“一帶一路”背景下西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的區(qū)域政策創(chuàng)新

張婷婷

中共甘肅省委黨校， 甘肅 蘭州 730071

“一帶一路”倡議提出后，沿線地區(qū)的產(chǎn)業(yè)調(diào)整與轉(zhuǎn)移倍受重視，為西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了更多的可能和機(jī)遇。西部各省出臺(tái)了承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的優(yōu)惠政策，在一定程度上推進(jìn)了部分領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，但仍存在一些問題。在這樣的背景下，對(duì)區(qū)域政策提出創(chuàng)新性的構(gòu)想是很有現(xiàn)實(shí)意義的。

一、影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移效應(yīng)的因素分析

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)要素流動(dòng)，要素流動(dòng)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)會(huì)帶來一定程度的影響，這種影響就是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移效應(yīng)。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移效應(yīng)可歸納為產(chǎn)業(yè)優(yōu)化效應(yīng)、就業(yè)擴(kuò)大效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展效應(yīng)。要研究承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的區(qū)域政策必須對(duì)影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移效應(yīng)的因素進(jìn)行研究，影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移效應(yīng)的因素主要有以下方面。

（一）輸入產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平

相對(duì)于其他要素而言，技術(shù)轉(zhuǎn)移是緊緊跟隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的。轉(zhuǎn)入產(chǎn)業(yè)的技術(shù)先進(jìn)程度的不同，很大程度上影響著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的效應(yīng)。最好的技術(shù)水平選擇是比承接地技術(shù)水平先進(jìn)，與承接地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境條件相適應(yīng)，而且容易實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)本土化和根植化的產(chǎn)業(yè)，并不是越先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)越好。選擇的承接產(chǎn)業(yè)應(yīng)便于與產(chǎn)業(yè)輸入地其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)相對(duì)接，越容易相連接其產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)帶動(dòng)效應(yīng)就越大，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所產(chǎn)生的技術(shù)溢出和要素注入效應(yīng)也就越大。技術(shù)水平低于承接地的產(chǎn)業(yè)發(fā)生轉(zhuǎn)移的概率相對(duì)較低。技術(shù)水平超出承接地接納能力的產(chǎn)業(yè)對(duì)產(chǎn)業(yè)輸入?yún)^(qū)而言，對(duì)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)吸納性、勞動(dòng)力供給水平、要素流動(dòng)性等也要求相對(duì)較高，承接地若無法承擔(dān)，吸收消化技術(shù)的效果就會(huì)大打折扣。

（二）遷入產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度

產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)是廣泛、復(fù)雜而密切的，是產(chǎn)業(yè)之間存在前后向或旁側(cè)的聯(lián)系和關(guān)聯(lián)。產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度就是描述這種聯(lián)系緊密程度的定量指標(biāo)。目標(biāo)產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈中所處的位置和對(duì)其他產(chǎn)業(yè)的影響力決定了這一指標(biāo)的大小。一般情況下，承接的產(chǎn)業(yè)其產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度越大，對(duì)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移地區(qū)與該產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性和對(duì)上下游產(chǎn)業(yè)的作用就越強(qiáng)，從而產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的效果也就越明顯。

（三）承接地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征

承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征主要包括文化、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、價(jià)值觀融入度等因素。通常，文化如語言、習(xí)俗等越相似、價(jià)值觀越容易接受外來沖擊，越有利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移后正效應(yīng)的發(fā)揮。就經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)而言，能夠使得產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移各種效應(yīng)正向作用充分發(fā)揮的最佳市場(chǎng)形態(tài)是介于完全壟斷與完全競爭之間的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。換句話說，越接近承接地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移越有利于轉(zhuǎn)移對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正向促進(jìn)作用。

（四）產(chǎn)業(yè)遷入地區(qū)的創(chuàng)新能力

這里講的創(chuàng)新能力專指承接地區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)模仿創(chuàng)新能力。這種影響主要體現(xiàn)在創(chuàng)新將會(huì)帶來承接地區(qū)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變化，同時(shí)承接區(qū)內(nèi)自有產(chǎn)業(yè)與遷入的企業(yè)間開展多方位多角度合作的技能及水準(zhǔn)也將受到創(chuàng)新能力的影響，從而對(duì)移入企業(yè)和自有企業(yè)間的產(chǎn)業(yè)間關(guān)聯(lián)規(guī)模產(chǎn)生決定作用，并影響承接地在該產(chǎn)業(yè)方面的市場(chǎng)競爭力。

“一帶一路”戰(zhàn)略提出后，西部地區(qū)承接制造業(yè)轉(zhuǎn)移相對(duì)較少，較多承接的是能源指向型產(chǎn)業(yè)或點(diǎn)式承接制造業(yè)中的個(gè)別環(huán)節(jié)。這對(duì)于生態(tài)本就脆弱且處于我國生態(tài)涵養(yǎng)高地的西部地區(qū)而言，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的效應(yīng)不僅沒有合理發(fā)揮，而且我國生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)將帶來更為深遠(yuǎn)的影響。這些轉(zhuǎn)移短期內(nèi)提高了西部承接地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但使得西部落后地區(qū)被固定在價(jià)值鏈低端而且被分割成孤立環(huán)節(jié)，而輸出資源型產(chǎn)業(yè)的東部發(fā)達(dá)地區(qū)始終處于價(jià)值鏈高端且相互嵌套形成系統(tǒng)集成地位。這種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移后所形成的西部個(gè)體環(huán)節(jié)對(duì)東部整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的競爭顯然是不具優(yōu)勢(shì)的，所以落后地區(qū)的弱勢(shì)地位繼續(xù)被鎖定。

二、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的區(qū)域政策創(chuàng)新

產(chǎn)業(yè)的成長是一系列相關(guān)配套體系的完善，是產(chǎn)業(yè)鏈條和產(chǎn)業(yè)脈絡(luò)的產(chǎn)生過程，不能簡單理解為幾個(gè)或一些工廠生產(chǎn)地的集聚。在“一帶一路”背景下，西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移既要與西部大開發(fā)戰(zhàn)略保持一致，又要與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展相結(jié)合?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略的提出，西部地區(qū)作為路上區(qū)域，不僅成為我國向西開放的戰(zhàn)略高地，更是構(gòu)建新亞歐大陸橋的重要通道，這就要求西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)要快速高質(zhì)量發(fā)展，作為落后的欠發(fā)達(dá)地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是西部經(jīng)濟(jì)短時(shí)間內(nèi)成長的捷徑。因而，西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移要考慮產(chǎn)業(yè)配套體系、產(chǎn)業(yè)成長必備的各項(xiàng)服務(wù)性能等因素，不能簡單地認(rèn)為承接產(chǎn)業(yè)不過是吸引幾個(gè)工廠或一批生產(chǎn)相似產(chǎn)品的企業(yè)，如此才能提高產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的效應(yīng)并實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)整個(gè)鏈條的轉(zhuǎn)移，而不是個(gè)別生產(chǎn)部門或環(huán)節(jié)的遷移。為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)有效轉(zhuǎn)移，需重塑政府與市場(chǎng)的關(guān)系，完善轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)產(chǎn)業(yè)承接甄別機(jī)制，優(yōu)化轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)軟硬環(huán)境，以建立合理的區(qū)際產(chǎn)業(yè)分工體系。[1]

創(chuàng)新承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的區(qū)域政策要把握兩個(gè)原則，一是不斷改善優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部政策效應(yīng)；二是擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的效應(yīng)。具體地說，有直接援助和間接援助兩方面。這兩種援助方式對(duì)象和內(nèi)容都各不相同，直接援助是針對(duì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)可能遷出的企業(yè)，間接援助的對(duì)象是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

（一）直接援助

直接援助的對(duì)象是特定區(qū)域內(nèi)的政策，這些政策措施是以微觀為主體，也就是以發(fā)生部分環(huán)節(jié)或整體遷移的企業(yè)為目標(biāo)的，目的是為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造必要條件，是針對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移最常用的區(qū)域政策工具。某一特定區(qū)域要具備一些基本條件，才能吸引產(chǎn)業(yè)遷入?？赡苓w移企業(yè)的投資者會(huì)考慮利潤空間、基礎(chǔ)設(shè)施水平、內(nèi)生企業(yè)的根植性以及政府的效率等因素，這些因素的效用將直接影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的概率和效果，從而增加區(qū)域投資。企業(yè)遷移會(huì)發(fā)生具體費(fèi)用，一些成本在所難免，遷出地也可能添加障礙，客觀增加了遷移的成本。如果承接地政府對(duì)可能遷入企業(yè)給予一定程度的補(bǔ)償以抵消企業(yè)遷移的成本，這對(duì)企業(yè)而言是很有吸引力的。從事同一行業(yè)的企業(yè)邊際收益曲線和邊際成本曲線都相同，補(bǔ)償所帶來的效益對(duì)該行業(yè)可能發(fā)生遷移的企業(yè)都有效，這些企業(yè)就可能向有補(bǔ)償政策的區(qū)域轉(zhuǎn)移。當(dāng)補(bǔ)償與遷移所發(fā)生的額外成本大致相同時(shí)，區(qū)域政策將成為決定是否遷移的重要因素。直接援助的本質(zhì)就是對(duì)企業(yè)的補(bǔ)償，形式可以是撥款，也可以是優(yōu)惠貸款或稅收減免。

撥款是政府給予企業(yè)的免費(fèi)的資金贈(zèng)與，享受撥款待遇的企業(yè)是有限額和標(biāo)準(zhǔn)的，是特定區(qū)域內(nèi)符合條件的企業(yè)。借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，地區(qū)特定補(bǔ)貼和企業(yè)補(bǔ)貼都是降低企業(yè)遷移過程成本的直接援助方式，我國也可吸納借鑒。需要注意的是，針對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移地區(qū)特定補(bǔ)貼的比重和數(shù)量要大于企業(yè)補(bǔ)貼直接援助的效應(yīng)會(huì)更顯著。

優(yōu)惠貸款的對(duì)象是遷移至欠發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)，對(duì)可能發(fā)生遷移的企業(yè)而言，優(yōu)惠貸款不僅能降低企業(yè)運(yùn)營成本，而且助于企業(yè)在承接地獲得競爭優(yōu)勢(shì)。從西方國家的區(qū)域政策實(shí)踐來看，優(yōu)惠貸款對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)吸引產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是十分有效的。

稅收減免是一種簡單直接的區(qū)域政策工具，針對(duì)的是地方稅?？尚械姆绞接屑涌煸鲋刀愞D(zhuǎn)型、貼息、稅收抵免額度、財(cái)政擔(dān)保、加速折舊年限、還投資部分已交納的所得稅等。稅收優(yōu)惠不僅可以彌補(bǔ)企業(yè)遷移所產(chǎn)生的遷移費(fèi)用和遷出原址所付出的機(jī)會(huì)成本和沉沒成本，還將有助于企業(yè)將新利潤繼續(xù)投資在承接地區(qū)。

事實(shí)上2005年以后處于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的西部省份大范圍行業(yè)產(chǎn)值占比增加，最根本的動(dòng)力來自于政策驅(qū)動(dòng)。[2]雖然東部地區(qū)這些年制造業(yè)成本不斷攀升，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推進(jìn)后大量資本從鋼材、房地產(chǎn)等供給過剩行業(yè)溢出，但東部地區(qū)要素豐富、區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、配套環(huán)境也優(yōu)于西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，所以這些溢出資本可選擇新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)或現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資，移向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的愿望并不是很迫切。而且由于經(jīng)濟(jì)總體實(shí)力強(qiáng)，接受了大量的勞務(wù)輸入，勞動(dòng)力成本反低于中西部地區(qū)。單純地依靠市場(chǎng)選擇不會(huì)發(fā)生大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，區(qū)域政策的作用就顯得十分重要了。

（二）間接援助

直接補(bǔ)貼的效用是十分顯著的，但短期性是不能克服的，這就需要其他可持續(xù)的因素來吸引產(chǎn)業(yè)發(fā)生轉(zhuǎn)移。間接援助不同于直接援助直接提供補(bǔ)償，其目的是在承接地創(chuàng)造良好投資經(jīng)營軟硬環(huán)境從而間接引致企業(yè)移入，其對(duì)象是承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的地區(qū)，而不是微觀企業(yè)。需要注意的是，政府在軟環(huán)境即非經(jīng)營性領(lǐng)域如基礎(chǔ)實(shí)施、文化形象、政府效率等方面的投資對(duì)于改善承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移環(huán)境將發(fā)揮至關(guān)重要的作用。間接影響企業(yè)生產(chǎn)成本因素的作用越發(fā)明顯。可能遷移的企業(yè)將重點(diǎn)更多地放在投資與經(jīng)營環(huán)境方面，甚至超過了直接財(cái)政援助的吸引力。高質(zhì)量的勞動(dòng)力、合理科學(xué)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與資源的可持續(xù)性這些間接影響區(qū)域投資的因素，在企業(yè)遷移過程中發(fā)揮的作用越來越大，政策制定者也越來越多地關(guān)注這些間接因素。對(duì)西部地區(qū)而言，發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施與創(chuàng)建工業(yè)與科技園區(qū)是兩種可行的間接援助方式。

從長期看，在西部地區(qū)那些有長遠(yuǎn)發(fā)展期望的企業(yè)迫切需要該地區(qū)獲得先進(jìn)的生產(chǎn)與社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施。對(duì)區(qū)域而言，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)水平是評(píng)價(jià)區(qū)域承接能力的關(guān)鍵因素。為提高西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)的吸引力，中央政府應(yīng)在西部地區(qū)加大財(cái)政投資力度，開展大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這不僅有利于降低遷入企業(yè)的生產(chǎn)、流通成本，而且能提高西部地區(qū)的自生能力。這種措施的主要目的是弱化西部地區(qū)的地緣邊緣性，提高吸引投資和企業(yè)遷入的能力。

政府選擇區(qū)位條件較好的地區(qū)建立工業(yè)園區(qū)或科技園區(qū)，按科學(xué)規(guī)劃建筑配備各種必需的基礎(chǔ)設(shè)施，是一項(xiàng)長期項(xiàng)目和區(qū)域開發(fā)工具，有利于培育和吸引企業(yè)遷入，增加就業(yè)，合理調(diào)整布局，從而帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）控制措施

以上具體措施是區(qū)分目標(biāo)和對(duì)象的，除此之外，也需要有一些控制措施相配套。簡單地講，有以下幾方面。

1.設(shè)立具體的專職職能部門來協(xié)調(diào)管理?？尚Х掳l(fā)達(dá)國家的成功辦法，建立地區(qū)發(fā)展署管理遷移企業(yè)各項(xiàng)補(bǔ)貼的決策、數(shù)量、授予等各項(xiàng)程序業(yè)務(wù)。在我國，發(fā)改委承擔(dān)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)劃制定和有關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移專向補(bǔ)貼管理的相關(guān)工作，隨著機(jī)構(gòu)改革在全國的推進(jìn)，發(fā)改委在這方面的權(quán)限和政策制定的針對(duì)性尚需明確。有研究表明[3]，應(yīng)該有一個(gè)相應(yīng)的專業(yè)機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中各個(gè)環(huán)節(jié)，從規(guī)劃到升級(jí)，到是否遷移，怎樣遷移，都應(yīng)有具體部門來負(fù)責(zé)。

2.應(yīng)積極推動(dòng)地區(qū)政府機(jī)構(gòu)全面改革。2018年啟動(dòng)的政府機(jī)構(gòu)全面改革是自上而下的。機(jī)構(gòu)改革的目的是提高政府工作效率，就產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移這種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象而言，改革勢(shì)必會(huì)帶來產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的交易成本的降低。對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移遷出地區(qū)而言，在我國目前主要指的是東部發(fā)達(dá)地區(qū)，要規(guī)范政府行為，避免尋租行為的發(fā)生，減少當(dāng)?shù)卣疄榘旬a(chǎn)業(yè)留在區(qū)域內(nèi)而對(duì)可能遷出的企業(yè)所產(chǎn)生行政干頂，盡可能去除阻礙產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移發(fā)生的行政壁壘。另外，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)的控制，在選擇承接產(chǎn)業(yè)時(shí)，重視環(huán)境保護(hù)，防止生態(tài)破壞，將重污染產(chǎn)業(yè)拒之門外。

特別要強(qiáng)調(diào)的是，西部地區(qū)在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)要制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)指標(biāo)以明確產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。通過對(duì)遷入企業(yè)的環(huán)境影響作專業(yè)的評(píng)估，客觀地選擇準(zhǔn)入遷入的產(chǎn)業(yè)，而不能為追求短期利益，影響本區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的能力。