PPP對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施供給效率的影響

梅建明 羅惠月

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院,湖北 武漢 430073)

2014年之后，我國在公共服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域全面推廣PPP模式。截至2019年8月底，我國在庫的PPP項(xiàng)目已有9036個(gè)，總投資額達(dá)到136186.62億元。其中投資規(guī)模最大的三大類分別為交通運(yùn)輸、市政工程和城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，占比分別為：26.45%、26.14%和12.03%；項(xiàng)目數(shù)量最多的三大類分別為市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，占比分別為：39.85%、14.14%和9.72%。然而，PPP在我國的推廣之路并不順暢。五年多來，PPP歷經(jīng)了大力推廣、迅速發(fā)展、清理整頓和規(guī)范運(yùn)行四個(gè)階段的轉(zhuǎn)換，人們對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)也逐漸從緩解財(cái)政壓力的短暫融資工具轉(zhuǎn)變?yōu)檠a(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板的長效供給模式。那么，在PPP的推廣進(jìn)程中，PPP的實(shí)施效果到底如何？PPP對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率是否產(chǎn)生影響？如果產(chǎn)生，這一影響是積極的還是消極的？另外，公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行都是長期的過程，那么PPP對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施跨期供給效率的影響如何？本文試圖從公共基礎(chǔ)設(shè)施供給效率的角度入手，希望實(shí)現(xiàn)三個(gè)研究目的：一是評(píng)價(jià)PPP對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施年度靜態(tài)供給效率的影響；二是評(píng)價(jià)PPP對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施供給效率的跨期變動(dòng)的影響；三是探討PPP對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施供給效率影響的作用機(jī)制。

一、文獻(xiàn)綜述

早期部分學(xué)者將PPP視為緩解政府財(cái)政支出和減少政府債務(wù)的工具，所以這期間的文獻(xiàn)集中于PPP與地方債務(wù)的關(guān)系。然而，學(xué)者們逐漸認(rèn)識(shí)到PPP本身并不能解決財(cái)政赤字，反而制造了一種PPP能夠解決財(cái)政赤字的假象[1]。正因?yàn)槿绱?，學(xué)術(shù)界逐漸放棄了PPP是一種財(cái)政工具的觀點(diǎn)，也不再強(qiáng)調(diào)PPP減緩地方財(cái)政支出壓力的作用[2]。學(xué)術(shù)界對(duì)PPP定位進(jìn)行了重新思考，也逐步認(rèn)識(shí)到PPP是政府從一次性的資金模式轉(zhuǎn)為追求供給質(zhì)量和供給效率的長期性供給模式[2]。研究PPP對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施供給效率，對(duì)PPP的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)則成了現(xiàn)在PPP研究的重點(diǎn)和熱點(diǎn)。

部分學(xué)者運(yùn)用理論分析、案例分析、調(diào)查問卷等形式得出PPP能夠促進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施供給效率的提升，且該影響的核心在于私人資本的作用。正如Shen等所述，PPP模式下私人部門能夠?qū)⑵鋵I(yè)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)、技能和創(chuàng)新等引入公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域，有效提高了服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)和供給效率的上升[3]。Moszoro指出，在公共建設(shè)中采用公私混合的資本結(jié)構(gòu)，能夠?qū)⒐膊块T的財(cái)務(wù)優(yōu)勢(shì)和私人部門的管理優(yōu)勢(shì)內(nèi)部化，也能夠?qū)崿F(xiàn)私人部門的“知識(shí)轉(zhuǎn)移”，這樣不僅能夠降低融資成本，還能節(jié)省項(xiàng)目全生命周期的成本[4]。 國內(nèi)學(xué)者王寶順等指出，企業(yè)參與PPP提高了其避稅程度,降低了稅負(fù)水平[5]。項(xiàng)目特征和外部環(huán)境因素主要通過對(duì)風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)的偏離程度影響回報(bào)率水平；公私雙方的“討價(jià)還價(jià)”能力,導(dǎo)致絕大部分PPP項(xiàng)目的合同回報(bào)率存在不同程度的“扭曲”[6]。在PPP模式下，有關(guān)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的剩余控制權(quán)方面的研究最著名的還是諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者Hart的研究。他以監(jiān)獄為例，建立一個(gè)理論模型去驗(yàn)證地方基礎(chǔ)設(shè)施的提供者具有提高產(chǎn)品質(zhì)量或者減少成本投入的動(dòng)機(jī)。他認(rèn)為如果私人部門和公共部門簽署的合約是不完全性的，那么將剩余控制權(quán)賦予私人部門，就會(huì)激勵(lì)私人部門很積極提高地方基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量的同時(shí)降低投入成本。但是，如果私人部門和公共部門簽署的合約是完備的，那么私人部門只會(huì)有興趣去降低投入成本來獲取超額利潤，而不會(huì)去關(guān)注他們建成的地方基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量是否得到了提升。除了理論上的探討外，實(shí)踐中PPP的運(yùn)用也確實(shí)提高了公共產(chǎn)品的供給水平和供給效率[7]。Falch和Henten分析電信工程領(lǐng)域內(nèi)的PPP項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)公共資本和私人資本的緊密結(jié)合提高了寬帶的安全性。并且電信工程領(lǐng)域中私人資本的參與有助于政府將財(cái)政資金投入到其他領(lǐng)域，比如科研和教育領(lǐng)域等，從而提高了政府投資效率[8](P3-30)。V?lil?研究發(fā)現(xiàn)在私營部門參與下，道路、隧道、學(xué)校及其他基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營成本都低于只有公共部門參與的傳統(tǒng)模式下的成本，供給效率也更高[9]。Moszoro和Gasiorowski從PPP模式的應(yīng)用效率研究認(rèn)為，民間資本參與地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資可以激發(fā)民營機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的熱情，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目成本的降低[10]。

盡管多數(shù)學(xué)者肯定了PPP對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施供給效率的正向作用，但學(xué)術(shù)界同時(shí)認(rèn)為PPP能夠促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施供給效率的提升是受限于一定的條件下的。特別是在我國，PPP全面推廣的時(shí)間不長，PPP的實(shí)施效果更是對(duì)外部環(huán)境的影響反應(yīng)靈敏。余逢伯認(rèn)為在新常態(tài)下推動(dòng)PPP模式會(huì)面臨著機(jī)遇和挑戰(zhàn)。雖然在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下政府應(yīng)用PPP模式滿足了地方基礎(chǔ)設(shè)施投融資的需求，提高了公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給效率，但是PPP模式進(jìn)一步的推廣面臨著作用認(rèn)識(shí)不清晰，政府合作誠信基礎(chǔ)不堅(jiān)固，配套法律法規(guī)不完善，項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制不健全等挑戰(zhàn)[11]。Wang表示，目前中國還處于PPP項(xiàng)目的初級(jí)階段，PPP項(xiàng)目的長期性和高投資性受信息不對(duì)稱、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別不精確和風(fēng)險(xiǎn)分配不均等問題制約，從而會(huì)降低PPP模式對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施供給的效率[12]。另外，劉窮志和彭彥辰研究發(fā)現(xiàn)由于我國各省份的資源稟賦不同，經(jīng)濟(jì)水平有差異，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不均衡，所以各省份對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求也有所不同，PPP項(xiàng)目在各省的投資效率也存在差異[13]。

雖然以往的研究較為豐富，但仍存在一些相對(duì)不足：一方面，已有的文獻(xiàn)主要從理論和案例分析的角度進(jìn)行研究，實(shí)證研究的文獻(xiàn)不多。在一些實(shí)證研究中，學(xué)者們對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施供給效率的把控不夠，如有學(xué)者以PPP項(xiàng)目的產(chǎn)出效率為研究對(duì)象，但現(xiàn)有數(shù)據(jù)中PPP項(xiàng)目的產(chǎn)出數(shù)據(jù)僅為預(yù)期數(shù)據(jù)而非實(shí)際數(shù)據(jù)，這導(dǎo)致研究結(jié)論與實(shí)際產(chǎn)生偏離。并且現(xiàn)有的實(shí)證研究中尚未發(fā)現(xiàn)合適的PPP的代理變量。另一方面，PPP的實(shí)施是一種長期行為，而現(xiàn)有文獻(xiàn)并沒有研究PPP對(duì)項(xiàng)目供給效率的跨期影響。對(duì)此，本文嘗試彌補(bǔ)上述文獻(xiàn)不足，希望在以下方面有所創(chuàng)新：第一，本文認(rèn)為PPP的核心是將私人資本引入公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，所以私人資本在項(xiàng)目中所占的比重應(yīng)在PPP的代理變量中得到體現(xiàn)。對(duì)此本文運(yùn)用改進(jìn)后熵權(quán)法將PPP項(xiàng)目投資額、PPP項(xiàng)目數(shù)量和PPP項(xiàng)目中私人資本所占比重分別賦權(quán)后加總，構(gòu)建了PPP綜合指數(shù)，作為PPP代理變量，為PPP的后續(xù)研究奠定基礎(chǔ)。第二，現(xiàn)有的研究效率及其影響因素的文獻(xiàn)多以DEA-Tobit模型進(jìn)行，但Tobit模型具有很強(qiáng)的依賴性，大多數(shù)文獻(xiàn)都忽略了此缺陷，未對(duì)模型進(jìn)行檢驗(yàn)，而直接采用Tobit模型進(jìn)行后續(xù)研究。本文結(jié)合數(shù)據(jù)和模型的特點(diǎn)，采用DEA-Clad模型對(duì)上述問題展開研究。第三，本文在研究PPP對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施年度供給效率的影響的同時(shí)也評(píng)價(jià)了PPP的跨期實(shí)施效果。

二、公共基礎(chǔ)設(shè)施供給效率測(cè)算

(一)公共基礎(chǔ)設(shè)施綜合產(chǎn)出值的測(cè)算

1.數(shù)據(jù)來源及指標(biāo)選擇

在運(yùn)用DEA模型時(shí)，必須要先設(shè)定好公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入產(chǎn)出項(xiàng)目。根據(jù)《1994年世界發(fā)展報(bào)告》中對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的定義可知，公共基礎(chǔ)設(shè)施分為經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施，其中經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施主要包括電力、電信、水利和交通運(yùn)輸?shù)扔布A(chǔ)設(shè)施；社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施包括文教、醫(yī)療、健康、養(yǎng)老等。另外，根據(jù)世界銀行PPI(Private Participation In Infrastructure)數(shù)據(jù)庫中2008～2017年我國PPP項(xiàng)目所屬行業(yè)僅為能源業(yè)、水務(wù)業(yè)及污水處理業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)3個(gè)行業(yè)，因此，本文在能源業(yè)、水務(wù)業(yè)及污水處理業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)中選取指標(biāo)求出的綜合產(chǎn)出指標(biāo)代表公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)出。結(jié)合張軍、高遠(yuǎn)等學(xué)者計(jì)算基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)出值選取的指標(biāo)體系[14]和PPI數(shù)據(jù)庫中PPP項(xiàng)目的種類，本文選取電力生產(chǎn)量、電力消耗量、天然氣供應(yīng)量和天然氣管道長度測(cè)算能源業(yè)的產(chǎn)出；選取城市供水量、城市污水管管道長度、城市污水處理能力和城市排水管道長度測(cè)算自來水業(yè)及污水處理行業(yè)的產(chǎn)出值；選取公路里程、橋梁數(shù)量、鐵路營業(yè)里程、鐵路客運(yùn)量、內(nèi)航航道里程、水運(yùn)客運(yùn)量和地區(qū)航線里程來計(jì)算交通運(yùn)輸業(yè)的產(chǎn)出值。以上各指標(biāo)的數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國能源統(tǒng)計(jì)年鑒》《從統(tǒng)計(jì)看民航2017》和國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)、國泰君安數(shù)據(jù)庫。

2.公共基礎(chǔ)設(shè)施綜合產(chǎn)出值的計(jì)算

(二)公共基礎(chǔ)設(shè)施靜態(tài)和動(dòng)態(tài)供給效率的測(cè)算

1.模型設(shè)定

計(jì)算公共基礎(chǔ)設(shè)施供給效率需要借助模型進(jìn)行，目前測(cè)算效率的方法主要由參數(shù)方法下的隨機(jī)前沿法(SFA)和非參數(shù)方法下的數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法(DEA)。相對(duì)于SFA，數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法不需要考慮生產(chǎn)函數(shù)的表達(dá)式及參數(shù)的分布形式，只需要思考投入和產(chǎn)出的項(xiàng)目，適用于擁有多投入和多產(chǎn)出的研究對(duì)象。因此，本文選擇用DEA的方式測(cè)算公共基礎(chǔ)設(shè)施供給效率。

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析是用于評(píng)價(jià)決策單元(decision-making units, DMUs)效率和生產(chǎn)力的一種方法。該方法最早由美國著名運(yùn)籌學(xué)家Charnes和Cooper提出，他們把單一投入、單一產(chǎn)出的工程效率推廣到多投入、多產(chǎn)出的有效性評(píng)價(jià)中，為決策單元(DMUs)之間的相對(duì)效率評(píng)價(jià)提供了可行的方法和有效的工具。該方法的原理是保持決策單元(DMUs)的投入或產(chǎn)出不變，通過數(shù)學(xué)方法和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)確定相對(duì)有效的生產(chǎn)前沿面，將每個(gè)決策單元投射到該前沿面上，比較決策單元與前沿面的偏離程度來評(píng)價(jià)他們的有效性。其中決策單元(DMUs)指效率的測(cè)度對(duì)象，它被看作是一個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)或是一個(gè)生產(chǎn)過程。該方法最大的優(yōu)勢(shì)在于決策單元的效率與投入、產(chǎn)出指標(biāo)的量綱選取無關(guān)，因此，運(yùn)用該方法時(shí)不需要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行無量綱化處理。本文選用產(chǎn)出導(dǎo)向的規(guī)模可變的DEA模型，即BCC模型測(cè)算公共基礎(chǔ)設(shè)施靜態(tài)供給效率。

然而BCC模型只適合單周期內(nèi)效率的測(cè)算，有些決策單元(DMUs)卻存在跨期的效率變化。對(duì)此，F(xiàn)are、 Grosskopf、 Norris等學(xué)者引入Malmquist指數(shù)，用于分析各決策單元?jiǎng)討B(tài)的效率變化。Malmquist指數(shù)的計(jì)算和DEA一樣，屬于非參數(shù)的方法。該指數(shù)描述了決策單元(DMUs)不同年份的全要素生產(chǎn)力的變化，并將全要素生產(chǎn)力拆分為技術(shù)變動(dòng)和效率變動(dòng)兩部分。計(jì)算Malmquist指數(shù)需要先確定DMUs在t和t+1時(shí)期分別與前沿面技術(shù)相比較的距離函數(shù)(該函數(shù)以E方程表示)，具體的計(jì)算公式[16]如下：

(1)

(2)

Malmquist指數(shù)通過對(duì)式(1)和式(2)式取幾何平均數(shù)獲得，即：

(3)

Malmquist指數(shù)可以被拆分為技術(shù)變化(TECHCH)和效率變動(dòng)(EFFCH)兩個(gè)子指標(biāo)。

2.指標(biāo)相關(guān)性檢驗(yàn)

為了提高公共基礎(chǔ)設(shè)施供給效率估計(jì)結(jié)果的準(zhǔn)確性，選用的投入產(chǎn)出變量就應(yīng)該有較強(qiáng)的相關(guān)性，從而避免由于指標(biāo)選取的不合理導(dǎo)致測(cè)算結(jié)果被高估或低估。一般而言，對(duì)變量相關(guān)性可以通過皮爾遜(Pearson)相關(guān)系數(shù)或者斯皮爾曼(Spearman)相關(guān)系數(shù)進(jìn)行檢驗(yàn)。因此，本文運(yùn)用SPSS 24.0版本對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施綜合產(chǎn)出值與能源業(yè)投入額、水務(wù)業(yè)及污水處理業(yè)投入額、交通運(yùn)輸業(yè)投入額進(jìn)行相關(guān)性檢驗(yàn)，結(jié)果表明公共基礎(chǔ)設(shè)施綜合產(chǎn)出值分別與三大行業(yè)的投入額呈顯著的正相關(guān)，這充分說明產(chǎn)出指標(biāo)與投入指標(biāo)符合同向性、合理性要求，可以運(yùn)用該投入產(chǎn)出體系進(jìn)行DEA模型的效率分析。

三、PPP對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施供給效率影響的實(shí)證分析

(一)數(shù)據(jù)來源與樣本選擇

本文PPP的相關(guān)數(shù)據(jù)來源于世界銀行PPI數(shù)據(jù)庫。該庫的PPP項(xiàng)目的投資總額分為協(xié)議金額和實(shí)際投資額，本文選取實(shí)際投資額進(jìn)行研究。市場(chǎng)開放度、私人資本發(fā)展程度的數(shù)據(jù)皆來自王小魯、樊綱等人編制的《中國分省份市場(chǎng)化指數(shù)報(bào)告(2018)》[17]，但該報(bào)告提供的市場(chǎng)化指數(shù)中各分項(xiàng)的得分只更新到2016年。參照錢先航和曹廷求對(duì)市場(chǎng)化的處理方法[18]，本文參考2016年的數(shù)據(jù)作為2017年的數(shù)據(jù);評(píng)價(jià)省份創(chuàng)新指數(shù)的數(shù)據(jù)是根據(jù)寇宗來和劉學(xué)悅共同編寫的《中國城市和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力報(bào)告2017》處理后得出[19]。本文選取的樣本為2008～2017年我國31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市(不含港澳臺(tái)地區(qū))，總共有310個(gè)研究對(duì)象，其他數(shù)據(jù)主要來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國財(cái)政年鑒》。

(二)模型設(shè)定與變量選擇

1. 模型設(shè)定

由于BCC模型計(jì)算出的公共基礎(chǔ)設(shè)施靜態(tài)供給效率值介于0～1之間;Malmquist指數(shù)估計(jì)的跨期的動(dòng)態(tài)供給效率值顯著大于0。由此可知，上文所求的公共基礎(chǔ)設(shè)施供給效率值具有歸并數(shù)據(jù)的特征。一般情況下可采用Tobit模型進(jìn)行回歸分析，但Tobit模型對(duì)分布的依賴性很強(qiáng)以致結(jié)果不夠穩(wěn)健，估計(jì)結(jié)果產(chǎn)生偏差。因此，在使用Tobit模型時(shí)需要檢驗(yàn)其正態(tài)性與同方差性，如果模型的擾動(dòng)項(xiàng)不服從正態(tài)性或存在異方差，則需要用更加穩(wěn)健的“歸并最小絕對(duì)離差法”(Clad)代替Tobit模型進(jìn)行回歸檢驗(yàn)。

本文設(shè)定i表示省份，t表示時(shí)間，其中i為我國31個(gè)省(市、自治區(qū))中的某個(gè)省(市、自治區(qū))，t為2008～2017年之間的任一年份。

sesit=β0+β1pppit+β2xit+…+βnxit+ui+εit

(4)

desit=β0+β1pppit+β2xit+…+βnxit+ui+εit

(5)

tgit=β0+β1pppit+β2xit+…+βnxit+ui+εit

(6)

effit=β0+β1pppit+β2xit+…+βnxit+ui+εit

(7)

2.變量選擇

(1)被解釋變量：本文以BCC模型測(cè)算的年度效率值代表公共基礎(chǔ)設(shè)施靜態(tài)供給效率(static efficiency of supply,簡稱ses)為式(4)中的被解釋變量；以Malmquist求出的跨期全要素生產(chǎn)率代表公共基礎(chǔ)設(shè)施動(dòng)態(tài)供給效率(dynamic efficiency of supply,簡稱des)為式(5)的被解釋變量。為分析PPP影響公共基礎(chǔ)設(shè)施動(dòng)態(tài)供給效率的途徑，本文分別以全要素生產(chǎn)的分解項(xiàng)技術(shù)變化(technical change,簡稱tg)和效率變動(dòng)(rate of technical efficiency chage,簡稱eff)作為式(6)和式(7)的被解釋變量作進(jìn)一步研究。

(2)解釋變量：本文通過構(gòu)建PPP綜合指標(biāo)代替PPP作為回歸分析的解釋變量。該變量的數(shù)據(jù)是通過整理世界銀行PPI數(shù)據(jù)庫2008～2017年各省(市、自治區(qū))PPP項(xiàng)目的投資額、項(xiàng)目數(shù)量和PPP項(xiàng)目中私人資本平均占比3項(xiàng)賦權(quán)加總獲得。整理時(shí)，PPP項(xiàng)目投資額是根據(jù)中國外匯交易中心官網(wǎng)上每年人民幣對(duì)美元的年平均匯率進(jìn)行換算而得；PPP項(xiàng)目中私人資本平均占比可通過式(8)計(jì)算而得。

(8)

參考上文的方法，運(yùn)用改進(jìn)后的熵權(quán)法對(duì)PPP綜合指標(biāo)賦權(quán)結(jié)果如表1所示。

表1 PPP綜合指標(biāo)權(quán)重表

(3)控制變量

公共基礎(chǔ)設(shè)施供給效率不僅受供給模式的影響，還受地方宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、地方政府和外部市場(chǎng)環(huán)境等諸多因素影響。正如孫早、楊光等所述，基礎(chǔ)設(shè)施投資與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系存在區(qū)域異質(zhì)性，因此地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率有一定的影響[20]。城市人口密度的上升也會(huì)帶來公共基礎(chǔ)設(shè)施需求的增多，居民對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量、供給水平和供給效率的要求也就越高[21]。另外，從財(cái)權(quán)和事權(quán)在中央和地方之間明確劃分后，地方政府逐步成為地方基礎(chǔ)設(shè)施供給的主導(dǎo)者，政府治理能力的高低對(duì)該地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給都有一定的影響[16]。除此之外，在PPP成為公共基礎(chǔ)設(shè)施供給模式之后，政府與私人資本之間的合作不斷加深，從傳統(tǒng)的短期交易轉(zhuǎn)化為長期共存的關(guān)系，那么私人資本的發(fā)展及其發(fā)展的外部環(huán)境對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率也會(huì)產(chǎn)生一定的影響?；诖?，本文選取了人均GDP、人口密度、居民受教育水平、地方政府治理能力、財(cái)政分權(quán)、市場(chǎng)開放程度、私人資本的發(fā)展程度和城市創(chuàng)新能力作為控制變量?？紤]到PPP是政府與私人資本在公共基礎(chǔ)設(shè)施供給上的合作，并且私人資本需要發(fā)揮更加重要的作用，負(fù)責(zé)全生命周期的基礎(chǔ)設(shè)施供給的職責(zé)，那么當(dāng)?shù)厮饺速Y本所在的市場(chǎng)環(huán)境、私人資本自生的發(fā)展程度和該地區(qū)的創(chuàng)新能力、市場(chǎng)活躍程度都會(huì)對(duì)PPP在公共基礎(chǔ)設(shè)施供給中的作用產(chǎn)生影響，因此，本文在研究時(shí)分別將PPP與市場(chǎng)開放程度、私人資本發(fā)展程度和城市創(chuàng)新能力相乘，作為回歸分析中的交互項(xiàng)，變量的具體信息見表2。

為了減少數(shù)據(jù)變化帶來的異方差的影響，本文在進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)前分別對(duì)人均GDP、人口密度、居民受教育水平和城市創(chuàng)新能力4個(gè)指標(biāo)進(jìn)行對(duì)數(shù)化處理。以上變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果見表3。

表2各變量的描述表

表3各變量的描述性統(tǒng)計(jì)特征

(三)實(shí)證結(jié)果及分析

1.擾動(dòng)項(xiàng)的正態(tài)性檢驗(yàn)

表4全樣本模型的擾動(dòng)項(xiàng)正態(tài)性檢驗(yàn)結(jié)果

本文對(duì)各模型的擾動(dòng)項(xiàng)都進(jìn)行了正態(tài)性檢驗(yàn)。檢驗(yàn)結(jié)果見表4。

在表4中，模型1代表被解釋變量為公共基礎(chǔ)設(shè)施靜態(tài)供給效率的模型；模型2代表被解釋變量為公共基礎(chǔ)設(shè)施動(dòng)態(tài)供給效率的模型；模型3代表被解釋變量為技術(shù)變化的模型；模型4代表被解釋變量為效率變動(dòng)的模型。分析檢驗(yàn)結(jié)果可知，除了模型3,其他模型的CM統(tǒng)計(jì)量對(duì)應(yīng)的P值都在5%的顯著性水平之下，拒絕原假設(shè)，因此，Clad模型更優(yōu)于Tobit模型。為了結(jié)果具有對(duì)比性，本文在分析結(jié)果時(shí)對(duì)模型3也只分析Clad回歸結(jié)果。

2.PPP對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施靜態(tài)供給效率的影響結(jié)果及分析

本文運(yùn)用Stata15.0版本分別對(duì)Tobit模型和Clad模型進(jìn)行回歸，結(jié)果見表5。

表5 Tobit模型和Clad模型回歸結(jié)果

注：***、**、*分別代表在1%、5%、10%的水平上顯著，下表同。

由表5可見，Tobit模型和Clad模型的回歸系數(shù)存在一定的差異，且Clad模型的標(biāo)準(zhǔn)誤整體上小于Tobit模型的標(biāo)準(zhǔn)誤。不僅如此，Clad模型大大提高了回歸結(jié)果的顯著性。這也說明在本研究中Tobit模型的結(jié)果確實(shí)存在偏誤，Clad模型的結(jié)果更準(zhǔn)確且更穩(wěn)健。這與擾動(dòng)項(xiàng)正態(tài)性檢驗(yàn)的結(jié)論一致。基于此，本文后續(xù)的研究將統(tǒng)一采用Clad模型。表5顯示，Clad模型Ⅰ中PPP顯著提高了公共基礎(chǔ)設(shè)施靜態(tài)供給效率。Clad模型Ⅱ中，雖然單獨(dú)的PPP對(duì)靜態(tài)供給效率的影響為負(fù)，但加上交互項(xiàng)的影響后的總效應(yīng)值為正向0.109，這表示PPP能夠提高公共基礎(chǔ)設(shè)施靜態(tài)供給效率。因此，本文分析主要依據(jù)Clad模型Ⅰ。一方面，在我國城市化進(jìn)程的發(fā)展階段，地區(qū)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求較大。PPP作為新的公共基礎(chǔ)設(shè)施供給模式，將私人資本引入公共領(lǐng)域，擴(kuò)寬了地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資渠道，使地方在規(guī)劃城市建設(shè)、提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)時(shí)不再受限于財(cái)政資金不足，促進(jìn)了地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的供需平衡，提高了規(guī)模效率。另一方面，私人資本投資更加注重投資回報(bào)率，因此，私人資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施中必定會(huì)運(yùn)用其先進(jìn)的知識(shí)技能和豐富的管理經(jīng)驗(yàn)節(jié)約資金成本、促進(jìn)項(xiàng)目更高效運(yùn)作，有效地提高公共基礎(chǔ)設(shè)施供給的純技術(shù)效率。由DEA模型所知，靜態(tài)供給效率可以被拆分為規(guī)模效率和純技術(shù)效率，兩種效率的同時(shí)上升必然提高了靜態(tài)供給效率。除此之外，政府治理能力越強(qiáng)，地方政府財(cái)政自由度越高，市場(chǎng)開放程度越大、越透明，地方城市創(chuàng)新能力越強(qiáng)，越有活力，地方公共基礎(chǔ)設(shè)施的靜態(tài)供給效率就越高。不同的是，私人資本的發(fā)展程度與靜態(tài)供給效率呈顯著的負(fù)相關(guān)，這與我國國情有關(guān)。相比于私人企業(yè)，國有企業(yè)更能享受到政策的紅利；國有企業(yè)無論在政府補(bǔ)助上還是金融融資上都能獲得更多更好的福利和優(yōu)惠。因此，私人資本在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的競(jìng)爭中處于劣勢(shì)，地方政府也更愿意與國有企業(yè)進(jìn)行合作。

3. PPP對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施靜態(tài)供給效率的影響分區(qū)域檢驗(yàn)結(jié)果

由于我國各地區(qū)資源稟賦不同、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境不同、地方政府治理能力水平也有所不同，所以為進(jìn)一步評(píng)價(jià)各地區(qū)PPP的實(shí)施效果，分析PPP的影響是否存在區(qū)域異質(zhì)性，本文對(duì)我國內(nèi)地31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市分東部、中部和西部地區(qū)再次進(jìn)行驗(yàn)證。區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)參考國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)，Clad模型的實(shí)證結(jié)果如表6所示。

表6顯示，東部地區(qū)PPP對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施靜態(tài)供給效率影響不明顯，但影響方向?yàn)樨?fù)；中部地區(qū)PPP對(duì)靜態(tài)供給效率的影響顯著為負(fù)，但影響系數(shù)不大，為0.004;西部地區(qū)PPP顯著提升了該地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施的靜態(tài)供給效率。這是因?yàn)闁|部和中部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)比較完善，PPP的興起刺激地方政府?dāng)U大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)反而造成資金浪費(fèi)和供需不匹配。而西部地區(qū)更需要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，豐富當(dāng)?shù)鼐用竦纳?。PPP為地方政府提供了公共基礎(chǔ)設(shè)施供給的有效途徑，化解了地方財(cái)政不足和地方基礎(chǔ)設(shè)施需求過大的矛盾。充分地將政府和私人資本在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營中的優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，促進(jìn)了靜態(tài)供給效率的提升。

4. PPP對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施動(dòng)態(tài)供給效率、技術(shù)變化和效率變動(dòng)的影響

表7顯示，就全國而言，PPP對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施動(dòng)態(tài)供給效率以及效率變動(dòng)的影響雖然不顯著，但回歸系數(shù)都為正。另外，現(xiàn)行的PPP沒有促進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施供給模式的技術(shù)進(jìn)步。這是因?yàn)镻PP對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施供給效率的影響存在東部、中部和西部地區(qū)的地區(qū)差異，各地效果不一，整體水平作用時(shí)相互抵消，使得整體效果不顯著。另一方面，我國全面推廣PPP是在2014年之后。一直以來，我國的公共基礎(chǔ)設(shè)施的主要供給者都為各級(jí)政府，由政府部門將設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營等分階段向市場(chǎng)購買服務(wù)，且承包對(duì)象多為國有企業(yè)。而PPP的出現(xiàn)將設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營融為一個(gè)整體，需要私人資本對(duì)全生命周期負(fù)責(zé)，且政府的主要職責(zé)為監(jiān)督[22]。全新的供給模式讓地方政府、市場(chǎng)以及私人資本得到全面認(rèn)知需要時(shí)間。這導(dǎo)致前期運(yùn)行中會(huì)出現(xiàn)很多不符合PPP內(nèi)在含義的行為發(fā)生，低估了PPP的實(shí)施效果，造成了技術(shù)退步。除此之外，現(xiàn)行的政府治理能力顯著地降低了動(dòng)態(tài)供給效率和效率變動(dòng)，對(duì)技術(shù)變化的影響雖然不明顯，但系數(shù)方向?yàn)樨?fù)。這說明地方政府亟需改變其角色定位，原有的命令性的政府已經(jīng)無法適應(yīng)新的公共基礎(chǔ)設(shè)施供給模式。財(cái)政分權(quán)度對(duì)動(dòng)態(tài)供給效率呈負(fù)相關(guān)，但卻能極大地促進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施供給的技術(shù)進(jìn)步，這說明地方政府掌握了一定的財(cái)權(quán)和事權(quán)后，更有動(dòng)力去激活地方市場(chǎng)，激勵(lì)地方企業(yè)改革創(chuàng)新。市場(chǎng)開放度顯著地提高了動(dòng)態(tài)供給效率和效率變化，但卻未能促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。這是因?yàn)槭袌?chǎng)的競(jìng)爭機(jī)制能夠刺激供給者節(jié)約成本，提供高質(zhì)量的公共基礎(chǔ)設(shè)施，但供給者的行為需要地方政府進(jìn)行有效指引。私人資本的發(fā)展程度對(duì)動(dòng)態(tài)供給效率和技術(shù)變化呈顯著負(fù)相關(guān)，但正向影響效率變動(dòng)。城市創(chuàng)新能力對(duì)動(dòng)態(tài)效率和效率變動(dòng)的影響不顯著，卻負(fù)向影響技術(shù)變化。這說明，私人部門對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施供給的信息不足，投資回報(bào)預(yù)期不高，缺乏動(dòng)力創(chuàng)新。

表6分區(qū)域檢驗(yàn)結(jié)果

表7實(shí)證研究結(jié)果

5.進(jìn)一步檢驗(yàn)

以上研究表明市場(chǎng)開放程度、私人資本發(fā)展程度和城市創(chuàng)新能力都會(huì)影響PPP對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施供給效率的作用程度。因此，本文開展進(jìn)一步檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果如表8所示。

表8進(jìn)一步檢驗(yàn)的結(jié)果

分別計(jì)算總效應(yīng)后得知，市場(chǎng)開放程度能夠加強(qiáng)PPP對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施靜態(tài)、動(dòng)態(tài)供給效率和技術(shù)變化的影響，但減弱了PPP對(duì)效率變動(dòng)的影響；私人資本的發(fā)展程度削弱了PPP對(duì)靜態(tài)供給效率和效率變動(dòng)的影響，卻加強(qiáng)了動(dòng)態(tài)供給效率和技術(shù)進(jìn)步的影響；城市創(chuàng)新能力只提高了PPP對(duì)效率變動(dòng)的影響。

四、結(jié)論與政策建議

本文通過DEA-Malmquist方法分別計(jì)算2008～2017年我國內(nèi)地31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市的公共基礎(chǔ)設(shè)施靜態(tài)供給效率、動(dòng)態(tài)供給效率及其分解項(xiàng)，再通過歸并最小絕對(duì)離差法(Clad)評(píng)價(jià)了PPP對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施供給效率的影響及其機(jī)制。研究表明，PPP顯著提高了公共基礎(chǔ)設(shè)施的靜態(tài)供給效率，但對(duì)動(dòng)態(tài)供給效率影響不明顯。在分區(qū)域驗(yàn)證中，PPP對(duì)東部地區(qū)的靜態(tài)供給效率影響不顯著，但對(duì)中部和西部地區(qū)的影響十分顯著。進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，高市場(chǎng)開放度和成熟私人資本都能夠提高基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率，但現(xiàn)有的創(chuàng)新水平對(duì)PPP在基礎(chǔ)設(shè)施供給的促進(jìn)還不夠明顯?；谝陨辖Y(jié)論，本文提出以下政策建議：

第一，加快地方政府角色轉(zhuǎn)換，重新定位其基礎(chǔ)設(shè)施職能。傳統(tǒng)模式下，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中扮演著絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的角色，但PPP模式下，政府需要與私人企業(yè)合作共事，真正成為服務(wù)型政府。

第二，扶植私人資本健康發(fā)展。PPP模式下，私人資本成為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要供給者。但在我國，國有資本對(duì)私有資本的擠出效應(yīng)十分明顯，阻礙了私人資本的發(fā)展。對(duì)此，我國政府可以合理引導(dǎo)國有資本走向國際市場(chǎng)，減少對(duì)私人資本在國內(nèi)市場(chǎng)的擠出。另外，中央及地方政府應(yīng)對(duì)信譽(yù)好、實(shí)力強(qiáng)的私人資本提供政策性融資渠道和稅收優(yōu)惠。也可對(duì)提高了供給效率的私人資本發(fā)放額外的專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼。

第三，進(jìn)一步開放基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)，促進(jìn)政府與私人資本的合作。以往在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，政府為主導(dǎo)力量，私人資本發(fā)揮作用有限。政府在選擇供應(yīng)商時(shí)也只選與其關(guān)系緊密的企業(yè)。不僅如此，在項(xiàng)目實(shí)施中也會(huì)出現(xiàn)政府方失信的現(xiàn)象。這在一定程度上降低了私人資本對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)參與熱情，降低了基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率。為此，地方政府應(yīng)增強(qiáng)契約精神，開放市場(chǎng)，遵循市場(chǎng)競(jìng)爭原則，激發(fā)私人資本的活力。