是建立網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，第二步是選擇性地將治理主體納入到網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，使具有流動(dòng)性的治理主體共同處于網(wǎng)絡(luò)虛擬場(chǎng)域中。這兩項(xiàng)任務(wù)可交由社區(qū)及村民委員會(huì)完成，因?yàn)榱鲃?dòng)治理遵循屬地原則，且這里的屬地更多體現(xiàn)為戶籍屬地，因?yàn)樵诂F(xiàn)行體制下戶籍所在地與流動(dòng)人口的現(xiàn)實(shí)利益密不可分，大多數(shù)現(xiàn)實(shí)利益都是通過(guò)戶籍所在地社區(qū)及村民委員會(huì)得以保障。社區(qū)及村民委員會(huì)首先應(yīng)當(dāng)利用微信、QQ 等網(wǎng)絡(luò)社交工具建立網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，雖然這類社交工具可能存在信息外泄風(fēng)險(xiǎn)，但運(yùn)用這些網(wǎng)絡(luò)社交工具建立的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)不需要支付費(fèi)用，可在一定程度上節(jié)約流動(dòng)治理成本，有助于迅速在大范圍推廣起來(lái)；其次，社區(qū)及村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)以管理對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)，與戶籍屬于自身轄域內(nèi)且處于流動(dòng)狀態(tài)的人口逐一取得聯(lián)系，將這些人口全部納入到平臺(tái)之中。

第三，推廣流動(dòng)人口參與治理的技術(shù)知識(shí)。技術(shù)知識(shí)作為流動(dòng)治理的技能保障，是流動(dòng)治理順利開(kāi)展的條件，主要指流動(dòng)人口使用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)表個(gè)人意見(jiàn)所涉及到的一系列技術(shù)行為。雖然中國(guó)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，微信、QQ 已成為大眾社交的主流工具，絕大部分社會(huì)成員都具備與流動(dòng)治理密切相關(guān)的技術(shù)知識(shí)，可以運(yùn)用微信、QQ 在網(wǎng)絡(luò)場(chǎng)域中表達(dá)意見(jiàn)、參與治理，但不可排除依然有部分人群始終與微信、QQ 等社交工具絕緣，他們不了解這些新興的網(wǎng)絡(luò)交流平臺(tái)，更談不上使用這些社交工具與他人取得聯(lián)系，這部分人群以中老年人居多，且年齡越大的人士可能越缺乏參與流動(dòng)治理的技術(shù)知識(shí)，因?yàn)閷?duì)長(zhǎng)者的再社會(huì)化是一個(gè)艱難的過(guò)程，這里面必然包括處于流動(dòng)狀態(tài)的長(zhǎng)者，他們?yōu)榱烁玫纳罨蛘邘妥优疹櫺『⒌仍虿坏貌辉谀昀蠒r(shí)背井離鄉(xiāng)。對(duì)于此部分人群，可利用子女“反哺”及社會(huì)教育方式推廣流動(dòng)人口參與治理的技術(shù)知識(shí)，由子女和社會(huì)力量作為技術(shù)知識(shí)的推廣主體，給予缺乏技術(shù)知識(shí)的人群一定指引，幫助他們了解微信、QQ 等社交工具，模擬、演練利用微信與QQ 等社交工具表達(dá)意見(jiàn)的場(chǎng)景，使此類人群能夠順利地在這些社交工具上獲得信息、瀏覽信息，與他人形成良好互動(dòng)。

第四，制定流動(dòng)人口參與治理的規(guī)則體系。制度現(xiàn)代化是流動(dòng)治理的有效保障，只有規(guī)范流動(dòng)治理的制度體系科學(xué)合理，流動(dòng)治理才可能在既有制度框架內(nèi)良好運(yùn)作，這也是“善治”與“惡治”的區(qū)別所在，“善治”與“惡治”的根源在于制度的善與惡。制定流動(dòng)人口參與治理的規(guī)則體系首先應(yīng)打破組織常規(guī)，將流動(dòng)治理視為與傳統(tǒng)現(xiàn)場(chǎng)議事相并列的一種治理方式，兩者具有同等的治理權(quán)威及合法性，從組織觀念上改變網(wǎng)絡(luò)議事的非正規(guī)性。唯有此，不“在場(chǎng)”流動(dòng)人口參與利益相關(guān)公共事務(wù)行為才具有正當(dāng)性，才可能對(duì)公共事務(wù)處理結(jié)果帶來(lái)影響，從而充分調(diào)動(dòng)流動(dòng)人口參與利益相關(guān)公共事務(wù)治理積極性；其次，應(yīng)針對(duì)流動(dòng)治理場(chǎng)域?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)虛擬平臺(tái)這一特征，設(shè)計(jì)一系列與之相適應(yīng)的規(guī)則體系，如社區(qū)干部與村民委員會(huì)委員在接收到基層政府的任務(wù)后應(yīng)當(dāng)何時(shí)在網(wǎng)絡(luò)虛擬場(chǎng)域公布，不“在場(chǎng)”流動(dòng)人口對(duì)于網(wǎng)上公示信息應(yīng)當(dāng)在何時(shí)作出有效回應(yīng)，等等，這些事項(xiàng)均是流動(dòng)治理的常規(guī)事項(xiàng)，而流動(dòng)治理也面臨是否是本人發(fā)表意見(jiàn)等真實(shí)性的判斷問(wèn)題。傳統(tǒng)治理由于是現(xiàn)場(chǎng)表達(dá)意見(jiàn)，各治理主體可以相互監(jiān)督，但流動(dòng)治理僅是治理主體單向度地面對(duì)網(wǎng)絡(luò)虛擬平臺(tái)發(fā)表意見(jiàn)，處于只見(jiàn)意見(jiàn)不見(jiàn)人狀態(tài)，因而，應(yīng)針對(duì)流動(dòng)治理的非常規(guī)事項(xiàng)出臺(tái)規(guī)章制度。

總之，流動(dòng)性已成為當(dāng)今社會(huì)的重要特性，而與之相對(duì)的社會(huì)治理變革必須對(duì)社會(huì)的流動(dòng)性給予足夠重視，才能滿足時(shí)代發(fā)展需要。本文將推動(dòng)不“在場(chǎng)”流動(dòng)人口參與戶籍所在地利益相關(guān)公共事務(wù)的法定治理行為稱為“流動(dòng)治理”，從流動(dòng)治理的內(nèi)涵和要素、對(duì)傳統(tǒng)治理的突破、治理限度及實(shí)現(xiàn)路徑方面對(duì)流動(dòng)治理展開(kāi)詳細(xì)論述，以期利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)實(shí)現(xiàn)治理主體的場(chǎng)域轉(zhuǎn)換，將傳統(tǒng)的現(xiàn)場(chǎng)議事轉(zhuǎn)換為網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的線上議事，以“脫域式”治理保障流動(dòng)人口治理權(quán)，實(shí)現(xiàn)基層治理方式創(chuàng)新。相較于既有研究，本文首次提出“流動(dòng)治理”的概念，初步勾勒了流動(dòng)治理的基本形態(tài)，探討了流動(dòng)治理的限度，認(rèn)為社區(qū)和村民委員會(huì)可以利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)確保流動(dòng)人口在身體缺場(chǎng)情形下參與戶籍所在地利益相關(guān)公共事務(wù)治理，雖然流動(dòng)治理具有“脫域”和低成本等諸多優(yōu)勢(shì)，但流動(dòng)治理的形成不僅需要一定條件，治理對(duì)象上也有所限制，并非所有事務(wù)均可以通過(guò)流動(dòng)治理方式實(shí)現(xiàn)治理，它更適用于處理在時(shí)限性方面要求較弱的公共事務(wù)。此外，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)與治理結(jié)合成為了一種發(fā)展趨勢(shì)，從技術(shù)途徑提供了理解公共治理的新視角，而現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)與治理結(jié)合也面臨著技術(shù)給治理帶來(lái)諸多挑戰(zhàn)的尷尬際遇，需要從制度角度作出回應(yīng)并予以規(guī)范，流動(dòng)治理作為現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)與治理相結(jié)合的產(chǎn)物必然不能被排除在外，因而，未來(lái)研究應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注流動(dòng)治理的風(fēng)險(xiǎn)與政府規(guī)制等問(wèn)題。