中華人民共和國成立70年來農(nóng)村學(xué)前教育政策變遷的回顧與展望

張雅倩 王萍

【摘要】中華人民共和國成立70年來，我國農(nóng)村學(xué)前教育政策變遷經(jīng)歷了四個(gè)階段，其變遷的趨勢(shì)主要體現(xiàn)在政策制定、政策目標(biāo)、政策內(nèi)容等方面?；谵r(nóng)村學(xué)前教育政策變遷的歷史回顧和存在的現(xiàn)實(shí)問題，本研究提出如下展望：加快學(xué)前教育立法，完善農(nóng)村學(xué)前教育政策內(nèi)容；增強(qiáng)政策前瞻性，健全農(nóng)村學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制；提高政策執(zhí)行力，落實(shí)農(nóng)村學(xué)前教育專業(yè)管理和督導(dǎo)。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村學(xué)前教育；學(xué)前教育政策；政策變遷

【中圖分類號(hào)】G617 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1005-6017（2019）09-0012-05

【作者簡介】張雅倩（1996-），女，山東棗莊人，東北師范大學(xué)教育學(xué)部碩士研究生；王萍（1966-），女，河北樂亭人，東北師范大學(xué)教育學(xué)部學(xué)前教育學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師，博士。

學(xué)前教育是國民教育基石，是重要的社會(huì)公益事業(yè)，關(guān)乎國計(jì)民生[1]。學(xué)前教育的發(fā)展離不開政策的支持和依托[2]，學(xué)前教育政策是政黨、政府依據(jù)全社會(huì)利益以及自身利益的需要，對(duì)聚焦于學(xué)前教育領(lǐng)域的社會(huì)生活所做出的行為準(zhǔn)則和規(guī)范[3]，是實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)，貫徹落實(shí)教育方針的重要保障。近年來，國家對(duì)于農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展愈發(fā)重視，黨的十九大提出實(shí)現(xiàn)“幼有所育”的目標(biāo)，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》明確指出“以農(nóng)村為重點(diǎn)提升學(xué)前教育普及水平”。因此，今后我國學(xué)前教育發(fā)展的重點(diǎn)、難點(diǎn)和突破口仍然在農(nóng)村地區(qū)。本研究主要對(duì)黨和政府頒行的農(nóng)村學(xué)前教育政策進(jìn)行文本分析，回顧中華人民共和國成立70年來農(nóng)村學(xué)前教育政策變遷的歷程，基于存在的問題提出展望，以期為中國農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展提供幫助。

一、農(nóng)村學(xué)前教育政策變遷的歷史回顧

本研究以農(nóng)村學(xué)前教育重要政策的頒行為主要依據(jù)，參考社會(huì)階段性變革特點(diǎn)，將中華人民共和國成立70年來我國農(nóng)村學(xué)前教育政策的變遷劃分為四個(gè)階段。

（一）社隊(duì)辦園政策：推行農(nóng)村幼兒教育普及運(yùn)動(dòng)（1949～1978年）

中華人民共和國成立后，教育部首次召開全國教育工作會(huì)議，明確全國教育總方針是“普及與提高的正確結(jié)合”，這意味著“教育普及”成為中華人民共和國成立初期教育發(fā)展的基本政策。在此背景下，學(xué)前教育在廣大農(nóng)村地區(qū)以普及為首要目標(biāo)。隨后，學(xué)前教育工作進(jìn)一步細(xì)化深入，1952年，教育部借鑒蘇聯(lián)幼兒教育理論，頒布《幼兒園暫行規(guī)程（草案）》。“大躍進(jìn)”期間，不少農(nóng)村生產(chǎn)隊(duì)興建條件簡陋的托兒所或幼兒園，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、公社也紛紛宣言普及幼兒教育，全國幼教出現(xiàn)盲目發(fā)展勢(shì)頭。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國幼兒園（托兒所）數(shù)量由1956年的1.85萬所大幅度上升到1958年的69.53萬所[4]，入園幼兒人數(shù)也呈現(xiàn)幾十倍的增長。1961年，全國范圍內(nèi)進(jìn)行政治經(jīng)濟(jì)調(diào)整，多數(shù)農(nóng)村幼兒園被迫撤銷和停辦。20世紀(jì)70年代初，因政治熱潮不少農(nóng)村又開辦了“紅孩班”和幼兒園，這導(dǎo)致了農(nóng)村學(xué)前教育規(guī)模的擴(kuò)張。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1976年農(nóng)村幼兒園數(shù)量達(dá)到41.95萬所，約占全國幼兒園總數(shù)的94.78%；農(nóng)村入園幼兒人數(shù)已達(dá)1197.70萬，較1973年增長了880.40%；“文革”后，幼兒園數(shù)量驟降至17.04萬所，農(nóng)村入園幼兒人數(shù)下降到879萬[5]。

概括來說，1949～1978年，我國農(nóng)村學(xué)前教育政策體現(xiàn)如下特征：施行主體上以公社集體、農(nóng)村生產(chǎn)隊(duì)辦園為主；目標(biāo)上以普及農(nóng)村幼兒教育為基本目標(biāo)；執(zhí)行方式上主要依靠政治性的群眾運(yùn)動(dòng)和社會(huì)運(yùn)動(dòng)為主，表現(xiàn)出階段性的“大起大落”。

（二）農(nóng)村學(xué)前班政策：堅(jiān)持“兩條腿走路”的教育方針（1979～1995年）

改革開放初期，我國農(nóng)村學(xué)前教育政策適時(shí)調(diào)整，并取得一定成就。1979年，中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《全國托幼工作會(huì)議紀(jì)要》的通知，指出在“文化大革命”中，中國托幼事業(yè)遭受嚴(yán)重摧殘，鼓勵(lì)各單位、街道、農(nóng)村積極興辦多種形式的托幼機(jī)構(gòu)[6]?！度珖杏坠ぷ鲿?huì)議紀(jì)要》的頒布標(biāo)志著我國農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展步入新階段。同年11月，中共中央批轉(zhuǎn)了湖南省桃江縣委《關(guān)于發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)的情況報(bào)告》，宣傳湖南桃江縣堅(jiān)持“兩條腿走路”的辦學(xué)方針，積極發(fā)展農(nóng)村普通教育、業(yè)余教育和學(xué)前教育的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)[7]。為促進(jìn)農(nóng)村幼兒園平穩(wěn)發(fā)展，1983年教育部頒布《教育部關(guān)于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育工作的幾點(diǎn)意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》是中華人民共和國成立后首次單獨(dú)針對(duì)農(nóng)村幼兒教育發(fā)展頒布的政策文件，極大促進(jìn)了我國農(nóng)村幼兒園的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1984～1989年間，我國農(nóng)村幼兒園穩(wěn)定在12～13萬所，入園幼兒人數(shù)也均突破千萬[8]。

鑒于我國處于社會(huì)主義初級(jí)階段，國家認(rèn)為舉辦學(xué)前班是發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育的重要途徑。為此，1986年國家教育委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步辦好幼兒學(xué)前班的意見》，大力發(fā)展農(nóng)村學(xué)前一年教育。1991年，國家教育委員會(huì)再次頒布《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)學(xué)前班管理的意見》，明確農(nóng)村學(xué)前班的辦園理念、指導(dǎo)要點(diǎn)和管理?xiàng)l例。相關(guān)意見的頒行，對(duì)農(nóng)村學(xué)前班的健康發(fā)展，擴(kuò)大農(nóng)村幼教受益面具有極強(qiáng)的指導(dǎo)作用。

總體來看，1979～1995年，我國農(nóng)村學(xué)前教育政策的主要特征是：堅(jiān)持“兩條腿走路”的教育方針和興辦學(xué)前班的教育方式；政府注重政策引導(dǎo)，支持社會(huì)力量參與農(nóng)村教育建設(shè)。

（三）辦園社會(huì)化政策：鼓勵(lì)社會(huì)力量參與辦園（1996～2009年）

20世紀(jì)90年代，我國步入社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)村學(xué)前教育也出現(xiàn)社會(huì)化趨勢(shì)。1996年《幼兒園工作規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》）規(guī)定“幼兒園的經(jīng)費(fèi)由舉辦者依法籌措”，《規(guī)程》的頒行意味著農(nóng)村辦園政策進(jìn)入社會(huì)化時(shí)期。1997年《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實(shí)施意見》進(jìn)一步確定幼兒教育社會(huì)化發(fā)展方向。受政策影響，民辦教育此時(shí)成為我國農(nóng)村學(xué)前教育的主體。但社會(huì)力量辦園在執(zhí)行中嚴(yán)重走樣，新世紀(jì)之交，我國農(nóng)村學(xué)前教育遭遇前所未有的低谷[9]，不少農(nóng)村出現(xiàn)簡陋的民辦園，大班額、小學(xué)化傾向也愈演愈烈，農(nóng)村幼兒園數(shù)量和教育質(zhì)量全面下滑。

針對(duì)上述存在的問題，國家于21世紀(jì)初相繼出臺(tái)《幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）》《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門（單位）關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導(dǎo)意見的通知》，明確各級(jí)政府在學(xué)前教育發(fā)展中的具體職責(zé)。2003年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》指出“地方各級(jí)政府要重視并扶持農(nóng)村幼兒教育的發(fā)展”。政府的高度重視、相關(guān)部門職責(zé)的明確、管理體制的日益完善，都為該階段農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展提供了強(qiáng)有力支持，我國農(nóng)村學(xué)前教育多年下滑的趨勢(shì)也在2003年得以終止。

1996～2009年，我國農(nóng)村學(xué)前教育在經(jīng)歷波折和變動(dòng)后，堅(jiān)持“多條腿走路”導(dǎo)向，國家進(jìn)一步鼓勵(lì)社會(huì)力量參與辦園。社會(huì)力量的涌入促進(jìn)了我國農(nóng)村學(xué)前教育的普及，但也造成一定問題，不過國家及時(shí)發(fā)現(xiàn)并予以糾正，農(nóng)村學(xué)前教育得以持續(xù)發(fā)展。

（四）辦園公益普惠性政策：面向農(nóng)村地區(qū)政策傾斜（2010年至今）

2010年以來，我國學(xué)前教育發(fā)展迎來關(guān)鍵時(shí)期。十九大報(bào)告中指出“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代”，國家高度重視教育公平、公正、教育普及，為解決農(nóng)村教育發(fā)展不平衡、不充分的問題，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育治理現(xiàn)代化[10]，國家采取一定的傾斜政策，有意將政策放寬或優(yōu)惠，確保農(nóng)村地區(qū)享受到政策給予的好處，通過差別化的對(duì)待實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平[11]，促進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展。

在此階段，農(nóng)村辦園普惠性政策的確立以《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）的頒布為標(biāo)志，《規(guī)劃綱要》中明確指出“重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，采取多種形式擴(kuò)大農(nóng)村學(xué)前教育資源，努力提高農(nóng)村學(xué)前教育普及程度?！薄兑?guī)劃綱要》頒布后，國家又密集出臺(tái)一系列政策來保障農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展。總體來說，2010年之后我國農(nóng)村學(xué)前教育政策體現(xiàn)如下特征：

1. 政府的主導(dǎo)地位和職責(zé)進(jìn)一步明確。為優(yōu)化學(xué)前教育政策法規(guī)，規(guī)劃學(xué)前教育管理，國家先后頒布《規(guī)劃綱要》《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（以下簡稱“國十條”），明確政府主導(dǎo)地位，不斷完善“縣——鄉(xiāng)——村”三級(jí)學(xué)前教育網(wǎng)絡(luò)；隨后，國家又頒布《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》等，進(jìn)一步明確各級(jí)政府在學(xué)前教育規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)投入、師資、督導(dǎo)評(píng)估等方面的職責(zé)。

2. 健全以農(nóng)村為重點(diǎn)的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。為規(guī)范財(cái)政支持，提高資金利用效益，國家制定與學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)掛鉤的資助制度，出臺(tái)《財(cái)政部 教育部關(guān)于建立學(xué)前教育資助制度的意見》《關(guān)于加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》《中央財(cái)政支持學(xué)前教育發(fā)展資金管理辦法》等文件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年我國農(nóng)村學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)增長至1276.99億元，增幅為13.67%，其中財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)中51.27%投向農(nóng)村地區(qū)[12]。財(cái)政投入機(jī)制不斷完善，極大促進(jìn)我國農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展。

3. 實(shí)施學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃，大力興辦普惠性幼兒園。為解決農(nóng)村“入園難”問題，“國十條”明確規(guī)定“以縣為單位編制學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”。學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃極大促進(jìn)了我國農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展，據(jù)統(tǒng)計(jì)2017年教育部門辦普惠性幼兒園數(shù)量為75553所，鄉(xiāng)村有41230所，占54.57%；2017年新增的9434所教育部門辦普惠性幼兒園，鄉(xiāng)村為6372所，占67.54%，其中新增普惠性幼兒園有九成以上投放到農(nóng)村地區(qū)[13]。

4. 完善農(nóng)村幼兒教師培訓(xùn)體系。2011年起，教育部實(shí)施“幼兒教師國培計(jì)劃”，對(duì)中西部農(nóng)村公辦園和普惠性民辦園園長、教師進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。其中《教育部等四部門關(guān)于實(shí)施第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的意見》中指出“支持地方通過多種方式為農(nóng)村和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)培養(yǎng)補(bǔ)充合格的幼兒園教師”[14]。

二、中華人民共和國成立以來農(nóng)村學(xué)前教育政策變遷的趨勢(shì)

（一）政策制定更具針對(duì)性，強(qiáng)調(diào)結(jié)合農(nóng)村發(fā)展實(shí)際

中華人民共和國成立初期，受限于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平，農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展不夠充分。改革開放后，參考國外先進(jìn)的教育理論，針對(duì)我國學(xué)前教育現(xiàn)實(shí)中存在的問題，國家制定相關(guān)農(nóng)村學(xué)前教育政策。但此時(shí)的政策表述相對(duì)模糊，一定程度上缺乏可操作性。如1979年《全國托幼工作會(huì)議紀(jì)要》提出要強(qiáng)化嬰幼兒的保健和教育工作，但對(duì)于加強(qiáng)哪些方面、如何去加強(qiáng)，文件中都沒有提供行之有效的方法，這就給后續(xù)政策的落實(shí)留下重大隱患。國家隨后意識(shí)到問題所在，逐步增強(qiáng)政策的針對(duì)性和可操作性，如2003年的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門（單位）關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導(dǎo)意見的通知》中，不僅明確指出學(xué)前教育的改革和發(fā)展目標(biāo)，還提供相應(yīng)的措施；2018年的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》中更加明確指出優(yōu)化布局與辦園結(jié)構(gòu)，提出以縣為單位制定幼兒園布局規(guī)劃，大力發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，根據(jù)實(shí)際可舉辦流動(dòng)幼兒園、季節(jié)班等。

此外，針對(duì)農(nóng)村學(xué)前班小學(xué)化問題，國家頒布《關(guān)于進(jìn)一步辦好幼兒學(xué)前班的意見》《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)學(xué)前班管理的意見》等文件，不斷對(duì)學(xué)前班端正思想、規(guī)范管理；針對(duì)農(nóng)村幼兒園接送幼兒交通事故頻發(fā)問題，國家又頒行《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)生幼兒上下學(xué)乘車安全工作的通知》，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村校車的規(guī)范化管理。這些都表明國家能夠結(jié)合農(nóng)村發(fā)展實(shí)際，及時(shí)制定出針對(duì)性的教育政策。

（二）政策目標(biāo)由福利化、社會(huì)化轉(zhuǎn)向公益普惠性

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變革，我國農(nóng)村學(xué)前教育從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的福利辦園，向社會(huì)化辦園轉(zhuǎn)變。中華人民共和國成立初，福利辦園的目的是解除家長后顧之憂，促進(jìn)婦女就業(yè)。這個(gè)時(shí)期幼兒園經(jīng)費(fèi)主要來自財(cái)政預(yù)算；改革開放后，1983年《教育部關(guān)于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點(diǎn)意見》明確指出“支持群眾個(gè)人辦園”，這標(biāo)志著我國農(nóng)村學(xué)前教育政策由福利化向社會(huì)化過渡；2003年《關(guān)于幼兒教育改革和發(fā)展的指導(dǎo)意見》的出臺(tái)，表明社會(huì)化學(xué)前教育政策框架逐漸趨于完善。之后，2010年《規(guī)劃綱要》的頒布拉開了學(xué)前教育公益普惠性發(fā)展的序幕?！皣畻l”、《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》等政策也都表明學(xué)前教育政策要鎖定在公益普惠性上，鼓勵(lì)擴(kuò)大普惠性公共教育資源，在農(nóng)村興辦普惠幼兒園。要實(shí)現(xiàn)普惠性發(fā)展目標(biāo)，就必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的途徑，其中破除體制機(jī)制障礙是關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)[15]。因此，把學(xué)前教育納入社會(huì)公共服務(wù)體系，追求公益普惠性是我國當(dāng)前農(nóng)村學(xué)前教育政策目標(biāo)的核心要義，也是政府治理最應(yīng)秉持的原則。

（三）政策內(nèi)容不斷擴(kuò)展，更加完善成體系[16]

中華人民共和國成立初期，我國農(nóng)村學(xué)前教育平穩(wěn)起步，為解決歷史遺留問題，國家制定了相關(guān)政策，為學(xué)前教育的有序發(fā)展提供保障，但這個(gè)時(shí)期的政策較為零散，不夠科學(xué)合理。改革開放后，國家進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的指導(dǎo)，從宏觀調(diào)控到微觀管理出臺(tái)一系列政策文件，不斷促進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育的科學(xué)發(fā)展。首先，逐步明確發(fā)展方針。國家先后出臺(tái)《全國托幼工作會(huì)議紀(jì)要》《教育部關(guān)于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點(diǎn)意見》《國家教育委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步辦好幼兒學(xué)前班的意見》等文件，逐步明確農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展方針、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和管理形式。其次，加強(qiáng)管理體制改革。管理體制在學(xué)前教育發(fā)展中起著組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)控、推動(dòng)等作用，是政府切實(shí)履行發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育職責(zé)的必要條件[17]。我國學(xué)前教育的管理體制由“多部門共管”向“教育部主管、有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)”轉(zhuǎn)變。各級(jí)政府在學(xué)前教育管理、投入、權(quán)力等配置方面不斷調(diào)整，進(jìn)一步明確職責(zé)。最后，規(guī)范幼兒園層面的管理與指導(dǎo)?！队變簣@管理?xiàng)l例》《幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）》《規(guī)程》等文件的印發(fā)，為提高農(nóng)村幼兒園管理水平提供重要指導(dǎo)。

三、農(nóng)村學(xué)前教育政策制定的展望

2019年初，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》提到“建立更完善的學(xué)前教育管理體制、辦園體制和投入體制，大力發(fā)展公辦園，加快發(fā)展普惠性民辦幼兒園”，該政策的出臺(tái)為今后我國學(xué)前教育的現(xiàn)代化發(fā)展指明方向。

（一）加快學(xué)前教育立法，逐步完善農(nóng)村學(xué)前教育政策內(nèi)容

1986年國家出臺(tái)《中華人民共和國義務(wù)教育法》，2009年、2015年又兩次修訂《中華人民共和國教育法》，但學(xué)前教育在國家教育法律體系中長期處于空白地位。法律的“缺位”，一定程度上制約農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展。長期以來，受城鄉(xiāng)二元體制影響，我國教育政策多面向整體，城鄉(xiāng)間無區(qū)分，這導(dǎo)致單獨(dú)針對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的政策少之又少。法律是指由立法機(jī)關(guān)依據(jù)法定程序制定，以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的行為規(guī)則，是國家意志的體現(xiàn)。只有從法律層面確立學(xué)前教育的基礎(chǔ)地位，才能從根本上為農(nóng)村學(xué)前教育的可續(xù)性發(fā)展保駕護(hù)航，加快學(xué)前教育立法是促進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的重要前提[18]。因此，新時(shí)代為學(xué)前教育立法是我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的核心[19]。

學(xué)前教育法應(yīng)明確學(xué)前教育的地位，強(qiáng)化政府和相關(guān)部門職責(zé)，明確舉辦者對(duì)辦園條件、師資聘任、工資待遇、運(yùn)轉(zhuǎn)保障、經(jīng)費(fèi)使用、財(cái)務(wù)管理等方面的責(zé)任，加大對(duì)違法違規(guī)辦園行為的懲治力度，推進(jìn)學(xué)前教育走上依法辦園、依法治教的軌道[20]。此外，學(xué)前教育法律架構(gòu)中，還要有農(nóng)村學(xué)前教育的?？顚ｍ?xiàng)，包括促進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的優(yōu)惠政策、農(nóng)村學(xué)前教育行政管理體制和經(jīng)費(fèi)投入體制、大力興建普惠性幼兒園等[21]。除了法律的強(qiáng)力保障，農(nóng)村學(xué)前教育政策自身也需不斷完善。國家應(yīng)確立教育公平的政策理念，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)村教育的重視，擴(kuò)大公益普惠性學(xué)前教育資源，普及農(nóng)村學(xué)前教育，解決農(nóng)村入園難的問題，完成《規(guī)劃綱要》的奮斗目標(biāo)；同時(shí)結(jié)合不同地區(qū)農(nóng)村發(fā)展實(shí)際，制定針對(duì)性政策，為該地區(qū)學(xué)前教育的穩(wěn)定發(fā)展提供指導(dǎo)。

（二）增強(qiáng)政策前瞻性，健全農(nóng)村學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制

國家對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展日益重視，但幾個(gè)關(guān)鍵階段仍出現(xiàn)不同程度的問題。如20世紀(jì)90年代在幼兒教育市場化背景下，國家對(duì)“農(nóng)民工子女入園”以及“留守兒童”等問題存在政策“缺席”，導(dǎo)致“入園難、入園貴”“農(nóng)村幼兒教育小學(xué)化傾向”的發(fā)生，這嚴(yán)重影響了我國學(xué)前教育的發(fā)展。隨后國家出臺(tái)“學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃”作為補(bǔ)救，全面支持農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展，但仍掩蓋不了政策預(yù)見性不足的問題。因此，未來要增強(qiáng)農(nóng)村學(xué)前教育政策的前瞻性，充分發(fā)揮政策的引領(lǐng)作用。

此外，國家要健全農(nóng)村學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入長效機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的公共財(cái)政投入，落實(shí)教育資金投入和成本分擔(dān)機(jī)制。資金投入直接影響農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展水平，目前我國以農(nóng)村為重點(diǎn)的學(xué)前教育資金投入體系在盡力完善，未來要設(shè)立學(xué)前專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，形成以財(cái)政投入為主的農(nóng)村學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入制度，確保公共教育經(jīng)費(fèi)優(yōu)先投向欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，堅(jiān)持“因地制宜，突出重點(diǎn)”的投入原則；同時(shí)，建立“政府主導(dǎo)，社會(huì)力量共同參與”的學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制，合理確定公辦園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，依法加強(qiáng)對(duì)民辦園收費(fèi)的價(jià)格監(jiān)管。加大國家對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的支持力度，資金款項(xiàng)重點(diǎn)向貧困地區(qū)傾斜，建立對(duì)農(nóng)村貧困兒童和留守兒童接受教育的特別財(cái)政補(bǔ)助制度等[22]。

（三）提高政策執(zhí)行力，落實(shí)農(nóng)村學(xué)前教育專業(yè)管理和督導(dǎo)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)90年代中期，即使在幼教事業(yè)發(fā)展比較好的江蘇，鄉(xiāng)一級(jí)教育部門有幼教干部的也不足40%[23]。這也從側(cè)面反映了我國農(nóng)村學(xué)前教育整體管理缺乏專業(yè)性，政策執(zhí)行長期處于缺乏評(píng)估督導(dǎo)的“散漫狀態(tài)”。

為提高農(nóng)村學(xué)前教育政策的執(zhí)行力，政府必須落實(shí)專業(yè)管理和督導(dǎo)，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的教育扶持，保障政策的順利實(shí)施。一方面健全管理體制，認(rèn)真落實(shí)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持“省級(jí)統(tǒng)籌，以縣為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與”的農(nóng)村學(xué)前教育三級(jí)管理體制。其中，三級(jí)體制中需緊抓縣級(jí)政府工作，三級(jí)管理體制應(yīng)與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，靈活調(diào)整管理的主體重心，切忌“一刀切”；另一方面落實(shí)督導(dǎo)職責(zé)，參考《幼兒園辦園行為督導(dǎo)評(píng)估辦法》《關(guān)于加強(qiáng)學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，結(jié)合學(xué)前教育三級(jí)管理體制，加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)前教育督導(dǎo)機(jī)制建設(shè)。健全各級(jí)教育部門學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)，充實(shí)管理力量，建設(shè)一支與當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育發(fā)展規(guī)模和監(jiān)管任務(wù)相適應(yīng)的專業(yè)化管理隊(duì)伍[24]。把農(nóng)村作為督導(dǎo)重點(diǎn)，堅(jiān)持以評(píng)促建的原則，加大對(duì)政府責(zé)任落實(shí)、經(jīng)費(fèi)投入情況的督導(dǎo)力度，通過獎(jiǎng)懲和問責(zé)制，科學(xué)進(jìn)行績效考核，激發(fā)各部門的工作熱情，保障學(xué)前教育政策在農(nóng)村地區(qū)的真正落地實(shí)施。

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本文系2018年度北京師范大學(xué)中國基礎(chǔ)教育質(zhì)量檢測(cè)協(xié)同創(chuàng)新中心重大成果培育性項(xiàng)目“教師職業(yè)感受指數(shù)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2018-03-020-BZPK01）的階段性成果。

通訊作者：王萍，wangp@nenu.edu.cn

（責(zé)任編輯 張付慶）