新中國70年銀行制度建設(shè)：思想演進(jìn)與理論創(chuàng)新

信瑤瑤

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，上海 200433）

一、引 言

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，而中國的金融體制又是以銀行為主導(dǎo)的。銀行不僅是唯一貫穿新中國70年發(fā)展的金融組織，而且在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著重要角色。從實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資情況來看，2002-2018年新增人民幣貸款占同期社會融資規(guī)模比例始終高于50%，近5年來更是呈現(xiàn)出上升趨勢（圖1）。Allen等（2005）認(rèn)為，中國以銀行為基礎(chǔ)的金融體系是有效的，它提供了融資渠道和治理機(jī)制以支持經(jīng)濟(jì)的增長；Chan等（2007）指出，中國銀行業(yè)在支持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的邁進(jìn)中至關(guān)重要，其在資源配置方面發(fā)揮了比金融市場更重要的作用；Berger等（2009）認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)的未來增長可能在很大程度上取決于它目前正在迅速進(jìn)行的銀行業(yè)改革；Hsiao等（2015）也指出，中資銀行提供了約3/4的國家資本融資，因此其健康和競爭力在中國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。相較于其他行業(yè)，銀行業(yè)更加依賴于制度建設(shè)（唐納德·布里恩，2008）。然而，中國特殊的資源稟賦結(jié)構(gòu)和社會經(jīng)濟(jì)條件，決定了中國銀行制度在建立和完善過程中并沒有與之契合的現(xiàn)成理論指導(dǎo)和拿來即用的外國經(jīng)驗(yàn)。因此，新中國銀行制度建設(shè)實(shí)際上內(nèi)嵌了政策界和學(xué)術(shù)界的主動探索。當(dāng)前，回顧新中國70年來對銀行制度建設(shè)的探索，進(jìn)而系統(tǒng)梳理由探索內(nèi)容所構(gòu)成的新中國銀行制度建設(shè)思想，兼具實(shí)踐和理論的雙重價(jià)值。一方面，新時(shí)代以來，中國銀行制度建設(shè)從注重國內(nèi)建設(shè)，到“引進(jìn)來”，再到當(dāng)前的“走出去”，從側(cè)重建立組織機(jī)構(gòu)，到完善治理機(jī)制，再到現(xiàn)在構(gòu)建現(xiàn)代監(jiān)管體系和框架，它始終處于不斷地摸索前進(jìn)之中。對過去思想和經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，不僅能對當(dāng)前更好地解決新背景下的新問題形成啟示，而且中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國的銀行制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)也能很好地為其他發(fā)展中國家提供有益借鑒。另一方面，新中國銀行制度建設(shè)思想包含著許多具有中國特色的理論創(chuàng)新，對此進(jìn)行提煉和歸納，既能夠?yàn)闃?gòu)建中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)學(xué)話語體系補(bǔ)充相應(yīng)領(lǐng)域的內(nèi)容，而且作為來自于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展理論，還能拓展當(dāng)前主流金融理論的研究范圍。

圖1 2002-2018年社會融資規(guī)模與新增人民幣貸款占社會融資規(guī)模比例①根據(jù)中國人民銀行網(wǎng)站歷年發(fā)布的數(shù)據(jù)整理而得。

近年來，關(guān)于新中國銀行制度的研究，產(chǎn)生了較為豐富的學(xué)術(shù)成果，相當(dāng)部分研究著重于從長周期的視角梳理銀行制度的建設(shè)實(shí)踐（李志輝，2008；宋士云，2008；劉明康，2009；Barth等，2013；陶士貴，2014；Luo，2016；Stent，2016；王國剛，2019），也有研究從思想史的視角爬梳了中國社會各界圍繞銀行制度建設(shè)所提出的觀點(diǎn)與主張（朱純福，2001；錢嬋娟，2007）。這些研究較為清晰地闡述了中國銀行制度建設(shè)的歷程和思想觀點(diǎn)，為本文提供了豐富的研究資料。但是，思想史維度的研究明顯少于經(jīng)濟(jì)史維度的研究，使得我們對制度建設(shè)背后的思想要素認(rèn)識不夠充分，不利于系統(tǒng)揭示新中國70年銀行制度建設(shè)路徑的成因；另外，已有思想方面的研究，或涉及時(shí)長較短，或僅針對銀行制度的某一個方面，故而思想內(nèi)容不夠全面，也未提煉出思想中的創(chuàng)新成分。在此基礎(chǔ)上，本文在以下幾個方面進(jìn)行了新的嘗試：第一，系統(tǒng)爬梳了新中國70年關(guān)于銀行制度建設(shè)的政策和學(xué)術(shù)思想；第二，總結(jié)了新中國銀行制度建設(shè)在銀行職能、體系建設(shè)、政府作用以及改革模式四個方面的理論創(chuàng)新，并介紹了國際學(xué)術(shù)界的相關(guān)評價(jià)；第三，根據(jù)文章結(jié)論分析了中國銀行制度建設(shè)的下一步探索重點(diǎn)。

二、新中國銀行制度建設(shè)思想的演進(jìn)

近代以來，伴隨經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型對金融的強(qiáng)烈需求以及西方銀行理論的傳播，許多有識之士針對銀行的功能、性質(zhì)、體系搭建和監(jiān)管等提出了諸多構(gòu)想，逐步產(chǎn)生并豐富了中國的銀行制度建設(shè)思想。②1859年洪仁玕在《資政新篇》中最早提出設(shè)立銀行的主張，之后陳熾、鄭觀應(yīng)、胡燏棻、汪康年、孫魯欽、張謇、李鴻章、盛宣懷等人均對中國設(shè)立銀行之必要做了論述。參見程霖：《中國近代銀行制度建設(shè)思想研究（1859-1949）》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社1999年版。20世紀(jì)初期，農(nóng)民運(yùn)動的興起促使中國部分地區(qū)建立了人民的銀行，并且隨著根據(jù)地的擴(kuò)大而逐漸形成了新中國成立以前的根據(jù)地銀行體系。1948年12月，以根據(jù)地銀行為基礎(chǔ)組建了中國人民銀行（以下簡稱人民銀行），標(biāo)志著中國銀行制度建設(shè)開啟了新的篇章。在新舊社會的交替之際，關(guān)于新民主主義向社會主義過渡時(shí)期的中國是否有必要建立銀行，以及如何將舊有銀行變?yōu)榉?wù)大眾的銀行等問題在當(dāng)時(shí)引起了諸多探討，如莫乃群（1949a，b）和周有光（1949）等人對新中國銀行制度提出的整體構(gòu)想等。1949年以后，中國各界在新的歷史起點(diǎn)和思想資源下，圍繞中國應(yīng)建立一個怎樣的銀行制度，以及在不同時(shí)期應(yīng)如何完善現(xiàn)有制度等問題展開了深入探討。

為系統(tǒng)呈現(xiàn)新中國70年銀行制度建設(shè)思想演進(jìn)的連續(xù)性和階段性，本文按照時(shí)間線索對該演進(jìn)過程進(jìn)行了必要的階段劃分。銀行是金融資源融通的載體，而經(jīng)濟(jì)體制又是影響金融資源融通的重要客觀約束條件，故中國經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型是對銀行制度建設(shè)思想進(jìn)行階段劃分的一個合理依據(jù)。具體地，1978年12月中共十一屆三中全會的召開，使經(jīng)濟(jì)體制開始了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡，銀行的經(jīng)濟(jì)杠桿作用隨之受到重視；之后，在1992年10月召開的中共十四大上正式確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革方向，金融體制改革隨之啟動，銀行制度的市場化建設(shè)目標(biāo)也相繼確立。因此，1979年和1992年作為兩個關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，①這種思想變化的階段性從學(xué)術(shù)研究數(shù)量中也可得到佐證。以1949-2018年CNKI數(shù)據(jù)庫中全部期刊文獻(xiàn)作為統(tǒng)計(jì)口徑，以銀行為主題的期刊論文數(shù)量作為統(tǒng)計(jì)對象，發(fā)現(xiàn)與銀行相關(guān)的期刊論文數(shù)量分別在1979年和1992年開始出現(xiàn)明顯增長。將新中國70年銀行制度建設(shè)思想的演進(jìn)劃分為1949-1978年、1979-1991年以及1992-2019年三個時(shí)期，各時(shí)期的思想內(nèi)容又分別呈現(xiàn)出以“大一統(tǒng)”“多元化”和“市場化”為主導(dǎo)的特征。

（一）思想初發(fā)階段（1949-1978年）：以“大一統(tǒng)”為主導(dǎo)

新中國成立以后，面臨經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、生產(chǎn)要素短缺以及美國等西方國家的經(jīng)濟(jì)封鎖等現(xiàn)實(shí)困境，如何籌集和使用資金來恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)以及支持重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，是國家需要解決的重大問題。在該背景下，這個時(shí)期以馬克思主義的銀行國有化思想為理論依據(jù)，②馬克思和恩格斯認(rèn)為，無產(chǎn)階級在建立政權(quán)以后，必須“通過擁有國家資本和獨(dú)享壟斷權(quán)的國家銀行，把信貸集中在國家手里”。參見馬克思、恩格斯：《共產(chǎn)黨宣言》，中央編譯出版社2005年版，第45頁。列寧指出：“實(shí)行銀行國有化，即把所有銀行合并為一個國家銀行。”“沒有大銀行，社會主義是不能實(shí)現(xiàn)的?！眳⒁娏袑帲骸读袑幦さ谌怼罚嗣癯霭嫔?985年版，第190、300頁。又大量借鑒了蘇聯(lián)高度集中統(tǒng)一的銀行模式，形成了以“大一統(tǒng)”為主導(dǎo)的銀行制度建設(shè)思想，即通過建立一個規(guī)模大且高度壟斷的銀行組織來吸收、動員、集中和分配資金，從而實(shí)現(xiàn)對社會經(jīng)濟(jì)有計(jì)劃的管理。為此，學(xué)術(shù)界和政策界展開了如下幾個方面的探索：

第一，關(guān)于單一國家銀行體系的建設(shè)思路。一方面，通過私營銀錢業(yè)的社會主義改造實(shí)現(xiàn)了銀行體系的國有化。1950年8月的“全國金融業(yè)聯(lián)席會議”確立了私營行莊的社會主義改造總體思路。1952年5月，為配合即將開始的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)，決定將所有私營行莊及合營銀行合并為一個大的公私合營銀行。③參見《三年來的金融管理及今后對合營銀行管理工作》，載于中央檔案館、中國社會科學(xué)院：《1949-1952中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·金融卷》，中國物資出版社1996年版，第917頁。1954年8月發(fā)布了《中國人民銀行總行關(guān)于利用公私合營銀行代理儲蓄的實(shí)施方案（草案）》，實(shí)現(xiàn)了公私合營銀行與人民銀行各級儲蓄機(jī)構(gòu)的合并。1957年7月，中國人民銀行頒布了《公私合營銀行機(jī)構(gòu)、人員、業(yè)務(wù)財(cái)產(chǎn)移并我行處理原則》，提出在機(jī)構(gòu)上，合營銀行各級人員并歸相應(yīng)人行編制；在業(yè)務(wù)上，合營銀行各分支代理的儲蓄及公債業(yè)務(wù)改由人民銀行直接辦理。至此，中國的銀行體系中的私有成分被徹底消除。這種對私營銀錢業(yè)漸進(jìn)的社會主義改造，與蘇聯(lián)十月革命勝利后所采取的將全部私人銀行一律收歸國有的做法截然不同，前者既有利于在經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期充分發(fā)揮私營銀錢業(yè)的活力，同時(shí)也有助于社會經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)過渡。另一方面，通過對其他國有銀行的調(diào)整而逐步形成了人民銀行的大一統(tǒng)局面。中華人民共和國成立后，政府接管了原中國銀行和交通銀行，之后也成立了中國農(nóng)業(yè)銀行和中國建設(shè)銀行。但這些銀行要么隸屬人民銀行，要么僅發(fā)揮著財(cái)政職能，再要么經(jīng)歷了屢次撤并，①中國銀行在農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造完成后，盡管對外保留名稱，但實(shí)際上已成為中國人民銀行的一個業(yè)務(wù)部門，只是在總行和相關(guān)分行內(nèi)設(shè)置了國外業(yè)務(wù)局或國外業(yè)務(wù)處。參見黃鑒暉：《中國銀行業(yè)史》，山西經(jīng)濟(jì)出版社1994年版，第258頁。中國農(nóng)業(yè)銀行先后經(jīng)歷了3次撤并：1951年8月成立農(nóng)業(yè)合作銀行，1952年撤銷；1955年3月成立中國農(nóng)業(yè)銀行，1957年4月并入中國人民銀行；1963年11月再次建立中國農(nóng)業(yè)銀行，1965年11月又并入中國人民銀行。交通銀行履行的是財(cái)政職能，負(fù)責(zé)國家基建投資的撥款和監(jiān)督。1954年10月，在交通銀行基礎(chǔ)上，財(cái)政部系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立了中國建設(shè)銀行，但其財(cái)政職能保持不變。參見《中國金融機(jī)構(gòu)》編寫委員會編：《中國金融機(jī)構(gòu)》，中國金融出版社1991年版，第79、80、110頁。使得這個時(shí)期的較長一段時(shí)間內(nèi)，人民銀行幾乎是中國銀行體系中唯一發(fā)揮銀行職能的組織機(jī)構(gòu)，這也意味著單一國家銀行體系的形成。②新中國成立之初，對外資銀行采取管理與利用的方針，取消了外資銀行在中國的一切特權(quán)。伴隨美國等國家的經(jīng)濟(jì)封鎖以及外匯管理體制的集中統(tǒng)一，外資銀行業(yè)務(wù)銳減，大部分外資銀行申請停業(yè)，國家也對外資銀行展開了清理。最后，僅匯豐銀行和渣打銀行在上海保留了辦事機(jī)構(gòu)。

第二，關(guān)于人民銀行的性質(zhì)、職能、作用及地位的認(rèn)識。關(guān)于性質(zhì)，有學(xué)者認(rèn)為國家機(jī)關(guān)是人民銀行的唯一屬性（陳仰青，1953），但更多學(xué)者認(rèn)為其兼具行政機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)組織的兩種性質(zhì)（李成瑞和左春臺，1978）；關(guān)于職能，學(xué)術(shù)界對人民銀行全國信貸中心、現(xiàn)金出納中心和轉(zhuǎn)賬結(jié)算中心的職能達(dá)成了共識（壽進(jìn)文，1955）；關(guān)于作用，有學(xué)者認(rèn)為主要是服務(wù)（曉夫，1958），但大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為具有服務(wù)和監(jiān)督兩個作用（周以懋，1958）。對人民銀行的性質(zhì)、職能和作用的認(rèn)識體現(xiàn)出了較強(qiáng)的行政化管理特征，即為保障國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的資金需要，通過嚴(yán)格的現(xiàn)金管理和集中轉(zhuǎn)賬結(jié)算來集中銀行業(yè)務(wù)，從而將國民經(jīng)濟(jì)中的閑散資金匯集到國家銀行，再按照國家計(jì)劃安排對資金進(jìn)行分配和管理。此外，雖然已有學(xué)者指出，社會主義建設(shè)需要利用銀行這一工具（高翔，1962），但政策層面對人民銀行隸屬關(guān)系的數(shù)次調(diào)整卻反映出該時(shí)期對銀行經(jīng)濟(jì)作用認(rèn)識的曲折變化：1962年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于改變中國人民銀行在國家組織中地位的通知》規(guī)定人民銀行總行由國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)改為同國務(wù)院所屬部委居于同樣的地位；然而，1969年7月國務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于財(cái)政部和人民銀行總行機(jī)構(gòu)精簡合并問題的請示報(bào)告》，規(guī)定將人民銀行并入財(cái)政部，直到國務(wù)院于1977年11月頒布《關(guān)于整頓和加強(qiáng)銀行工作的幾項(xiàng)規(guī)定》，才重新將人民銀行與財(cái)政部分設(shè)，恢復(fù)了人民銀行作為國務(wù)院部委級單位的地位。

第三，對人民銀行管理的制度化探索。1950年11月21日，經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)通過的《中國人民銀行試行組織條例》是新中國第一個針對銀行管理的行政法規(guī)，其內(nèi)容體現(xiàn)出人民銀行的行政化管理和集中統(tǒng)一。例如，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，規(guī)定人民銀行按行政區(qū)劃設(shè)立分支機(jī)構(gòu)；在管理對象上，規(guī)定人民銀行不僅領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)銀行和國營保險(xiǎn)公司，監(jiān)督私營、公私合營和外商金融業(yè)，管理金融市場，而且還通過現(xiàn)金管理和劃撥清算對國家機(jī)關(guān)、國營企業(yè)和合作社的財(cái)務(wù)經(jīng)營進(jìn)行統(tǒng)計(jì)與監(jiān)督；在管理范圍上，規(guī)定人民銀行主管包括貨幣印制和發(fā)行、長短期貸款和投資、外匯與貴金屬管理、國際收支和清算、國家債券等在內(nèi)的全國貨幣金融事宜。但值得一提的是，該條例規(guī)定人民銀行總行內(nèi)設(shè)檢查處，負(fù)責(zé)全行執(zhí)行政策、法令、制度、工作計(jì)劃及金融紀(jì)律等監(jiān)察事宜。這是新中國第一個金融監(jiān)管的組織部門，為以后人民銀行監(jiān)管體系的形成奠定了組織基礎(chǔ)并積累了管理經(jīng)驗(yàn)。

基于上述對銀行制度建設(shè)的探索，中國在這一時(shí)期逐步形成了“大一統(tǒng)”的銀行制度，主要表現(xiàn)為：銀行體系高度集中，具有較強(qiáng)的行政化管理特征；中國人民銀行幾乎是全國唯一的資金融通渠道，它不僅嚴(yán)格按照國家的計(jì)劃執(zhí)行貨幣和信貸業(yè)務(wù)，同時(shí)又負(fù)責(zé)全國貨幣金融事宜的管理?？傮w上，這一階段以“大一統(tǒng)”為主導(dǎo)而對銀行制度建設(shè)展開的探索，符合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的特征和該體制對銀行作用的需要。但是，由于單一國家銀行體系的形成以及對銀行經(jīng)濟(jì)作用的認(rèn)識發(fā)生了曲折變化，導(dǎo)致當(dāng)時(shí)關(guān)于銀行制度的探索范圍與討論規(guī)模都較小。同時(shí)，關(guān)于人民銀行的性質(zhì)、職能及作用等的學(xué)術(shù)探討和政策安排，也體現(xiàn)出市場要素缺乏下的銀行行政化管理特征。總之，該時(shí)期的銀行制度建設(shè)思想，為改革開放以后相關(guān)問題的討論奠定了思想基礎(chǔ)，同時(shí)也影響了銀行制度的進(jìn)一步建設(shè)方向。

（二）思想轉(zhuǎn)型階段（1979-1991年）：以“多元化”為主導(dǎo)

中共十一屆三中全會決定把黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展增加了整個社會的資金量，使銀行的作用進(jìn)一步受到重視；另一方面，資源配置模式也隨之打破高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃體制而逐步引入市場機(jī)制，為發(fā)揮銀行的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，要求“大一統(tǒng)”銀行制度啟動適應(yīng)性轉(zhuǎn)型。與此同時(shí)，馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的中國化與西方銀行理論的借鑒也為該時(shí)期銀行制度建設(shè)提供了新的理論基礎(chǔ)和思想來源（胡寄窗和談敏，1997）。而鄧小平關(guān)于“必須把銀行真正辦成銀行”的論斷，①參見鄧小平：《鄧小平文選·第二卷》，人民出版社1994年版，第200頁。為銀行制度建設(shè)提供了具體的探索方向。在學(xué)術(shù)層面，形成了以擴(kuò)大市場要素為主的銀行體制改革思路，并主張發(fā)展多層次的銀行組織機(jī)構(gòu)（劉鴻儒，1987）。

第一，關(guān)于中央銀行制度建設(shè)的探索。1981年1月29日，《國務(wù)院關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)信貸管理嚴(yán)格控制貨幣發(fā)行的決定》規(guī)定“人民銀行要認(rèn)真執(zhí)行中央銀行的職責(zé)”，這掀起了20世紀(jì)80年代初期理論界對中央銀行制度的討論熱潮。比如，關(guān)于中央銀行制度建設(shè)分兩步走的主張（宋汝紀(jì)和曹鳳岐，1981），這種帶有過渡性質(zhì)的漸進(jìn)式路徑設(shè)計(jì)能有效避免因體制機(jī)制突然變動而產(chǎn)生的弊端；關(guān)于中央銀行的獨(dú)立性，一般認(rèn)為按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)立中央銀行可以避免地方政府對中央銀行各分支機(jī)構(gòu)的行政干預(yù)，但由于中國存在經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)合為一體的現(xiàn)實(shí)，因此該原則在政策層面雖然被多次提及，②在1983年9月17日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》中規(guī)定，人民銀行原則上按照經(jīng)濟(jì)區(qū)劃設(shè)置其分支機(jī)構(gòu)。在1986年1月7日國務(wù)院頒行的《中華人民共和國銀行管理暫行條例》中規(guī)定，人民銀行要按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。但始終未能得到落實(shí)。

第二，關(guān)于國家專業(yè)銀行企業(yè)化的討論。市場的逐步引入，促使社會各界開始重視利用銀行的經(jīng)濟(jì)杠桿作用來實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的國家政策目標(biāo)。因此，1979年先后恢復(fù)了中國農(nóng)業(yè)銀行、中國建設(shè)銀行和中國銀行的職能，1983年又成立了中國工商銀行，它們共同構(gòu)成了國家專業(yè)銀行體系。③在1979年2月23日發(fā)布的《關(guān)于恢復(fù)中國農(nóng)業(yè)銀行的通知》中指出，恢復(fù)中國農(nóng)業(yè)銀行是“為了加強(qiáng)對支農(nóng)資金的管理，更好地為高速度發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和實(shí)現(xiàn)四個現(xiàn)代化服務(wù)”。在1979年3月13日國務(wù)院批轉(zhuǎn)人民銀行《關(guān)于改革中國銀行體制的請示報(bào)告》中提出，“為了統(tǒng)一管理外匯，做好外匯收支的計(jì)劃平衡和檢查監(jiān)督”，建議將中國銀行從人民銀行中分設(shè)出來。但是，當(dāng)時(shí)專業(yè)銀行僵化的管理體制、低效的經(jīng)營模式以及對信貸資金的高度壟斷等，引起了社會各界對專業(yè)銀行企業(yè)化的討論。從政策層面來看，“七五”計(jì)劃中關(guān)于“專業(yè)銀行應(yīng)該堅(jiān)持企業(yè)化改革的方向”的闡述很大程度上明確了改革的目標(biāo)。同時(shí)，學(xué)術(shù)界對該問題也展開了熱烈討論，如關(guān)于專業(yè)銀行企業(yè)化內(nèi)涵的理解（趙效民，1987），以及針對專業(yè)銀行是否以利潤作為經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的爭論（俞天一，1985；周策群，1988）。特別值得一提的是，學(xué)術(shù)界對專業(yè)銀行企業(yè)化路徑提出的三種可選方案，為之后政策層面的制度安排做了充分準(zhǔn)備：一是從放權(quán)讓利入手，討論專業(yè)銀行企業(yè)化能否采取承包經(jīng)營責(zé)任制的方式（沈思和周建松，1988）；二是以改革所有制結(jié)構(gòu)為核心，討論股份制是否是國家專業(yè)銀行企業(yè)化改革的有效形式（胡連生和李衛(wèi)星，1986）；三是從厘清專業(yè)銀行性質(zhì)的角度出發(fā)，提出能否通過分離專業(yè)銀行的政策性和經(jīng)營性業(yè)務(wù)來實(shí)現(xiàn)企業(yè)化（俞天一等，1986）。

第三，關(guān)于現(xiàn)代化銀行監(jiān)管制度的形成。其一，對外開放引起學(xué)術(shù)界對外資銀行準(zhǔn)入必要性的探討（張貴樂和夏德仁，1985），并逐步完善了外資銀行在中國的營商環(huán)境，特別是以往只允許在中國設(shè)立外資金融機(jī)構(gòu)的常駐代表機(jī)構(gòu)，但1985年頒布的《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)特區(qū)外資銀行、中外合作銀行管理?xiàng)l例》正式允許在中國經(jīng)濟(jì)特區(qū)引入外資銀行和中外合作銀行。其二，學(xué)術(shù)界對銀行立法的必要性已達(dá)成共識（賈燦宇，1985），卻未能在法律層面上推出專門的銀行法。但是，為規(guī)范新經(jīng)濟(jì)體制下的銀行管理，1986年1月7日國務(wù)院頒布了《中華人民共和國銀行管理暫行條例》，以規(guī)范性文件的形式明確了中央銀行的監(jiān)管主體地位，并保障了專業(yè)銀行的自主經(jīng)營模式。

在這一階段，中國的資本市場剛剛起步，銀行依然是該時(shí)期中國主要的融資渠道。該時(shí)期對銀行制度建設(shè)的探索突破了上一時(shí)期的“大一統(tǒng)”，形成了“多元化”的銀行制度，主要表現(xiàn)為：建立了以中央銀行為領(lǐng)導(dǎo)，國家專業(yè)銀行為主體的多層次銀行體系；銀行的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中開始引入股份制；銀行的管理上開始探索間接的管理方式，成為弱化直接行政管理的有益嘗試；銀行的經(jīng)營模式也開始突破過去單一服務(wù)國家政策的目標(biāo)，轉(zhuǎn)而思考企業(yè)化的經(jīng)營。較之上一階段，該時(shí)期關(guān)于銀行制度建設(shè)的討論，無論在規(guī)模還是范圍上都有所擴(kuò)大。盡管如此，但許多方面的討論仍有待深入，包括中央銀行獨(dú)立性不夠、宏觀調(diào)控能力不足、國有銀行經(jīng)營效率低以及銀行立法缺失等。

（三）思想發(fā)展階段（1992-2019年）：以“市場化”為主導(dǎo)

20世紀(jì)90年代起，在內(nèi)部改革與外部競爭的雙驅(qū)動下，中國社會各界對銀行制度建設(shè)展開了新的探索。一方面，1992年10月，中共十四大關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制的市場化定位，對經(jīng)濟(jì)中各個子系統(tǒng)提出了制度改革要求，國務(wù)院于1993年12月25日頒布的《關(guān)于金融體制改革的決定》為中國銀行制度的市場化建設(shè)勾勒了框架，即“建立在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策的中央銀行宏觀調(diào)控體系；建立政策性金融與商業(yè)性金融分離，以國有商業(yè)銀行為主體、多種金融機(jī)構(gòu)并存的金融組織體系”。另一方面，銀行業(yè)的持續(xù)擴(kuò)大開放，特別是加入WTO后所采取的一系列相關(guān)舉措促使中國銀行業(yè)與國際金融市場的聯(lián)系日益緊密。這種開放使得中國銀行業(yè)的經(jīng)營與競爭環(huán)境發(fā)生了根本性變化，不僅加劇了國際金融市場波動對中國銀行業(yè)帶來的影響，而且使得中國銀行機(jī)構(gòu)為提高國際參與度還應(yīng)積極對接國際金融標(biāo)準(zhǔn)，努力提升抗風(fēng)險(xiǎn)能力、經(jīng)營效率及監(jiān)管水平。因此，中國社會各界就如何建立一個能夠適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、提高國際金融參與度和國際競爭力的銀行制度展開了探索：

第一，關(guān)于中央銀行宏觀調(diào)控體系建設(shè)的進(jìn)展。自中央銀行建立以來，其通過貨幣政策進(jìn)行宏觀調(diào)控的表現(xiàn)差強(qiáng)人意，因此，“建立在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策的中央銀行宏觀調(diào)控體系”成為該時(shí)期中央銀行制度建設(shè)的目標(biāo)。作為影響宏觀調(diào)控的一個重要因素（于學(xué)軍，1994），中央銀行獨(dú)立性問題一直是討論的焦點(diǎn)。朱镕基在1994年全國金融工作會議上指出，銀行不能獨(dú)立于黨中央和國務(wù)院，而要獨(dú)立于地方政府和國務(wù)院的各個部門。①參見《朱镕基講話實(shí)錄》編輯組編：《朱镕基講話實(shí)錄·第一卷》，人民出版社2011年版，第453頁。1995年頒行的《中華人民共和國中國人民銀行法》第七條中規(guī)定：“中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下依法獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策，履行職責(zé)，開展業(yè)務(wù)，不受地方政府、各級政府部門、社會團(tuán)體和個人的干涉?！痹趯W(xué)術(shù)層面，學(xué)者們對中央銀行的獨(dú)立性進(jìn)行了再探討（曲德昌，1995；艾洪德和蔡志剛，2003）。市場機(jī)制的建立也要求宏觀調(diào)控方式由控制貸款規(guī)模和貨幣發(fā)行量為主的直接調(diào)控向利用貨幣政策工具的間接調(diào)控轉(zhuǎn)變（王宇，2001）。中國人民銀行于1997年12月24日下發(fā)《關(guān)于改進(jìn)國有商業(yè)銀行貸款規(guī)模管理的通知》，規(guī)定從次年起取消對國有商業(yè)銀行的貸款規(guī)?？刂?，是宏觀調(diào)控方式轉(zhuǎn)變的一個重要標(biāo)志。與此同時(shí)，學(xué)術(shù)界對存款準(zhǔn)備金制度、公開市場操作及再貼現(xiàn)等貨幣政策工具展開了充分探討，特別是近年來，在利率政策、匯率政策以及窗口指導(dǎo)等方面的研究取得了較大進(jìn)展。

第二，關(guān)于國有商業(yè)銀行市場化改革的路徑選擇。經(jīng)過了上一時(shí)期充分的學(xué)術(shù)討論，1993年11月中共十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決議》，規(guī)定組建政策性銀行來承擔(dān)原專業(yè)銀行的政策性業(yè)務(wù)，以此實(shí)現(xiàn)對專業(yè)銀行的改革。伴隨金融業(yè)的開放，國有商業(yè)銀行面臨更加嚴(yán)峻的競爭環(huán)境，能夠決定勝負(fù)的競爭優(yōu)勢是良好的公司治理結(jié)構(gòu)，而建立現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)和激勵機(jī)制的核心在于產(chǎn)權(quán)改革（易綱和趙先信，2001），因此這一時(shí)期圍繞國有銀行的產(chǎn)權(quán)改革展開了以下兩個重要的討論：一是股份制是否為專業(yè)銀行商業(yè)化改革的必須形式？雖然有學(xué)者指出股份制并非專業(yè)銀行商業(yè)化的唯一路徑（周建松，1994），但大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為采取股份制的方式能夠通過多元化股權(quán)來避免政府直接干預(yù)和加強(qiáng)股東監(jiān)督，從而改善銀行的治理結(jié)構(gòu)（董輔礽，1994），也能夠吸納新的資本來充實(shí)銀行資本金，進(jìn)而推進(jìn)國有銀行的改革進(jìn)程（于良春和鞠源，1999）；二是國有商業(yè)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)中能否引入境外戰(zhàn)略投資者？有學(xué)者指出引入境外戰(zhàn)略投資能避免國有商業(yè)銀行中的國家一股獨(dú)大（王一江和田國強(qiáng)，2004），但也有學(xué)者認(rèn)為在境外戰(zhàn)略投資引進(jìn)中可能存在轉(zhuǎn)移銀行控制權(quán)、侵吞國有資產(chǎn)以及股權(quán)結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定的情況（占碩，2005）。學(xué)術(shù)的探討推動了政策的落地，2003年中國銀行和中國建設(shè)銀行作為股份制改革的試點(diǎn)，為在銀行體系內(nèi)全面推行引入境外戰(zhàn)略投資者積累了經(jīng)驗(yàn)。另外，國有商業(yè)銀行的壟斷地位是其需要改革惰性的主要原因之一，因此通過建立民營銀行來增加競爭性主體是推動國有商業(yè)銀行改革的合理辦法。因此，20世紀(jì)90年代初期出現(xiàn)了支持和鼓勵發(fā)展民營銀行的主張（樊綱等，1993），并對準(zhǔn)入門檻、放開時(shí)間等問題進(jìn)行了探討（王自力，2002）。政策層面上，國務(wù)院辦公廳于2001年12月20日轉(zhuǎn)發(fā)《“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見》，提出要對國有經(jīng)濟(jì)比重較高的金融等行業(yè)逐步放寬對非國有經(jīng)濟(jì)的準(zhǔn)入限制。2005年2月19日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》指出，允許非公有資本進(jìn)入金融服務(wù)業(yè)。2010年5月7日，《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》將之前的“允許非公有資本進(jìn)入金融服務(wù)業(yè)”明確為“允許民間資本興辦金融機(jī)構(gòu)”，同時(shí)鼓勵民間資本以入股方式參與商業(yè)銀行的增資擴(kuò)股，以及發(fā)起或參與設(shè)立新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。2014年，首批5家民營銀行進(jìn)行試點(diǎn)經(jīng)營。2015年6月22日，在國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于促進(jìn)民營銀行發(fā)展的指導(dǎo)意見》中，進(jìn)一步對民營銀行成立的相關(guān)問題做出了詳細(xì)規(guī)定。

第三，關(guān)于政策性銀行商業(yè)化轉(zhuǎn)型的探討。政策性銀行成立以來，由于沒有明確的法律定位，使其在實(shí)際運(yùn)行中逐漸暴露出不良貸款越積越多、與商業(yè)銀行業(yè)務(wù)競爭等問題。因此，自20世紀(jì)末起，學(xué)術(shù)界針對政策性銀行的改革展開了思想交鋒，討論主要聚焦于政策性銀行應(yīng)堅(jiān)持政策性，還是應(yīng)向商業(yè)銀行或開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型（賈康等，2010；白欽先和張坤，2019）。在政策層面上，從2003年中共十六屆三中全會提出要深化政策性銀行改革，到2007年全國金融工作會議上確定了政策性銀行“一行一策”的改革原則，再到2015年初國務(wù)院對三大政策性銀行改革方案的批復(fù)，才明確了政策性銀行的改革方向，即國家開發(fā)銀行為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，中國進(jìn)出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行則繼續(xù)堅(jiān)持政策性業(yè)務(wù)為主體。

第四，關(guān)于現(xiàn)代銀行監(jiān)管制度的完善。改革開放為中國銀行業(yè)帶來了發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也提高了銀行風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。為此，學(xué)術(shù)界和政策界開始致力于加強(qiáng)對中國銀行監(jiān)管制度建設(shè)的探索：其一，探討內(nèi)容由以往局限于市場的準(zhǔn)入拓展至整個監(jiān)管體系的優(yōu)化，包括對監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的關(guān)注，以及由此引申出的針對銀行監(jiān)管職能與貨幣政策職能分離的思考（鐘偉，2003），還有隨著經(jīng)營模式從分業(yè)向混業(yè)的轉(zhuǎn)變而產(chǎn)生的關(guān)于監(jiān)管模式的討論（巴曙松和沈長征，2016）；其二，對風(fēng)險(xiǎn)管理的重視，促進(jìn)了對宏觀審慎監(jiān)管模式的研究（胡利琴等，2012；趙勝民和何玉潔，2019）；其三，完善銀行法制建設(shè)，體現(xiàn)為《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等的頒布和實(shí)施，標(biāo)志著中國銀行監(jiān)管正式步入了法制化時(shí)代。

20世紀(jì)90年代以來，是中國金融業(yè)高度發(fā)展的時(shí)期，雖然資本市場已形成一定規(guī)模，但銀行仍然是當(dāng)前中國主要的融資渠道。這一時(shí)期經(jīng)過不斷實(shí)踐探索，已經(jīng)形成了“市場化”銀行制度，主要表現(xiàn)為：中央銀行的間接宏觀調(diào)控體系進(jìn)一步完善；商業(yè)銀行具有更加多元的股權(quán)結(jié)構(gòu)，銀行體系中也引入了民營產(chǎn)權(quán)主體；銀行法制框架基本形成?？傊?，這一時(shí)期對銀行制度建設(shè)的探索與上一時(shí)期的區(qū)別在于：其一，相較于之前強(qiáng)調(diào)銀行體系內(nèi)的制度建設(shè)，這一時(shí)期更加關(guān)注如何應(yīng)對外來風(fēng)險(xiǎn)以及如何提高對外競爭力；其二，相較于以往側(cè)重通過外部機(jī)構(gòu)調(diào)整來創(chuàng)造競爭性環(huán)境，這一時(shí)期則更加重視銀行的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及公司治理等內(nèi)部制度完善。此外，銀行制度改革是在中國經(jīng)濟(jì)體制改革的大框架下進(jìn)行的，但銀行的獨(dú)特性決定了銀行制度的改革思想與財(cái)政、國企等其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革思想雖一脈相承，但又不盡相同。一方面，在改革開放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，主張采取集中統(tǒng)一的銀行、財(cái)政和企業(yè)制度；改革開放后，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，它們共同沿著市場化的方向逐步展開了改革的探索。另一方面，雖然銀行和財(cái)政都是實(shí)現(xiàn)資源配置職能的手段，但前者強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)杠桿的作用；而國有商業(yè)銀行相比于國企，更要發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用。

三、新中國銀行制度建設(shè)思想的理論創(chuàng)新

新中國成立70年來，銀行制度建立和完善的每一步，既沒有來自其他國家現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)借鑒，也沒有與之契合的銀行理論指導(dǎo)，都是切實(shí)立足于中國社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)和中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求，為建立適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)體制所需的銀行制度而展開的探索，它們凝結(jié)了政策設(shè)計(jì)者和學(xué)者們在經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域的創(chuàng)新性思考，并具體呈現(xiàn)出以下四個方面的理論創(chuàng)新。

第一，銀行職能方面，兼顧了國家發(fā)展戰(zhàn)略和股東利益的雙重目標(biāo)，打破了發(fā)達(dá)國家以股東利益為單一目標(biāo)的運(yùn)作方式。中國的銀行體系自建立以來，就承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的任務(wù)，在1986年頒行的《中華人民共和國銀行管理暫行條例》以及1995年頒行的《中華人民共和國商業(yè)銀行法》中都對此進(jìn)行了規(guī)定。①1986年頒行的《中華人民共和國銀行管理暫行條例》中規(guī)定：“中央銀行、專業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行國家的金融方針政策；其金融業(yè)務(wù)活動，都應(yīng)當(dāng)以發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定貨幣、提高社會經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)?！?995年頒行的《中華人民共和國商業(yè)銀行法》第三十四條中規(guī)定：“商業(yè)銀行根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，在國家產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下開展貸款業(yè)務(wù)?！闭怯捎谥袊你y行這一特殊職能，才使其能夠通過信貸渠道將資金配置到國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要的領(lǐng)域和行業(yè)，進(jìn)而使銀行作為國家治理的一項(xiàng)重要抓手，在維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、扶持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長等方面發(fā)揮了巨大作用。特別是在中國的反貧困實(shí)踐中，中國農(nóng)業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行及國家開發(fā)銀行等銀行機(jī)構(gòu)，通過貼息貸款等靈活補(bǔ)貼的方式引導(dǎo)信貸資金流向貧困地區(qū)，以此助力國家扶貧開發(fā)的總體布局，為中國扶貧事業(yè)提供了有效的資金支持（信瑤瑤，2019）。而與之相對，根據(jù)金融排斥理論，追求單一股東價(jià)值目標(biāo)的銀行，其先天的趨利性則決定了它不可能將資金配置給抵押能力低且還款能力差的貧困地區(qū)和貧困戶。

關(guān)于中國的銀行的獨(dú)特雙重職能，國際學(xué)術(shù)界給予了較高評價(jià)。長期在中國銀行業(yè)內(nèi)工作的Stent（2017）認(rèn)為，中國的銀行具有明顯的混合特征，與英美市場資本主義的銀行僅強(qiáng)調(diào)股東利益最大化不同，中國社會主義的銀行更類似于一種金融公共機(jī)構(gòu)，其目標(biāo)除了最大化股東利益外，還要服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略，比如支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)。他還指出，中國現(xiàn)代化的商業(yè)銀行是“混合型生物”，部分類似于西方，部分受中國政治經(jīng)濟(jì)框架和自身文化遺產(chǎn)的影響。這種商業(yè)銀行成為國家促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的有效工具。新加坡國立大學(xué)學(xué)者Yeung等（2012）認(rèn)為，中國的銀行家不像英美銀行家那樣致力于為股東創(chuàng)造協(xié)同效應(yīng)，而是在做出重大決策時(shí)極為重視政治和社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。以研究中國經(jīng)濟(jì)而著稱的劍橋大學(xué)Nolan（2015）教授認(rèn)為，中國國有銀行以及主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人幾乎都是共產(chǎn)黨員，他們在銀行系統(tǒng)方面的核心目標(biāo)是確保銀行系統(tǒng)的所有部門都朝著國家利益的共同目標(biāo)努力。這意味著中國銀行家的首要之責(zé)是維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，以實(shí)現(xiàn)群眾的廣泛共同利益。與之相對應(yīng)，西方銀行雖然通過慈善、教育和“綠色”活動來實(shí)現(xiàn)企業(yè)的社會責(zé)任，但銀行的行為與實(shí)現(xiàn)共同社會目標(biāo)的相關(guān)程度則遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于中國的銀行。

第二，體系建設(shè)方面，構(gòu)建了以國有商業(yè)銀行為主體的新中國銀行體系，有別于大多數(shù)發(fā)達(dá)國家以私有商業(yè)銀行為主體的特征。公有制主體型以及公有制實(shí)現(xiàn)形式多樣化是中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)與西方國家市場經(jīng)濟(jì)的一個重大差別（程霖和陳旭東，2018）。銀行是中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，其在制度構(gòu)建過程中也發(fā)展出了以國有商業(yè)銀行為主體，多種所有制銀行機(jī)構(gòu)并存的體系。一方面，積極引入民間資本、外資等多種形式的經(jīng)濟(jì)主體，以此形成多種所有制的銀行體系；另一方面，政府以各種形式持有商業(yè)銀行的大多數(shù)股份，特別是6家大型國有商業(yè)銀行始終保持國家控股，在銀行業(yè)中確立了公有制的主體地位。這種混合的商業(yè)銀行所有制結(jié)構(gòu)，既能夠利用多元化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)來消除“大一統(tǒng)”和國有銀行壟斷模式下產(chǎn)生的體制和管理僵化問題，極大地增強(qiáng)銀行體系的活力，同時(shí)又可以通過國家控股的形式引導(dǎo)資金流向，從而有效實(shí)現(xiàn)國家的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。

在對中國銀行業(yè)的研究中，國有商業(yè)銀行一直是國際學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)。Nolan（2015）教授指出，中國國有商業(yè)銀行具有一定的競爭優(yōu)勢，黨和政府是基于銀行部門甚至是整個中國政治經(jīng)濟(jì)體系的長期利益來考慮銀行運(yùn)行的，而不僅僅是追求短期收益，所以，他們能夠在國有銀行之間進(jìn)行人員調(diào)配以實(shí)現(xiàn)銀行系統(tǒng)的整體利益。另外，銀行官員可以從更廣泛的社會和國家利益中接受黨的教育，使各級銀行官員能更好地了解銀行具有維護(hù)社會穩(wěn)定和服務(wù)社會利益的責(zé)任。但他也提出，銀行體系內(nèi)過多的政治關(guān)聯(lián)導(dǎo)致銀行官員很難完全根據(jù)商業(yè)原則做出貸款決定。為進(jìn)一步提高中國國有商業(yè)銀行的競爭力和效率，許多外國學(xué)者建議采取市場化和引入境外投資的改革路徑。美國南卡羅萊納大學(xué)Berger等（2009）研究了中國1994-2003年的銀行業(yè)所有制結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)在大型國有商業(yè)銀行中加入少數(shù)外資所有權(quán)將會顯著改善銀行的業(yè)績。Garcia-Herrero（法國外貿(mào)銀行亞太區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）和Santabárbara（西班牙銀行長期關(guān)注中國問題的學(xué)者）（2013）在評價(jià)中國銀行制度改革時(shí)指出，中國的金融體系要建立以市場為導(dǎo)向的激勵機(jī)制，必須鼓勵銀行在干預(yù)較少和競爭較激烈的環(huán)境中運(yùn)營，因?yàn)橹挥懈偁幒托实膬?yōu)勢才能確保銀行系統(tǒng)繼續(xù)有效和高效地運(yùn)行，而不會導(dǎo)致金融穩(wěn)定的緊張。因此，他們主張中國銀行業(yè)要采取更多的市場化改革。

第三，政府作用方面，與金融抑制理論所倡導(dǎo)的完全自由化不同，中國政府在銀行制度建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用，展現(xiàn)出了其強(qiáng)大的國家治理能力。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅納德·麥金農(nóng)和愛德華·肖通過研究發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)和金融體系，于1973年分別提出了金融抑制理論和金融深化理論。他們認(rèn)為發(fā)展中國家想要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展就必須解除金融抑制，通過消除政府干預(yù)使金融體系按照金融自由化的方式來實(shí)現(xiàn)金融深化。然而，在中國銀行制度建設(shè)歷程中，政府干預(yù)曾在一定時(shí)期內(nèi)對經(jīng)濟(jì)增長起過積極的作用（Huang和Wang，2011）。而且，“市場失靈”的存在以及銀行業(yè)對于國家經(jīng)濟(jì)安全的特殊性，使得政府干預(yù)金融業(yè)并彌補(bǔ)市場機(jī)制的缺陷成為必要，尤其是中國作為發(fā)展中國家，市場機(jī)制尚不完善，更需要政府掌控改革速度并為改革提供所需的制度和法規(guī)（李志輝，2008）。當(dāng)前，中國政府在銀行領(lǐng)域已逐漸由直接管理者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接監(jiān)管方，雖然角色有所調(diào)整，但政府作用并未因此消失或者減弱，反而在治理銀行業(yè)亂象、維護(hù)行業(yè)穩(wěn)定和防范金融風(fēng)險(xiǎn)等監(jiān)管方面發(fā)揮著強(qiáng)有力的作用。

許多國外學(xué)者對中國政府在經(jīng)濟(jì)體制改革中所發(fā)揮的作用給予了肯定。Nolan（2015）教授指出，如果中國遵循了“華盛頓共識”關(guān)于金融自由化的建議，那么中國的主要銀行將被拆分，其利潤也將被全球大型銀行瓜分；但中國沿襲了自己的、與“華盛頓共識”所倡導(dǎo)的完全不同的發(fā)展路徑，比如外資持股比例的限制以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)對銀行提供產(chǎn)品范圍的嚴(yán)格管控，①目前，中國已取消了銀行中的外資銀行持股比例限制。詳情參見2018年8月17日中國銀保監(jiān)會發(fā)布的《中國銀保監(jiān)會關(guān)于廢止和修改部分規(guī)章的決定》。才在建立有利可圖、監(jiān)管良好的銀行過程中取得了巨大進(jìn)步，并為企業(yè)和零售客戶提供了更好的服務(wù)質(zhì)量。因此，與大多數(shù)國際預(yù)期相反的是，中國在沒有對銀行業(yè)進(jìn)行全面私有化和全球大型銀行大規(guī)模準(zhǔn)入的情況下，卻擁有了全球市值和盈利性最高的銀行。加拿大多倫多大學(xué)學(xué)者唐納德·布里恩（2008）在研究中國的銀行業(yè)改革時(shí)指出，正是由于中國共產(chǎn)黨在沒有反對的情況下所采取的大刀闊斧的現(xiàn)代化建設(shè)，“把中國從一個封閉饑餓的國度轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€令世界敬畏的經(jīng)濟(jì)力量”。Laurenceson（悉尼科技大學(xué)澳中關(guān)系研究院教授）和Chai（2003）認(rèn)為，中國在轉(zhuǎn)型期維持政府對金融部門的某些干涉是有利的，比如國有銀行維持了正的實(shí)際利率能夠幫助政府聚集資金，從而緩解通脹壓力；但政府對金融部門的干預(yù)在最初時(shí)好處顯著，這種利益回報(bào)會隨時(shí)間而減少，因此政府行為需要更加慎重，否則失敗的代價(jià)將大于回報(bào)。

第四，改革模式方面，采取了與“休克療法”截然不同的漸進(jìn)式銀行改革。20世紀(jì)80至90年代，絕大多數(shù)社會主義國家和其他社會性質(zhì)的發(fā)展中國家開始轉(zhuǎn)型。當(dāng)時(shí)國際學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)是，要實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型就必須采取一步到位的激進(jìn)式“休克療法”來實(shí)現(xiàn)包括金融自由化在內(nèi)的“華盛頓共識”的主張。但與之不同的是，中國采取了一種區(qū)別于“休克療法”的漸進(jìn)式改革，并被認(rèn)為是中國改革取得成功的重要原因之一（林毅夫，2018）。在銀行制度建設(shè)中，這種漸進(jìn)性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是環(huán)環(huán)相扣的制度建設(shè)次序。因?yàn)椴扇》植襟E的制度建設(shè)，能夠有效避免制度轉(zhuǎn)變過程中可能出現(xiàn)的摩擦甚至弊端。二是先試點(diǎn)再推廣的制度建設(shè)步驟。由于銀行業(yè)務(wù)滲透在經(jīng)濟(jì)的各個層面，一項(xiàng)政策措施的推行可能產(chǎn)生的影響和效果難以準(zhǔn)確預(yù)判，故在銀行領(lǐng)域采取這種先點(diǎn)后面的方法能更好地得到及時(shí)反饋，進(jìn)而完善制度安排。在中國銀行制度建設(shè)的許多重大決策中都產(chǎn)生過這種漸進(jìn)的思路，以期通過逐步推行和試點(diǎn)推廣的改革模式來總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以最小成本完成試錯過程。如新中國成立初期針對私營銀錢業(yè)漸進(jìn)的社會主義改造，20世紀(jì)80年代關(guān)于分步建立中央銀行的提議，2003年選取中國銀行和中國建設(shè)銀行作為股份制改革的試點(diǎn)，以及2014年的5家民營銀行試點(diǎn)。

中國漸進(jìn)式的銀行制度改革模式，引起了國際學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。國際貨幣基金組織的哈桑納利·麥赫蘭和馬克·昆廷（1996）認(rèn)為，漸進(jìn)的開放因拖延時(shí)間較長，會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)其他部分的扭曲，因?yàn)檎噲D控制金融市場以保證銀行始終作為其政策工具，但政府無法阻止市場發(fā)揮力量，而且有時(shí)還會與政府計(jì)劃產(chǎn)生沖突。但諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主約瑟夫·斯蒂格利茨（2001）卻強(qiáng)調(diào)，“休克療法”缺乏健全的法律機(jī)制和配套的社會制度，故無法保證市場經(jīng)濟(jì)的良好運(yùn)行，而中國“摸著石頭過河”的漸進(jìn)式策略被歷史事實(shí)證明是正確的。Laurenceson和Chai（2003）也指出，雖然漸進(jìn)的金融改革存在風(fēng)險(xiǎn)，但不可否認(rèn)的是，中國漸進(jìn)的金融改革方式縮小了全面市場失靈發(fā)生的范圍。

四、結(jié)論與啟示

新中國銀行制度建設(shè)的70年中，學(xué)術(shù)界和政策界持續(xù)致力于探索適用于中國經(jīng)濟(jì)體制且有助于推動中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的銀行制度，產(chǎn)生了內(nèi)容豐富且具有創(chuàng)新性的銀行制度建設(shè)思想。本文系統(tǒng)地梳理了新中國銀行制度建設(shè)思想，進(jìn)而挖掘出凝結(jié)于其中的理論創(chuàng)新。研究發(fā)現(xiàn)：第一，既定社會經(jīng)濟(jì)背景下對現(xiàn)實(shí)問題的關(guān)注是推動中國銀行制度建設(shè)思想演進(jìn)的內(nèi)在動力，而經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃向市場的轉(zhuǎn)型是思想生成并演進(jìn)的邏輯主線；第二，重視發(fā)揮政府在新中國銀行制度建設(shè)中的作用，這既是中國政治優(yōu)勢的一個集中體現(xiàn)，也是中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一項(xiàng)重要經(jīng)驗(yàn)；第三，新中國銀行制度建設(shè)始終立足中國國情，在不斷摸索中形成了銀行職能、體系建設(shè)、政府作用和改革模式四個方面的理論創(chuàng)新。

進(jìn)入新時(shí)代以來，中國銀行面臨更加復(fù)雜的國內(nèi)外金融環(huán)境以及互聯(lián)網(wǎng)金融帶來的挑戰(zhàn)，如何提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力和競爭力是當(dāng)前需要討論的重點(diǎn)問題。為此，銀行制度建設(shè)的探索應(yīng)繼續(xù)向市場化縱深推進(jìn)，讓市場在金融資源配置中起決定性作用。另外，雖然在中國金融市場化的緩慢推進(jìn)中，政府逐漸實(shí)現(xiàn)了自身角色的轉(zhuǎn)換并在銀行監(jiān)管中繼續(xù)發(fā)力，但面對尚不完善的市場機(jī)制，如何充分發(fā)揮政府在引導(dǎo)金融資源的配置、完善金融領(lǐng)域的法制建設(shè)以及優(yōu)化金融行業(yè)營商環(huán)境等方面的作用，同時(shí)又避免過多的政府干預(yù)所導(dǎo)致的管理體制僵化，是當(dāng)前銀行制度建設(shè)探討中的一項(xiàng)重要議題。最后，需要強(qiáng)調(diào)的是，當(dāng)前的主流金融理論不一定適合所有經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展需要，它們主要是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的初始條件而產(chǎn)生的，忽略了發(fā)展中國家的特殊國情。事實(shí)上，中國有必要根據(jù)自身的現(xiàn)實(shí)條件創(chuàng)建適合自己的發(fā)展理論（林毅夫，2018）。雖然我們在過去70年的銀行制度建設(shè)中已經(jīng)積累了豐富的思想素材并產(chǎn)生了一定的理論創(chuàng)新成果，但尚未形成系統(tǒng)化的理論體系和框架，因此未來應(yīng)該在這方面進(jìn)一步探索，以構(gòu)建適用于中國，甚至發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的銀行理論。