我國消防救援榮譽制度設計初探

周培桂

(消防高等?？茖W校，云南 昆明 650208)

“榮譽”是指“個體或團體由于出色地履行義務而獲得的公認的贊許和獎勵，以及與之相應的主觀上的肯定感受，是客觀評價和主觀感受的統(tǒng)一”[1]，不僅意味著職業(yè)在道德與義務上的個人歸屬，更是個人對職業(yè)使命的主觀認定和嚴格執(zhí)行。消防救援榮譽制度是國家和應急管理部門圍繞消防救援榮譽的設置、申報、培育、授予和保障所制定的一系列政策、法令、章程的規(guī)范體系，是增強消防救援人員榮譽感、自豪感、歸屬感的重要因素，對推進新時期“全民消防”建設具有重要意義。

一、國內(nèi)外消防救援榮譽制度研究綜述

20世紀以來，美國、俄羅斯、英國、加拿大、新西蘭等國家陸續(xù)構建以勛章、獎章、嘉獎、特殊待遇等為載體，國家與地方政府相互補充的科學系統(tǒng)的消防救援榮譽制度，極大促進了社會公共安全管理工作，具有較高學習與借鑒價值。國內(nèi)外學界多從榮譽的本質(zhì)、特點、申報程序及后續(xù)管理等方面介紹消防救援榮譽的基本概況，從中不難發(fā)現(xiàn)國(境)外消防榮譽一般歷史悠久，制度體系完整，且伴隨國家經(jīng)濟社會發(fā)展進程同步調(diào)整并優(yōu)化。

在榮譽特性方面，大多數(shù)國家或地區(qū)高度重視消防員職業(yè)保障問題，消防救援榮譽具有絕對權威性與較高的歷史傳承性。美國構建完善的福利保障體系，采取多種激勵機制讓消防員成為令人尊重和向往的職業(yè)[2]。法國消防隊伍在社會上地位很高，深受人民愛戴，消防員自身榮譽感很強，每年法國國慶閱兵式消防隊與其他軍隊一樣參加，法國總統(tǒng)也會單獨給消防官兵授勛[3]。我國香港特區(qū)最高行政長官為2017年8月在臺風“帕卡”援助行動中表現(xiàn)英勇的四名消防員頒發(fā)“消防事務榮譽獎章”，同年特區(qū)政府為因公犧牲的消防總隊目邱少明舉行最高榮譽葬禮，彰顯最高表彰力度。蘇聯(lián)專為消防工作設置“英勇滅火獎章”“個人勇氣勛章”，俄羅斯政府在1992年3月2日決定暫時沿用蘇聯(lián)部分勛章和獎章的使用，體現(xiàn)了對消防光榮歷史與職業(yè)榮譽的崇高敬意。

在榮譽獎項方面，各國將消防救援榮譽獎項納入國家功勛榮譽體系建設之中，體現(xiàn)終身榮譽的最高等級性。俄羅斯為現(xiàn)役消防人員設立三個等級的“優(yōu)異服役獎章”，分別授予軍齡在20年、15年、10年的消防官兵，為消防文職人員設立3個等級的“優(yōu)異服務獎章”，分別授予工齡在20年、15年、10年的工作人員。同時，國家緊急情況部先后設立“模范防火工作者徽章”“優(yōu)秀消防隊員徽章”“消防安全獎章”和“重要公共設施消防安全貢獻獎章”，表彰在火災預防、滅火救援中作出突出貢獻的消防救援人員及社會公眾，是一種終身榮譽[4]。部分國家鼓勵地方政府對為消防安全作出突出貢獻的集體或個人設置獎項。加拿大不列顛哥倫比亞省面向本省消防人員設立“長期服務獎章”“消防員英勇勛章”“地方消防官員獎章”和“消防長官嘉獎”四種榮譽獎項。紐約市消防局設立47個各類獎項，絕大多數(shù)以表現(xiàn)英勇甚至以身殉職的消防人員命名。這些獎項有的是官方設立，有的是社會團體發(fā)起成立，表彰周期分為每年一次、每兩年或三年一次，如為紀念在“9·11”事件中殉職的急救員洛斯·利洛和里卡多·奎因，紐約市消防局2016年以他們名字設立了“利洛-奎因獎章”，每三年頒發(fā)一次[5]。

在榮譽要求方面，大多數(shù)國家對消防救援榮譽獎勵的要求較高。澳大利亞設立“國家勛章”，獎勵對象是工作時間超過15年的公共服務人員，包括職業(yè)、兼職和志愿消防員。加拿大設立“優(yōu)異消防服務獎章”，獎勵服務超過20年的消防人員，特定危險崗位的消防員服務10年即可授予。英國設立“長期消防服務和優(yōu)異表現(xiàn)獎章”，授予連續(xù)或累計服務超過20年的職業(yè)、志愿消防員。新西蘭設立“新西蘭長期消防服務和優(yōu)異表現(xiàn)獎章”授予服務時間14年以上的職業(yè)、志愿消防員和企業(yè)消防隊員[6]等，其共同點是消防人員工作需達到較長年限才能獲得榮譽獎勵。

在榮譽評審方面，國外消防榮譽與國家勛章的申請與審核一樣有著嚴格的流程與程序。美國由總統(tǒng)和國會任命11名成員組成“勇氣勛章”資格審查委員會，對司法援助局通過網(wǎng)絡接收的獎勵申請進行資格審查，確定表彰候選人并提交給司法部長，由其上報總統(tǒng)最終確定表彰對象[7]。英國現(xiàn)行國家榮譽制度候選人可由社會公眾或政府部門提名，經(jīng)篩選后提交專門委員會評議，評審后的名單送交內(nèi)閣辦公室，由首相呈交女王最終確定。

二、我國消防救援榮譽獎勵體系現(xiàn)狀分析

建國以來，我國消防救援體制進行了四次較大規(guī)模調(diào)整，力量建設歷經(jīng)“消防民警隊伍—中國人民解放軍公安軍—武警序列—國家綜合性消防救援隊伍”等多個階段，在過去較長一段時期，消防救援榮譽獎勵套用軍隊和地方公安模式。自轉(zhuǎn)隸應急管理部以來，黨和國家高度重視消防救援榮譽體系建設，主要參照的規(guī)范有《中華人民共和國國家勛章和國家榮譽稱號制度》《中華人民共和國消防法》及相關政策法規(guī)等，但由于分類標準不同，實踐中一事、一人、多榮譽、多獎勵的情形較多，亟待進一步完善。

(一)現(xiàn)有消防救援榮譽獎勵的主要種類

1.以獎勵層級為標準。依據(jù)我國國家行政體制的層級劃分，我國消防救援的獎勵層級依次可分為國家級、省部級、地市級和縣區(qū)級。如國家授予布達拉宮消防大隊“布達拉宮模范消防大隊”榮譽稱號、泰山消防中隊“泰山衛(wèi)士”榮譽稱號，長沙市政府授予長沙消防支隊“特別能戰(zhàn)斗的消防勁旅”榮譽稱號等。

2.以受眾群體為標準。我國消防救援人員可獲得的榮譽既有面向消防職業(yè)的，也有面向其他群體的，如面向社會大眾的“感動中國十大人物”“三八紅旗手”“勞動模范”等；面向消防職業(yè)的“十大杰出消防救援衛(wèi)士”“十大魅力消防人物”“抗洪救災先進個人”等。

3.以激勵措施為標準。我國行政獎勵體系以精神獎勵為主，物質(zhì)獎勵為輔。在消防救援榮譽體系中，如國家或地方黨委政府、消防職能部門頒發(fā)的榮譽稱號獎項，多以純精神獎勵為主，起到鼓舞斗志、激勵人心作用，但也存在表彰記功嘉獎、評優(yōu)評先的同時，給予少量獎金的物質(zhì)獎勵措施。

4.以頒獎主體為標準。我國消防救援的榮譽授予多為本職能部門頒發(fā)，如2018年11月5日應急管理部表彰獎勵的“全國119消防獎”先進集體和先進個人，包含國家綜合性消防救援隊伍、各地消防專職隊、企事業(yè)單位、社會組織個人和消防志愿者，也存在相關社會組織、應急協(xié)會與應急救援部門聯(lián)合頒發(fā)的獎項。

(二)現(xiàn)行消防救援榮譽獎勵存在的問題

轉(zhuǎn)隸后的消防救援隊伍承擔的滅火戰(zhàn)斗、應急救援、社會救助等職責使命不變，堅持紀律部隊建設標準，形成了一套“準軍事”“非公安”“融地方”的榮譽獎勵體系。

盡管現(xiàn)有消防救援的獎勵有法可依，但榮譽獎勵條款散見于各法律規(guī)范中。如《中華人民共和國消防法》規(guī)定“對在消防工作中有突出貢獻的單位和個人，應當按照國家有關規(guī)定給予表彰和獎勵”?！秶鴦赵宏P于加強和改進消防工作的意見》規(guī)定“對熱心消防公益事業(yè)、主動報告火警和撲救火災的單位和個人，要給予獎勵”?！陡Ｖ菔腥嗣裾k公廳關于建立全市消防救援隊伍職業(yè)保障機制的意見》提出“將消防救援隊伍(集體、個人)表彰獎勵納入地方黨委政府、群團組織表彰獎勵體系”等。既有的政策或規(guī)范并沒有為消防救援榮譽獎勵體系提供相對細致的制度支撐，部分規(guī)范對獎勵工作只作了原則性和指導性規(guī)定，在實踐中缺少剛性約束力和操作性。如在獎勵設置方面，榮譽設置隨意，多為一次性榮譽，如“進博會安保之星紀念章”；在獎勵名目方面，名目多但缺失標準細則和公民參與消防救援的榮譽項目；在獎勵程序方面，審核缺位和推選的關系化、人情化；在獎勵培育方面，“易走老路，缺失消防特色”，方法手段單一，配套措施不全，多部門溝通協(xié)調(diào)不暢；在獎勵管理方面，對詆毀消防救援人員形象的行為缺少國家層面的懲治規(guī)定；在獎勵監(jiān)督方面，異議渠道匱乏，獎項撤銷、取消制度形同虛設等。這些嚴重阻礙了消防救援榮譽的權威性、神圣性和示范性，亟待我們重新回歸榮譽的本質(zhì)，并以此構建消防救援榮譽制度。

三、我國消防救援榮譽制度的設計思路

榮譽制度本質(zhì)上是一種基于榮譽心的自我約束與激勵機制[8]。2018年4月16日，我國應急管理部掛牌成立，隨后組建了國家綜合性消防救援隊伍，新體制新任務要求消防救援隊伍從處置“單一災種”向應對“全災種”“大應急”轉(zhuǎn)變[9]?！渡罨h和國家機構改革方案》明確要求采取符合消防救援隊伍自身特點的職務職級序列和管理辦法，提高職業(yè)榮譽感，保持有生力量和戰(zhàn)斗力。因此，建立與設計一整套符合我國當前國情的消防救援榮譽制度，對激勵消防救援隊伍發(fā)展建設和提升消防工作的社會化職能意義重大。面向消防救援人員、社會公眾(含單位、組織等集體)構建種類多樣、層次分明、程序嚴格的榮譽制度，有利于釋放消防救援榮譽更大的激勵和導向作用。筆者建議，結合當前消防體制機制改革契機，參照國際先進經(jīng)驗，制定“消防救援榮譽獎勵辦法”，初步構建具有中國消防救援特色的榮譽制度。

(一)消防救援榮譽制度的特點

1.權威性。消防救援榮譽制度應納入國家榮譽體系建設，具有不可替代性?！督M建國家綜合性消防救援隊伍框架方案》明確指出，建立符合職業(yè)特點的表彰獎勵制度，設置專門的“中國消防救援隊”隊旗、隊徽、隊訓、隊服，消防救援人員繼續(xù)享受國家和社會給予的各項優(yōu)待等[10]。另一方面，消防救援榮譽應凸顯國家權威，2018年11月9日，習近平總書記在人民大會堂為國家綜合性消防救援隊伍授旗并致訓詞，更是對這支隊伍極高政治榮譽的肯定。

2.終身性。行政榮譽范疇按照榮譽主體可分為團體榮譽和個人榮譽，按內(nèi)容和產(chǎn)生的原因可分為職業(yè)榮譽、行為榮譽和道德榮譽[11]。職業(yè)榮譽的產(chǎn)生本身來源于職業(yè)活動，消防救援人員遵守行政管理這一職業(yè)活動所要求的職業(yè)規(guī)范，職業(yè)榮譽隨之提升，如佩戴消防救援銜，本身是職業(yè)榮譽的一種象征。消防救援榮譽表彰為消防事業(yè)做出卓越功勛的集體或個人，是國家對其重大社會貢獻的終身肯定。

3.等級性。通過設置獎勵標準，依據(jù)消防救援貢獻大小確定榮譽獎勵等級，做到一一對應，同時為榮譽獎勵預留一定的空間幅度，鼓勵低層級榮譽獲得者繼續(xù)努力，爭取更大的貢獻以獲得更高層級的獎勵。

4．約束性。消防救援榮譽評選應立足民主、科學與公平原則，注重對受獎勵人員后續(xù)行為的約束，如違法違紀或者有損公共安全利益時，應根據(jù)情節(jié)程度對其進行懲戒。

(二)消防救援榮譽的獎勵設置

1.獎勵種類。在獎勵種類設置方面，建議立足基本國情，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，如美國“公共安全人員勇氣勛章”、英國“女王消防服務勛章”、澳門特區(qū)“英勇獎章”和“勞績獎章”等，可針對國內(nèi)消防救援人員和社會公眾專門設置消防救援榮譽稱號、消防救援勛章和消防救援獎章三類獎勵。勛章主要授予從事消防救援工作達到工作年限且遵紀守法的消防救援人員；榮譽稱號和獎章授予對消防救援作出杰出貢獻的集體或人員。

2.獎勵等級?？紤]到我國消防救援榮譽的權威性，建議設置消防救援榮譽稱號不區(qū)分等級。消防救援勛章設定獎勵等級，根據(jù)功勛大小設置為金質(zhì)勛章、銀質(zhì)勛章和銅制勛章三種，做到論功行賞，功賞適應[12]。消防救援榮譽獎章可按照國家級和地方級兩級設置，后者分為省部級、地市級和縣區(qū)級，同時在地方級中可單獨設置消防救援專項榮譽，專門表彰在地方重大事件中表現(xiàn)突出的集體或個人。美國國會在2001年單獨設立“9·11英雄勇氣勛章”，為“9·11”事件殉職消防救援人員頒布，具有較高借鑒意義。

3.獎勵數(shù)量。為實現(xiàn)榮譽獎勵普遍性和稀缺性的統(tǒng)一，對獎勵數(shù)量進行適當控制可達到獎勵最佳效果。如1988年4月12日設立的“澳大利亞消防服務勛章”，其每年表彰數(shù)量受嚴格控制，獲獎者總數(shù)不超過各地職業(yè)消防人員的0.1%，志愿消防人員的0.05%。因此，建議對消防救援榮譽稱號的頒發(fā)對象進行數(shù)量控制，即需要在申報條件的“為消防救援事業(yè)作出卓越貢獻”方面進行從嚴限定。對我國消防救援勛章不進行數(shù)量控制，即符合申報條件的消防救援人員即可授予。在消防救援獎章數(shù)量方面，非專項榮譽獎章的數(shù)量應嚴格按照各地職業(yè)消防人員占比0.1%，消防文員、合同制消防員、志愿消防人員占比0.05%，消防救援專項榮譽可根據(jù)貢獻大小及社會影響力，對參加救援的人員不限比例頒發(fā)獎章。

4.獎勵周期。針對國內(nèi)消防榮譽獎勵的設置周期，筆者建議消防救援榮譽不設獎勵周期，但需考慮榮譽獎勵的組織、評定、審核、公示等環(huán)節(jié)。建議申請榮譽稱號獎項每兩年評審一次，消防救援勛章的人員符合條件即可申請，申請獎章特別是專項榮譽可根據(jù)實際由各級頒獎組織決定獎勵時間。

(三)消防救援榮譽的申報條件

筆者建議，消防救援榮譽稱號授予為消防救援事業(yè)做出重大理論突破、提出重大制度改革創(chuàng)新，以及為維護人民生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定做出卓越貢獻的人員。消防救援勛章授予為消防救援事業(yè)連續(xù)工作或服務年限達到25年、18年和10年，且恪盡職守、無違法違紀記錄的人員，可相應授予金質(zhì)、銀質(zhì)、銅質(zhì)勛章。消防救援獎章表彰在滅火戰(zhàn)斗、搶險救援行動中為搶救人民生命財產(chǎn)安全而表現(xiàn)出勇于奉獻、不畏犧牲精神的消防救援人員、合同制消防員、志愿消防員和其他公民，也可授予在火災科學領域做出貢獻的國際友人。借鑒2010年5月13日北京消防局趙子新少將首次被授予法國榮譽消防員勛章，2016年6月29日巴拿馬消防總署向中國駐巴拿馬貿(mào)易發(fā)展辦事處王衛(wèi)華代表授“杰出榮譽勛章”等做法，可在我國舉辦的消防國際技術交流和跨國消防救援等活動中，將國家級消防救援榮譽授予對象擴展至外國政府、組織或個人。

(四)消防救援榮譽的評審與授予

程序正義在法律界被視為“看得見的正義”，評審擬授予消防救援榮譽的候選人應當嚴格遵循程序與標準。筆者建議，應對我國消防救援榮譽獎項的性質(zhì)、授予對象、授予條件和授予方式做詳細規(guī)定。在各級政府下設專門的消防救援榮譽評審委員會，由消防業(yè)內(nèi)人士和律師、法學專家等社會人士組成，如圖1所示。當授予對象為消防集體或個人時，由應急管理部門聯(lián)合消防職能部門(消防救援或森林消防單位)擔任主要評審主體；當授予對象為社會單位、組織或公眾時，由應急管理部門聯(lián)合民政部門擔任主要評審主體。經(jīng)逐級上報確定擬表彰集體或人員，采取網(wǎng)絡投票形式確定推選名單，報送消防救援榮譽評審委員會逐項審核，確定最終名單后由各級政府負責人審批并授獎。涉及國家級榮譽獎項，建議由國家最高領導人頒發(fā)，這不僅是政治合法性的體現(xiàn)，也是國家政治制度的重要組成部分[13]。

圖1 消防救援榮譽評審流程圖

(五)消防救援榮譽的獎勵標準

消防救援是一項為人民謀福祉、為社會保穩(wěn)定的安全工作。截至2019年4月5日，全國共有719名消防指戰(zhàn)員在天津“8·12”大爆炸、四川木里“3·30”森林火災等災害事故中英勇犧牲。因此，推進消防救援人員優(yōu)撫優(yōu)待、烈士評定、生活待遇、社會地位等政策落地，關注并提升消防救援表彰獎勵的標準，有利于闡釋消防救援隊伍“把人民褒獎作為最高榮譽”的精神追求，可有效推動消防員社會公開招錄、全民參與社會消防救援等工作開展。參考我國國家榮譽制度和國外的消防救援獎勵做法，如俄羅斯2002年12月6日設立與蘇聯(lián)時期國家獎章同名的“英勇滅火獎章”，頒發(fā)5 000盧布獎金，2005年5月30日設立“優(yōu)異十字獎章”，頒發(fā)10 000盧布獎金，建議我國消防救援的獎勵標準繼續(xù)堅持以精神獎勵為主，物質(zhì)獎勵為輔。精神獎勵方面，可由國家設立消防救援功勛簿，按年份記載獲得消防救援榮譽的人員姓名和功績，在國慶節(jié)、“11·9”消防日或其他重要節(jié)日舉行消防榮譽授予儀式，同時國家綜合性消防救援隊伍組建受閱方隊參加國慶閱兵典禮。物質(zhì)獎勵方面，可根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平，上調(diào)部分榮譽獎金金額，增加授獎人員退休金和養(yǎng)老金計發(fā)比例，實際增發(fā)數(shù)額不足部分應由國家予以一次性補足，切實提升終身榮譽感。

(六)消防救援榮譽的獎后約束

構建“榮譽后”管理機制，有利于避免一次性激勵效應，促進激勵功能保障形成新常態(tài)?！吨腥A人民共和國國家勛章和國家榮譽稱號制度》第17條和18條對榮譽獲得者后續(xù)管理作出了嚴格規(guī)定，要求榮譽獲得者應當珍視并保持榮譽，模范遵紀守法并自覺維護聲譽，如果受到刑罰或嚴重違法違紀，嚴重損害國家榮譽的聲譽的，將被撤銷榮譽并予以公告。因此，當消防救援功績審核和評審程序出現(xiàn)違法或人選的推薦不符合實質(zhì)性條件時，應當由消防救援榮譽評審委員會報請上級部門作出撤銷榮譽的決定，同時，授獎人員應受到通報批評，其獲得的相應獎勵應當一并予以取消，已發(fā)放的物質(zhì)獎勵應當予以追繳。