地方政府環(huán)境政策的演進(jìn)規(guī)律及其發(fā)展趨勢研究
——基于浙江省105條環(huán)境政策文本內(nèi)容的分析

□ 張維維

一、研究問題的提出

環(huán)境作為人類的生存空間，為人類的生存和發(fā)展提供了必要的資源和條件。中國自改革開放以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展走上了快車道。短短40多年，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)從1978年的3678.70億元激增到2018年的900309.5億元，[1]超過日本，一躍成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。然而在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背后，不斷上演著或醞釀著因高污染、高能耗以及高排放的發(fā)展模式所帶來的環(huán)境危機(jī)。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，保護(hù)環(huán)境、減少污染，遏制生態(tài)進(jìn)一步惡化，成為中央和地方政府管理中的重要任務(wù)。拉斯韋爾和卡普蘭指出，公共政策是一種為某項(xiàng)目標(biāo)、價(jià)值與實(shí)踐而設(shè)計(jì)的計(jì)劃，體現(xiàn)了政府選擇做或不做的事情。[2]可見，公共政策是政府意志的表現(xiàn)，政府通過公共政策來達(dá)到其治理的目的，公共政策是政府的重要治理手段。

環(huán)境問題一直是中國政府密切關(guān)注的問題，尤其是當(dāng)今全國大面積霧霾集中出現(xiàn)，環(huán)境危機(jī)凸顯，環(huán)境治理及環(huán)境保護(hù)更是成為各級(jí)政府治理的重要內(nèi)容，因此與環(huán)境相關(guān)的公共政策也是層出不窮。其中具有里程碑意義的事件是1978年我國《憲法》第一次明確規(guī)定“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防止污染和其他公害”，奠定了環(huán)境保護(hù)的法制化基礎(chǔ)。其后政府出臺(tái)了大量為解決各種環(huán)境問題的公共政策。張坤民[3]以1991年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，統(tǒng)計(jì)了我國在環(huán)境保護(hù)方面的公共政策：制定并頒布了12部資源環(huán)境法律，20多件行政法規(guī)，20多件部門規(guī)章，累計(jì)頒布地方法規(guī)127件，地方規(guī)章733件以及大量的規(guī)范性文件。那么，這諸多環(huán)境政策是如何演進(jìn)的？有何特征和規(guī)律？未來的環(huán)境政策發(fā)展趨勢如何？這些問題都應(yīng)該是環(huán)境政策理論工作者和實(shí)踐工作者要回答的重要問題。

省級(jí)政府在公共政策貫徹執(zhí)行方面充當(dāng)著重要角色，一方面?zhèn)鬟f中央政府大政方針，另一方面，在中央政府的政策框架指導(dǎo)下制定適合本省的具體政策。省級(jí)政府的政策具有濃厚的地方特色，體現(xiàn)地方政府的執(zhí)行理念和思路。浙江省是中國一個(gè)比較典型的省份，2018年GDP總量為56197億元，在全國31個(gè)省市區(qū)排名中居第四位。浙江省政府在政府治理方面成績非常顯著，在環(huán)境保護(hù)方面也走在全國前列，推出了“美麗浙江建設(shè)”“五水共治(河長制)”等舉措，同時(shí)也出臺(tái)了大量的環(huán)境方面的公共政策。因此，以浙江省為例，研究浙江省環(huán)境政策的演進(jìn)規(guī)律，將為理解中國的環(huán)境政策提供窗口，尤其可為未來中國如何設(shè)計(jì)環(huán)境政策提供一定的借鑒和啟示。

二、 文獻(xiàn)綜述

環(huán)境問題的凸顯使學(xué)術(shù)界更加關(guān)注環(huán)境相關(guān)問題的研究，其中，環(huán)境政策是一個(gè)重要分支。從已有研究來看，環(huán)境政策相關(guān)研究有三條路徑：一是梳理環(huán)境政策演進(jìn)規(guī)律；二是解釋環(huán)境政策執(zhí)行的制度環(huán)境；三是探討環(huán)境政策實(shí)施成效。其中對(duì)環(huán)境政策的梳理也有三種方式：一種是籠統(tǒng)的闡釋政策的流變，如李勇進(jìn)等[4]分析了中國自20 世紀(jì)70 年代以來中國環(huán)境政策的演變；蔣尉[5]梳理了歐盟的環(huán)境政策，認(rèn)為歐盟的環(huán)境政策從積極應(yīng)對(duì)環(huán)境問題，逐步發(fā)展到由環(huán)境推動(dòng)其技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易以及政治等全面的全球戰(zhàn)略，同時(shí)環(huán)境政策也從共同市場的衍生品走向較完備的獨(dú)立體系；王西琴等[6]回顧了1949-2015年我國農(nóng)村環(huán)境政策的變遷。第二種政策梳理方式則比第一種稍顯深入，不僅梳理了相關(guān)的環(huán)境政策，且對(duì)環(huán)境政策進(jìn)行了階段劃分，如張慧遠(yuǎn)等[7]從時(shí)間和空間兩個(gè)向度梳理了中國西部環(huán)境政策，李偉偉[8]將我國環(huán)境政策劃分為四個(gè)階段。第三種方式則更為科學(xué)，不僅梳理了環(huán)境政策本身如何隨著時(shí)間的變化而變化，同時(shí)深刻地解釋了環(huán)境政策中政策工具、政策目標(biāo)等核心內(nèi)容的變遷規(guī)律，如維拉希爾·拉克霍等[9]從環(huán)境政策的動(dòng)力、政策工具以及政策目標(biāo)三個(gè)方面解析了法國40年的環(huán)境政策演變情況，葉鴻蔚等[10]從環(huán)境政策理念、政策目標(biāo)以及環(huán)境政策工具分析了我國環(huán)境政策演變的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢，張萍等[11]圍繞環(huán)境政策主干與政策工具、環(huán)境治理主體與治理渠道、社會(huì)參與水平等要素，梳理1972—2017年中國環(huán)境政策，認(rèn)為中國環(huán)境政策正邁向復(fù)合型環(huán)境治理。

以上研究從研究內(nèi)容上呈現(xiàn)逐步深入的趨勢，但這樣的研究也會(huì)讓讀者質(zhì)疑，即這樣的結(jié)論可靠嗎？這樣的結(jié)論依據(jù)是什么？這就涉及方法論問題。一方面是數(shù)據(jù)采集方法，由于作者只是提取某些自認(rèn)為重要的政策文本作為研究的依據(jù)，同時(shí)樣本數(shù)量也不多，這樣不能反映政策文本的全面真實(shí)情況。另一方面，研究方法上也是采用對(duì)政策文本定性解讀的方式，這樣的方法具有一定的主觀隨意性。本研究將采用內(nèi)容分析法對(duì)1996-2017年間浙江省的105條環(huán)境政策進(jìn)行分析，著重考察浙江省環(huán)境政策的演進(jìn)規(guī)律及發(fā)展趨勢。

三、研究設(shè)計(jì)

本研究為了深刻揭示地方政府政策演進(jìn)規(guī)律，以浙江省為案例，選取浙江省環(huán)境保護(hù)廳公開發(fā)布的浙江省省級(jí)部門制定的從1996年到2017年間環(huán)境政策共105條(1)關(guān)于樣本的兩點(diǎn)說明：浙江省環(huán)境保護(hù)廳公布了1983年至2017年的所有關(guān)于環(huán)境的重要公共政策，但2008年以前的環(huán)境政策基本是國家發(fā)布的環(huán)境政策，考慮到研究目的，此類政策不在樣本選擇范圍之列。另外，本研究主要考察浙江省省級(jí)部門層面的公共政策，因此樣本也刪除了浙江省下轄市縣發(fā)布的環(huán)境政策。故實(shí)際的環(huán)境政策從2008年開始，2017年截止，共105條。，通過內(nèi)容分析法對(duì)浙江省環(huán)境政策的演進(jìn)規(guī)律及發(fā)展態(tài)勢進(jìn)行分析。

1.研究方法

內(nèi)容分析法是一種主要以各種質(zhì)性文獻(xiàn)為研究對(duì)象的研究方法。它通過識(shí)別目標(biāo)文本中的關(guān)鍵特征，將用文字?jǐn)⑹龆菙?shù)量表示的文獻(xiàn)內(nèi)容轉(zhuǎn)換為用數(shù)量表示的資料，并對(duì)數(shù)量資料采用統(tǒng)計(jì)數(shù)字描述，以找出能反映文獻(xiàn)資料的本質(zhì)而又易于計(jì)數(shù)的特征，挖掘質(zhì)性文本中事物的特征及其規(guī)律。研究中將采用內(nèi)容分析法對(duì)浙江省1996-2017年的環(huán)保政策文本進(jìn)行分析，發(fā)掘浙江省環(huán)保政策的特征，總結(jié)歸納浙江省環(huán)保政策的演進(jìn)規(guī)律。

2.樣本選擇與數(shù)據(jù)來源

浙江省環(huán)境保護(hù)廳于2009年根據(jù)《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)浙江省人民政府機(jī)構(gòu)改革方案的通知》(廳字[2009]28號(hào))文件的精神設(shè)立，主管浙江省環(huán)境保護(hù)工作(2)2009年以前，浙江省環(huán)境保護(hù)廳名為浙江省環(huán)境保護(hù)局。。通過對(duì)浙江省環(huán)境保護(hù)廳所發(fā)布的公共政策進(jìn)行分析，基本可以理解浙江省環(huán)境政策的演進(jìn)規(guī)律。該部門的網(wǎng)上信息公開中正式公布的1983年到2017年期間浙江省環(huán)保廳公開發(fā)布的環(huán)境政策一共有324條政策文本信息，根據(jù)相關(guān)性及規(guī)范性原則，遴選了105條環(huán)境政策作為此次的研究樣本。(3)浙江省環(huán)境保護(hù)廳公布了1983年至2017年的所有關(guān)于環(huán)境的重要公共政策，但1996年以前的環(huán)境政策基本上是國家發(fā)布的，本研究主要考查浙江省的環(huán)境政策，因此刪除了國家發(fā)布的，實(shí)際的環(huán)境政策從1996年到2017年，共105條。

3.政策文本分析框架

根據(jù)研究目的，在收集和整理相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，將1996—2017年間浙江省105條環(huán)境政策進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)分析，從三個(gè)方面構(gòu)建其分析框架，為下一步編碼和進(jìn)一步分析奠定理論基礎(chǔ)。

政策時(shí)間維度：公共政策深刻地反映社會(huì)現(xiàn)實(shí)，同時(shí)又服務(wù)于社會(huì)現(xiàn)實(shí)。時(shí)間維度可以觀察公共政策數(shù)量上的變化趨勢，從而判斷一定時(shí)間中，公共政策所指向的社會(huì)問題的嚴(yán)重程度，甚至可以推演公共政策實(shí)施效果。

政策領(lǐng)域維度：政策領(lǐng)域維度主要是表明政策制定所針對(duì)的問題領(lǐng)域，就環(huán)境政策而言，其政策領(lǐng)域有大氣、水、生態(tài)以及環(huán)境政策信息等內(nèi)容，這些不同的內(nèi)容反映了政府在這一時(shí)期關(guān)注的環(huán)境問題的重點(diǎn)。因此，考察浙江省105條環(huán)境政策所針對(duì)的領(lǐng)域，則可以發(fā)現(xiàn)浙江省所關(guān)注的環(huán)境問題重點(diǎn)是什么，以及浙江省所關(guān)注的環(huán)境問題在1996—2017年間重點(diǎn)是否變化，有何變化。

政策工具維度：休斯[12]將政策工具定義為政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制。邁克爾·豪利特和M. 拉米社[13]也指出政策工具是政府賴以推行政策的手段，是政府在部署和貫徹政策時(shí)擁有的實(shí)際方法和手段。蓋伊[14]在其論著《公共政策工具》中認(rèn)為政策工具是一個(gè)很難被準(zhǔn)確界定的概念，因而他也未給出確切的政策工具概念，但他認(rèn)為，政策工具的應(yīng)用的焦點(diǎn)在于政策產(chǎn)出或政策效果的實(shí)現(xiàn)。蓋伊給出了幾種政策工具的類型，一種是管制型工具，一種是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，還有一種是信息傳遞。肯普[15]也將環(huán)境政策工具劃分為命令型、市場型和溝通型等三大類。哈密爾頓[16]將環(huán)境政策工具分為利用市場型、建立市場型、利用環(huán)境法規(guī)型和動(dòng)員公眾型。以上政策工具類型的識(shí)別雖然表面看具有一定的差異，但實(shí)質(zhì)上具有其一致性。因此，綜合以上觀點(diǎn)，本研究將政策工具類型分為命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型、社會(huì)自愿型三類。命令控制型主要是指以政府直接管制為主要特征的政策類型，包括環(huán)境規(guī)劃、達(dá)標(biāo)排放以及關(guān)停閉轉(zhuǎn)等；經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型指利用市場機(jī)制間接影響行為者的方式，包括稅收、補(bǔ)貼、排污權(quán)交易制度等；社會(huì)自愿型是指個(gè)人或團(tuán)體自愿參與到與環(huán)境相關(guān)的事物中來，包括監(jiān)督、決策、信息公開以及投票等方式。

4.政策文本內(nèi)容編碼

基于上述分析框架，本文構(gòu)建了包含政策領(lǐng)域、政策工具等分析要素的政策文本編碼表，對(duì)浙江省105條環(huán)境政策進(jìn)行編碼。為滿足編碼的信度要求，避免編碼的主觀性，研究采用多人同時(shí)編碼機(jī)制，選擇了2名MBA學(xué)生以及本文作者共同編碼。熟悉編碼規(guī)則后，3名編碼員分別為105條環(huán)境政策編碼，完成編碼后歸納編碼結(jié)果，三人編碼相同的條目則認(rèn)為信度較好，三人有分歧的編碼則由三人討論確定編碼，盡可能減少因個(gè)人主觀意見帶來的偏差。

政策領(lǐng)域維度編碼主要考慮政策指向，即出臺(tái)該政策究竟是為了解決什么問題？編碼者將所有的政策文本所指向的問題領(lǐng)域找出后進(jìn)行臨近劃分合并，盡量減少類別，最終形成10個(gè)政策領(lǐng)域。政策工具領(lǐng)域編碼主要考慮政策所使用的工具是命令控制型，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型，還是社會(huì)自愿型？

四、結(jié)果分析

以上建立了1996-2017年浙江省105條環(huán)境政策的分析框架及編碼，現(xiàn)從時(shí)間維度、政策領(lǐng)域維度以及政策工具維度三個(gè)方面對(duì)政策文本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，揭示浙江省環(huán)境政策的演進(jìn)規(guī)律及發(fā)展趨勢。

1.政策文本的時(shí)間趨勢分析

一定時(shí)期內(nèi)，政策文本的數(shù)量體現(xiàn)了該時(shí)段政府對(duì)該問題的重視程度，也反映了政策所指向的現(xiàn)實(shí)問題的激烈程度。圖1顯示了1996-2017年浙江省環(huán)境政策文本數(shù)量分布，可知自2010年開始，浙江省環(huán)境政策文本數(shù)量進(jìn)入爆發(fā)期，1年中發(fā)布的政策文本數(shù)量超過10條，2014年達(dá)到頂峰，其數(shù)量為17條。2016年以來，政策文本的數(shù)量有小幅下降，但相比2009年以前，尤其是2007年以前，政策文本數(shù)量相對(duì)較多。

圖1 1996-2017年浙江省105條環(huán)境政策時(shí)間分布

浙江省環(huán)境政策這一時(shí)期的分布情況對(duì)現(xiàn)實(shí)有很強(qiáng)的回應(yīng)，以浙江省的廢水、廢氣以及固體廢物排放為例，如圖2所示，2004年以前，“三廢”的排放總量相對(duì)較低，其增長也處于較低水平，2004年以后，“三廢”的排放增長速度加快，尤其是廢氣和固體廢物的排放量增速加快。從污染物的排放到環(huán)境問題的凸顯，往往有一個(gè)過程，同時(shí)公共政策也具有一定的滯后性。尤其是環(huán)境政策，政府總是在環(huán)境問題激化后，為了解決問題而出臺(tái)一系列相關(guān)的環(huán)境政策，因此這也可以解釋2010年浙江省環(huán)境政策在量上的明顯增長。

圖2 1996-2017年浙江省三廢排放情況

2010-2015年，經(jīng)歷了環(huán)境政策的發(fā)布爆發(fā)期，環(huán)境進(jìn)一步惡化的態(tài)勢在一定程度上得到遏制。從“三廢”排放數(shù)據(jù)來看，廢水呈現(xiàn)明顯的下降趨勢，2016年廢水排放量基本與1999年接近；廢氣排放量從2011年開始增長緩慢，2016年實(shí)現(xiàn)回落；固體廢物的排放也在2016年實(shí)現(xiàn)回落。隨著環(huán)境狀況的進(jìn)一步改善以及前期環(huán)境政策的補(bǔ)缺和完善，從2016年開始環(huán)境政策數(shù)量開始回落?？梢?，浙江省環(huán)境政策的發(fā)布數(shù)量與現(xiàn)實(shí)環(huán)境狀態(tài)密切相關(guān)。

2.政策領(lǐng)域維度分析

政策領(lǐng)域維度表明了政策所指向的問題，體現(xiàn)了政府環(huán)境保護(hù)或環(huán)境治理的重點(diǎn)。對(duì)浙江省1996-2017年的105條環(huán)境政策所指向的政策領(lǐng)域進(jìn)行分類，其中主要政策領(lǐng)域?yàn)榇髿馕廴镜挠?4條，水污染4條，三廢排放16條，生態(tài)保護(hù)10條，環(huán)境影響評(píng)價(jià)9條，危險(xiǎn)物品管理7條，環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)6條，環(huán)境規(guī)劃1條(4)環(huán)境規(guī)劃一般由浙江省人民政府辦公廳發(fā)布在浙江省人民政府網(wǎng)站上，因此在浙江省環(huán)境保護(hù)廳的信息公開中公布的規(guī)劃文件比較少。，環(huán)境信息管理4條，環(huán)境管理制度建設(shè)25條，其他9條。

大氣污染治理是浙江省環(huán)境政策重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的領(lǐng)域，其中專門針對(duì)大氣污染的有14條政策，另外“三廢”排放以及環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等環(huán)境政策也涉及大氣污染的內(nèi)容。尤其是2011年以來，大氣污染的環(huán)境政策每年都會(huì)出臺(tái)，并且2015年有4條有關(guān)大氣污染的環(huán)境政策。這與近年來浙江省霧霾天氣增強(qiáng)有關(guān)，以杭州為例，根據(jù)氣象部門的統(tǒng)計(jì)資料顯示，杭州一年中霧霾天數(shù)基本占一半左右，2013年達(dá)到極限，霧霾天數(shù)為239天。因此，針對(duì)大氣污染，政府連續(xù)出臺(tái)了多條政策。2016年浙江省環(huán)境狀況公報(bào)顯示，全省69個(gè)縣級(jí)以上城市中有29個(gè)達(dá)到《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3095-2012)的二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，占城市總數(shù)的42.0%；日空氣質(zhì)量(AQI)優(yōu)良天數(shù)比例為65.6%-99.7%，平均88.4%，同比上升3.4個(gè)百分點(diǎn)，其中優(yōu)良天數(shù)比例為14.5%-81.2%，平均35.1%，同比上升8.0個(gè)百分點(diǎn)，總體而言，縣級(jí)以上城市空氣質(zhì)量好于上年(5)數(shù)據(jù)來源于2016年浙江省環(huán)境狀況公報(bào)。。

“三廢”排放也是浙江省環(huán)境政策關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域，“三廢”排放是造成環(huán)境污染的重要污染源。浙江作為民營企業(yè)的先發(fā)地區(qū)，2016年浙江省工業(yè)總產(chǎn)值18655.12億元，占浙江省生產(chǎn)總值的39.48%，因此，控制“三廢”排放對(duì)浙江省改善環(huán)境質(zhì)量至關(guān)重要。從浙江省“三廢”排放數(shù)據(jù)來看，經(jīng)歷了一波“三廢”控制政策后，2016年“三廢”排放均出現(xiàn)下降趨勢，這表明“三廢”環(huán)境政策具有一定的調(diào)節(jié)成效。

另外，浙江省也非常注重環(huán)境治理的制度建設(shè)，105條環(huán)境政策中有25條是與制度建設(shè)相關(guān)。這些制度包括如信訪處理程序，微博、微信等新網(wǎng)絡(luò)媒體涉環(huán)境問題管理辦法，農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督員制度建設(shè)等多個(gè)方面。道格拉斯·諾思在《制度、制度變遷和經(jīng)濟(jì)績效》一書中指出：制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說它們是為了人們在政治、社會(huì)或經(jīng)濟(jì)方面發(fā)生交換的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，制度變遷則決定了社會(huì)演進(jìn)的方式。浙江省以制度建設(shè)為抓手，不斷完善環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理的制度建設(shè)，讓環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理有規(guī)可循，擺脫了零散的、自由裁量的、馬后炮式的、落后的環(huán)境治理方式。

3.政策工具維度分析

從政策工具使用的組合來看，浙江省1996-2017年105條環(huán)境政策中，使用了單一的命令控制型政策工具、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具以及社會(huì)自愿型政策工具的分別有58條、1條和1條。有37條政策在同一政策文本中使用了兩種類型的政策工具，其中有19條政策使用了命令控制型政策工具和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具，有18條政策使用了命令控制型和社會(huì)自愿型政策工具，而沒有一條政策使用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和社會(huì)自愿型政策工具。另外，有8條政策同時(shí)使用了三種政策工具?？梢姡瑔我徽吖ぞ呷匀皇侵髁?，占總政策條數(shù)的57.14%，使用兩種政策工具的占總數(shù)的35.24%，同時(shí)使用三種政策工具的環(huán)境政策僅占總數(shù)的7.6%。

表1 1996-2017年浙江省環(huán)境政策工具及其組合分布

從政策所使用的政策工具類型來看，命令強(qiáng)制型政策工具使用了103次，這意味著105條政策中有103條采用了命令強(qiáng)制型政策工具，其比例達(dá)到98.1%，另外從總頻次來看，命令強(qiáng)制型政策工具也占總頻次的65%；經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具使用了29次，占總頻次的18%；社會(huì)自愿型政策工具使用了27次，占總頻次的17%?？梢娒顝?qiáng)制型政策工具是環(huán)境政策的主導(dǎo)政策工具方式，而經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型環(huán)境政策工具與社會(huì)自愿型政策工具則在環(huán)境政策工具中使用頻率相對(duì)偏低。

圖3 1996-2017年浙江省環(huán)境政策所使用的政策工具分布

那么，隨著時(shí)間的推移，浙江省環(huán)境政策工具使用規(guī)律會(huì)隨著時(shí)間發(fā)生變遷嗎？從命令強(qiáng)制型環(huán)境政策工具使用的頻率來看，1996-2017年中105條環(huán)境政策，只有2條未采用命令強(qiáng)制型政策工具，可見該工具基本貫穿始終，一直在環(huán)境政策工具中占絕對(duì)的主導(dǎo)地位。為分析經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具和社會(huì)自愿型政策工具的變遷過程，研究人將時(shí)間分割為1996-2009年和2010-2017年兩個(gè)時(shí)間段。如表2所示，1996-2009年一共有16條環(huán)境政策，2010-2017年有89條環(huán)境政策，命令控制型政策工具與社會(huì)自愿型政策工具的比例基本沒有變化，但經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具前后差異較為明顯，1996-2009年中有一半以上的環(huán)境政策使用了該工具，但2010-2017年的政策中使用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具的僅有22.47%，下降了33.78個(gè)百分點(diǎn)。細(xì)究經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策工具的內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)政策文本中的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)以負(fù)向激勵(lì)(罰款、處罰等)為主，而正向激勵(lì)(補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等)則較少，這種負(fù)向經(jīng)濟(jì)激勵(lì)減少也具有一定的合理性。

表2 1996-2009年與2010-2017年浙江省環(huán)境政策工具對(duì)比

五、結(jié)論與政策建議

本文以1996-2017年浙江省環(huán)保廳發(fā)布的105條環(huán)境政策樣本為分析對(duì)象，從時(shí)間維度、政策領(lǐng)域維度以及政策工具維度分析了浙江省環(huán)境政策的演進(jìn)規(guī)律。研究結(jié)果表明，時(shí)間維度上，自2010年以來浙江省環(huán)境政策發(fā)布進(jìn)入爆發(fā)期，數(shù)量出現(xiàn)激增，數(shù)量最高為2014年發(fā)布了17條，這與前期浙江省的環(huán)境狀況密切相關(guān)，當(dāng)時(shí)“三廢”排放增長速度加快，為了遏制進(jìn)一步惡化的環(huán)境，政府密集出臺(tái)了多種環(huán)境政策。在政策領(lǐng)域方面，浙江省環(huán)境政策集中關(guān)注大氣污染、“三廢”排放以及環(huán)境管理制度建設(shè)等方面，這與浙江省的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r及存在的現(xiàn)實(shí)問題密切相關(guān)，如霧霾的集中爆發(fā)等。另外，在政策工具的選擇方面，單一的政策工具模式占總政策條款的57.15%，在同一政策文本中使用兩種政策工具的占總政策數(shù)的35.24%，三種政策工具同時(shí)使用的占總數(shù)的7.6%。命令控制型政策工具一直是浙江省環(huán)境政策所使用的主流政策工具，而經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具和社會(huì)自愿型政策工具則稍顯弱勢。隨著時(shí)間的變遷，除了經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具使用比例下降外，命令控制型政策工具和社會(huì)自愿型政策工具的使用狀況并未改變。

近年來，浙江省的環(huán)保成效有目共睹，環(huán)境的改善離不開環(huán)境政策的支持。浙江省環(huán)境政策涉及到環(huán)境的方方面面，同時(shí)又突出當(dāng)下環(huán)境問題的重點(diǎn)，對(duì)于快速解決環(huán)境問題直接而富有成效。早在2005年8月，時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平同志在浙江湖州安吉考察時(shí)，提出了“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)論斷，保護(hù)環(huán)境成了全國上下達(dá)成的共識(shí)。環(huán)境作為一種公共物品，政府必須在環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理方面有所作為，而這種有所為的主要方式則是通過環(huán)境政策來進(jìn)行。

未來浙江省的環(huán)境政策可以從以下幾個(gè)方面完善和拓展：

(1)環(huán)境政策的制定應(yīng)從著眼當(dāng)前而向放眼未來轉(zhuǎn)變。從政策文本發(fā)布的時(shí)間來看，浙江省往往是問題暴露或爆發(fā)后才制定治理措施，政策具有一定的滯后性。然而，環(huán)境危機(jī)的呈現(xiàn)以及環(huán)境治理成效的取得都要經(jīng)歷一段較長的過程，如果僅僅是看到當(dāng)下，那么就不容易覺察到潛在的危機(jī)，也不能協(xié)調(diào)好當(dāng)下和未來的環(huán)境關(guān)系。這就要求政府能預(yù)判目前的環(huán)境可能對(duì)未來產(chǎn)生的影響，以及未來人類社會(huì)對(duì)環(huán)境的需求，從而站在未來的角度制定環(huán)境政策，加強(qiáng)環(huán)境規(guī)劃，避免走先污染再治理的老路。

(2)政策領(lǐng)域也應(yīng)從環(huán)境治理轉(zhuǎn)向環(huán)境保護(hù)，改變頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的環(huán)境治理現(xiàn)狀。目前的環(huán)境政策多集中于環(huán)境治理，如治理大氣污染、水污染、三廢排放等。后續(xù)除了繼續(xù)鞏固和完善這些環(huán)境問題的治理效果，更需要將環(huán)境政策制定所針對(duì)的領(lǐng)域轉(zhuǎn)向環(huán)境保護(hù)，尤其是一些目前未暴露出問題的環(huán)境領(lǐng)域，比如電腦垃圾、核廢物垃圾等，這些都是未來環(huán)境保護(hù)中需要面對(duì)的重要環(huán)境問題。那么如何從環(huán)境保護(hù)角度出發(fā)，加強(qiáng)源頭相關(guān)政策制定，避免環(huán)境問題的出現(xiàn)，需要政策制定者審慎思考。

(3)環(huán)境政策工具是影響環(huán)境政策成效的一個(gè)重要變量,環(huán)境是一種公共物品，政府除了采用命令控制型政策工具外，更多的應(yīng)該采用公眾參與式政策工具。從對(duì)浙江省的公共政策工具分析可知，命令控制型政策工具一直是浙江省環(huán)境政策所使用的主流。實(shí)際上，隨著公民素質(zhì)的提升以及參政議政意識(shí)的提高，采用公眾參與式政策工具，通過全員參與，治理和保護(hù)與人類密切相關(guān)的環(huán)境問題的成效會(huì)更加顯著。