“共建共治共享”視閾下社會(huì)組織參與社區(qū)治理創(chuàng)新的路徑研究

（重慶大學(xué) 公共管理學(xué)院，重慶 400044）

1 問題的提出

黨的十九大報(bào)告提出要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，這是十八大以來(lái)對(duì)于社會(huì)治理創(chuàng)新的拓展和深化，是適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的新治理格局?！肮步ü仓喂蚕怼币环矫鎸?duì)于近幾年來(lái)我們?cè)谏鐣?huì)治理方面取得的成就進(jìn)行了總結(jié)，另一面也通過對(duì)近幾年社會(huì)治理存在的不足進(jìn)行分析，為未來(lái)社會(huì)治理如何創(chuàng)新發(fā)展指明了方向。社區(qū)作為社會(huì)治理創(chuàng)新的主體，“共建共治共享”的社區(qū)模式也將成為其發(fā)展的新趨勢(shì)。

但就目前來(lái)看，社區(qū)治理還存在著較多的問題。社區(qū)當(dāng)中居民關(guān)系冷漠，經(jīng)常相見不相識(shí)；對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的參與度低；沒有形成對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感等現(xiàn)象造成了一些社區(qū)矛盾重重，嚴(yán)重阻礙了社區(qū)的發(fā)展，給社區(qū)治理帶來(lái)諸多困擾。在提倡社區(qū)自治的浪潮下，政府已經(jīng)主動(dòng)讓渡治理空間，想要實(shí)現(xiàn)社區(qū)的治理創(chuàng)新，解決社區(qū)治理困境。然而居民還是很難被帶動(dòng)起來(lái)參與社區(qū)公共事務(wù)。政府加大資金投入，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等舉措經(jīng)常是治標(biāo)不治本，沒有真正解決社區(qū)治理困境。究其原因主要在于治理的措施都是對(duì)于原有模式的修修補(bǔ)補(bǔ)，沒有形成一個(gè)新的治理模式來(lái)適應(yīng)當(dāng)前發(fā)生的新變化。其實(shí)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，原有單位制的解體，社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)早已發(fā)生了諸多變化，社會(huì)主要矛盾也變成了人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化也對(duì)外部治理結(jié)構(gòu)的變化提出了更高的新要求。社區(qū)亦是如此，社區(qū)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化也要求外部治理模式的創(chuàng)新，以適應(yīng)新時(shí)期的新格局。目前來(lái)看，“共建共治共享”的治理模式是解決社區(qū)治理困境，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理創(chuàng)新發(fā)展的趨勢(shì)。

誠(chéng)然，“共建共治共享”是解決社區(qū)治理困境的可能模式，但是多年來(lái)，我國(guó)的社區(qū)治理一直都是政府主導(dǎo)，所有社區(qū)事務(wù)都由政府 “一肩挑”，居民的自治能力弱，現(xiàn)在突然讓居民自己管理自己的事務(wù)，居民肯定會(huì)不知從何著手。這樣的路徑依賴顯然不利于共建共治共享模式的構(gòu)建。另一方面，長(zhǎng)期以來(lái)政府“一肩挑”的模式已經(jīng)讓居民和政府的關(guān)系日漸疏遠(yuǎn)，想把政府和居民重新聯(lián)系起來(lái)共同參與社區(qū)建設(shè)顯然十分困難。因此，社區(qū)需要引入社會(huì)組織參與社區(qū)建設(shè)，讓社會(huì)組織嵌入社區(qū)治理，并發(fā)揮紐帶作用，培養(yǎng)社區(qū)居民的自治能力，聯(lián)系政府與居民，共同構(gòu)建“共建共治共享”的社區(qū)治理模式。因此筆者在個(gè)案研究的基礎(chǔ)上主要探討以下問題：第一，社區(qū)組織嵌入社區(qū)治理發(fā)揮著什么樣的作用；第二，社會(huì)組織參與“共建共治共享”的社區(qū)治理模式的路徑是怎樣的。

2 理論解釋與分析框架

2.1 嵌入性理論

嵌入本來(lái)是指某一事物卡進(jìn)另一事物的過程和結(jié)果，常用在自然科學(xué)領(lǐng)域。而嵌入性理論最早可以追溯到19世紀(jì)末期，德國(guó)哲學(xué)家理查·阿芬那留斯（Richard H.Avenarius）就曾提出過關(guān)于將某種特定物體鑲嵌于另一更大物體之中的學(xué)說(shuō)[1]。在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中，波蘭尼最早提出嵌入的概念，他反對(duì)經(jīng)濟(jì) (市場(chǎng)）自主性的看法，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)并不是自足的，它是從屬于政治、宗教和社會(huì)關(guān)系的[2]。1985年格蘭諾維特對(duì)于嵌入性理論作出了批判性和發(fā)展性研究。他并以社會(huì)網(wǎng)為分析工具，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)行為是嵌入于社會(huì)網(wǎng)之中的，進(jìn)而說(shuō)明經(jīng)濟(jì)行動(dòng)與社會(huì)結(jié)構(gòu)的密切關(guān)系[3]。從國(guó)內(nèi)來(lái)看，王思斌利用嵌入性理論來(lái)研究中國(guó)社會(huì)工作的發(fā)展[4]，他認(rèn)為格蘭諾維指出具體的關(guān)系以及關(guān)系結(jié)構(gòu)能產(chǎn)生信任、防止欺詐的嵌入的觀點(diǎn)，可以視為嵌入的兩種形式：關(guān)系性嵌入與結(jié)構(gòu)性嵌入。前者是指行動(dòng)者嵌入于其所在的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，并深受網(wǎng)絡(luò)其他成員的影響；后者將嵌入置于更大層面，即認(rèn)為行動(dòng)者所在的網(wǎng)絡(luò)又是嵌入于社會(huì)文化傳統(tǒng)、價(jià)值規(guī)范等結(jié)構(gòu)之中的。并且從嵌入主體、嵌入機(jī)制、嵌入狀態(tài)、嵌入后果等方面來(lái)闡述嵌入性理論。在此，筆者試圖利用嵌入性理論探討和分析社會(huì)組織參與社區(qū)治理的問題。

2.2 社會(huì)組織嵌入社區(qū)“共建共治共享”治理模式

“共建共治共享”是黨的十九大報(bào)告中指出的社會(huì)治理格局，提出要加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治之間的良性互動(dòng)。從體制方面來(lái)看，要共建和完善社會(huì)治理體制；從主體上看，需要多元主體合作共治；從治理成果方面來(lái)看，強(qiáng)調(diào)重心下移，共享利益。這無(wú)疑從理論的高度為社區(qū)治理指明了方向。由此可見，“共建共治共享”的社區(qū)治理模式將會(huì)是未來(lái)社區(qū)治理的新模式。

國(guó)內(nèi)也有不少學(xué)者從嵌入性理論的角度來(lái)研究社會(huì)治理。比如朱健剛通過對(duì)一個(gè)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的個(gè)案分析，指出社工機(jī)構(gòu)嵌人街區(qū)治理的方式可以分為三種類型，第一類是 “隔離型”，第二類是“沖突型”，第三類是“互惠型”[5]。 徐永祥也圍繞災(zāi)后社會(huì)重建這個(gè)主題，討論災(zāi)后社會(huì)重建進(jìn)程中社會(huì)工作服務(wù)的嵌入性問題[6]。本文則將“共建共治共享”的理念與社會(huì)組織嵌入社區(qū)治理結(jié)合起來(lái)。社會(huì)組織的嵌入性治理無(wú)疑將有利于推動(dòng)“共建共治共享”的社區(qū)治理模式的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)組織作為嵌入主體，通常通過政府購(gòu)買公共服務(wù)的嵌入機(jī)制參與社區(qū)治理，在這個(gè)過程中發(fā)揮橋梁紐帶的作用，提高社區(qū)治理的有效性，推動(dòng)“共建共治共享”治理模式的實(shí)現(xiàn)?！肮步ü仓喂蚕怼弊鳛橐环N治理格局，對(duì)于社區(qū)而言則是一種治理模式的體現(xiàn)，然而不論是治理格局還是治理模式，其實(shí)質(zhì)都是一種結(jié)構(gòu)性的關(guān)系和框架。包括了治理體制的構(gòu)建、治理主體的構(gòu)成、治理成果的分配。所以社會(huì)組織嵌入社區(qū)治理從嵌入性理論的形式上來(lái)看，既是一種關(guān)系性嵌入也是一種結(jié)構(gòu)性嵌入。

圖1 分析框架

3 案例分析：社會(huì)組織參與社區(qū)共建共治共享的實(shí)現(xiàn)路徑

3.1 案例簡(jiǎn)介

J社區(qū)是重慶市的一個(gè)老舊社區(qū)，單位制解體以來(lái)，社區(qū)由于拆遷成本太高，所以只進(jìn)行了簡(jiǎn)單的立面整治，并沒有大勢(shì)改造。原本住在這個(gè)小區(qū)的居民有的已經(jīng)搬離了小區(qū)，把房子租給外來(lái)務(wù)工人員，所以社區(qū)總體來(lái)看內(nèi)部人員的異質(zhì)化程度比較高。而且隨著社會(huì)的發(fā)展，社區(qū)治理逐漸變得困境重重。社區(qū)環(huán)境臟亂差，垃圾遍地。居民之間的人際關(guān)系越來(lái)越冷漠，居民不愿參與社區(qū)公共事務(wù)管理，寧愿“獨(dú)自打保齡”，社區(qū)矛盾激化，治理陷入困境。

政府為了改善J社區(qū)的現(xiàn)狀，通過政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式引入了M社工機(jī)構(gòu)進(jìn)駐社區(qū)，試圖借助社會(huì)組織的專業(yè)力量來(lái)探索創(chuàng)新社區(qū)治理的模式和實(shí)現(xiàn)路徑，并把該社區(qū)打造成重慶市的典型示范性項(xiàng)目，探索其社區(qū)治理可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)行推廣。

3.2 一元多核，共建體制

不論哪一種治理模式，要想發(fā)揮出其積極的有效性就必須建設(shè)一個(gè)有效的體制作為基礎(chǔ)。黨的十九大報(bào)告中提到要構(gòu)建一個(gè) “黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”，這從理論的高度為社區(qū)治理的體制指明了方向。社區(qū)治理也需要建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社區(qū)治理體制。J社區(qū)在之前是國(guó)有企業(yè)的一個(gè)小區(qū)，單位制解體之后，一直都是政府負(fù)責(zé)社區(qū)所有公共事務(wù)，要想建立這樣的治理體制需要社區(qū)居民的參與，但是長(zhǎng)期以來(lái)政府與居民關(guān)系的疏遠(yuǎn)不利于這種體制的建構(gòu)。社會(huì)組織嵌入社區(qū)之后，作為社會(huì)協(xié)同的力量，把黨和政府、公眾都聯(lián)系了起來(lái)，同時(shí)在這個(gè)過程中推進(jìn)法治保障的建設(shè)。從法治教育來(lái)看，社會(huì)組織經(jīng)常會(huì)聯(lián)合一些駐區(qū)單位，在社區(qū)里面廣泛進(jìn)行法治教育的宣傳，增強(qiáng)社區(qū)居民的法制意識(shí)；從法治制度來(lái)看，不僅借助現(xiàn)行的正式法律法規(guī)對(duì)社區(qū)進(jìn)行管理，還健全完善各種居民公約等“軟法”性質(zhì)的社區(qū)規(guī)范，充分發(fā)揮這些規(guī)范在社區(qū)治理中的作用，使之與國(guó)家法律法規(guī)一道，有效調(diào)整社區(qū)內(nèi)部的各種關(guān)系。通過這些途徑，J社區(qū)形成了“一核多元”的治理體制。具體來(lái)看就是，“一核”指黨委領(lǐng)導(dǎo)，十九大報(bào)告中指出堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，所以要使黨在社區(qū)治理體制建設(shè)中處于核心地位?！岸嘣笔侵刚?fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障。

圖2 “一核多元”的體制

3.3 協(xié)商民主，合作共治

長(zhǎng)期以來(lái)由于我國(guó)的社會(huì)矛盾是人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)生活需要和落后的社會(huì)生產(chǎn)力之間的矛盾，所以政府自上而下的管理模式適應(yīng)了這種社會(huì)現(xiàn)狀，在一定時(shí)期內(nèi)政府利用獨(dú)有的資源和權(quán)力的優(yōu)勢(shì)，實(shí)行這種自上而下的管理模式促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，取得了良好的管理效果。但是在社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生改變的今天，這種自上而下，政府獨(dú)攬所有公共事務(wù)的管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)期的要求。十九大報(bào)告指出，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治之間的良性互動(dòng)。所以社區(qū)應(yīng)該由管理走向治理，而且這種治理不是政府“一肩挑”，而是要實(shí)現(xiàn)多元主體的合作共治。

但是社區(qū)居民對(duì)治理的本質(zhì)認(rèn)識(shí)不足，特別是長(zhǎng)久以來(lái)形成的只有政府才是治理主體的理念，嚴(yán)重阻礙了社區(qū)合作共治的實(shí)現(xiàn)。J社區(qū)也在很大的程度上并沒有實(shí)現(xiàn)合作共治，街道、居委會(huì)和曾嘗試召開的社區(qū)居民議事會(huì)，想要?jiǎng)訂T居民參與社區(qū)公共事務(wù)的治理，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的 “共治”，但尷尬的是居民并不愿意參與，街道和居委會(huì)要想邀請(qǐng)居民來(lái)參加會(huì)議還得給居民發(fā)錢或者發(fā)禮物才行。出現(xiàn)如此尷尬的現(xiàn)象是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)政府和居民之間形成的都是自上而下的垂直管理關(guān)系，這樣的關(guān)系并不利于共治的實(shí)現(xiàn)。橫向的互動(dòng)關(guān)系，才有利于動(dòng)員組織內(nèi)部的成員參與到組織事務(wù)當(dāng)中。J社區(qū)引入社會(huì)組織嵌入社區(qū)參與治理，2017年成立了社區(qū)居民協(xié)商會(huì)，積極動(dòng)員居民參與會(huì)議，收集居民感興趣以及涉及居民切身利益的問題。同時(shí)在居民協(xié)商會(huì)上，大家可以就自己發(fā)現(xiàn)的社區(qū)問題進(jìn)行協(xié)商，街道、居委會(huì)、駐區(qū)單位、居民、社會(huì)組織都可以參與到社區(qū)事務(wù)的協(xié)商當(dāng)中來(lái)，民主決定社區(qū)事務(wù)。這樣一來(lái)大家的積極性就會(huì)被帶動(dòng)起來(lái)，不用發(fā)錢或者禮物居民也會(huì)來(lái)參加會(huì)議。這個(gè)過程中社會(huì)組織與社區(qū)居民是橫向關(guān)系，所以居民愿意參與社會(huì)組織動(dòng)員的活動(dòng)，而政府也通過社會(huì)組織和居民的橫向互動(dòng)間接和居民進(jìn)行交流互動(dòng)，這樣一來(lái)社區(qū)就不再只有自上而下的政府主導(dǎo)，也有自下而上的溝通協(xié)調(diào)，多元主體參與治理，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)的良性互動(dòng)。通過社會(huì)組織的嵌入性治理促進(jìn)了社區(qū)協(xié)商民主、合作共治局面的形成。

3.4 重心下移，共享利益

黨的十九大報(bào)告明確提出，堅(jiān)持以人民為中心，把黨的群眾路線貫徹到治國(guó)理政全部活動(dòng)之中，把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移。社區(qū)作為社會(huì)治理的最基層的主體，也應(yīng)該在治理中體現(xiàn)重心下移，共享利益。政府在推進(jìn)社區(qū)利益共享的目標(biāo)進(jìn)程中，需要做到“眼睛向下看”，但是由于長(zhǎng)期以來(lái)形成的路徑依賴，政府有時(shí)往往“看不著”和“看不準(zhǔn)”，所以政府的投入存在不夠精準(zhǔn)的問題，社區(qū)居民沒有真正實(shí)現(xiàn)共享利益，以至于社區(qū)矛盾尖銳。社會(huì)組織嵌入社區(qū)治理剛剛好彌補(bǔ)了這樣的不足。

M社會(huì)組織進(jìn)駐J社區(qū)之后，協(xié)助政府推動(dòng)社區(qū)利益共享，使社區(qū)治理成果惠及所有的社區(qū)居民，同時(shí)使政府的投入更加精準(zhǔn)。比如M社會(huì)組織有每日探訪和每日必訪活動(dòng)，深入每個(gè)居民的家中了解居民的需求和生活中存在的問題，然后反映給政府，真正做到了“眼睛向下看”，這樣一來(lái)有利于實(shí)現(xiàn)重心下移，居民共享利益，打造和諧社區(qū)。

圖3 共建共治共享社區(qū)治理模式的實(shí)現(xiàn)路徑

4 結(jié)論與討論

通過對(duì)J社區(qū)的個(gè)案研究發(fā)現(xiàn)：第一，“共建共治共享”的社區(qū)治理模式是化解社區(qū)矛盾，解決社區(qū)治理困境的有效模式；第二，社會(huì)組織作為嵌入主體參與社區(qū)治理能夠發(fā)揮橋梁紐帶作用，提高社區(qū)治理的有效性；第三，在社會(huì)組織的嵌入性治理下，“一核多元，共建體制；協(xié)商民主，合作共治；重心下移，共享利益”是實(shí)現(xiàn)“共建共治共享”社區(qū)模式構(gòu)建的可行路徑?！肮步ā薄肮仓巍薄肮蚕怼比齻€(gè)方面要同時(shí)推進(jìn)，每一個(gè)方面都必不可少，并且相互促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的治理創(chuàng)新。

雖然從案例來(lái)看，社會(huì)組織嵌入社區(qū)治理有一定的成效，但是就目前我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，社會(huì)組織的專業(yè)能力不夠高仍然是其發(fā)展面臨的一個(gè)重要問題。十九大報(bào)告提出要提高社會(huì)治理專業(yè)化水平，聯(lián)系到社區(qū)治理的方面來(lái)看，社會(huì)組織的專業(yè)化水平將會(huì)直接影響到社區(qū)治理的有效性，關(guān)系到“共建共治共享”的模式的實(shí)現(xiàn)程度。因此，加強(qiáng)我國(guó)的社會(huì)組織能力建設(shè)顯得尤為重要，這既需要政府提供良好的制度環(huán)境，相應(yīng)的指導(dǎo)方針和政策，也需要社會(huì)組織自身的努力，學(xué)會(huì)在充滿挑戰(zhàn)和機(jī)遇的競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)自我能力的提升，更好地服務(wù)社會(huì)。

社會(huì)治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)持續(xù)的過程，社區(qū)的“共建共治共享”模式的實(shí)現(xiàn)亦是如此，并不是能夠一蹴而就的。受長(zhǎng)期以來(lái)路徑依賴的影響，我國(guó)的社區(qū)要想實(shí)現(xiàn)共建共治共享需要一個(gè)長(zhǎng)期的過程，這個(gè)過程可能會(huì)困難重重，可能會(huì)遭遇挫折。重要的是在這個(gè)過程中各方力量要聯(lián)合起來(lái)共同努力，探索如何實(shí)現(xiàn)社區(qū)的“共建共治共享”。